食品安全问题与对策探析

摘要：食品安全是保证人类生存发展与身体健康的基本要求，并越来越成为社会公众关注的焦点，广州市Y区通过“网格化”监管体系的建设，在食品安全监管体系建设中取得了较好的成效，但是食品安全问题依然存在，要解决这些问题，不仅需要加强立法，进行机构改革，而且要发挥食品行业协会的作用，同时加强宣传工作，促进社会观念的转变。

关键词：食品安全；监管体系；网格化

这些年来，食品安全已经上升为各级政府的工作重心。但是离预期的效果还有较大的差距，食品安全问题并没有得到根本解决，社会对食品安全问题的焦虑情绪也没有得到根本的缓解。这其中一个重要的原因是多头管理的食品安全监管问题没有得到解决，本文试图通过对广州市Y区食品安全监管的长期跟踪与思考，对食品安全监管体系的问题、存在的原因以及对策进行论述。

一、广州市Y区食品安全监管改革成效

Y区是广州市最古老的中心城区之一，下辖22条行政街道，总面积为32.82平方公里，总户籍人口为114万人，在广州市经济、文化、政治生活中有着重要的地位。这些年来，在区委区政府的领导下，在各职能部门的共同努力下，Y区建立了食品安全的“网格化”监管模式，取得了一定成效。2013年，Y区为巩固产品质量和食品安全专项整治成果，落实长效监管机制，在区食品安全委员会（下设食品安全委员会办公室，简称“食安办”）的推动下，以创建全国文明城市为契机，通过是科学划分网格，制定了食品安全“网格化”管理实施方案，全面推行食品安全“网格化”监管模式，在区卫生、工商、质监、经贸等部门和街道办事处相继成立了“网格化”管理领导小组，建立了区、街、社区三级网格区组织管理架构，为“网格化”管理正常运作提供了组织保障。依托Y区“网格化”管理工作平台，各单位结合各自职能特点和辖区实际，不断丰富“网格化”管理的内容。区质监局将辖区划分为22个网格，落实各网格内食品生产、流通等各个环节中的食品安全监管任务；区工商局将辖区划分为159个监管责任片区，着重查处食品行业中滥用添加剂、生产销售假冒伪劣食品等违法行为；区卫生局实行了“三级管理”模式，重点监控小食店、食品小作坊等“五小”场所的卫生状况。在2013年底开始，由区食安办组织各职能部门组成考核组，对各街道推进食品安全“网格化”管理的情况进行考核。从考核情况看，Y区各街道都能积极推进食品安全“网格化”管理，“网格化”管理成效初显。

二、广州市Y区食品安全监管存在的问题

“网格化”监管体系建成之后，经过三年的实践检验，Y区食品安全监管形式取得了较大的成效，获得了领导以及社会公众的一致好评。但是，一些食品安全监管的深层次问题仍然存在，一些体制性的弊端仍难以根除，具体表现在：1、食品源头性安全问题较为突出。这几年以来，Y区质监局连续对区内市场及超市禽畜肉进行检测，发现的主要问题包括沙门氏菌超标（超标率为45.5%)，抗生素超标（四环素及土霉素的超标率均为33.3%，而氯霉素为9.5%）、丙酸睾酮及铅的含量高，不合格率分别为14.3%和10.5%。此外在乳品、水发产品以及水产品各监测指标的监测结果发现，乳品的主要问题为苯甲酸超标，水产品中的主要问题为镉及副溶血性弧菌超标。这些数据表明在初级农产品（水产品）源头污染仍然严重，在食品生产过程中违规使用农药、化肥、杀虫剂等行为仍然没有得到全面有效的遏制，农产品检测技术手段还比较落后，监测体系还未健全。2、群众的食品安全意识不强。在2014年，Y区在进行了一项“食品放心工程消费者满意度度评价方案”的小型问卷调查，共发出问卷200份，收回173份，回收率86.5%。在一项关于“您采购食品最关注什么”的问题中，虽然有超过一半（56.65%）的人首先关注的是安全，但仍然有超过两成（23.12%）的公众首先关注的是价格。关于“购买食品不要忘记仔细查看标签、标识。通常情况下，您最关心那项内容”的问题中，消费者关心最多是生产日期与保质期，占近七成（69.37%），但是还有超过30%的消费者最关心的是其他的比如名称等指标，对于产品标准号以及特殊标识关注较少。这个调查结果说明，群众在识别假劣食品方面能力普遍较低，缺乏足够自我保护意识以及知识。消费者一方面存在麻痹思想，对有些危害性估计不足；另一方面又受到生活条件等多方面因素制约，过多考虑价格因素，对食品质量要求降低。这也是食品安全事故频发的重要原因3、运动式的查禁，监管缺乏长效机制食品安全和日常生活息息相关，需要一个持久有效的监管机制，但是在在日常的食品安全监管中，经常可以看到各式各样的“集中整治”“专项治理”、以及“××行动”、“××战役”等词汇经常见诸报端。每当有重大食品安全问题发生或者是重大节日来临，相关部门往往总是重视一阵，相关执法部门习惯于集中优势人力物力，对违法现象形成“拳头”攻势，这种执法方式，通常被人们称之为“运动式执法”或“运动式查禁”。但这样运动式的查禁恰好反映了Y区食品安全监管缺乏长效机制，并不能从根本上切割这些违法犯规行为的链条。制造不安全食品的诱人利润，会让不法厂商铤而走险，风头一过又会出现反弹，使得食品安全问题屡禁不止。

三、广州市Y区食品安全监管存在问题的原因分析

食品安全监管中存在的诸多问题，其原因是多方面的，主要有以下几个方面：1、分散分段监管模式导致的权责不清。对食品安全职能进行有效整合、建立起统一的监管体系，这是欧美发达国家食品安全监管的一个显著特征。与西方国家相比，中国的监管模式则显得非常分散。根据国务院食品安全监管的相关文件，我国食品安全监管明确实行“分段监管为主、品种监管为辅”的方式。按照这种分段监管的方式，食品生产和流通过程分别由不同的部门来进行监管。以农产品加工成食品为例，在初级农产品的生产环节，由农业部门负责监管；在农产品加工环节，由质监部门监管；如果农产品加工后直接上餐桌的，涉及食品安全的餐饮业或食堂由卫生部门负责监管；农产品加工后要进行市场流通的，由工商部门进行流通环节的监管；而真正应该对食品安全负起主要责任的食品药品监管部门，则只负责综合监督和组织协调，以及在有重大食品安全事故进行查处。在行业里流传的“八个部门管不好一头猪”这样的例子，形象地说明了当前我国分散分段式监管模式的弊端与漏洞。尽管食品安全监管部门众多，但这种分散分段式监管模式，导致职能交叉现象严重，权责不清。虽然投入了大量的人力、物力，但仍然出现了“管不好一头猪”的局面。2、企业盲目追逐利润，无视食品安全。在食品生产和流通领域，中小型企业所占比例特别高，这些中小企业对于充实市场，丰富市场，活跃市场具有非常重要的作用，但是，这些中小企业大多发展还不成熟，实力有限，导致食品生产和流通中问题颇多。首先，当前食品企业的产品层次低、技术含量偏低，同质化比较严重，竞争激烈。企业为了获得尽可能多的利润，往往采用等级较低的原材料，甚至是质量低劣的原料，这给食品安全造成极大隐患。其次，食品行业的从业门槛比较低，大多数食品企业的经营者、从业者的文化素质不高，对食品添加剂、防腐剂等的使用缺乏应有的敬畏之心。很多经营者为了所谓的外观的漂亮或者是追求口感，违规或超标使用各式各样的添加剂，甚至有部分企业为节约成本违规使用一些对身体有严重危害的化学物质。在Y区质监局2015年食品防腐剂的抽检中，共检测各类食品429份，其中检出含有苯甲酸（钾）的样品230份，检出率为53.6%；含有山梨酸（钾）的有215份，检出率为50.1%；同时检出含两种防腐剂的78份，检出率为18.2%。而检出的这些物质，都是对人体有害的。3、法律体系不完善。我国的市场经济建设已经有近二十年的历史，各项市场法律法规建设已经初有成效。单就我国的食品安全监管法律体系来看，从20世纪80年代开始，我国制定了一系列与食品安全有关的法律法规和管理条例（办法）。2015年4月，第十二届全国人大常委会第十四次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》，并于当年十月生效。虽然法规繁多，但还存在许多不尽如人意的地方。例如食品安全法和其他食品安全的相关法律法规没有能够形成体系；现有法律法规的一些食品安全标准严重过时；现行法律法规跟不上食品行业的发展，新问题层出不穷等。

四、广州市Y区食品安全存在问题的改善对策

要解决食品安全监管存在的问题，可从以下几个方面努力：1、强化立法，有法可依。食品安全监管首先要做到有法可依，因此，健全食品安全的法律、法规，是完善食品安全监管的前提和关键。当前各部门对食品安全监管过程中存在的职能交叉、多头执法，监管力度不足，监管不规范、缺乏持续性等各种问题很大程度上是由国家法律法规的缺失造成的，靠区一级政府来解决存在很大难度。这需要从国家层面加强立法、统筹规范来着手。在国家层面暂时不能完善立法的情况下，对急需解决的食品安全问题可以考虑制定地方性法规。譬如，在我国现行的涉及食品卫生安全的法律法规中，尚未对问题食品的召回做出明确规定，这一漏洞给食品生产企业留有缺口———国内食品企业万不得已绝不实施召回。可以考虑由广州市政府牵头，制定地方规章，从立法上规定：食品生产经营者应及时找回不安全的食品，并将召回情况向原食品生产经营审批部门报告；强令生产企业进行风险自担、费用自担的回收工作；如何对消费者进行补偿、如何对零售终端进行惩处等。这样就能够使食品监管部门可依据召回的规定对相应食品企业进行监督管理。2、改革机构，加强监管。当前食品安全监管带有普遍的短期行为的色彩，通常是在有重大食品安全问题发生以后，进行突击检查和处理，而后很快偃旗息鼓。虽然现在设立了食品药品监督管理局，并牵头成立了食品安全委员会，但质检、工商、卫生等部门仍然在行使部分食品安全监管职能，多头管理现象并未得到彻底的改变。从发达国家的经验来看，一个有效的食物安全监管系统应该包括：行政部门、监督检验部门和分析实验室等三个部分。这三个部门相互协作，就可以对食品安全进行有效监控，保护公众健康。所以进行机构改革，强化食品药品监督管理局在食品安全监管中的主导作用，可以从根本上改变我国目前在视频安全领域监管权力分散与各自为政的现象，提高监管的效率和力度。就Y区来说，要进一步贯彻落实“网格”化监管体系，明确区职能部门、街道的责任，尤其是明确区食品药品监督局的责任。同时要加强食品安全监测体系的建设，成立专门的食品安全检测中心，弥补现有检测资源配置不均，利用不充分的局面，发挥有限检测资源的最大作用。此外要加大政府专项的财政投入，加强食品安全监管队伍建设，加强相关食品安全监管人员的培训，通过外出考察学习，举办执法人员培训班等多种形式来提高执法人员的业务素质，不断提高食品安全的科学监管水平。3、强化行业协会建设，充分发挥其积极作用。当前食品生产企业以中小规模企业为主，数量繁多，已经超出了当前政府监管部门的监管能力范围。所以建立起政府、企业、社会的共同治理结构，对于加强食品安全监管，完善食品安全监管体系具有非常重要的作用。行业协会属于非政府组织，但是它有协助政府进行行业管理的能力。政府要鼓励相关食品生产企业自发成立行业协会，发挥食品协会协助政府在食品行业开展统筹、规划、协调工作，加强对食品企业的指导和服务，并对信誉差的行业协会实施整顿，协助各行业协会提高管理水平。食品行业协会拥有大量的信息，能够对全区食品加工小企业，小作坊进行全面普查、摸清底数。对生产条件及工艺基础较好，业主工作积极性较高的企业作坊，可以发挥其在行业协会中的带头协调作用；对于一些条件差的作坊，行业协会可以和监管部门一起提供针对性整改方案，加强监督指导，帮助其改进生产工艺，完善生产条件，健全生产规范制度，满足食品安全的要求。同时，通过食品行业协会推动行业自律，建立行业内的信用评价制度。向消费者推荐信用好，品质优的食品，对不合格食品进行曝光，从而减少信息不完全造成的食品安全问题。最终使各企业能够依法经营、严格执行国家和行业产品质量标准、并协助提高生产经营及管理人员素质与技能，增强中小型企业、小作坊的自检能力。

参考文献：

[1]刘亚平,美国食品监管改革及其对中国的启示[J].中山大学学报(社会科学版)，2008（4）.

[2]刘鹏,中国食品安全监管———基于体制变迁与绩效评估的实证研究[J].公共管理学报，2010（4）.

[3]周应恒,王二朋.中国食品安全监管:一个总体框架[J].改革.2013（4）.

作者:李兵龙 单位:广州市广播电视大学