农民与农田水利建设研讨

近年来，我国频繁发生的严重水旱灾害，造成重大生命财产损失，暴露出农田水利等基础设施十分薄弱，必须大力加强水利建设。实现今年“一号文件”提出的农田水利建设目标，需要发挥政府与农民的双重积极性。政府积极性的发挥虽然也有障碍，但可通过政府认识提高、相关政策的出台、上级政府的强力推动与专业部门的积极响应等途径予以克服。在当前市场化、工业化、城镇化深入发展的背景下，发挥农民在农村参与：衣田水利建设的积极性，则必须建立起用货币购买农民劳动的机制，用利益激励把农田水利建设要求转化为农民的自觉行动。

农民缺乏进行农田水利建设的积极性

良好的农田水利基础设施有利于农民提高生产效率从而增加农业收入，农民理应具有开展农田水利建设的积极性。然而，现实生活中却不完全如此，大多数农民虽然在心里盼望改善农田水利条件，但行动上却缺乏积极性，并不愿意投入过多人财物参与农田水利建设。原因如下：农田水利具有公共产品的性质。不管我们在理论上如何界定公共产品的范围，对于以家庭为单位承包集体土地从事农业生产经营的农民而言，投人大、使用期长、受益范围广、各家都有需要、但一家一户又无能为力的农田水利设施，就是典型的公共产品。在我国悠久的农业发展史中，水利设施就是作为标准的公共产品来建设的；计划经济时期，则是依靠强大的组织能力发动农民在农闲季节无偿开展农田水利建设。正因为如此，长期以来，我们计算农业投入时，在风调雨顺的年景，农业用的天然河水、雨水包括计划经济时期修建的水库水等是不计人农产品成本的，只有农民花过钱的灌溉用水支出才计入成本，而农田即土地的价值一直以来则几乎从来不计入农产品成本。不计入成本不等于没有成本，现阶段其支出最终还是要政府或集体来承担。既是公共产品，单个的农户自然就没有开展农田水利建设的积极性。理论上，农村实行的是统分结合的双层经营体制，集体经济组织可以组织农民进行农田水利建设。但在现实中，集体经济组织在不少地方还流于形式甚至处于有名无实的状况，积累极其薄弱，再加上税费改革后村干部人数减少且年龄偏大，使得一般农村集体经济组织无力开展哪怕是小型的农田水利建设。在城市，能够取得投资回报的公共产品，还可以引进社会资本，但农田水利建设投资，社会效益高、经济效益低，难以有效收回投资，吸引社会资本参与的难度较大。在没有财政资金投入的前提下，农民的确缺乏开展农田水利建设的积极性。

农业收入在总收人中占比下降。在家庭承包责任制刚开始实行的十几年时间里，农民还是以务农为主，农业收入是农民家庭收入的主要来源，加上公社时期修建的水利设施较完善，农民为耕种自家责任田只需进行少量的田边地边就近的水利与土地整修劳动，那时的农民对于承包地近处的微型农田水利建设，是有积极性的。如果有承包耕地发生水土流失或被水害毁损，承包者会尽全力投资投劳予以修复。不仅如此，农民还会积极开荒扩大自家的耕种面积以增加家庭总收入。近些年来，随着农民收入来源多样化，农业比较效益下降，农业收入占家庭总收入的比重不断降低，则出现相反的趋势。平原地区，耕地不易被毁且易于机械耕种，劳动强度相对较小，抛荒较少，但素质较高的青壮年农民对经营农业热情降低则是普遍的情况。在山区与丘陵地带的农村，除退耕还林因素外，抛荒的耕地日益增多，被水毁的耕地，农民在计算机会成本后大多听之任之，以前农闲时各家整治土地、联合疏浚渠塘沟堰的行为已不常发生。那些通过承包别人耕地在一定程度上扩大了土地经营规模的农户，是可以获取较高农业经营收入的，但其收入水平不足以形成他们开展大规模农田水利建设的动力，何况那种大量投资形成的较长受益期限以及较大收益范围还难以保证与他们的转包租种期限与耕种面积相一致。对于基层政府来说，关注的重点是非农业与财政收入，农业占GDP比重持续降低，投资大且难见成效。税费改革后，农业是需要补贴的部门，发展农业对增加财政收入贡献不大，自身财政困难不愿投入，认为开展农田水利建设保证粮食安全等是中央与省级政府的责任，缺乏工作的自觉性、主动．性。农村社会结构发生着急剧变化。青壮年外出务工、老人妇女儿童在家留守务农是现今各地农村人口结构的基本状况，这种人口结构使得在农村开展小型农田水利建设缺乏劳动力基础。以家庭为基本经营单位的农民，为实现家庭收入最大化目标，让文化知识、劳动能力、专业技能较高的青壮年外出务工以获取较高的务工收入，让劳动能力相对较差的老人妇女在家务农以获取较低的农业收人，幼年子女在有一定自给性劳动做基础、货币开支较低的农村生活，就是一种最理想的家庭劳动分工模式。这是农民从现实制度出发在微观上做出的生产力与生产关系的完美结合，只不过其出发点是为了实现家庭收入最大化而不是为了发展现代农业。税费改革后，干群关系得到极大改善，但一些惠农政策在基层的实施过程不公开又缺乏监督，农民也对村干部产生了一些新的不信任，村级组织通过“一事一议”的方式调动农民出资出劳的权威已逐步丧失，组织农民开展农田水利建设几无可能。经过多年市场经济的熏陶，以及务工足迹遍及全国各地后见识与思维的进步，原本结构单一的农民出现了分化，农民观念也开始发生变化，除了部分地方少数有能力有意愿的人出资改善村庄生产生活环境外，普通农民只愿以最低投入获取农业收成，对于开展回报率较低的农田水利建设是没有兴趣的。农村人口总量与占比持续减少，是一个不可逆转的趋势，其结果是，新生代农民工根本就不参加农业劳动，而大多数留守的父辈则将主要精力集中在帮助子女进城安家上，只要自己有饭吃就行，从事农田水利建设，不是个体农民关注的重点。

调动农民参加农田水利建设的积极性

农民是农田水利建设最基本的主体，也是最直接的受益者，由于上述原因的存在，使得农民缺乏在农村进行农田水利建设的主动性与积极性。解决这一矛盾，必须适应我国经济社会的新形势与农村农业出现的新变化，按照统筹城乡发展与实施“两个反哺”的原则要求，逐步建立健全体制机制，使参加农田水利建设的农民能够直接得到货币报酬，从经济上调动农民投身农田水利建设的积极性。确立用货币购买农民劳动的理念。按照劳动价值论的基本原理，只要是对社会有益的劳动就是有价值的，就应该让付出劳动的人在经济上得到相应的回报。多年来，我国市场经济体制沿着此方向不断发展与完善，农民的经济行为也遵循着付出劳动换回货币的原则。但是，实践证明，市场经济体制自身难以建立起对很多社会有需要的劳动给予应有货币回报的机制，如私人产品范围中的家务劳动，公共产品范畴中的农田水利设施建设等等。即便随着市场经济体制的深入发展，越来越多的本属于该政府提供的公共产品开始由私人部门提供，但必须有一个前提，就是这类私人提供的公共产品投资可以方便地建立回报机制，或有政府事先签订的偿还协议做保证。为此，调动农民主动参与农田水利建设的积极性，除了必要的环节须使用现代机械设备外，还必须尽可能把更多的尤其是小型农田水利建设投资与当地农民的劳动结合起来，用货币购买农民参与水利建设的劳动，不仅让农民在农田水利设施建成后因农业增收而收益，更要让农民在农田水利设施建设过程中直接收益，且这种收益水平应不低于当地的平均务工报酬。重复计划经济时期用行政手段强制农民长期大规模无偿进行农田水利建设的做法，或者单纯依靠专业建设公司排除农民参与农田水利设施建设的做法，以及认为农田水利设施只是使农民收益应由农民自己投资投劳建设的观点等都是不可取的。解决好购买农民劳动的资金来源。多渠道筹集资金，解决好购买农民参与农田水利建设劳动的资金来源，是调动农民积极性的关键。首先，发挥政府主导作用，将农田水利建设作为公共财政投入的重点领域。地方政府应落实中央精神，努力在“十二五”时期使本级财政对农田水利投入的总量和增幅有明显提高；完善水利建设基金政策，拓宽来源渠道，增加收入规模；健全水资源有偿使用制度，调整水资源费征收标准，扩大征收范围。其次，加大金融支持力度，综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加农田水利信贷资金。根据具体水利工程的建设特点和项目性质，确定财政贴息的规模、期限和贴息率，在风险可控的前提下，支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务，鼓励国家开发银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构进一步增加农田水利建设的信贷资金；积极开展水利项目收益权质押贷款等多种形式融资，鼓励和支持发展洪水保险。第三，广泛吸引社会资金，推动符合条件的地方政府融资平台公司拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。支持集体经济实力较强的乡(镇)村组织、有一定经济基础的农业大户以及热心农村公共事业建设的个人等投资农田水利建设，在具备条件的地方组织引导农民开展力所能及小型农田水利建设。

制定用货币购买农民劳动的规划。当前，包括农田水利设施在内的需要持续加大投入力度的农村建设项目有很多，但不等于说可以不顾条件普遍地用货币购买农民在农村付出的全部有益劳动。必须根据各地经济社会发展现状及未来趋势，根据各地农村的不同条件与发展水平，以行政区域为单位，政府、专家与农民相结合，制定出农田水利建设过程中农民用劳动换货币的具体规划，分批实施。在统一规划基础上，按照多筹多补、多干多补原则，加大一事一议财政奖补力度；根据城镇化发展趋势，实行自筹、补贴与农民投工相结合，优先安排中心村人畜饮水工程建设的需要；生产性水利设施建设，既要考虑其公共产品的性质，又要考虑农民直接收益程度。可依据农户承包耕地的面积与耕地距离水源远近来确定农户自己投资投劳的多少，较远的公共部分用市场手段吸引农民参加建设，较近的农户直接收益的部分实行财政补贴、信贷支持与农户自己出资出力建设相结合。在小规模家庭经营基本格局没有发生大的改变之前，水库塘堰兴建维修、耕地修复开发与整理，是农户家庭难以承担的，应把工作做细，实现外部资金投入与本地农民劳动力投入的充分结合。在农村社会急剧变化的现阶段，做好农田水利等农村基础设施建设工作，必须从机构、组织、人员、资金等方面解决好突击性建设与长期性管理的关系，克服重建轻管的现象，防止民心工程成为伤心工程。