转变政府支出模式研究

[内容提要]理论和经验表明。从政府投资转向政府消费是政府支出模式的必然选择。从我国政府消费和政府投资的现状及横向比较中可以发现，我国政府投资率相对过高，政府消费率相对过低。政府投资主导型支出模式将加剧经济波动、导致公共服务不足、拉大收入差距以及破坏生态环境，不利于经济社会和谐发展。构建和谐社会需要政府加大消费支出。

[关键词]政府支出模式和谐社会

2006年10月，中共十六届六中全会审议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，指出了到2020年中国构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务，其中“基本公共服务体系更加完备”和“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”等赫然在列。当前，我国公共服务需求的全面增长与供给的严重短缺，已是一个相当突出的问题，满足不了居民的需要，也严重影响了居民的生活质量。为了适应构建社会主义和谐社会的需要，我国政府的支出模式必须实现从注重政府投资向注重政府消费转变。

一、从政府投资转向政府消费是政府支出模式的必然选择

作为财政支出的组成部分，政府消费和政府投资均是衡量政府活动的重要尺度。政府投资是指政府为了满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金转化为实物资产的行为和过程。政府投资一般具有开发性和战略性特点，其主要目的是解决市场失效、调节国民经济运行等。政府消费是指政府部门为全社会提供公共服务的消费，包括教育、科学、文化、卫生和社会保障等，以及向住户以免费或低价提供的货物和服务等方面的支出。政府消费与政府提供公共服务紧密相联，政府向社会提供公共服务可由政府消费来反映。统而言之，政府投资侧重于经济建设方面，政府消费侧重于公共服务方面。

理论分析表明，政府支出结构与一国经济发展阶段密切相关。一般而言，处于经济发展早期阶段的发展中国家，政府支出主要侧重于经济投资领域，用于经济建设方面的政府投资支出比重相对较高，相应地，用于社会公共服务领域的政府消费支出比重则相对较低。相反，处于经济发展成熟阶段的发达国家，政府支出主要侧重于社会公共服务领域的政府消费，而用于经济建设方面的政府投资比重则相对较低。

形成上述现象的根本原因是，处在不同经济社会发展阶段的政府需要承担不同的职能。在经济发展早期阶段，增强国家经济实力、提高国民收入水平、改善国民生活质量是政府的首要任务。为此，政府在公共支出中往往会加大经济投资的支出比重，以促进经济增长。由于制约经济增长的交通、通讯、水利等基础设施相当落后，所以基础设施自然就成为政府投资的主要领域。此外，能够带动整个国民经济增长的支柱产业也是政府投资的重要对象。在国民经济逐步发展的过程中，非政府部门特别是民间产业部门慢慢地成长起来，此时，政府尽管还要对基础设施、支柱产业等经济领域进行投资，但这些投资在政府支出中的比重呈逐步下降趋势。与此同时，随着国民经济的日益增长和壮大，居民的收入水平得到不断提高，进而对生活质量提出了越来越高的要求。居民在其基本生活需要得到满足之余，转而开始关注公共教育、医疗卫生和社会安全等公共服务方面的需要。因此，政府在教育、卫生和安全等公共服务方面的支出占整个政府支出的比重明显上升。换言之，政府职能从注重经济建设逐渐过渡到关注社会保障和收入分配等公共服务方面。

事实上，在欧美发达国家，由于其经济发展水平高、市场调节机制完善、社会筹资能力强，所以这些国家的政府投资比重总体水平是相当低的。政府投资的主要领域也仅限于基础设施、战略性物资储备等方面。政府支出的重点则是放在政府消费上，即把关注的重心放在为全社会提供公共服务上。譬如，二战结束以后欧美发达国家普遍建立了以“从摇篮到坟墓”为特征的国家福利体系。而在广大的亚非拉发展中国家，政府支出主要还是关注经济投资，政府把大部分财政支出直接投资于经济建设项目。相应地，政府消费明显不足，居民的公共服务需求没能得到较好满足。资料显示，在人均GDP超过3000美元的发达国家里，政府消费占GDP的比重平均为16.2％，而人均GDP在3000美元以下的发展中国家，这一比重平均仅为11.6％。

近十年来，我国政府对公共服务领域的投入力度在逐步加大，已初步形成教育科技、医疗卫生、就业与社会保障等全方位的公共服务体系。但由于我国财政在经济建设方面的支出居高不下，行政管理费支出不断增长，导致公共服务方面的支出不足且严重不均等。总体来看，我国公共服务的水平仍处于中下等收入国家行列。

二、我国政府投资和政府消费的现状及横向比较

适度的政府投资和政府消费，是政府履行其公共管理职能、维护经济社会正常运转的必要条件，也是政府对宏观经济实施积极调控的重要手段。经验表明，相对于政府投资支出而言，世界各国尤其是发达市场经济国家，通常主要依靠政府的消费支出来履行政府的公共管理职能。

1、政府投资状况

改革开放以来，为了实现国富民强和提高综合国力，党和国家把工作重点转移到社会主义现代化建设上，坚持以经济建设为中心，动员一切力量投身于现代化建设。以经济建设为中心势必导致政府投资水平的提高。事实上，20世纪90年代尤其是1997年以来，我国政府投资率出现了较快增长。毫无疑问，政府投资率的这种较快增长，一方面反映了前面所提到的经济社会发展对政府投资的必然要求；另一方面也是为了应对亚洲金融危机和国内通货紧缩的双重不利影响，中央连续数年实施积极财政政策、发行建设国债扩大政府投资等的必然结果。与其他国家相比，中国政府投资率与周边一些亚洲经济新兴体的投资率大体相当，但比发达市场经济国家的投资率明显要高。譬如，1996年，美国的政府投资率为1.7％，德国为2.2％，英国为0.8％，意大利为1.3％，韩国为5.5％，荷兰为2.4％(1995年)，加拿大为2.2％(1997年)，巴基斯坦为2.6％(1997年)。。而1996年，我国的政府投资率为2.7％，明显高于英国、意大利和美国，也高于荷兰、加拿大和德国。

2、政府消费状况

我国政府在动员一切力量推进经济改革与建设的同时，实施了医疗、教育、住房、养老等一系列福利体制改革。然而，这些福利体制改革的出发点是为了减轻国家或国有企业的负担，因而在一定程度上“疏忽”了广大居民对政府公共服务的需求。数据表明，20世纪90年代以来，我国政府消费率普遍偏低，与低收入国家的平均水平相当，大大低于世界的平均水平。根据世界银行的《世界发展指标2006》，2004年政府消费占GDP的比重情况是：低收入国家为11％，中、低收入国家为13％，中等收入国家为14％，高收入国家为18％，世界平均水平为17％，而中国仅为10％。中国政府消费率与“G-7”国家的政府消费率相比，明显偏低，美国为16％、德国为19％、日本为18％、英国为21％、法国为24％、意大利为19％、加拿大为20％；较之“金砖四国”中的俄罗斯(17％)、巴西(19％)和印度(11％)三国也要低。与各国较长时间的平均数作比较，中国的政府消费率也偏低。美国20世纪90年代的政府消费率平均为16％，西欧和加拿大一般为20％左右，北欧福利国家通常更高，一些发展中国家的政府消费率也相当高，譬如，南非在19％左右，以色列接近30％，沙特阿拉伯平均为30％，而中国的政府消费率则基本上保持在14％左右。

卡拉斯对118个国家1960～1985年数据的研究表明，以政府消费占GDP的比重表示政府最优规模，这些国家的政府最优规模平均为23％。而中国20世纪90年代的政府消费率平均仅为14％左右，明显低于23％的标准，也低于与中国经济发展水平类似的国家和地区。在我国全面建设小康社会的进程中，尤其在构建社会主义和谐社会的新阶段。如果政府消费率持续偏低，势必难以满足广大居民对政府公共服务的需求。

三、政府投资主导型支出模式不利于经济社会和谐发展

改革开放以来，党和国家果断抛弃了以阶级斗争为纲的错误方针，主张以经济建设为中心。毫无疑问，“以经济建设为中心”的经济建设型政府投资支出在推动国民经济快速增长方面发挥了极其重要的作用。但从长期来看，这种政府投资主导型支出模式会加剧经济波动、导致公共服务不足、拉大收入差距、破坏生态环境等，不利于经济可持续增长与社会和谐发展。

1、加剧经济波动，制约经济可持续增长

一方面，政府主导引发投资过热会导致投资品(如钢铁、柴油、电解铝、电力)价格出现较大幅度的上涨，并波及消费品领域，可能引发通货膨胀。另一方面，如果投资过程中出现严重的重复建设，导致生产能力过剩，可能引发通货紧缩。这二者都将加剧经济波动。在体制转轨过程中，地方政府为了凸显自己的政绩，往往表现出强烈的投资扩张冲动。比如，加速当地的城市化进程，大搞“政绩工程”、“形象工程”，大量征用农业用地以及大规模建设大学城、开发区等。为了满足这种投资扩张，地方政府向银行大肆举债，导致债务风险加大，潜伏着巨大的金融隐患。

此外，在政府财政投入总量一定时，大量资金投入到经济建设中，则必然意味着投入社会保障等公共服务领域的资金减少。社会保障体系的不完善，将直接导致居民害怕风险波动，花钱更为谨慎，还会使低收入人群陷入困境，出现“有钱的不敢花，贫困的变得更贫困”的局面。这意味着消费渠道不通畅，反过来会抑制经济的增长和财政收入的增加，从而使经济陷入恶性循环。

2、导致公共服务不足，且严重不均等

政府以经济投资为主导，必然导致对公共服务投入的不足。数据显示，长期以来我国教育经费的增速慢于GDP的增速。事实上，从教育部、统计局、财政部联合公布的《2005年全国教育经费执行情况统计表》的数据来看，2005年有一些省(自治区、直辖市)还没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。同时，我国教育机会不均的情况也比较严重。

我国公共卫生经费投入占国家财政支出的比例从1999年以来长期徘徊在1.5％～1.8％之间，多数年份还出现了下降。同时，与教育资源一样，卫生资源配置也相当不合理、不平衡。据卫生部调查统计，目前全国80％的医疗资源集中在城市，而城市80％的医疗资源集中在大医院。优质医疗卫生资源过分向城市和大医院集中，农村卫生和城市社区卫生发展严重滞后。

1998～2005年间，我国社会保障经费支出年均增长29.4％。但无论是与国际上同等发展程度的国家相比，还是相对于广大居民对社会保障基本服务的需求，我国社会保障水平还是相当低下的。社会保障覆盖面比较小，大量非公有制企业职工、城镇个体劳动者和灵活就业人员并没有被覆盖。

3、拉大收入差距，分化社会各阶层

以经济建设为中心的政策落实到地方政府，往往演化为以GDP为中心，进而导致GDP崇拜。GDP崇拜的增长模式在实践中往往是“只顾效率”而“难顾公平”，必然导致社会各阶层出现严重分化：一些阶层由于拥有某些优势或权力，在资源生产和收益分配中处于相对有利地位，在政治、经济、文化生活以及社会财富分配中的影响力相对较高，成为强势群体；一些阶层由于自身条件不足，在资源生产和收益分配中处于相对不利地位，他们的就业和竞争能力以及创造和积聚财富的能力都比较弱，生活水平差，成为弱势群体。目前，我国收入分配不均突出，基尼系数已高达0.45，且有继续增大趋势；2006年，城乡人口收人比为3.3：1，而1984年这一比例仅为1.8：1。4、破坏生态环境，危害人类社会可持续发展

经济增长与自然资源消耗是紧密相联的。目前，我国经济增长模式大体存在着下列三种：第一种是经济增长与环境绩效“双优”，比如北京和上海地区；第二种是经济增长与环境绩效“双差”，比如西北地区；第三种是经济高增长，但环境问题严重，这种情形目前占大多数。2004年3月，国家发改委公布：虽然2003年我国取得了9.1％的高增长速度，但付出的代价也相当大，中国的GDP占世界4％，却消耗了相当于全球总产量30％的主要能源和原材料，其中石油为7.4％、原煤为31％、钢材为27％、氧化铝为25％、水泥为40％。2007年8月，各个省、区、市公布的上半年GDP增长率数据中，13％、14％的增长率比比皆是。对此，有学者尖锐地指出：有些省份以高能耗、高污染为发展模式，其环境污染治理成本最高可达10％，扣除这方面成本后，实际GDP很可能就是零增长甚至是负增长!这种以资源消耗和生态破坏支持的GDP增长，尽管数字上令人激动，实际上却是竭泽而渔，最终必然会危害到人类社会的可持续发展。

四、以增加政府消费支出来推动和谐社会建设

社会主义生产的目的是要最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活需要。政府职能决定政府支出。建设公共服务型政府是构建社会主义和谐社会的重要内容和必然要求。因此，增加政府消费支出，为社会提供足量的、优质的公共服务是政府的必然选择。

1、加大政府公共服务支出

一方面，改革开放以来，我国经济实力和财政能力有了很大的提高，已经拥有较为雄厚的物质基础；另一方面，我国公共服务财政投入不足、覆盖面不广是一个不争的严峻现实。因此，政府必须调整和完善政府支出结构，扭转重经济增长、轻社会事业发展的传统做法，加大公共服务支出，扩大公共服务覆盖面。通过改革政府支出政策，实现在确保经济增长的同时，让全体居民能分享到经济增长成果，从而不断化解社会矛盾和改善民生问题。但足，也必须要注意使公共服务支出能促进经济社会的协调和可持续发展，防止陷入“福利陷阱”。

2、增加基础教育和医疗卫生投入

教育公平是人的发展起点的公平，政府首先应增加教育投入，政府投入要保证普及九年制义务教育人口覆盖率接近100％；其次要规范教育收费，努力减轻农民的子女教育支出负担；再次是建立规范的教育财政逐级转移支付制度，明确各级财政对义务教育经费的分担机制。医疗卫生对人的发展起着至关重要的作用，政府要增加财政投入，用于疾病预防控制、基本医疗服务、医疗困难救助、资助低收入人群参加医疗保险；要以政府财政投入为主导，以农村和城市社区卫生服务为载体，免费为群众提供预防保健服务，为群众提供低收费的基本医疗服务，建立和健全公共卫生体系。

3、完善社会保障体系

社会保障体系是经济运行的稳定器，也是弱势群体的安全网。目前，我国一部分人享受着过度保障，一部分人则几乎没有任何保障。这严重违背了社会主义公平原则。诚然，我国仍是一个发展中国家，不可能给全体居民提供高水准的社会保障，但应该积极探索并逐步建立一种水平不高但覆盖面广的社会保障体系。因此，应根据我国现阶段的经济社会发展水平，以保障人民群众基本生活需求为重点，完善城镇基本养老、失业、工伤等保障体系。

4、着力提高农村基本公共服务水平

从保障公民基本生活和构建社会主义和谐社会的角度来看，城镇居民和农村居民都应公平享受国家提供的基本公共服务。现实情况是，政府支出存在巨大的城乡差异，农村和农民在社会资源分配中日益被边缘化，农民的医疗、养老、子女义务教育以及失地农民的最低生活需要等都缺乏社会保障，未能公平分享到国家提供的基本公共服务。因此，政府必须加大对农村公共服务的财政投入。在国家现有的财力条件下，要分阶段、分区域地逐步解决农村公共服务短缺问题，着重建立和完善为农民提供的子女义务教育制度和最低生活保障制度。

5、切实帮助弱势和困难群体解决困难

我国近些年来大量出现的弱势群体，属于“改革中的弱势群体”，主要包括下岗职工、进城务工者和广大的农村居民，他们都曾为国家的建设和发展作出了重要贡献，但在市场转型过程中却成为被剥夺的群体，不能公平享受就业、养老、医疗、教育等社会福利。对这部分弱势和困难群体，政府更有义务和责任对他们在制度上加以保障，政策上加大扶持力度，使他们能够与其他社会成员一起公平分享经济与社会发展的成果。当务之急应是“雪中送炭”，帮助他们解决生产和生活困难：

当然，“发展是硬道理”，经济增长是构建和谐社会的物质基础和牢固基石。在构建社会主义和谐社会的进程中，政府支出依然要支持经济发展，但是干预的力度需要逐步减弱，支持的方式要更加科学合理。总而言之，构建社会主义和谐社会，政府履行公共职能必须以公共服务为中心和重点，政府支出模式必须从政府投资转向政府消费，为社会全体居民提供良好的公共服务。