现代化行政体制论文

一、推进国家治理现代化必须以政府治理现代化为前提

（一）政府治理现代化是全面改革的重中之重

推进国家治理体系和治理能力的现代化需要有效的政府治理来支撑，也就是说，只有深化行政体制改革，实现了政府治理现代化，才能在新的起点上更好地发挥政府的作用，才能处理好政府与市场的关系这个核心问题。我国经过三十多年的改革开放，既面临国内经济转轨、社会转型的双重压力，也面临国际竞争的巨大挑战。经济转型已到了向消费主导转变的关节点，收获内需红利越来越依赖于政府的改革转型，为市场主体充分发挥作用腾出空间，以增强全社会的创新活力。因此，从治理角度来看，行政体制改革不仅关系到行政体制内部的组织结构优化、运行机制完善、管理方式创新、组织职能转变，而且关系到政府、市场、社会三个领域之间的关系，关系到如何激发这些领域中各种治理主体的活力。[6]深化行政体制改革，推进政府治理现代化，具有统筹改革全局、实现改革总体目标的重大意义，是未来推动深化改革的重中之重。一方面，通过深化行政体制改革，可以带动经济体制改革进入关键领域，如金融体制改革、财税体制改革、收入分配制度改革、投资体制改革、国有企业改革以及土地制度改革、户籍制度改革等，所有这些领域的改革，都离不开行政体制改革的推进，甚至取决于政府自身改革的程度和力度。另一方面，通过行政体制改革，可以促进政治要素改革，如反腐败的深入、司法公平、从严治党、转变作风等。

（二）政府治理现代化是经济转型升级的迫切要求

要实现国家治理的现代化，必须通过深化行政体制改革，妥善处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。改革开放以来，我国的现代化建设事业取得了巨大成就，与此同时，我国的发展和建设也面临着新问题和新矛盾。当前，“制约科学发展的体制机制障碍不少集中在经济领域，经济体制改革任务远远没有完成，经济体制改革的潜力还没有充分释放出来。”[2]新时期绝大多数问题和矛盾都需要通过经济体制改革为重点的全面深化改革予以解决。我国社会经济发展的现状也表明，社会主义市场经济体制完善发展仍然存在不少问题，比如市场秩序不规范；生产要素市场发展滞后；市场规则不统一；市场竞争不充分等等。这些已经成为进一步完善和发展社会主义市场经济体制的障碍，并且影响其他方面体制机制的完善、改革和创新。所有这些，迫切要求我国经济加快转型升级，进一步增强发展活力和创新动力。而当前经济发展中不可持续的突出矛盾，都与政府对资源配置干预过多和干预不当、市场功能发挥不够有密切关系。“我国经济结构不合理，粗放型经济发展方式转变迟缓，当前不少行业产能过剩、效益下降，资源配置违背价值规律要求导致资源低效配置乃至严重浪费的现象还十分普遍。”[7]例如，近期披露的钢铁企业年中业绩显示，虽深陷产能过剩困局、吨钢利润大幅缩水，大多数钢铁企业依旧能够盈利，除钢铁行业，煤炭、有色金属等行业的部分上市公司也存在“经营困难而继续赢利”的怪现象，究其根源，一些地方政府加大对相关企业的财政补贴，是造成这一怪现象的重要原因。这种扶持只是延缓了落后产能的淘汰速度，无法使企业形成造血能力，难以培养企业在技术创新等方面的核心竞争力。财政补贴起到了不好的导向作用，极易使企业形成“有困难、找市长”的政策依赖，影响企业在结构调整中的主动性。与此同时，财税体制不够合理，党政干部政绩考核过于看重GDP增长率，助长地方追求速度型经济增长和投资冲动，加剧重复建设和产能过剩；政府以不当方式直接干预资源配置，也扭曲要素价格、干扰市场机制作用。《决定》明确指出，要“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”；“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”[5]。因此，深化行政体制改革，转变政府职能，实现政府治理现代化，对于建立完善的社会主义市场经济体制，加快转变经济发展方式，促进经济持续健康发展，具有重大现实意义。

（三）政府治理现代化是关注民生、构建和谐社会的现实需要

当前我国社会正处在转型时期，深层次社会矛盾逐渐显现。一方面，“人民群众对普遍关心的教育、医疗、就业、社保、住房、公平分配等方面的需求日益强烈。而政府对公共服务的投入水平低，覆盖面太窄，基本的公共服务不到位，政府公共政策在制定中有失公平等问题还存在”；另一方面，“在社会管理层面政府面临着化解社会冲突的巨大压力，社会利益群体的分化，不同社会组织之间的结构性矛盾和冲突，日渐显现。”[8]（P12）政府在社会管理领域的“缺位”、“错位”与“不到位”，导致政府成为这些矛盾的焦点，给政府公共治理形成巨大的压力，甚至影响到政府公共治理权力的合法性基础，也使政府维护稳定付出了巨大的成本。因此，必须下大力气实现政府治理现代化，创新社会治理体制，坚持系统治理，发挥政府、市场、社会等主体在社会多元治理中的协调作用，使政府真正转变职能，把重点转到为社会公众和市场主体创造环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

二、实现政府治理现代化面临的难题

（一）政府转型缓慢

我国的政府转型其实是从计划经济条件下的政府转为市场经济条件下的政府，在转型过程中，存在许多不适应新形势新任务要求的地方，在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题。一是职能转变滞后。从上世纪80年代以来，政府职能历经多次调整改革，在政企分开、政资分开等方面取得了重大进展，但政府治理与市场职能边界不够清晰，一方面“政企不分、政资不分的现象依然不同程度地存在，有些地方、有些部门对微观经济运行管得过多、过细。与此同时，行政审批事项还较多，一些行业垄断经营问题比较突出。”表现为“政府‘越位’与‘缺位’还没有完全解决”[9]。二是行政审批结构不合理。由于目前审批面过宽，审批事项过多，自由裁量权过大，导致大量的暗箱操作。“该审批的审批不严格、执行不到位，费力办了事而又事与愿违，还不如放给市场。”[10]行政审批制度改革之所以比较艰难，最根本的原因是涉及到利益的重新调整，可以说审批制度改革是政府与市场和社会的一个博弈过程，如何使审批更加合理科学是我们改革的重点难点。三是社会管理公共服务职能薄弱。在社会管理与公共服务方面的缺失，凸显了政府职能转变的滞后。在现实工作中，一些地方和部门抱着“甩包袱”的心态，试图通过全面市场化来解决公共服务问题，结果反而进一步恶化了公共服务的公平性和可及性，加剧了上学难、看病难、住房难、养老难等一系列社会问题。

（二）政府公信力下降，公众的信任度较低

公众对掌握权力的政府及其提供的公共政策、公共服务预先存在着一定的期望，当公众对于政府的角色符合预期，则会产生基本的政府信任。“政府信任是公众对于政府及其行为的是否符合群众规范预期所做出的基本评价。”[11]（P12）政府公信力是政府获取公众信任的能力。“它包括意识形态的感召力、政治合法性的说服力、政府制度及公共政策过程的被认同力、政府的领导力和实际执行力、政府及公务人员在公众心目中的影响力等。”[12]近年来，社会对政府不信任情绪不断积累，主要原因是政府搞所谓政绩工程、形象工程、盲目追求GDP，弄虚作假、奢侈浪费等问题比较突出；甚至存在与民争利的现象，在发展经济过程中参与了市场竞争，追求经济利益，将企业与公众摆在不平等的竞争位置上。这些问题导致了政府在人民群众心目中公信力的下降。

（三）部门利益化成为政府治理现代化的最大障碍

市场经济带来的一个必然结果就是利益的分化。在这样的背景下，如何保持政府的超越性和公正性，就成为一个至关重要的问题。“而在现实中我们可以看到，政府部门利益的形成，正在成为瓦解政府超越性和公正性的一个重要力量。在许多地方，部门利益甚至成为滋生腐败的温床。”[13]当前我国的一些政府部门滋生了部门利益，即一些政府部门产生了超出政府部门本身合理利益之外的特殊利益。“政府部门利益化的实质，是政府的公共权力被具有私利的主体所分解，而这个主体恰恰是政府的一部分。”[14]政府部门利益化的具体表现：一是权力部门化。“部门之间以邻为壑，争权夺利；一个部门的权力，似乎成为这个部门的‘身家性命’，绝对不让别的部门染指。尽管我们花了很多的力气通过机构改革来整合部门权力关系，但实事求是地说，效果不佳，而且成本很高。”[15]二是部门利益法律化。“在依法行政的治理目标和制度环境下，为了使部门利益合法化，部门便广泛借法律法规来谋取和巩固部门利益。”[16]当前，我国正处于政府转型的关键时期，由于公共利益部门化现象的产生，使得民众对政府不信任感增强。政府公信力的削弱和政府行为的公正性下降，使得政府的职能发生了扭曲，导致公共利益遭受重大损失，加大了政府机构运行的经济成本，扭曲了整个社会的利益格局。正如所说，“我们要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱。”[17]“利益固化的藩篱”已成为政府转型的最大障碍，当前的改革进入了“攻坚区”和“深水区”，改革只有起点，没有终点。

三、推进政府治理现代化的对策思考

国家治理现代化，这是时代赋予我们的崭新命题，也是中国共产党人带领全国各族人民需要完成的历史使命。政府作为国家上层建筑的重要组成部分，其治理现代化是国家治理现代化的题中应有之义。政府治理现代化需要政府在治理的价值理念、职能体系、治理方式等方面进行全方位的改革和创新。

（一）政府治理现代化首先需要更新价值理念

政府治理现代化首先需要具备现代化的价值思维与价值理念。《决定》不仅对政府治理现代化的主要任务作了具体部署，也暗含了在推进国家治理现代化进程中实现政府治理现代化的核心价值目标。一是依法行政。依法行政实质上就是所有的行政活动都要有法律依据。“法律不禁止的，市场主体皆可为；法律未授权的，政府部门不能为；市场主体间依法进行的自愿行为且对第三方无害的，政府不干预。”[4]二是公共服务。公共服务的本质就是要建立服务型政府，服务型政府是现代经济社会发展的必然要求，也是政府存在的本质所在。要建立服务型政府，就是建立以公众为中心的政府，不是以政府为中心的政府。服务型政府要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想。三是公平正义。社会公正是社会发展的重要目标，是要为每个人创造机会公平；社会公正还可以激发社会活力和创造、解放生产力。政府治理过程也是“社会资源的调整和配置过程”[18]。公平正义作为反映利益关系特别是分配关系合理性的一种价值理念和价值标准，是人类追求美好生活的永恒主题，是推动人类社会发展进步的不竭动力。坚持公平正义是中国特色社会主义的内在要求。我们在社会主义市场经济建设中追求公平正义，就是要坚持社会主义基本经济制度和分配制度，让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，正确处理公平与效率的辩证统一关系，调整国民收入分配格局，使改革发展带来的物质财富更多、更公平地惠及全体人民。政府要“通过税收、社会保障、转移支付等手段对收入再分配进行合理调节，防止差距过大，促进共同富裕，维护公平正义和社会稳定”[7]，让发展的成果更多更公平地惠及全体人民，保障普通公民参与现代化过程，构建起点公平、机会公平、结果公平的社会。

（二）政府治理现代化必须以转变职能为引领

政府职能转变是深化行政体制改革、推进政府治理现代化的核心。按照十八届三中全会的要求，以转变政府职能为核心的行政体制改革正在中国启动，未来的改革目标，一是到2020年建立起有中国特色的行政管理体制；二是建设法治政府和服务型政府。党的十八大第一次对服务型政府的内涵做了清晰的界定，这就是“职能科学，结构优化，廉洁高效，人民满意的服务型政府”。为此，实现国家治理现代化必须以转变政府职能为核心。转变政府职能要以行政审批制度改革为突破口。行政审批是现代国家管理社会、政治、经济、文化等各方面事务的一种重要的事前控制手段，也是行政权力最为集中的领域。“转变政府职能，必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用、充分发挥中央和地方两个积极性。”[19]一是政府向市场放权。关键是要减少投资审批。2014年2月11日，在国务院召开的第二次廉政工作会议上，国务院总理强调“进一步取消下放行政审批事项，最大限度减少投资项目审批，同步减少和规范前置审批。全面清理取消非行政许可审批事项。公布审批事项目录清单，清单之外一律不得实施行政审批或新设审批事项。坚持‘放’‘管’结合，重规则、重机制，使监管更有效率、更加公平。”“减少生产经营活动审批事项。按照行政审批制度改革原则，最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批。”“减少资质资格许可和认定。除依照行政许可法要求具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业、行业需要设立的资质资格许可外，其他资质资格许可一律予以取消。”[20]其次要减少行政事业性收费。不要把企业五花大绑，要减轻企业的负担。最好要彻底改变过去的工商企业注册登记制度。过去的企业登记手续非常繁杂，要盖很多章，还有资本金要求，这些环节一律取消，注册资本金也没有任何要求，一块钱也可以注册一个企业，进来后，严格按照企业法来管理，实行宽进严管。只有这样才能鼓励人们创业，鼓励个人在社会上发展。二是政府向社会放权。引导社会各方面积极有效地参与社会管理服务，围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义，切实履行政府社会管理职能，更好发挥政府主导作用。着力解放和增强社会活力，改变政府在社会管理领域包揽过多的制度安排，把宜由事业单位、群众团体、市场中介组织承担的职责转移出去，积极培育和发展社会中介组织，进一步发挥社会组织、民间组织在社会事业管理中的作用。“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”[20]，降低四大类社会组织的门槛，取消双轨制管理。“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，促进社会组织健康有序发展。完善相关法律法规，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。”[20]同时，政府要把一些服务性职能交给社会组织，政府购买其服务，发挥社会组织在整个社会事业中的重要作用。积极拓展人民群众参与社会治理渠道，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。三是中央政府向地方政府放权。科学划分中央和地方职责，充分发挥两个积极性，这是完善政府治理体系、提高治理能力的重要基础。“最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”[5]中央向地方政府下放事权的同时，应下放相应的财权，使各级政府的事权与财力相匹配。一要逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和体制性补助，改变地方政府“增长主义”倾向；二要减少专项转移支付，加大一般性转移支付力度，尤其要保障县乡基层政府履行公共服务基本职责的财力；三要加快培育地方主体税种，“税制改革调整应把房产税、物业税、个人所得税等更多地划归地方政府，逐步形成稳定的地方税体系。”[21]要通过法律来确定中央和地方的权力职能关系，比如制定一部中央和地方关系法，这将是政府治理现代化的重要法律保障。

（三）建立职能优化的政府组织结构，创新政府管理方式

合理的组织结构是实施政府有效治理，推进政府治理体系有效运转和治理能力提高的重要保障。“优化政府组织结构，必须继续推进机构改革，优化机构设置，重点是积极稳妥实施大部门制改革。实施大部门制改革，主要是对职能相近、管理分散、分工过细的机构，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构，进行整合调整、综合设置，形成科学合理、精干高效的管理体系。实施这项改革是一个循序渐进的过程，还需要从各方面的实际出发，坚持积极稳妥方针，把握好条件和时机，着力解决突出矛盾和问题。”[22]进一步推进大部制改革，需要重点关注如下内容：一要注重政府管理理念的创新；二要以履行政府职责为依据；三要以建设服务型政府为目标；四要以转变政府职能为重点，建立政府的职责体系。“高效的行政管理方式是政府治理能力和水平的集中体现，也是体现国家治理能力和水平的重要方面。”[4]创新政府管理方式主要体现在：一是拓宽政务公开范围。“阳光是最好的防腐剂”，“要完善政务公开和政府信息公开制度，要稳步推进行政权力公开，公开行政职权依据，公开权力运行，保证公开内容真实可信、过程有据可查、结果公平公正、监督及时有效，让权力在阳光下运行。”[23]二是创新政务公开方式方法。坚持方便群众知情、便于群众监督的原则，拓宽工作领域，深化公开内容，丰富公开形式，促进政府自身建设和管理创新。要改进政府管理服务，整合政务服务资源，完善政务服务平台，促进政务服务的均等化、规范化、高效化。三是完善重大行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为必经程序加以规范，增强公共政策制定透明度和公众参与度，建立决策问责和纠错制度，加快完善责任追究制度，加大行政问责力度，不断提高政府执行力和公信力。四是在政府治理现代化的目标下，减少运用强制、命令等过于依赖公权力的管理方式，更多地运用柔性的管理方式，积极主动选择协商、合作的方式，加强与其他治理主体的协同共治，形成治理合力，提升治理绩效。

作者：焦述英单位：中共吉林省委党校公共管理教研部