地方政府的政策规避与政策创新辨析

内容提要：政策规避是我国地方政府政策执行过程中的一种常见行为，它具备目标偏离性、行为隐蔽性、活动相关性、主客观结合性等特点。政策创新的实质是地方政府在政策执行中的决策、价值、观念、原则、思路、方法和手段的创新。政策创新在政策目标的趋向性、政策措施的新颖性和有效性以及政策执行结果的外部经济性等方面与政策规避有着本质的区别，是现阶段防范和治理政策规避的根本途径。

关键词：政策规避；政策创新；辩证关系

我国改革开放以来特别是近年来，绝大多数政策的制定是正确的，政策实践中出现的各种重大问题愈来愈多地属于政策执行范畴，或者说愈来愈密切地与地方政府的政策执行不力相关，其主要表现就是一些地方“上有政策，下有对策”。尤为值得注意的是，一些地方政府还往往打着政策创新的旗号进行政策规避，这种行为不仅严重危害中央的政令畅通，破坏统一的政策秩序，而且具有相当大的欺骗性和迷惑性。因此，对地方政府的政策规避与政策创新进行深入辨析，具有重大的理论与实践意义。

一、政策规避的含义、特点与表现形式

笔者认为，所谓政策规避，就是指地方政府在政策执行过程中，采取有意偏离、违背政策目标的行为或者以消极不作为来逃避、妨碍、干扰政策对相关利益的调整和分配，从而使政策目标不能实现的现象和情形。政策规避是对政策执行偏差、政策执行走样以及一切违背、损害、妨碍政策目标实现的政策执行行为的理论统称。如果说政策的本质是利益的调整与分配，那么政策规避的本质是对政策所调整和分配的利益的反向调整与分配，是实现政策目标的一种功能性障碍。

(一)政策规避的构成要素

1、政策规避主体。即从事政策规避的人或组织。包括政策执行主体和政策执行对象。政策执行主体往往本身又是执行对象。如地方政府既是机构改革政策的执行对象，又是该政策的执行者；地方各级计划生育管理部门的公务人员既是计划生育政策的执行人员，同时也是执行对象。本文所指的政策规避主体特指负有政策执行职责的地方政府及其履行公务的人员。

2、政策规避行为。即不执行或不遵守政策的行为。包括完全不执行、不完全执行或完全不遵守、不完全遵守。政策规避行为既可以是政策规避主体积极的、主动的、故意的行为，也可以是政策规避主体消极的、机械的、不作为的行为。两种行为虽然形式不同，主观态度不一样，但造成的后果一样，都妨碍政策目标的有效实现。当前，随着地方各级政府利益的扩张，各种明目张胆的、积极主动的政策规避行为越来越突出，越来越占主导。

3、政策规避后果。主要是指政策目标不能实现。包括完全不能实现和不能完全实现(即部分不能实现)的情形。政策目标能否实现，是判断政策规避是否发生的唯一标准，也是分辨政策规避与政策创新的唯一标准。

(二)政策规避的基本特点

1、目标的偏离性。目标的偏离性是政策规避最基本的特点，也是政策规避所导致的直接后果。政策目标是政策执行所应达到的实际效果，它既是政策制定的起点，也是政策执行的终点，它贯穿于整个政策过程之中，是衡量政策制定和政策执行正确程度和效益程度的重要标准。一旦已确定的政策目标和以这一目标为指向的政策执行之间出现偏差，政策规避便随之产生。

2、内容的失真性。政策规避使原有政策在实际执行过程中变形、走样、甚至落空，从而失去了原有政策的真实性。任何一项合理的政策都无一例外地包含一定的原则、规定和措施等具体内容。政策目标正是通过政策所包含的各项具体内容体现出来的。所以，当政策规避的情形发生时，原有政策在执行时要么变得貌似神离、残缺不全，要么就是被替换执行，或者扩大执行，要么就根本没有被执行。

3、行为的隐蔽性。政策规避行为并不是常常以直接、公开的形式同政策及政策目标发生冲突的。这是因为政策具有原则性和强制性的特点，而且政策制定者与政策执行者之间客观上存在着命令与服从的关系，因此政策执行者在利益和行为上必然受到政策制定者的制约，所以政策规避者的行为常常呈现出表面上的合理合法性和符合政策要求的特点，他们往往会打着贯彻政策的旗号而实际上干着违背政策目标的勾当，其行为具有相当的隐蔽性和欺骗性。

4、活动的相关性。政策规避过程中，政策规避者所从事的执行活动通常会与既定政策发生这样那样的关系，这一点与政策规避行为的隐蔽性特点密切相连。政策规避者一方面可能为了维护局部利益而对代表着整体利益的政策随意进行取舍，另一方面他们又不得不使自己的执行活动与既定政策发生一定的联系，从而使其局部利益合理化。

5、主客观结合性。政策规避是主体行为和客观条件相互作用的产物，是主客观的统一体。在主观方面，政策规避的产生既可能源于主体的利益冲动与追求，也可能是主体认识水平低下的结果；在客观方面，政策规避的产生既有制度的缺陷以及政策执行体制、环境和资源制约的因素，也有政策本身的原因等等。

(三)政策规避的现实表现形式

1、政策敷衍。主要指在政策实施过程中，地方政府只做表面文章，只搞政策宣传而不务实际，不采取可操作性的政策执行措施，不落实执行政策的组织、人员、资金，或被动坐观，观上面的招数，等新政策出台；或观上面的态度，看是否来硬的；或观左右行动，看是否动真的。在这种情况下，政策执行容易错失最佳时机，从而直接影响政策问题的解决和政策目标的实现，使政策成为一纸空文。

2、政策损缺。主要指作为政策执行者的各级地方政府在执行中央政策时根据地方的利益需求对政策的精神实质和内容进行任意取舍，对自己有利的部分就贯彻执行，不利的部分则不予执行，致使中央政策的内容残缺不全，无法完整地落到实处。

3、政策附加。主要指政策在执行过程中被地方执行者附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求。政策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”，打着结合地方实际的旗号另搞一套，自行其是，谋取个人或局部私利，从而导致政策执行扩大化。

4、政策替换。主要指地方执行者对政策的精神实质或部分内容有意曲解甚至歪曲，利用政策的某些抽象性，借口本地区的特殊性，根据自己的解释来执行政策，从而导致政策内容严重失真甚至被完全替换为与原政策毫不相干的“新”政策。

5、政策停滞。主要指由于地方政府的局部利益或具体执行者的个人利益与政策存在较大的矛盾，从而导致地方政府和具体执行者采取消极的执行态度，从而使政策一开始就不可能得到贯彻实施，或者在政策执行的某阶段、某环节必然出现“中梗塞”。我们通常所说的“虎头蛇尾、有始无终”等均属于政策停滞的情形。

6、政策照搬。主要指在政策执行过程中，地方政府不发挥主观能动性，不寻求政策执行的有效途径和措施，不主动创造政策执行所需要的环境、条件、时机，而是机械地照搬照抄，不顾本地实际情况，“原原本本传达，原封不动落实”。政策照搬表面上看起来似乎是在积极地、不折不扣的执行政策，而实际上却对政策目标的实现起着十分消极的作用。

7、政策误用。政策误用也表现为政策在执行中“走样”、“变形”，但其产生的原因，主要是政策执行者的自身素质不合格。政治、业务、思想素质低，认识水平低，理解能力差，对某项政策的精神实质吃不透，因此，把本来正确的政策理解错误了，贯彻执行起来也就自然会“走样”、“变形”。

8、政策投机。按照传统理论，政策投机一般是指通过遵守政策的形式达到违背政策目的的行为。当论中，有人从政策经济学角度，将政策投机行为解释为行为人在多元化的政策中，以“擦边球”的方式进行的政策执行行为。政策投机使政策成了某些地方政府手中的资源，通过分配“特殊”政策，来获取和满足自身的特殊利益。

9、政策违背。政策违背是指地方政府有意违反国家现行政策的行为。其表现之一是“不应为而为”，即做出政策明确禁止的行为；表现之二是“应为而不为”，即不实施政策要求的行为。如近年来一些地方政府为了地方经济的短期发展而在宏观调控、安全生产、环境保护、土地管理、社会保障等方面不断违背中央政策。

10、政策抵抗。政策抵抗是指地方政府出于地方利益等方面的原因而全面广泛地抵制某项政策的行为。在抵抗政策的事件中，政策抵抗并不是抵抗一切政策，而是有选择的抵抗，即抵抗那些与地方利益尖锐相冲突的政策。政策抵抗不同于一般的政策投机和政策违背。这主要表现在政策抵抗虽然是对原政策的直接而强烈的破坏，但它往往是地方改革要求的公开表达。

二、政策创新与政策规避的本质区别

由于政策执行是一个需要不断变化和调整的动态过程，因此政策执行者就要依据政策的原则和自己所处的条件不断选择和决定自己的行动措施。在执行上级政策的过程中，不仅各级执行机构要结合本地区、本部门的特点制定切合实际的政策实施措施，而且各级执行机构的执行人员也要据此制定自己具体的行动计划，尤其是基层的政策执行人员则更应根据自己所处的特定条件，按照政策和计划进行具体的决策，以处理各种实际的执行问题。因此，政策执行绝不是一个简单的照章办事过程，而是一系列不同层次的执行决策过程。这种执行决策本身就是一种具体政策的创制过程。如果这种执行决策能够最大限度地实现甚至超越原政策的目标，那就是政策创新。可见，我们这里所说的政策创新其实就是指政策执行创新，实质是执行决策的创新，是执行价值、观念、原则、思路、方法和手段的创新。

政策概念的基本要素，在于其必有一个目标、目的或宗旨。政策目标是政策执行的出发点与落脚点，政策执行的实质就是采取各种措施实现政策目标的过程。政策目标规定了政策方案的方向，是检验政策执行效果的唯一评判标准和尺度。政策执行质量的好坏，就集中表现为对政策目标的贯彻与落实程度。通过对现实政策过程的分析，我们发现在政策执行过程中往往既存在着政策规避行为，使得政策目标难以实现，同时又存在着政策执行创新行为，使得政策目标得以全面实现，政策效果得到最大发挥。政策创新与政策规避的本质区别体现在如下几个方面。

(一)政策目标的趋向性不同

政策执行是指向和实现政策目标，还是偏离甚至背离政策目标，这是区分政策创新与政策规避的根本标准。如中央在党政机构改革的方案及实施意见中规定，机构设置分为两类：一类为必设机构，由中央编委确定，如计划、教育、人事、民政等机构为必设机构。另一类为因地制宜设置的机构，由各地在机构限额内根据实际需要确定。机构改革总的目标和精神是建立起精简、效能的行政管理体系。深圳市在执行这一政策时，认准这一目标，形成了宏观经济调控的大工业(经济发展局)、大商贸(贸易发展局)、大农业(农业局)的行政架构，这种架构不仅精减了机构数量，而且为政府退出微观经济领域奠定了基础，从而实现了精简机构、转变职能的目的，这是对“因地制宜设置机构”政策的创造性执行。然而，有的地方却利用这一政策的灵活性，因人设庙，使机构改革中出现了随意设置机构、机构超编等不良现象。从表面上看，两者都符合“因地制宜设置机构”这一政策规定，但后者明显偏离了机构改革的精简、效能目标，因而是政策规避。

(二)政策措施是否具备新颖性和有效性

在执行政策的程序、步骤、措施、方法等方面是否有新的突破且行之有效，这是区分政策规避与政策创新的重要依据。根据著名的“丁伯根法则”，“政策手段变量必须在数量上多于政策目标变量”，否则，就会因缺乏可动用的手段，而使所择定的目标成为可望而不可及的“奢侈品”。许多高层级的基本政策只是勾勒出政策目标的基本方向和原则，在具体执行中需要政策执行者在实践中探索出行之有效的措施、方法，进而实现政策目标。如国有资产管理是一个世界性难题，我国的基本政策是政企分开，让国有企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人。但在政策运作过程中，有的地方国有企业管理失控、国有资产大量流失、运作效率低下，政策执行基本上是失败的。而深圳市在解答这一难题时早就成功地创造出了“国资委--国有资产经营公司--国有企业”三层架构的国有资产管理体系，既实现了政企分开，又使国有资产保值增值，国有企业和国有控股企业的总资产10余年来增长了上千倍，探索出了一条对国有资产进行有效监管的新方式。

(三)政策执行结果是否具备外部经济性

任何政策的执行结果都会对外部环境产生影响，如果政策结果的影响是积极的，那么该政策结果则被称之为“外部经济”，反之则为“外部不经济”。尽管政策执行效果有时难以准确评估，有时甚至是无形的，但政策结果的外部经济性仍然是区分政策创新与政策规避的重要指标。如“法律面前人人平等”这一政策目标提了几十年，但现实生活中总会有一部分人因政治、经济、文化等原因无法保护自身权益，法律面前人人平等在这部分人身上无法得到实现。1992年，中国第一个法律援助机构--“社会弱者权利保护中心”在武汉诞生，为那些社会弱者提供无偿法律援助。其后，许多大城市相继成立法律援助中心，这些行为的结果是使社会中许多弱者的权益得到保障，使“法律面前人人平等”原则逐步落到实处，其结果有明显的外部经济性。相反，20世纪90年代，一些地方政府在执行破产政策的过程中，大肆纵容假破产、真逃债行为，使国家利益和当事人利益蒙受严重损害，其执行结果的外部不经济性显而易见，因而这样的行为是践踏政策的行为。又比如，广西壮族自治区政府针对农村地区自然灾害多发的状况，从2007年起由财政出资为农村近65万户重点优抚对象、分散居住的五保供养对象和特困群体购买住房保险，增强了农民的房屋安全保障能力；上海市青浦区政府从2007年起设立“农民特种大病救助基金”，解决了青浦农民大病就医的后顾之忧，这些措施都创造性地执行了农民减负政策。

三、政策规避与政策创新的辩证互动

(一)政策规避有时是对政策弊端的被动调适和优化

任何政策均不能以好政策和坏政策来加以简单评价，因为政策的利弊可视为一枚硬币的两面，所谓“有光的地方，就有阴影”。一项政策往往存在以下缺陷：1、守成倾向，即政策是一种不会轻易改变的规则体系；2、政策规范框架中固有的刚性因素使解决不同地方的不同情况面临困难；3、规范的控制性引发约束的扩张性。这些缺陷常常导致政策脱离实际和僵化。所以，在一定条件下，宽容地对待某些政策规避正是矫正政策自身缺陷的有效途径之一。例如，有些政策规避是在发展变化的客观环境中对稳定的政策制度的新解释或修正，使之在动与静、保守与变革、僵化与无常的彼此力量之间谋求和谐统一；某些政策规避能给实际情况不同的主体在政策的原则性下进行不同回应，获取适己所需自由空间。政策规避是对政策控制的反作用，政策的约束限制力愈大，主体进行政策规避的动机也愈强。政策执行和政策规避好似坐跷跷板游戏的两方，它们不断彼此适应和作用。政策执行的固定化能形成特定利益集团，从而不可避免地又会引致政策执行失灵，而政策规避则可以打破旧利益分配格局，从而抛弃原政策不合理部分，继承其合理部分，增添新内容，产生新政策，而新政策实质上就是对原政策的否定之否定。由此可见，政策不可能尽善尽美恰恰就是政策规避能发挥一定积极作用的原因。

(二)政策规避曾经是我国政策创新的有效途径之一

我国市场经济体制和与之相适应的政策是在计划经济体制下蜕变出来的，因此在当时很多政策还是滞后的。这就意味着，一方面，地方政府必须改革和突破旧的经济体制和与之相适应的政策；但另一方面，又不能明目张胆地破坏现有政策的权威性。为解决这个矛盾，某些旨在规避当时滞后政策的一些“土政策”、“擦边球”，在中国社会经济体制变革中就有一种特殊的积极意义。如果回顾历史，就可以发现，尽管当时有些正式的政策制度并没有及时改变，但一些地方政府针对它们的规避行为从一开始就得到了中央政府明示或默示的许可，这是特定制约条件下的一种理性选择。这些选择无论最后是否取得良好效果，都往往会促使政策的制定者重新审查、调整先前政策；或者制定出更加明确、细致的政策；或者扩大政策的适用边界--久而久之，这些实践就有可能形成一种新的规范性做法，一种新的游戏规则，并逐渐取代旧的规则体系。正如一位经济学家所概括的，“许多实质性的经济变革，都是在正式的制度没有改、正式的''''名称''''没有变的情况下，人们首先在事实上采取了与正式规则相冲突的行动，改变了事实上的行为约束(BehavioralConstraints)，创造出了各种新的经济关系，使人们得以捕捉获利的机会。”特别是在改革初期，政策和法律相当简单、粗略，有时不仅难以执行，而且也没有财力物力和人力来严格执行。在这种制度供给不足的条件下，为解决现实的急迫问题，各种政策规避措施几乎是不可避免的。这种做法实际上是对法律和政策的一种丰富、充实和临时补给。因此这种政策规避是中国经济体制改革、政策创新的一个极其有效的方法。而且其意义还在于，这是一种渐进式的政策创新，它同时起着打破旧体制、蜕化旧体制，通过利害关系当事人的理性选择逐步形成新规则体系的作用。这就使改革的阻力相对减少，使人们的接受能力增强，用经济学的话说，就是节省了改革的“交易成本”。从这个角度来看，在中国经济体制改革的起步阶段，政策规避的现象必然会增多，甚至必须增多。

(三)政策创新是防范政策规避的根本途径

随着我国经济社会的不断发展和进步，制度、体系和规则的不断完善，政策规避的政策创新意义会越来越小。而且任何政策规避都会削弱中央政府政策和法制的权威，如果任其发展，对我国市场经济体制的完善和全国统一大市场的形成都是相当不利的。因为从历史经验来看，政策法律的权威性和统一性是建立全国统一市场和国家政策法制统一的不可缺少的先决条件。当政策规避不可避免甚至有必要的情况下，政策规避也许并不那么可怕，因为规避的产生本身就表明规避者意识到国家政策和法律权威的存在。真正严重的问题是，当政策规避一旦成为一种社会常态和行为习惯，那么这种行为常态和习惯就已经不是简单的政策规避，而是对国家法律和政策的公然藐视和挑战。因此，就我国当前政策执行的主要矛盾来看，防范和治理政策规避是矛盾的主要方面。对于政策创新，不仅需要我们去认识和把握创新规律，积极主动地推动，而且更应该通过鼓励和提倡真正的政策创新来防范政策规避的发生。

值得强调的是，政策规避与政策创新是政策执行过程中的两种执行状态。政策创新是政策执行的理想状态和最佳状态，它是政策执行主体和各种政策资源、环境、条件、制度的能动的有机结合，是政策执行主体、客体和其他各种因素良性互动的结果；而政策规避则是政策执行主体、客体、执行机制和其他相关因素存在缺陷并相互产生不良影响导致的。在我国现实的政策执行中，大量的、常态的政策执行状态是一种倾向于政策规避的非理想状态。因此，全面推动政策执行创新，不断提高政策执行质量，促使执行的非理想状态向理想状态转变，是治理政策规避的根本途径。