社会保障标准与工会参与研究

一、社会保障最低标准在各国实现情况差别较大

目前社会保障覆盖面和保障水平距离社会保障最低标准在大部分地区尚有差距，特别是在亚洲地区。主要体现在：一是部分国家社会安全网残缺、贫困人群大量存在。许多亚洲国家并没有建立完善的社会安全网，如儿童津贴、老年和残疾津贴等。在世界最贫困人口中，亚洲仍占2/3，2009年以前，亚太地区“极度贫困”人口数量达到9亿。很多国家儿童和孕产妇死亡率等关键社会指标多年来几乎未有改善。尽管市场化和全球化带来了新的财富与经济机会，但收入与非收入指标不平等程度加剧，这在城市与农村之间尤为突出。二是社会保险覆盖面普遍较窄、水平较低、公平性较差。亚洲开发银行报告称，调查显示，亚洲大约有20％的人口无法享受失业、医疗、养老等社会保险，像印度、印尼这样一些人口较多的国家，其社会保险覆盖面都不足50%。保障给付标准整体较低，且有失公允。如在印尼，人们在政府部门或军事机构服务35年后，退休金相当高，是原工资的100%。相反，普通公民的退休金较低。泰国普通人在服务了35年以后，养老金是最后就业5年中月平均工资的40%。公务人员和军人的退休金是退休前工资的70%～100%。三是政府财政支出偏低，影响社会福利总水平。除日本外，大部分亚洲国家对社会保障的财政投入偏低，这影响了社会福利项目设置和水平。据亚洲开发银行在2008年5月14日的一份对亚洲各国政府社会福利开支的比较研究报告《社会保护指数》显示，亚洲各国用于社会福利的平均开支低于GDP的5％，给予失业人口、老人、穷人和残疾人的财政资助平均水平仅达到联合国规定的35％。许多亚洲国家在这方面的支出则低于此平均水平，这当中包括印度（3.9%）、巴基斯坦（0.03%）、泰国（1.6%）等，我国社会保障支出占GDP比例为6.14%，和韩国、伊朗等亚洲国家基本相当，但和主要发达国家相比，差距较大。

二、工会参与社会保障制度建设是推动社会保障提高标准的重要经验

实际上，发达国家工会参与社会保障的一些经验可以为亚洲各国提高社会保障标准提供一定的借鉴。经过100多年的发展，现代社会保障制度已推行到世界170多个国家和地区，尽管各国的社会保障管理体制存在很大差异，但许多国家都非常重视社会保障管理监督中社会伙伴参与的权利，各国工会均作为国家社会保险监督管理的一支重要社会力量，与其他成员共同就社会保险问题进行平等的对话、协商和表决，而这也成为推动提高社会保障标准的重要措施，通过法律保障工会以多种方式介入社会保险监管。目前来看，国外工会介入社保管理的经验方式主要为五种：一是工会与政府、资方共同管理。如俄罗斯独立工联，一位书记处书记作为国家社会保险基金会的成员直接参与社保基金管理，一位副主席作为国家强制医疗保险基金董事会成员参与医疗保险基金管理。二是实行工会和雇主的自治管理，通常双方享有平等的共决权。如德国和法国社会保险基金管理机构理事会实行“均等制”，即工会与雇主代表人数相同，权利平等。三是以工会为主实施部分社保管理。如丹麦和瑞典工会具体负责失业保险金的管理，包括失业金的征收、发放和失业金领取的人员、数额、时间等情况的确认。四是工会参与社保监督。一般来说，工会都是国家社保监督和评估的重要参与者。如德国通过对等数量的工会和雇主投票参与监督社保机构的资金管理和服务。俄罗斯工会依法监督雇主按时足额缴纳强制退休保险费、按时向养老基金管理机构提交职工个人登记文件并每月向职工通报社保缴费比例；监督企业在年度结算、解雇员工、员工申请退休、关闭或改组企业等情况下，提供职工缴费证明。五是建立社保专业队伍。多数国家工会都非常重视本系统社会保险专业队伍建设。乌拉圭工会为提高工会的参与能力，充分利用社会上的专家资源，建立了一支包括著名经济学家、律师、精算师等在内的高水平工会社保专家团队。由于专家们对社保制度的运行了解透彻，对社保基金的投资运营及管理等方面有丰富的实践经验和理论研究，在他们的支持和帮助下，大大提高了工会在社保领域中的影响力。

三、几点启发和建议

1.工会在提高社会保障最低标准方面理应有所作为。社保缴费主体是雇主与劳动者个人，解决的问题是劳动者的后顾之忧和雇主不确定的劳工风险，三方共同负担、权利义务结合是社会保险的本质。国际经验表明，工会的参与及其较强的组织和协调能力是很多国家社会保险改革成功的前提和重要原因，通过社会保险立法明确工会在社会保险制度建设中的权利和义务十分重要。工会参与社会保障制度是一种全方位的参与，包括从源头立法到建章立制，从基金监管到后期效果评估的全过程，应当主要扮演五个方面角色。一是以劳动者利益代表者的身份，寻求加强社会伙伴之间的互相认同和协作，从政策上扩大社会保障覆盖面、提高保障水平。二是拥有制度性的信息知情权。三是基于专业知识基础上的制度性建议权，特别是针对某一重点问题集中进行政策建议。四是对制度运行及其客观效果进行跟踪和监督的权利。五是参与社会保险管理的权利。2.要强化社会保险三方协商机制建设，确保工会社会保障制度化参与。应在社会保险立法的基础上，加强社会保险方面的三方协商机制建设，普遍建立社会保险委员会，明确其工作制度，规范工作方式、程序和渠道，明确各成员单位的权利与义务，落实好工作责任。明确工会等成员单位在参与制定社会保险法规政策和协商决定有关重大事项、获得信息、自主开展监督和评估以及参加委员会各项活动等方面的平等权利。最根本的应当有独立的知情权、参与权、监督权、评估权，建立工会参与社保监管的法制化、规范化、程序化的长效机制。3.运用好工会资源和手段，加强对社会保险的全方位参与。各级工会应将参与社保工作摆上重要议事日程，通过多种渠道，加强全方位监管。应充分利用和发挥自己密切联系职工群众、组织体系健全的优势，既要发挥地方工会源头参与的作用，又要利用基层工会手段多样化的特点，形成上下联动、部门联动，努力发挥工会组织对社会保险应有的全方位的参与作用。建立与同级人大、政府、政协的长效沟通协调机制，从源头上参与，在高层次上监管。充分运用基层（企业）工会直接联系职工的优势，通过各种评先选优和民主管理机制来加强监管，通过职代会、厂务公开、集体合同和推荐评选各级劳模、劳动关系和谐企业等活动，重点做四个方面工作。一是将非正规就业人员和流动就业人员组织起来，推动他们加入到社会保障制度中。二是以强制性社会保护措施为重点，开展行业性和部门性劳资协商谈判。三是开展工会在社会保障方面的专项行动，采取各种措施，推动扩大覆盖面、提高保障水平。四是开展对社会保障政策提出建议和为劳动者提供更好的社会保障服务等方面的培训，加强工会社会保障专业人才培养，完善工会的社会资源网络，促进工会社会保障能力建设。

本文作者：张利军工作单位：全国总工会保障工作部