反腐倡廉下派监督职能研究

【摘要】民主监督是派的一项重要职能，是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分。加强民主监督，是反腐倡廉的制度设计和实践操作中不可忽视的一环。虽然现阶段派发挥监督职能面临着监督体制机制不完善、监督执行不到位等现实困境，但必须对症下药，整合这一宝贵的政治资源，通过派反腐监督职能实体化、不断拓宽派监督渠道等角度寻找有效方法，创新工作模式，以期探索出可期待、有成效的工作路径。

【关键词】反腐倡廉；派；监督；职能

民主监督是派的一项重要职能，是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容。在新时代全面从严治党的背景下，加强派对中国共产党的监督，是制度设计和实践操作中不可忽视的一环。中国共产党与派同向发力，保证派监督职能的充分发挥，对于进一步提升反腐倡廉工作整体效能、坚持和完善中国共产党的领导、推进社会主义民主政治建设具有重要意义。如何整合派监督职能这一宝贵的政治资源，是廉政建设研究者必须考虑的题中之义，整合现有资源，创新工作模式，以期探索出新的工作路径。

一、追本溯源，厘清概念

（一）反腐倡廉思想分析。2014年在党的群众路线教育实践活动总结大会上首次提出“制度治党”概念，强调要坚持制度治党和思想建党紧密结合。从的“制度建党”，到邓小平的“制度管党”，再到的“制度治党”，生动体现了中国共产党人在加强自身建设上的政治觉醒和政治要求。2015年在十八届中央纪委五次全会上的重要讲话中指出,深化党的纪律检查体制改革，要加强制度创新，强化上级纪委对下级纪委和党委的监督，推动纪委双重领导体制落到实处。2016年在十八届中央纪委六次全会上的重要讲话中指出,全面从严治党，要加强党的领导，基础在全面、关键在严、要害在治。2017年在党的报告提出，要推进反腐败国家立法，建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台。2018年中共中央委员会向全国人民代表大会常务委员会提出了宪法修改的建议，引人瞩目的是第三章“国家机构”中增加一节，作为第七节“监察委员会”；增加五条，分别作为第一百二十三条至第一百二十七条，突显了中国共产党反腐的决心和监察委员会的重要政治地位。（二）政策文件关于派发挥监督职能的指导意见。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中第十一条规定：中国共产党同各派实行长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针。派的基本职能是参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》规定：发挥派监督作用的总原则，是在坚持四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并且勇于坚持正确的意见。（三）学术研究关于派发挥监督职能的角色定位分析。当前，学术理论普遍认为，派的监督职能，既不是法律层面的监督，也不是行政层面监督，亦非一般意义上的社会监督，而是以民主的渠道和方式提出批评意见，借此对党和政府的权力运行实行监督和制约。这是一种有组织、高层次、广泛性的非权力性监督。学界有三种观点：1.政治监督制约说。派的制约属于政治监督，实则是对政治权力运行的控制机制，具有法宝功能,不具备权力性质和法律约束力；2.社会监督制约说。派的约束机制是社会中的一部分对国家权力的控制，作为社会监督的范畴；3.派异体监督制约说。来自权力部门以外的监督，即别人监督约束自己。

二、在反腐倡廉工作中派发挥监督职能的必要性与可行性

（一）是新时代社会主义民主政治建设的根本要求。社会主义民主政治建设与政治、经济、文化、社会等条件密切相关。中国现阶段正处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济形势依然复杂，文化建设有待发展，国民整体素质还需进一步提高，这些都在一定程度上影响中国的民主政治建设进程，民主监督的整体社会氛围尚未真正形成。然而不可否认的是，中国已成为世界上最具有发展潜力的大国之一，社会整体的政治需求、文化发展、利益关系和分配方式的多样化已充分显现出来。经济的飞速发展，在客观上使社会群体更加关心民主政治建设情况，加强派的民主监督职能，也是顺应这一发展要求的题中之义。同时不能忽视的是，社会的整体状况也增加了派履行民主监督职能的复杂性，如何更好地发挥民主监督的作用面临新的挑战。（二）是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的必然要求。党际监督是各种监督形式中独具特色的一种。在中国的政党制度下是指中国共产党与派在非竞争状态下的互相监督，且更侧重于派对中国共产党的监督。中国共产党和派的政治基础、奋斗目标和根本利益几个方面都保持高度一致，两者在合作中监督，在监督中合作。民主监督是派基本职能之一，是宪法规定的一种“权利监督”而非“权力监督”，具有极强的政治性，与人大监督、党内监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等监督形式有本质区别，又相辅相成，共同构成中国特色社会主义政治监督体系。它充分反映出中国特色社会主义政党制度的政治优势，也是一种不能替代的重要监督形式。（三）是更好地加强和改善中国共产党领导的必然要求。从社会主义政治健康发展的愿景来说，立足于本质监督的政党性监督是巩固中国共产党执政地位所必需的。以派为主体履行监督职能，使监督活动具有鲜明的政党属性，成为严肃的政治行为，这也是民主监督的根本特征。履行民主监督职能是由一定的集体、较为集中地、有组织有纪律地去完成，因此更能得到执政党的关注和重视，也具备了发挥更大实效的先决条件。民主监督在遏制腐败问题和不正之风方面充分发挥作用，能够有效地加强和改善中国共产党的领导，这对于巩固中国共产党作为执政党的领导地位无疑是非常有利的。（四）是进一步坚持和完善反腐倡廉体制机制的必然要求。党的十八大以来，党中央查处腐败案件的力度可谓铁腕，风清气正的社会氛围愈加浓厚。但单纯依赖规范中国共产党作为执政党的主体用权，不足以最大程度上遏制腐败现象的产生，必须同时运用多层面、多角度、多方式的客体制约和监督。从本质上来说，派的监督职能就是一种权力制约指向机制，它所具有的特点和优势，决定了其他监督形式所不可替代的独特效应，在引导公民和社会力量积极参与反腐、构建廉洁政治生态等方面能够发挥价值和作用。另外，在进一步坚持和完善反腐倡廉体制机制的过程中，不断推进派充分发挥监督职能，本身对遏制权力腐败蔓延势头就具有一定的威慑作用。（五）派的独立地位有利于提高反腐倡廉工作的公正性。执政党内的自我监督从本质上来讲是一种同体监督，监督工作的主客连体、利益相连，会在一定程度上影响实际监督工作的客观性和公正性。派则具有地位独立、位置超脱的特性，民主监督本质上是一种异体监督，同被监督者之间从根本上说有党派之别，在反腐倡廉工作中履行监督职能具有“旁观者清”的独特优势，能够发现其他监督方式所不易察觉的腐败问题和不正之风，同时客观公正地加以反映，理性中肯地提出意见。因此，派履行民主监督职能可以弥补中国共产党党内监督有可能存在的浮于表面、覆盖不全等局限性。（六）派的群众基础有利于扩大反腐倡廉工作的广泛性。派是代表不同的社会阶层和社会界别的政治力量，能够从不同方面、不同层次、不同视角发表对反腐倡廉工作的意见和建议，是执政党同其所代表的群众之间联系沟通、协商民主的桥梁和平台。在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度框架内，派将履行民主监督职能与参政议政职能有机结合，在反腐倡廉工作中更大程度上贯彻落实群众路线、整合反映民意，制度化人民群众参与反腐倡廉的途径方法，规范化引导人民群众和社会力量的反腐行动。（七）派的文化背景有利于增强反腐倡廉工作的科学性。在新中国成立后的各个时期，派积累了很多履行监督职能的丰富理论和实践经验。各派人士均由不同的社会阶层和社会界别的知识分子和杰出人士组成，具有精英集聚、阅历深厚、联系广泛的优势，且进行参政议政、民主监督的政治责任感较强。他们加入到反腐倡廉工作中来，具有积极参与的热情和敢于发声的立场，能够立足自身的文化背景，有机融入相关知识，也更能够选择合理的监督方式履行监督职能，使民主监督在反腐倡廉工作中发挥出最大的作用。

三、派在反腐倡廉工作中履行监督职能的现实困境

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的不断完善和发展，民主监督也逐渐走向规范化和制度化。但在实践过程中履行监督职能及其价值的有效实现仍面临诸多问题。（一）监督体制机制不完善。派民主监督职能在制度化、规范化、程序化方面相对滞后，即尚未形成监督者主动大胆而被监督者时刻警醒的制度机制。当前，已出台的法律法规和制度文件对派监督反腐倡廉的表述侧重原则性，缺少明确的、具有可操作性的制度程序和运行机制，对提出的意见、建议的反馈机制也不健全。甚至有的地方派的民主监督权利得不到保障，在履行监督职责时受到不公正的对待。这直接导致参政党对执政党的监督流于形式，浮于表面，甚至依赖于执政党和参政党领导人的主观意志，从某种程度上这与民主监督蕴含的法治精神是相违背的。（二）监督执行不到位。民主监督不具有行政监督、司法监督的强制性，也不像党内监督职权兼备，在实际操作过程中很容易被弱化，造成“协商有余、监督不足”。时间上的“候鸟式”监督。每年两会时期，派的民主监督职能得到集中体现，会前和会期内“热闹”一阵，会后很快“冷清”下来，就像候鸟一样会前飞来会后飞走。这已成为多年来民主监督的常态。人员上的“挂名式”监督。有的地方从派成员中聘请党风廉政监督员、行风评议员时，存在“走过场”的情况，在实际工作中没有真正发挥民主监督在反腐倡廉工作中的作用。活动上的“个人化”监督。派基本没有专门负责民主监督的组织机构，基层组织建设尤其弱化。派监督更多依靠个人提意见或检举腐败问题，民主监督的政党性体现越来越弱，个人化趋向使之与一般的群众监督愈加趋同，致使监督的力度大打折扣。（三）内容过于局限、形式缺乏创新。多年来，派在反腐倡廉工作中履行民主监督职能表现出明显的路径依赖，仍以提意见、座谈会、调查研究、开展咨询等固化形式进行，提出的意见和批评也大多停留在口头上、表面上，监督的色彩越来越淡薄，更倾向于“对话式”的协商。监督内容上过于局限，火药味不能太浓，出现建议易批评难，提出易反馈难，事后易事前难，一般易重要难，基层易上级难，普通易领导难的现象。这与民主监督的预期作用不相匹配，也与新时代反腐倡廉工作的形势和任务存在差距。（四）派的知情权未能充分保证。知情权是派通过民主监督参与反腐倡廉工作的首要条件。然而目前派获得执政党及其政府信息的渠道过于单一，信息通报的时间、内容、途径等都缺乏明确的规定，对免于公开的信息也具有较大的随意性。此外，中国共产党与派的互动呈现“上热、中温、下凉”的态势，许多基层党政领导并未重视派的监督职能，增加了派及时了解情况、获取可靠信息的难度。知情权的有限性自然限制了他们对腐败问题的时间知觉，使得民主监督在反腐倡廉工作中常常“缺位”。（五）执政党接受监督缺乏自觉性。派监督执政党及其政府的反腐工作，作为一种“柔性”的非权力性异体监督，其作用发挥的广度和深度，很大程度上与执政党及其党员干部的认知和态度密切相关。当前，一些党政干部对派监督反腐的重要性和必要性存在认知偏差，接受监督的自觉意识十分淡薄，从某种程度上也反映出一些党政干部对多党合作政治协商制度的认同度较低。一是一些党政干部对民主监督的强调仅停留在口头上、文件上，思想深处认为民主监督仅限于方针、口号，是“多此一举”，不愿意接受民主监督，存在忽视、轻视甚至“敌视”的现象。二是一些党政干部对派提出的意见和批评，采取“会上虚心听取,会下忘个干净”的态度，对如何具体落实心不在焉，有的口头重视、行动轻视，有的推诿敷衍、半途而废，许多意见和批评未被真正接受，产生不了应有的效果。三是一些党政干部对强化派监督职能心存忌惮。民主监督的政治性使一些党政干部始终抱有高度的戒备和排斥心理，甚至有些还想方设法干预和阻碍派履行监督职能。（六）派实行监督缺乏主动性。一是一些派成员心存疑虑，认为履行监督职能就是对执政党的不信任，监督意识逐渐淡化、虚化、弱化、退化。二是一些派成员认为民主监督不是权力监督，虚有监督之名,而无监督之实，履行职能缺乏热情，抱有“提了也白提，干脆不要提”的思想。三是一些派成员对自身的政治位置、政治权利和政治功能认识模糊不清，认为应该“不越位、不添乱”，可有可无、无足轻重。四是一些派成员不敢监督，认为主动批评检举执政党的腐败问题和不正之风对党派和个人发展均不利，缺乏将监督进行到底的决心和胆魄。五是一些基层派成员认为民主监督是党派内“领导的事”，直接放弃了自己的监督权利。（七）派的监督能力有待提高对反腐倡廉实施民主监督是一项政治性和技术性较强的工作，要求派成员不仅要有主动监督的意识，还要具备较强的监督能力，这也是决定民主监督成效的重要因素之一。派是来自各界的“高学历、高职称”的杰出人才，但并不代表其同样具有较强的民主监督能力。不少派成员受制于各自的专业领域，政治素质和监督能力参差不齐，理论水平、实践经验都比较匮乏，对民主监督的性质、定位和尺度把握不准，对有效的监督方式不了解，难以胜任履行民主监督职能的重任。

四、在反腐倡廉工作中加强派监督职能的路径探索

（一）派反腐监督职能实体化。瑞典是典型的一党执政体制，瑞典的议会监察专员制度，被誉为“对世界统治艺术的贡献”。根据法律规定，监察专员全部通过议会选举产生，规定候选人是无党派人士，谙习法律、正直可靠、具有较高的社会声望，工作职责主要是监督中央和地方的行政、司法活动，享有调查、视察权、建议和起诉等权利，每年受理民众的投诉近逾5000起，对其中20%的案件进行处理，并对其中10%-15%的案件提出批评等处理意见。南非的清廉程度近年来有所提升，比较重要的反腐败机构包括公共保护者和国家反腐败论坛。其中“公共保护者”虽然是非政府机构，却是依照宪法设立的，不隶属于任何政党，由议会选举，按照宪法规定行事，只对宪法负责，对政府官员在履行职责和管理公共事务中的行为进行调查，在每个省级行政单位都有下属的部门，专门负责各地区人民的检举和投诉。通过借鉴瑞典和南非的模式，中国可以在现有的组织基础上，即人民代表大会、人民政协和监察委员会，进行本土化改革。一是改革人民代表大会代表和政协委员的比例，适当降低党政官员代表的比例，增加派中各行业专业人士的数量，发挥他们智库的作用；二是提高监察委员会中派的比例，发挥他们地位超脱的优势，把民主监督的“触角”直接伸进中央到地方的各级监察机构中去；三是调整对司法机构的领导与管理模式，促进派在司法机关任职，由全部间接领导逐渐转型为部分直接领导，即选配司法机构领导时设置一定比例的岗位给派人士。（二）不断拓宽派监督渠道。激发派的智慧力量。当前关于反腐倡廉视阈下的派监督职能研究，呈现零碎化研究多、专题性研究少的局面，现有的研究也多由中国共产党的各级统战部门牵头，派的研究投入比例小，因此应进一步加强理论研究投入，提高理论水平，例如投入专项基金组织反腐倡廉视阈下的派监督职能研究、编写相关书籍教材等。提升制度化水平加强保障。通过规章制度条例的制定向派监督工作提出明确要求，例如制定《派民主监督工作条例》，量化派监督反腐工作的执行过程，进一步指导工作实施，合理构建科学的反馈体系，形成派监督工作效果的评价机制。适当的绩效鼓励机制增强积极性。国内当前尚缺乏派监督职能尤其是反腐监督的绩效考核工作经验，可以借鉴相关组织机构对其他事务发挥监督作用的绩效考核方式。广东省人大常委会建立了监督财政资金运行的长效机制，每年选择部分专项资金项目，聘请第三方机构开展绩效评估。专业的人做专业的事，既有利于强化监督工作的有效性，又善于发掘被监督事务的短板，从而促进监督者的公信力与被监督者的执行力。（三）坚持基本原则，会协商、善议政。当前，有人片面地通过对比中国与部分多党制执政国家的清廉指数，主观臆断多党制可以治疗腐败痼疾。反腐倡廉、民主监督的核心追求不是考虑中国的政党制度的问题，是要立足准确的性质定位，明确共同的价值追求。以人民政协为例，根据《中国人民政治协商会议章程》要求，人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，不是权力机关、立法机关，亦非决策机构；政协的协商结果，不具备法律、行政或反馈等形式上的强制意义，因此无法形成倒逼机制；政协肩负着重大的团结统战使命，要在沟通思想上下功夫，在增进共识上积极探索，在协调关系上多思考，在凝心聚力上多发力。派实行监督职能时，不但要能表达、敢表达、会表达，更需说得精彩、说得准确、说得对。不宜刻意追求犀利的语言风格，论点鲜明足矣；不可提倡偏激极端的理论，贵在分析深刻；不应好高骛远、不应急于求成，但求言之有理、可以为鉴。在“会协商、善议政”的征途上阔步前进，彰显特色和生机活力。坚定中国共产党的领导，做“诤友”而非对手。台湾自2000年实行了“政党轮替”以后，常常选前“黑金”盛行，选后贪污盛行。瑞典是典型的一党执政体制，其清廉指数全球最高，被称为“冰雪反腐”。这说明政党体制与政府腐败之间没有必然联系，因此应避免监督职权的滥用和党派竞争引发的腐败效应，切忌因噎废食。

党的提出要“健全党和国家监督体系”。其中派的民主监督职能的独特性质，使其与社会主义监督体系中的其他监督方式完全不同，对于巩固党的执政地位、完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等国家长治久安的大局意义非凡。虽然民主监督在反腐倡廉工作中充分发挥功效尚有很长的路要走，很多问题不容忽视，但可以相信，依赖执政党、参政党双方的理论思考和实践推进，民主监督促进反腐倡廉工作成效必会稳步提升。

参考文献：

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[4]徐卫华:新形势下的参政党民主监督：内涵、特征、功能与定位[J].上海市社会主义学院学报,2019(06).

[5]蒋秋桃:派履行民主监督职能的形式和途径研究[J].前进论坛,2020(01).

作者:杨东坪 魏先越 张天行 单位:东北大学