资本市场监管机构问题与对策

一、“一行三会”是我国主要的金融监管机构

我国金融业目前是分业经营，在监管机制上与美国的多头监管模式相似，主要监管机构为“一行三会”，即央行负责宏观调控，证监会、银监会和保监会分别负责对证券业、银行业和保险业进行监管。2017年以来，中国新金融监管框架逐步形成。中央层面，设立国务院金融稳定发展委员会，“一行三会”调整为“一行两会”，组建中国银行保险监督管理委员会。原银监会、保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。此次整合银监会和保监会的改革举措，体现了我国在金融监管方面“渐进式”的改革。

二、我国金融监管现行机制存在的问题

由于我国金融监管制度起步较晚，不像国外发达国家的监管框架自然形成，全面完善，而我国的监管框架多为政府指导构建，这就使得监管不够完善，存在诸多问题。（一）金融监管重复、真空。在一些问题上，当下的监管机制存在重复监管。例如，银行既要满足央行的存款准备金的要求，还要满足银监会在银行资产检查上的要求。此外，央行通过“窗口指导”告诉银行的房贷规模，但是银监会还要确保银行的资产质量。这些在监管上的重复，不仅浪费了监管机构的人力物力财力，也是增加了受监管机构的负担。在另一方面，与国外的资本市场相比，我国资本市场存在着更大的监管空白。例如，当企业进入市场后，受到的监管压力骤然减小，开始大肆圈钱，再加上市场退出监管更加不足，一些无良企业圈了钱就跑的现象时有发生，这就导致了市场上高度的信息不对称，投资者承担着极高的道德风险。而证监会也未出台相应的监管机制，建立一个合理有效的市场退出程序。（二）彼此之间存在分歧。以央行和银监会之间的关系为例，将银监会从央行分离出去，央行负责制定货币政策，而银监会负责对银行进行监管。但是由于两家部门缺乏信息沟通，使得央行制定宏观政策的时候缺少各家企业的信息反馈，货币政策的有效性大打折扣。在另一方面，银监会在监管的时候缺少宏观信息的参考，其在监管过程中往往与货币政策产生冲突。再加上两个机构互相推诿责任，导致分歧间隙越来越大。（三）监管权力受到制约。除了“一行两会”外，参与资本市场运作的央企还隶属于国资委。国资委，即国务院国有资产监督管理委员会，与“一行两会”一样都属于部级单位，但是由于国资委属于国务院直属特设机构，所以会享有一些特权。这就使得国资委下属的一些央企有着与“一行三会”叫板的权力。2013年，银监会准备出台相关规定，对影子银行采取严格的监管措施，限制银行表外业务的发展，但是大型国有金融机构抱怨这会大幅度降低企业的利润，迫于他们的压力，银监会不得不缩减了原先的计划。（四）监管手段单一。我国金融监管机构的监管手段单一，过分依赖行政手段，并且“重审批，轻监管”，这就使得监管部门在实际操作上主观性强，官僚气息浓重，极易产生腐败。一些资质较差的企业通过短期内的运营操作，粉饰资产负债表，向相关官员行贿等手段以达到入市要求。而一些资质良好，有能力入市的企业，想通过正常手段入市却会遇到重重阻力。在另一方面，由于缺乏严格的市场退出机制，一些无良企业圈了钱就跑，使投资人蒙受了巨大的损失。另一方面，由于我国金融监管着力于行政审批制度，注重控制微观层面的风险，对宏观的系统性风险还是缺少相应的监管机制。但是目前随着影子银行的迅猛发展，监管难度也越来越大。再加上中国对外经济交往不断加深，和境外金融巨头的交易逐渐增多，中国资本市场的脆弱性逐渐显露，系统性风险导致危机的概率大大增加。

三、国外成功经验的借鉴与启示

（一）英国的成功经验。英国作为一个老牌的发达国家，金融行业的发展已有数百年的历史，英国的监管模式对改善我国“一行三会”存在的种种问题，有一定的借鉴意义。2000年6月，英国颁布了《金融服务与市场法》，并于2001年开始执行。该法律将证券和期货委员会、投资管理组织、个人投资局等机构并入1997年城里的金融服务管理局，并将后者确立为英国金融市场唯一的监管机构，取代了英格兰银行的监管职能，向财政部负责。该部门并非为政府机构，这样既降低了政治对金融监管的影响，也降低了如果出现监管失误而出现的政治风险。（二）发达国家给我国的启示。从金融危机的爆发，充分体现了人性的贪婪及非理性，市场的参与者不能总是做出理性的决策，因此就需要一个强有力的监管机构来进行监督。而美联储在危机前对市场的放任，反而放大了危机，造成了更大的危害。在监管职能部门内部出现的嫌隙，往往给予了金融机构可乘之机来逃避监管。随着世界各国在金融监管上的实践，还发现多个并行的监管机构不仅使监管效率降低，还容易造成监管机构间责任的互相推诿，给受监管机构创造了逃避监管的机会。无论是中央地方监管，还是在中央设置多个部门监管，都应该置于一个机构之下。为了防止监管机构的官僚化，也应当有相应的机制进行监督。与发达的欧美资本市场相比，我国的资本市场发展仍不成熟，存在着诸多问题。例如，如何保障投资者的利益，如何杜绝幕后交易，如何使市场更加透明有效，如何提供可靠的金融衍生产品，这都是亟待解决的问题。随着经济全球化的不断深入，市场对金融产品的需求也越来越大，然而现阶段的资本市场，并不能满足这一需求。近年来，中国如何监管影子银行的问题被炒得越来越热。影子银行在中国快速发展，进一步说明了传统资本市场的融资方式已经不能满足企业的需求，企业不得不谋求其他方式。但是由于影子银行将以前的表内业务转向表外，逃过了传统金融机构监管范围，使得市场的系统性风险提高，对市场及投资人存在安全隐患。然而，现行的“一行两会”至今都没有拿出一个切实可行的计划来对影子银行进行合理有效地监管。如何提高我国监管机构监管能力及效率的同时，还要兼顾到促进金融创新，推动资本市场的发展，成了当下我国亟待解决的问题。

四、我国资本市场监管的对策与建议

（一）加强各监管部门之间的协调。就我国资本市场发展的现阶段而言，在未来一段时间内仍然是保持着分业经营的局面，因此在金融监管上也应该继续保持着分业监管的现状。但是如今的“一行三会”的模式存在各种冲突，并不有利于行业的发展，因此，各部门间的沟通渠道需要拓宽。针对这一问题，在短期内，我国可以对现有模式进行改进，例如强化“一行两会”的部际联席会议的作用，联席会议应当更频繁地召开，以此加强部门间的沟通，来应对金融衍生产品的快速发展及行业内混业经营的趋势。然而，随着资本市场的发展不断深化，我国资本市场会逐步向混业经营过度，那么这一短期方案就不再适应于时代的需求，面对未来可能出现的监管真空，我国还需要一个长期的机制。就长期方案而言，我国可以借鉴英国的经验，央行应该逐步放下监管的责任而强化其对经济发展的指导建议性作用，而“两会”则要承担起金融监管的职能，逐步打破彼此之间的行业限制，解决金融产品之间界限日益模糊的问题。而随着时代的发展，现在的“一行两会”制在未来将有可能变为“一行一会”制，对整个金融行业进行全面有效地监管。（二）强化监管机构的权威性与独立性。上个世纪末，随着全球资本市场的发展，为了防止政客们追求短期经济利益的实现而干预央行等金融监管部门的政策，各国政府都提高了这些部门的权威性与独立性，这也是全球金融比以往更加稳定的原因之一。然而在我国，由于往往要给予国资委以及其他部门一些“照顾”，“一行三会”的工作往往受到限制，监管职能大打折扣，金融监管无法落到实处，这就导致了我国金融监管往往变得无效化。也正因为如此，在对影子银行的监管上，银监会至今也没有拿出一个行之有效的方案。因此，为了保证金融秩序的稳定，国务院应当强化金融监管机构的权威性与独立性，使其摆脱其他部门的干扰，提高监管的有效性。（三）完善监管机制，实现全面监管。建立健全法律法规。在一个健全的资本市场监管体系中，监管机构应当可以综合运用法律手段，经济手段以及行政手段来对资本市场进行全面的监管。然而，现有《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》、《证券投资基金法》等法律法规仍需完善。由于法律上的不完善，技术上的限制，我国监管机构并没有能够很好的运用经济和法律手段。加强对系统性风险的评估。国外发达国家对本国资本市场的系统性风险一直有专门的科学团队进行跟踪评测，这给经济手段的运用提供了重要的参考。我国在这方面仍有很大差距，因此在通过使用经济手段对风险控制与管理上仍显得心有余而力不足。因此，金融监管机构自身要建立一套完善的系统监测市场上的系统性风险，给通过经济手段对市场风险进行调控提供充足的理论、数据支持。

五、结论

面对资本市场的高速发展，我国需要一个强有力的监管机构对其进行监督指导。在后金融危机时代，各国都在调整自身的金融监管模式，将权力集中到一个部门，以防止分散监管带来的监管缺位与重复，力图提升监管效率。随着我国资本市场的发展，混业经营逐步推进，现有的监管模式也出现了种种问题，资本市场的监管体系应该发展在资本市场的前头，这样才能够保证监管的全面性和有效性。

作者:冯丽 单位:沈阳师范大学