政府制度创新发展文化业论文

编者按：本文主要从文化产业发展中政府积极作为的必要性；文化产业发展中政府作为的缺陷；文化产业发展中政府的角色定位进行论述。其中，主要包括：文化产业作为一种新的经济形态发展势头异常强劲、文化产业从根本上说是一种经济活动-必须走市场化的道路、文化产业中的市场失灵需要政府积极作为、文化产业的两重性需要政府积极作为、文化产业中公共产品的需求需要政府积极作为、角色错位、职责越位、管理缺位、战略的规划者、环境的营造者、服务的提供者、市场的监管者、政府要加快文化立法进程，通过法律来规范文化市场等，具体请详见。

进入21世纪，文化产业作为一种新的经济形态发展势头异常强劲，正在成为最具广阔发展前景的朝阳产业。党的十七大报告明确提出要实现我国文化产业跨越式发展，很多省市从优化调整产业结构，培育新的经济增长点，提高区域竞争力等角度纷纷作出加快文化产业发展的战略部署。在对文化产业发展的意义有了越来越清晰的认识之后，文化产业发展中的一些问题开始浮现出来，首先考虑的就是政府在发展文化产业中如何定位。实践证明，文化产业是一个新兴产业，在其发展之初，尤其需要政府的扶持，在这一发展进程中，政府扮演什么样的角色至关重要。地方政府能否在文化产业发展的制度上进行持续的创新，决定着区域文化产业的未来前景。

一、文化产业发展中政府积极作为的必要性

文化产业从根本上说是一种经济活动-必须走市场化的道路，遵循资源配置最优的市场规律。然而，经济发展的历史证明；市场不是万能的，对于“市场失灵”的矫正，莫过于政府的积极干预。尤其对于文化产业来说，既要求实现经济效益，又要求实现社会效益，其“双赢”的要求更需要政府的积极作为。

1.文化产业中的市场失灵需要政府积极作为。文化产品是满足社会精神需要的精神产品，精神产品的需求弹性很大，影响需求量的因素很多，这使得文化需求具有特殊的层次性、多样化和不确定性的特点。文化产品的供求矛盾，一部分是可以通过市场价格机制得到调节的，如那些满足公众直接的、现实的文化需求的娱乐类、劳务类文化产品，价格可以成为文化需求的真实反映，它的生产可以根据市场行情及时作出相应调整。但是，还有相当部分的文化生产是市场价格机制无法调节的，如那些具有超前性、基础性和公益性的文化产品。这类产品满足的是人们长远的、整体的文化需求，表现为带根本性的社会需求。对于这类产品，价格信号无法反映其供求的真实信息，这是市场手段失灵的文化领域。文化领域中的市场失灵需要政府在规划、政策、管理等方面加以宏观调控，避免在文化发展中出现结构性失衡等问题。

2.文化产业的两重性需要政府积极作为。文化产业既具有经济属性外，还具有价值属性。发展文化产业最理想的状态是同时实现商品价值和社会价值的最大化。但在现实中，经济效益与社会效益存在一致性的同时也在相当程度的矛盾性。文化产业化过程中在市场机制的自发调节下，高额利润将诱使生产经营者经销这些层次低的色情、凶杀、猎奇等毒化人们心灵的低级庸俗的文化劣品。颇具不良影响的作品，或许有较大的市场空间，而一些需要有较高的文化素养专业知识和审美能力才能接受的文化产品，如交响乐、芭蕾舞、学术著作等在市场争中却不占优势。一般的商品在竞争中自然会向价廉物美的方向，而文化产品在竞争中则不免走向通俗化、甚至庸俗化。因此，政府需要制定相关法律，扶持高尚、积极的文化产品，同时，抑制和禁止文化垃圾，努力促进其商品价值和社会价值二者的平衡和统一。

3.文化产业中公共产品的需求需要政府积极作为。众所周知，文化产业发展需要完备的法律架构、产权制度和人才制度，需要良好的市场环境和完善的支撑服务体系，这些都是市场无法提供的，而政府却可以利用公共管理者的身份制定相应规则，并保证规则得以有效遵循。正如弗里德曼所说：“政府的必要性在于它是竞赛规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”同时，政府的有效行为可以为文化产业发展提供制度平台，从而降低文化产业的生产成本。特别是我国文化产业还处于起步阶段，面临着与政府主管部门脱钩转轨自我发展的局面，加之目前我国的文化体制还不健全，关于文化产业的相关政策和立法还不完善，文化产业的投融资体制和产业运行机制还未真正的建立起来。所以，政府的积极作为就显得尤为重要。

二、文化产业发展中政府作为的缺陷。

中国市场经济发展历史较短，在这种社会大背景下发展文化产业，政府强有力的宏观指导和调控显得尤为重要。但是，由于中国政府管理体制脱胎于计划经济时期，因此，在文化产业发展中，政府的行为方式仍带有计划经济的烙印，还存在诸多缺陷。

1.角色错位。长期以来，政府统管各项文化事业，角色错位，管办不分。政府直接介入经营性文化领域，包揽了文化产品和文化服务的供给，剥夺了市场主体办企业、办活动的权力，剥夺了文化企业的生产资源配置权，限制了社会、民间资源进入更多文化领域的机会。政府既要“管”，又要“办”，等于既当裁判员，又当运动员，这不符合市场经济运行规则，也损害公平竞争原则。

2.职责越位。当前政府对文化产业单位统包统揽，使得文化产业单位成了政府部门的附属物。政府的干预，触及文化产业微观领域的每一个角落。从目标任务、人员编制、活动经费、岗位设置、人事任免到产品及计划供给的数量和类型，政府无所不包，全权负责。这样，既割断了文化单位与市场的联系，剥夺了文化单位市场主体和法人实体的地位，又无法真正反映消费者的文化需求，最终造成文化消费者与文化经营者之间的信息不对称和文化产品供给与市场需求之间的不均衡。

3.管理缺位。目前，政府主要依靠单一的行政手段，通过命令、指示、规定、决议、条例等强制性约束方式直接干预文化建设中的文化事务，对文化产业发展全局缺乏合理规划和政策引导。同时，政府管理文化产业缺少必要的经济手段，有关税收、赞助、信贷等文化经济政策还不完善，无法起到引导文化产业良性发展的作用。此外，政府的非法制化行为明显，执法机制不健全、市场监管不力、公共服务不到位等政府管理缺位现象时有发生。

三、文化产业发展中政府的角色定位。

文化产业发达国家的经验表明，政府在推动文化产业发展中的作用是全方位的，但主要是在战略层面上的领导，政府只是在为产业和企业的发展提供服务，包括提供公平、透明的竞争环境。政府不是也不应当是产业发展的主体，也不是产业发展的最终决定者，而仅仅是产业和企业发展的服务提供者。就我国而言，地方政府在推进区域文化产业发展中要着力扮演好以下角色：

1.战略的规划者。文化产业若要达到有机、完整、持续、健康的发展。是需要很长一段时间的，如果政府制定的发展战略正确，就能够使文化产业得以发展；相反，战略失误或错误，只能是越发展越糟糕。首先，地方政府应当深入细致地研究本地区资源情况，看本地区是否适合发展文化产业，以及根据现有的资源可以发展哪些领域和重点项目。这样才能“有所为有所不为”，集中自身优势，争取在若干个适合本区域的、基础较好的、有发展潜力的产业领域取得突破，建设一批机制灵活、运作高效的产业化基地，形成优势产业群，发挥产业集群效应，壮大文化产业规模，增强区域核心竞争力。其次，地方政府要特别考虑文化产业布局的问题。文化产业布局必须遵循其布局规律，与城市自然、人文、城市面貌相结合，构建合理的文化产业空间结构。特别在建立各种产业园区前，地方政府应当统筹考虑如何在园区内打造相关的文化产业链，以产生产业集群的效应，从而有利于产业创新、产生知识“溢出”效应和形成“内力驱动”。同时要处理好园区间的关联性和互补性，避免同质化的恶性竞争。第三。地方政府应该注意战略规划的可操作性。要注意将战略的宏观性、长远性与规划的具体性、阶段性、指标性结合起来，要明确先做什么，后做什么，有个发展次序，蜂拥而上肯定是不行的，资金、资源、市场都得不到保障。第四，地方政府应该提高文化产业规划的权威性。要树立“规划即法”的观念，规划一旦确定，必须严格执行，从而保证文化产业发展的连续性和稳定性。

2.环境的营造者。文化产业和其他新兴产业一样，起步期需要良好的创业环境，地方政府要注意营造一种宽松、健康的体制、政策和市场环境。首先，政府要营造良好的体制环境。目前，文化企业市场主体地位不明确是限制我国文化产业发展的主要因素之一，政府要加快文化体制改革，把明确文化企业的市场主体地位，作为深化国有文化企业改革的重点：一是政府部门要尽快与文化企业脱钩，切实解决政事合一，政资合一、政企合一的问题；二是要转制。重点是实行公司制改造，完善法人治理结构，建立现代企业制度，使文化企业真正成为独立的市场竞争的主体；三是要鼓励企业间的兼并、联合，组建企业集团，使之做大做强，提高文化产业国际竞争力。其次，政府要营造良好的产业发展政策环境。政府的优惠政策包括金融、财政、税收等方面，也包括吸引和留住人才方面的优惠政策。在投融资方面，政府应推动多元化投资、金融市场融资、倾斜性金融信贷政策等，逐步形成投资主体多元化、投资方式多样化、融资渠道社会化、项目建设市场化的文化产业发展新格局。在产业扶持方面，如制定财政优惠、税金减免、税利返还、差别税率和设立创意产业发展基金政策等，以达到“放水养鱼”的目的。在人才政策方面，建立有效的创意人才培养、引进和使用机制；改革分配制度，探索以“创意资本”为主的新型分配激励机制，完善技术入股、管理入股、股票期权等分配形式，使人才能得到市场化、制度化的激励，由此增强产业创新动力。在制定执行政策时，地方政府应注意把国家的政策用足、用活、用好，最大限度地拓展地区政策空间，努力营造政策“洼地”，为文化产业的发展提供必要的政策保障。第三，政府要营造健康的市场环境。政府应根据文化产业发展规划制定完善各项具体的方针政策；制定市场准入、市场竞争、市场退出等有关规则，确保文化企业在公平、公正、公开的基础进行竞争；制定微观规章制度赋予微观主体独立的经营地位，引导和规范经营主体的行为。

3.服务的提供者。政府作为公共部门，为产业发展提供公共服务责无旁贷。在推动文化产业方面，政府首先必须加快公共文化设施建设。建立诸如博物馆、音乐厅、美术馆、太剧院等设施，累积文化存量，以催生文化企业。同时，极推动文化大市场建设，如推动图书报刊交易市场、电子音像交易等市场的建设，为文化产业的发展提供固定的载体。其次，政府要加大引导力度，积极引导群众改变传统的“重物质消费，轻精神消费”的消费观，培育观众群，提升大众对文化、艺术的兴趣和水平，鼓励群众对文化的消费，努力改善和优化文化经济运行的市场环境。第三，政府要积极发展各种中介组织。政府要转变观念，鼓励和扶持社会中介组织承担起一部分职能，如文化信息咨询、广告服务、文化产品‘评估检验、文化经济行业协会、文化经营资格审定、文化经纪、文化市场举报等，充分发挥它们在维护行业权益、进行行业自律、制定行业标准、提供资格认证、规范文化市场、调节经营行为等方面的积极作用，在文化产品与文化服务的生产者和消费者之间充当重要的“第三者”角色，把文化产品和服务推向市场，也使文化市场中的服务、沟通、公证和监督机构尽快建立起来并正常的投入运作，实现文化治理模式的创新。

4.市场的监管者。政府加强对文化市场的监管是促进文化产业健康发展的保障。首先，政府应根据机构改革和职能转变的要求，建立统一协调的文化市场综合管理机制，依法加强对文化市场的监控与管理。其次，政府要加快文化立法进程，通过法律来规范文化市场，重塑文化市场秩序，通过法律来加强文化管理，保证社会主义精神文明建设的方向，保证文化产业健康有序地发展。要加强文化立法的可操作性以及和其他法规的协调性，立足本地实际研究制定各项有利于文化产业发展的法制法规。第三，政府要加大对知识产权保护力度。文化产业是以创意为核心的产业，保障创意是创造创意之源，从某种意义上说，知识产权保护是文化产业崛起、发展的重要基础。政府要按有关法律保护文化企业的知识产权和技术市场，加大打击侵权的力度，采取专项治理的办法，坚决打击盗版、造假等侵权行为，有效地保护知识产权，整顿和规范文化产业市场秩序。特别是要加强对信息网络、咨询服务等新兴文化产业的管理，保护文化产品生产者的合法权。

[参考文献]

[1]弗雷德曼，资本主义与自由[M]，北京：商务印书馆，1986：16