政府角色的转变

一、传统理论下的政府在自然垄断行业中的角色

(一)自然垄断行业的“市场失灵”稀缺有限的资源为极少数的经营者独占形成的行业为自然垄断行业,如电力、交通、通讯、管道运输等。这些行业不仅投资需求大,回收期长,沉淀成本大,还具有克拉克森等经济学家所指的规模经济显著的特点。此外,由于该行业含有公共事业领域,还具有公益性的特征。因而,传统理论认为,由独家或少数几家企业经营会带来更高的效率,政府需要进行严格的进入管制。在自然垄断行业中还存在一个定价问题。当价格等于边际成本时,自然垄断行业会出现亏损现象,若由企业自由定价,则企业会选择以平均成本定价,从而把消费者剩余转化为生产者剩余,获得垄断利润,大大损害了消费者利益。这就是自然垄断行业的“市场失灵”现象。政府规制的公共利益理论(PublicInterestTheoryOfRegulation)作为对市场失灵的回应,把政府视为公共利益的化身,在自然垄断行业中充当严格管制的角色。(二)自然垄断行业中的“政府失灵”无论是东方还是西方,实践证明,政府的严格管制非但没有带来更高的效率,反而还得到了适得其反的效果,主要在于“政府失灵”现象严重:(1)“A-J”效应。在研究投资回报率价格管制时,经济学家采用了A-J模型,模型中的约束条件为:〔R(K,L)-WL〕/≤S。其中S为政府规定的投资回报率,R为收入,K为资本量,L为劳动力的数量,W为劳动力价格。可见,投资回报率以资本为基数。阿费契和约翰逊的研究表明,在投资回报率管制下,企业会产生一种尽可能扩大资本基数的刺激,从而效率低下。(2)政府规制的部门利益理论(SectionalInterestTheoryOfRegulation)施芝格勒认为,政府规制是产业自己争取而来,并为特定产业的利益服务而设计和实施的。由此的产物便是,“政府被俘”,寻租现象相伴而生,甚至引发政企同盟现象。(3)政府规制成本巨大。在政府的严格规制下,企业与政府之间进行着博弈。由于信息不对称,政府往往处于被动境地,企业拥有许多“私人信息”,从而产生“道德祸因”,使政府规制政策失效(规制成本加大),社会利益缩小(规制效益减少)。从我国来看,电力、铁路、民航等自然垄断行业关系着国家经济命脉,长期以来,自然垄断行业采取国有企业高度垄断经营状态。长期垄断带来的结果是:价格高,服务质量低,政府集政策的制定者、监督者、业务的经营者为一身,使垄断的性质摇身变为行政性垄断。

二、现代经济学中的自然垄断行业与政府

(一)现代经济学中的自然垄断行业1982年,鲍莫尔,威利格等经济学家从部分可加性(Subadditivity)的角度重新解释了自然垄断行业的经济特征。他们认为,即使规模经济不存在,即使平均成本上升,只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和,由单一企业垄断市场的社会成本就仍然最小,该行业就仍然是自然垄断行业。(对自然垄断的管制,源于《现代经济学前言专题》)将此理论运用到多产品生产行业,则自然垄断行业可用范围经济(EconomiesOfScope)来解释。即单个企业生产多种产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和,用公式简单表示为:TC(Qx,Qy)<C(Qx)+C(Qy)。鲍莫尔等经济学家提出了可竞争性市场理论,即来自潜在进入者的竞争压力市场上供给者行为构成很强约束的市场。他们认为,市场属于垄断结构,如果实际的或潜在的市场约束足够强,使市场近似于完全可竞争性市场,自然垄断是有效的垄断,经济规制不再必要。该理论为放松规制,引入竞争提供了理论基础。20世纪80年代以来,各个国家纷纷在银行、电信、民航、电力等领域采取了放松管制的改革,引入竞争机制,缩小政府涉足范围,通过规制改革重新构建了市场与政府的关系。(二)以英国电力行业的改革为例市场层面:英国电力改革打破了原有的垂直一体化格局,旨在建立竞争性市场。电力产业链是由发电-输电-配电-售电四大环节构成,英国将发电和售电环节分离出去。发电系统由全国电力公司(NP)、电力生产公司(PG)、国营核电公司、苏格兰南、北电力公司、中小型发电公司(IPP)、外国电力公司等组成,形成竞争格局。在输、变电领域,由全国电网公司独家经营电力市场。在供电领域,成立了12家地区供电公司,直接面向电力用户供电,大于等于100KW的用户可自由选择供电公司。英国政府将市场进行分割是有理论和实践依据的。袄特森认为,产业性质的变化可以随技术因素和需求因素的变化而变化。随着市场的发展,电力行业的需求量越来越大,独家经营已经不能适应市场需求的变化。从行业自身的特点看,发电和售电业务不具有固定性网络的特点,自然垄断性不强,为自然垄断行业中的非自然垄断业务。Primeaux等专家对电力行业作过实证研究,他们收集了同时存在两个电力供应企业的城市和只存在一个电力供应企业的城市的可比较成本数据,发现一个企业提供电力并不比两个企业提供电力具有较高的效率。可见,并不是自然垄断行业所有产品(业务)都具备自然垄断特性,实行“一刀切”的政策是不科学的。政府层面:1989年英国修定了“电力法”,并由此设立了能源工业规制办公室(OFFER),它是一个独立于企业的专门的行业管制机构,主任任期五年,该机构职能是:维护市场秩序,保证有足够电力供应,发放电力经营许可证。英国还设立了两个监督机构,其一为垄断和兼并委员会(MMC),负责对竞争领域中,OFFER认为没有实现有效竞争的任何领域调查;其二为公平交易委员会,旨在维护消费者的经济利益。在英国社会中还有专门的电力消费者委员会,共同防止消费者利益受损。市场与政府结合层面:政府在竞争领域立足于建立市场交易规则和市场交易制度。英国在此领域,建立了两个“中心”一个“市场”。两个中心是面向所有发电和配电公司开放的电力交易中心;英格兰和威尔士电力交易中心,在这里,10万千瓦容量以上的发电机组由国家电网公司统一调度,通过运营该交易中心,以竞价方式完成供求之间的平衡。在合同市场上,发电厂和用户就电价达成协议,通过谈判签定双边合同,确定上网电价。在必要时,OFFER也会作出必要的规制。在垄断领域,政府主要是建立一套科学的规制制度。在电价上,英国政府就采取了激励规制制度。为防止垄断低效率,政府运用了最高限价(RPI-X)作为规制工具,政府经过一段时间(如3-5年)对规制模型中的变量值重新评估,重新定价格上限,上限以下,价格可以自由浮动。这样,相对于投资回报率规制来看,提供了一种能让企业在短期内降低成本,以获得较大利润的制度设计。在英格兰和威尔士,该方法仅运用于电力行业自然垄断业务领域,在非自然垄断业务领域由市场机制来发挥作用。通过上述改革,明确也解决了谁是规制者,规制谁,谁来监督规制者的三“W”问题,提高了政府管制的科学性和

管制效率。从实践来看,改革后英国取得了较大成效,老电厂提高了效率,降低了成本。如NP1994年与1990年比成本下降了21%,同时电价下降了,如1996年比1990年家用电价下降了11%。

三、转型时期我国政府在自然垄断行业中的角色问题

(一)仍以电力行业为例,看重塑政府角色的前提从英国电力改革的经验可以得到启示,重塑政府角色首先要从根本上打破政企和一的局面。转型时期,两种体制并存,由于路径依赖在制度变迁中的作用,政府与企业之间仍保持着千丝万缕的关系,出现“垄断依靠市场和行政的双重力量形成,既具有计划经济体制下国家垄断的特点,依靠行政组织和行政手段来推动垄断的形成和运作,又融进了市场经济体制下市场垄断的某些成分,依托目前尚不完善的市场机制来操纵垄断,是当前体制转轨过程中行政权力和市场力量形成的特殊垄断即行政性市场垄断。”在我国电力领域,1987年国务院提出了“政企分开,省为实体,联合电网,统一调度,集资办电”的方针。1997年撤消了电力部,原行政职能交给国家经贸委决定。2000年,国家经贸委决定调整地方政府与企业的行政关系。各省(区、市)将分散在各专业管理部门,行政性公司等单位的政府管电职能划入经贸委,表明我国旨在政企分开的改革取得了实质性进展。但要改变政府集政策制定者、监督者、经营者为一身的局面,有必要建立一个独立的专门的行业规制机构,反垄断受理机构,专门的监督机构,并充分发挥行业自律协会的作用。其次,明确细分自然垄断行业中政府规制领域。这就要求政府依据行业特点,打破原垂直一体化格局,重新构建政府与市场的关系。从我国电力行业来看,通过改革电力工业投资和办电机制,形成了外资、地方、中央和地方等多元化的建厂格局。1985年成立了华能集团,新力能源公司。1996年,政府制定了利用外资的具体政策。初步打破了发电行业垄断经营的局面,在发电环节确立了竞争的基础。但非垂直一体化格局远没有形成,输电和配电环节仍然处于国家电力公司垄断经营状态。国家电力公司独占了500KV、300KV的输电、变电业务,垄断了220KV、110KV的输电和变电业务。总的来讲,我国的电力行业仍然是高度垄断业务,可竞争性市场没有建立起来,在市场可以发挥作用的领域,政府没有退出。另外,还需要有法律保障。法律是政府进行管制的手段之一。法制的作用用钱颖一的话来说,“第一个作用是约束政府,约束的是政府对经济活动的任意干预,第二个作用是约束经济人行为”。核心是“确定政府与经济人之间的保持距离型关系以有利于经济的发展”。在竞争性领域里,法律主要用来约束市场,维持市场秩序,防范“市场失灵”,在垄断领域里,法律主要用来约束政府,防范行政性垄断。我国在自然垄断行业的法制建设需要从两个层面入手。一为宏观层面,需要规定严格,可操作性强的《反垄断法》,虽然我国1993年颁布了《反不正当竞争法》,但有关禁止垄断价格的规定非常简单,缺乏相应责任条款,且对政府滥用权力的约束力不够。二为微观层面,加强产业行业法的建设。1996年的《电力法》,该法已经规定的主要政府管制机构已经撤消,其指导思想也出于国家基础建设安全考虑,欠缺规范市场主体行为的特征。(二)重塑政府角色我国当前正处于经济转型时期,市场的需求水平还不高,因而,政府干预的广度,深度要相对大一些。政府规制的一个突出特点就在于,它是一个混合体,需要政府分领域放松规制和强化规制。在自然垄断业务领域,仍然采取垄断经营,政府在其中充当科学规制体系设计者的角色。政府可引入竞争性激励规制方式避免垄断经营带来的负效应。如在经营领域实行垄断经营市场化,政府成为特许经营许可权的发放者,采取竞争投标经营;在垄断价格领域,我国主要采用的是成本加成定价法,企业在稳获利润的前提下,根本没有降低成本的动力,这需要政府构建一套适合自己国情的价格激励机制。在非自然垄断业务领域,政府应该成为竞争性经营的组织者和监督者,建立市场竞争规则和交易制度,让市场机制来发挥作用。从我国来看,自然垄断市场中的市场竞争规则和交易制芳还没有系统建立起来。在交易制度上,有学者建议采用以中长期双边合同为主,现货市场交易为辅的模式,不管是哪种模式都要适合我国国情;在竞争规则上,政府要定的规则很多、很细,如澳大利亚的国家电力市场规则就有十条,细到对报价、安全要求等都有明确规定。在这块领域中,政府也进行必要监督防止过度竞争或有效竞争不足,主要成为弥补市场缺陷而存在。

参考文献:

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