公共体育设施特许经营的模式探寻

一、公共服务外包

公共服务外包作为公共体育设施特许经营的模式之一，是源于对西方制度的引进。然西方传统的社会治理理念，是基于国家权力源于公民的授予，即国家作为主体是被公民“形塑”出来的，在这个过程中，出于需要和担忧的双重考虑，从而产生了“小政府，大社会”的顶层设计。这种理念虽然同中国的传统社会治理理念是相反的，但都是基于以单一主体（在中国是国家，在西方是公民）为中心来构造社会秩序，因而均表现为一种“德治”的思想。20世纪30年代，随着个人主体面对社会和市场的无力，西方国家权力对社会和市场的介入开始越来越多，④西方社会进入到了“行政国家”的时代。[2]在西方国家，尽管国家主体得以产生，但公民对国家始终存在着“利维坦”般的恐惧，因此，国家权力被牢牢地限制在法律规范中，即“法无规定即禁止”。由于“公权”的固定和“私权”的占有，国家只能将大量生产性的公共产品通过合同的方式提供给企业或社会组织，这也正是西方新自由主义所倡导的政府与公民的关系。[3]因此，公共服务外包在西方的形成，不是基于供给的效率，而是因为国家权力的有限。在我国，政府基于权力所衍生出的公共产品，可以分为管理性和生产性两种。管理性的公共产品是基于权力的强制，如警察服务、城管服务、工商服务等；生产性的公共产品是基于权力的占有，如事业单位、国有企业、集体所有制企业等。由于我国是公有制的国家，一切生产资料归国家或集体所有，国家通过开办企业或事业单位来提供服务，如教育、医疗、养老、住房等。在公共产品的履行上，管理性公共产品的提供是需要法律授权的，不是适格的行政主体是没有资格行使的，故管理性公共产品的提供是不能外包的。⑤而生产性公共产品在于资源的占有和使用，因此，它既可以由政府设立的国有企业来直接生产提供，也可以通过资源税收等间接方式转让资源使用权来生产提供，这其中的抉择，就在于产品提供的效率。因此，公共体育设施特许经营的服务外包模式，在西方，是受制于权力，而在中国，则受制于效率。但无论是西方还是中国，公共服务外包都面临着市场逐利的风险，因为私有企业是以追求利润最大化为目标的，它不同于国有企业的公益性。[4]因此，公共服务外包是建立在政府财政充足的前提下的一种注重效率的模式。然当前我国各级政府还远没褪去全能的角色，财政匮乏已是当前政府道德失范的不争事实。[5]在这种情况下，公共服务外包模式的引进，名义上是政府管理创新，实质上是变相实现“公共服务外摊”的企图，即政府把理应自己承担的职责市场化，从而转嫁为由企业和公民来承担的额外负担。鉴于此，公共体育设施特许经营的服务外包模式，在当前政府债务高筑的情形下，并非特许经营的目的选择。北京“鸟巢”经营权一波三折的变化就是一个很好的例证。[6]

二、政府购买

政府购买公共服务模式源于美国学者莱斯特•萨拉蒙的“第三方治理”理论。[7]该理论认为，在公共服务体系中，政府应扮演着资金提供者和监管者的角色，而具体服务由第三方机构提供，特别是非营利部门。因此，民营化是“第三方治理”的重要途径，即引入市场机制增强政府提供公共服务的质量。如此同时，伴随着社会组织的兴起，政府与社会组织之间在公共服务供给上更是构建了“伙伴关系”。与西方国家一样，中国在新公共管理运动和特殊国情的推动下也出现了如火如荼的政府购买公共服务的“创新”。[8]政府购买在中国可追溯到1996年，当时上海基督教青年会建设的罗山市民会馆，被浦东新区社会发展局所“购买”，成为当地居民社会交往、社会教育、文化娱乐、体育健身、享受公共福利服务的公共场所。从2003年以来，上海、北京、广东、江苏、浙江等地方政府向社会组织购买公共服务的探索不断增多，范围涉及教育、公共卫生、扶贫、养老、残疾人服务等服务，以及社会工作、社区发展、社区矫正、环境保护等诸多新型社会需求。同公共服务外包模式一样，我们在引进政府采购模式时，依然没有认清这种模式在注重公共产品提供的效率和质量的同时，却很容易陷入到财政供给不足的困境中，从而把一种本身并没有太多弊病的制度，很轻易地就变成了政府脱责的借口。⑥如此同时，政府采购也面临着市场逐利的风险，市场主导的购买价格令财政匮乏的处境更是雪上加霜。当前很多学者也注意到了这两个问题，于是在探讨政府购买制度时，刻意把购买对象限定在社会组织（或非营利组织），这样就可以避免市场逐利的风险。但问题是社会组织的服务价格是如何确定的，是等值交换，还是象征购买，如果是前者，公允的服务价值该如何评估；如果是后者，社会组织因“造血不足”又该如何延续。而一个更重要的问题，就是社会组织在中西方的发展径路是完全不一样的。在西方，社会组织的发展，实质是个人自由整合起来对抗国家的一个产物，政府购买服务的模式，就清晰地表达出交易的双方是一种相互平等和独立的关系，彼此之间互不隶属。而在中国，社会组织是国家逐渐培育出来的，以此来增加公民的主体性，因此，在当前阶段，国家和社会组织之间是无法真正建立起一种类似西方政府购买的法律关系的，它们之间只能是一种扶持和被扶持、资助与被资助的关系。鉴于此，公共体育设施特许经营的政府购买模式在我国是根本不成立的。

三、公私合作

2011年，国家审计署在审计中发现，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务高达107174.91亿元。而如此同时，截至2011年8月末，居民本外币储蓄存款余额已经超过33万亿元人民币，由于存款增值的渠道不畅，以致很大一部分通过民间金融途径形成民间资本。[9]但由于缺乏相应的规范，民间资本在我国呈现出无序流动的状态。2011年危机终于全面爆发，浙江温州、内蒙鄂尔多斯、山东青岛、河南安阳、广东东莞、福建厦门和安溪、宁夏固原等地相继爆出民间借贷资金链断裂，老板欠债“跑路”的事件层出不穷。民间资本和地方公共财政在我国呈现出的二律背反的状况，严重影响着国家政治、经济和社会的稳定。为此，国务院继2005年颁布“非公经济36条”之后，于2010年5月又了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。在2011年的《政府工作报告》中，总理再次明确提出，各级政府要打破除各种有形和无形的壁垒，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域，推动民营企业加强自主创新和转型升级，鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革，加强对民间投资的服务、指导和规范管理。从上述资料的分析中，我们不难看出，各级政府缺钱，民间资本逐利，才是公共体育设施特许经营的背景所在。当前中国，政府依旧还在扮演着经济发展的“火车头”，⑦“发展”成为了一切行为的目的，以致政府在税收、卖地等财政手段之后，通过各种融资平台大举从银行借债来筹集资金。然政府取代市场的投资，无法导致产业升级，短期的GDP增长会导致长期的经济低迷，而公民在幸福被“有意识”地淡忘后，后顾之忧的情结，使得公民要么紧紧地捂住口袋，要么疯狂地参与“房地产游戏”，而民间资本的投机行为，也导致了“有价无市”的高风险，以致血本无归。当前愈演愈烈的政府饮鸩止渴和层出不穷的民间资本无序流动，促使了公私合作进一步成为可能，这就是现实决定了制度的设计。问题在于，政府如何做引进民间资本的制度顶层设计，即民间资本的疑虑与政府担保的衔接；经营者与政府之间的法律关系；服务的公益性与资本逐利的统一；服务的提供与公益损害的法律监督等。公私合作模式旨在引进民间资本，来缓解政府财政的不足，它只是帮助政府提供公共服务，不是取代政府提供公共服务，因此，政府对民间资本投资的担保显得尤为必要。由于是生产性的公共产品，政府在合作中是不能动用强制性来加以主导的，因此，合作的方式需以合同的形式表现出来。经营者以企业的身份进入合作，会承担市场和社会的双重责任，以致步履艰难，难以为继，因此经营者的身份准入就是一个需认真思考的话题。[10]公私合作提供的服务，涉及到广大人民群众的利益，不是自由放任的服务提供，需要监督机构全程对合作双方进行有效的监督，而不是于事无补的事后问责，因此，监督机构的专门化和有效化也是制度设计中需要着重思虑的。

四、结语

制度的设计应立足于现实的状况，而不是照搬照抄在西方国家运行良好的制度，这样只会出现“南橘北枳”的尴尬困境。如果说，自然科学中西方可以相互借鉴，那是因为我们面对的是一样的自然；而人文社会科学面对的却是截然不同的政治、经济和文化，由此产生的社会问题也就不同。因而我们必须寻找适合自己的那种发展模式，对此西方的理论只能给我们提供一个分析问题的思路，而不是结果。公共体育设施特许经营的模式探寻正是基于上述考虑，而做的一个理论探讨。

本文作者：石绍斌工作单位：宁波大学