国家审计环境分析与路径设计

摘要：本文基于国家治理的视角，通过对自贸试验区国家审计环境的研究，总结自贸试验区国家审计的特点，明确自贸试验区国家审计的需求、本质、目标、主体、客体、内容、技术以及成果运用等基本问题，研究国家审计在自贸试验区建设中的作用路径与机理，并在此基础上设计出一套适用于负面清单管理环境之下的国家审计模式，使之成为一种可复制、可推广的审计模式。

关键词：国家治理；审计全覆盖；负面清单管理；协同审计；治理目标导向审计

一、研究背景

（一）自贸试验区的发展需要从有序治理的角度来设计。相对于2013年，我国建设自贸试验区的国际大环境已经发生了变化。2015年底，国务院颁布的《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》要求将对外自由贸易区谈判中具有共性的难点、焦点问题，在上海等自贸试验区内先行先试，更是提出了建设自由贸易港的要求。作为国务院审批的部级试验区，中央的定位是制度创新高地。自贸试验区在投资、贸易、金融领域以及政府职能转变等方面开展的系列创新旨在促进自贸试验区跨越发展，但是与制度创新所伴生的风险不容忽视。对于制度出台前决策方案的选择、出台后的经济运行效果等，都需要有相应的监督制度并行。为配合自贸试验区自身发展的需要，2016年上海市政府办公厅印发《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》，2017年国务院公开《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》提出进一步转变政府职能，打造提升政府治理能力的先行区。因此，上海自贸试验区内的行政架构、管理模式、运营模式等都需要从有序治理的角度出发来思考设计。（二）自贸试验区建设同样也应纳入国家审计全覆盖范围之内。建立上海自贸试验区是在我国全面深化改革和进一步扩大开放的大背景下采取的一项重大举措，根本目的是为下一轮的扩大开放做试验，也为对外谈判提供实践依据并形成可创造、可复制、可推广的体制机制。同时，上海自贸试验区内企业开展的业务，涉及的地域非常广，资金、业务、货物等在区内和境内区外之间、区内与境外之间流动，改革创新业务及其风险传导机制更加复杂。十三届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案提出了改革审计署管理体制，通过改革和集中化来加强审计的监督职能，党的三中全会明确提出设立中央审计委员会，进一步提高了审计的领导架构层级，体现了党和国家对审计的重视程度。国务院《关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）、十八届四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、2015年12月8日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件均强调加强审计工作，实行审计全覆盖，自贸试验区建设同样也应纳入国家审计全覆盖范围之内。自贸试验区的管理模式是负面清单的管理模式，上海自贸试验区在国家治理的推动下，以制度创新为动力，以有序治理为目标，建设负责、高效、廉洁、透明、法治的自贸试验区，引领新一轮的经济增长。审计作为国家治理的参与者，在自贸试验区的建设中，应履行好监督与服务的职责，既要防控制度创新过程中的风险，也要通过对创新制度经济结果的评价，促进创新制度的规范和完善。国家审计作为国家治理的参与者，要破解自贸试验区建设的难题，就必须创新审计，在审计的理念、组织方式、监督方向等方面先行先试，打造与上海自贸试验区建设相适应的审计能力。

二、自贸试验区国家审计的相关概念界定

（一）国家审计与国家治理。国家审计和国家治理是两个处于不同层面，但联系密切的概念。国家审计对于国家治理具备两个基本功能，一是作为国家治理的重要工具和国家治理体系的关键组成部分，鉴证和评价政府部门的活动、揭发违规行为，为社会公众了解政府部门对公共资源的使用情况提供独立客观的意见和依据；二是通过国家审计的实施，间接地威慑和督促政府部门充分发挥其职能，最终提高国家治理的效果，即实现国家审计的治理功能。①国家审计服务国家治理是通过审计国家治理运行冲突来实现的，即通过对国家治理目标实现的控制、对国家治理主体运行的监督、对国家治理服务的评价、对国家治理结构优化的促进和对国家治理环境的培育等来实现，②是国家治理的重要组成部分。③（二）负面清单管理与国家审计全覆盖。国家审计全覆盖是在国家审计职权范围内，实现国家审计服务国家治理的广度、深度和前瞻性。负面清单管理是政府在“法无授权即禁止”、“法无禁止即自由”的现代管理理念和制度环境下建立的一种管理模式，是政府经济管理理念和模式的重大变革，它涵盖了负面清单、权力清单和责任清单等相关内容，是自贸试验区管理的本质特征之一。上海自贸试验区扩区后，自贸试验区管委会与浦东新区政府实行一体化合署办公，开始按照负面清单管理模式，在浦东新区完整一级地方政府的框架内推进全面制度创新。负面清单管理模式的推行，一方面增强整个经济的内生动力，让企业可根据自身发展需要自主决定，形成清晰的预期。同时，由于负面清单引申出的一系列制度创新和制度创新的体系，如将外商投资项目由核准制改为备案制，在极大程度上限制了政府过度干预的可能性。由负面清单引申出的权力清单和责任清单，在营造“法无授权不可为”的制度环境时也推动政府职能转变，当然，也将政府的权力关进了制度的笼子。实行负面清单管理模式并不代表政府失去其应有的作为，服务于国家治理的国家审计全覆盖，一方面要着眼于从政策、资金、权力、民生、国家经济安全、党风廉政建设等内涵建设方面进行审计，另一方面，要从国家治理高度和微观经济活动背后的机制体制角度看待问题，形成在负面清单管理模式下的国家审计在审计管理和审计理念上着眼于国家治理的系统观、控制观，不断优化政府角色，促进经济发展，努力维护经济安全，最大化发挥国家审计的职能作用。

三、自贸试验区国家审计的困境与挑战

（一）现行审计工作难以满足自贸试验区发展目标定位。推进改革、鼓励创新是审计发挥建设性作用的重要内容。上海自贸试验区的设立标志着中国改革开放进入了一个建立国家治理体系和治理能力现代化的新阶段，预示着中国要进行全方位“制度闯关”，要破除阻碍改革开放的根本性、制度性因素。在上海市十四届人大二次会议上，市委书记韩正表示，上海自贸试验区是对政府权力的制约和规范，甚至是剥夺部分权力，这是在“革政府的命”。上海自贸试验区虽然已经形成了与国际通行规则相一致的管理理念和基本框架，但对标国际最高水平的自贸区、最有代表性的自贸协定、部分先进国家的先进经验，在有些领域存在差距，包括改革举措系统集成不够、扩大开放压力测试不够、对标国际最高标准不够、支持“走出去”作用发挥不够等。在强化事中事后监管，推进监管标准规范制度建设，加快形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系的过程中，政府自身动力显然不足，必须由具有权威的独立监督主体——审计，以负面清单执行情况作为政府职能转变的重点和关键，通过持续审计，以点带面，以不同时点过程中发现的不作为、慢作为、乱作为等问题为突破口，“倒逼”政府，加速推进改革。但是，目前自贸试验区审计的理论与实践还远远不能满足需要，如在专项资金的审计方面虽然已经开始关注从体制、机制上剖析存在的问题原因，但大部分审计工作还停留在传统审计的范畴内，审计人员还未树立起审计工作服务于自贸试验区发展目标定位的理念。4（二）现行的自贸试验区管理体制的模式难以形成审计合力。上海自贸试验区的中央管理体制属于共同管理型，设立上海自贸试验区仅设区审批部门就多达20余个国务院下属政府管理部门。由于上海自贸试验区尚无国家立法，且各部门利益不同，各部门对自贸试验区的认识不统一直接导致自贸试验区改革协调成本高、难度大以及决策落实不及时等问题。其次，上海自贸试验区内实行由海关、海事、工商、外汇等口岸部门各司其职、相互独立的管理模式，区内虽设有管委会负责对区内事务进行统筹和协调，但由于管委会法律地位不甚明确、监管职责受到挤压，因此在缺乏一个权威管理部门的机制下，易出现政出多门、多头管理、权责不明，综合执法协作机制混乱以及统一高效、自主灵活的管理模式缺乏等情况。同时，自贸试验区政企不分现象依然存在。开发公司脱胎于管委会，虽然实行市场化运作，与现有行政管理相分离，但政府权力参与市场运作和企业经营的情况仍然存在，管委会和开发公司之间还没有实现完全的政企分开。政府权力介入市场运作，将不可避免地扰乱市场秩序，带来区域内企业间的不公平竞争，进而影响区域发展的活力和环境创建。复杂的自贸试验区管理体制，直接导致自贸试验区审计主体的多元化，对上海自贸试验区建设的审计，与其他相关审计相比，显著的不同在于审计主体的多元化。上海自贸试验区是国家层面的试验，但这个试验放在上海由国家相关部委和上海市共同来做，相关的事权也区分为国家层面的事权和地方事权，探索出来的可复制、可推广的制度，由国家推动向全国复制推广。因此，对上海自贸试验区建设、管理情况的审计，需要审计署、上海市审计机关、其他省区市审计机关、相关的内部审计机构，按照审计职能和审计管辖范围共同来实施。（三）制度创新伴生的风险扩大了审计关注重点。在自贸试验区建设和改革的推进过程中，各种风险不断加大，制度创新伴生的风险扩大了审计关注重点。廉政、金融、产业安全、质量安全、货物走私等方面的风险在自贸试验区环境下呈现出其自身的特点。在自贸试验区深化改革的进程中，利益结构、利益分配均会发生改变，防范公共资金、公共利益的侵占，严格监督问责机制，充分发挥国家审计作为国家利益捍卫者、公共资金“守护者”、权力运行“紧箍咒”、反腐败利剑的作用。上海自贸试验区内推进人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用和外汇管理等改革均会对我国金融体系、金融市场产生巨大影响，因此，与上海自贸试验区金融业务发展相适应的风险防范机制是否健全完善，有效的预警和防范金融创新潜藏的监管风险、网络风险、资本项下开放风险和金融体系稳定性成为国家审计关注的另一重点。在“负面清单”制度之下，外资企业有可能将上海自贸试验区作为资本进入通道，审计中要高度关注国家相关部门履行安全审查和反垄断审查职责情况，防止境外资本对我国重点领域、重点行业的垄断和控制。5上海自贸试验区实行“一线放开、二线安全高效管住、区内流转自由”的海关监管模式，审计中要高度关注“一线”放开后，“二线”是否能真正管住，是否存在货物走私的风险，海关与商检合并以后，还应关注海关是否健全完善出入境质量安全和疫病疫情风险管理机制，是否可能发生质量安全风险事件。作为经济发展“安全员”，国家审计在自贸试验区建设中，对改革过程中的风险应发挥预警、防范作用。揭示上海自贸试验区建设过程中存在的薄弱环节和可能蕴含的潜在风险，加强各类风险防控，完善风险防控机制，守住不发生区域性、系统性风险的底线，维护国家经济社会安全，是国家审计的重要职责之一。（四）先行先试的政策突破加大审计职业判断的难度。审计行为的产生与发展需要一定的法律环境，它既受法律环境的制约，同时又会改善法律环境，推进法制化进程。法律环境对于审计专业判断的重要意义在于为审计判断过程提供必要的评价依据。评价标准越完备、越统一，就越有利于审计人员做出正确的审计专业判断，同时，法律体系对于审计职业界的保护越是完善，审计人员就越能充分发挥自己的专业判断能力，不受或少受外界环境的影响。上海自贸试验区是在没有完整、系统的法律规定的情况下先设区、再立法。目前，仅有地方和中央有关部门的相关文件依据，行政规范层次低且重叠，上海自贸试验区从设区初期就面临着缺乏法治保障的挑战，使得自贸试验区在建设初期就无法真正做到规范运作。目前，先行先试的大部分内容以政策突破、制度创新形式体现，偏向于灵活性，尚缺稳定性和一致性的平衡。同时，由于缺乏全国性的统一立法保障，使得上海自贸试验区的区域性质、定性定位、区域功能、基本制度等根本性问题无法确定。自贸试验区的先行先试涉及大量国家事权，尚需要国家授权，其模式创新、管理体制、执法体制等，均需要有相关的法律制度来保障。先行先试的核心内容涉及税收、海关监管、金融、外资、外贸等国家事权，属中央专属立法权限范畴，必须突破现有国家法律、行政法规的相关规定，必须获得全国人大常委会、国务院的“双授权”，立法授权存在复杂性。同时，先行先试事项涉及多部法律、行政法规和国务院决定、授权，暂时调整的法律、法规面广量大、难度高。这些均加大了审计人员职业判断的难度。

四、自贸试验区国家审计全覆盖路径设计

（一）正确处理“依法审计”与“支持创新”的关系，创新审计理念。依法审计是国家审计的基本要求。一方面要围绕公共资金使用、公共权力运行，以真实性、合规性、合法性审查为基础，强化问效、问绩、问责，加大对违纪违法案件线索的查处和移送力度，依法监督和制约公共权力运行，发挥好公共资金“守护者”和权力运行“紧箍咒”的作用，它是自贸试验区国家审计必须履行的传统监督职责。另一方面，在自贸试验区环境下，还要履行好服务的职责，拓宽国家审计的职责范围，为创新保驾护航，如充分发挥6审计的威慑督促功能，开展重大政策措施的跟踪审计，查纠不作为、乱作为、选择性作为问题，当好政策落实的“督查员”。同时提升规范制度的层次，服务好国际化创新生态的建立。创新是自贸试验区的价值所在。创新一定带来不确定性，它是一个不断“试错”的过程，这给审计的鉴证与评价功能的实现带来了挑战。审计人员在审计过程中一定要树立“负面清单”的审计理念，在坚持实事求是、求真务实原则的基础上，充分发挥国家审计的独立性优势和建设性作用，正确处理依法审计与服务大局、查处问题与鼓励创新、依法处罚与宽容失败的“三个关系”，做到既坚持原则，严肃揭示查处借创新谋私利的乱作为、假作为行为，又用审计人的智慧和担当，为真正的改革创新撑起一方试验、试错的朗朗晴空。（二）探索针对创新举措的容错和评估机制，合理制定“免责条款”。创新必然带来风险，针对“突破性举措”，一方面要坚守底线，坚决对重大违法违纪、重大损失浪费等实行一票否决，严肃追责；另一方面要敢于担当，对符合改革方向、符合依法决策程序、有利于科技创新、有利于营商生态改善的超常举措给予支持和包容。探索实践包容宽松的创新文化，合理制定创新失败的“免责条款”，解除创新的后顾之忧。在审计实务中运用容错机制，要注重从实际出发，科学把握有关原则和方法途径。一是要把握容错机制启用的先决条件，只有在符合依法决策、资金专用于科创中心建设、无违规违纪行为等原则的范围内，发生一般性工作失误或未达成预期目标等情况，才适合启动容错机制。同时，要高度关注创新举措可能出现的重大风险隐患，防止容错演变成纵容“瞎折腾”、演变成违法违纪和牟取私利的“障眼法”、演变成追责问责的“脱身术”。二是要科学评价。要充分考虑现实情况，对“错误”或“偏差”的程度进行分类分级，并从是否有利于深化改革、是否有利于事业发展等多个维度进行综合评价，确定是否属于容错事项。比如，对浦东创新人才补贴政策的绩效评价，就不能搞一刀切，不能简单地认为凡有任何一个获得补贴的人才流出，就属于未实现绩效目标。对符合容错范围的“问题”披露，可以考虑作为“其他需要揭示的事项”进行反映，内容包括分级评价、存在风险等情况。三是要加强复核。审计机关内部要对是否属于可容错范围、评价是否准确、证据是否充分等内容进行集体审议，确保政策执行的客观公正，减少审计组容错顾虑。同时，要对“错误”或“偏差”程度较高的容错事项加强后期跟踪，及时提出有效建议，防范失败风险。国家审计对创新性举措的评估可根据创新举措的现实背景和自身力量的实际情况，选择性地嵌入到创新举措的设计、执行和评估阶段。在创新举措的设计阶段，依申请开展前期评估，对设计方案给予一定建议；在执行阶段，对执行效果和目标差异进行中期评估，及时填补设计漏洞、修复执行偏差；在完成阶段，开展后期评估，对决策、执行、资金、绩效、风险和缺陷进行全面评估，作出有关评价结论。在上述三个阶段评估模式中，开展后期评估是重点，其主要目的在于促进科技创新举措的完善，形成可复制可推广的经验做法。国家审计的第三方独立地位、覆盖“财务+业务+政策”的审计体系和掌握的大量信息，有助于综合形7成一个以改革绩效为导向的评估结论。对确实没有明显效果，甚至产生一些负面影响的举措，要敢于发声、敢于叫停。对有利于科技创新、符合改革方向、有利于激发内在活力的创新举措，要积极推动相关职能部门突破障碍和瓶颈，固化有效做法，完善制度缺陷，形成可复制、可推广的经验和制度。（三）资金流与权力运行流双流合并，拓展自贸试验区审计范围。自贸试验区通过引入国际竞争来消除既得利益集团的改革阻力，解决内部改革动力不足的问题，然而，任何改革均会使利益结构、利益分配发生较大改变，自贸试验区的改革触及到投资、贸易、金融服务、规划国土、建设、绿化市容、环境保护、劳动人事、食品药品监管、知识产权、文化、卫生、统计等诸多领域，新的制度安排探索的不确定和困难性，使公共资金、权力运用等领域的风险显著加大，这些均可能影响政府主体动力。而政府作为制度及其配套措施的设计、制定、实施的主体，行政作为与高效准确的监管措施是推动自贸试验区建设的重要保障。国家审计作为改革的动力机制，一般来说是以发现问题作为起点的。通过对审计中发现的问题进行分析，查找产生问题的体制、机制、制度方面的原因，然后提出改进的审计建议并督促整改落实，促进改革和制度的完善。因此，审计作为深化改革“催化剂”，要倒逼自贸试验区开放和政府职能转变，做好“减法”工作，在审计监督过程中，应服务于自贸试验区的治理目标，以公共利益、公共安全、可持续性包容发展为核心价值目标，要将自贸试验区审计作为常态化的监督制度，不仅要覆盖所有财政资金和政府机构，同时也要涉及自贸试验区制度创新和管理模式创新的各个领域，触及社会民生的多个层面，资金流与权力运行流双流合并，拓展自贸试验区审计范围，防范国家治理深层次的公共权力运行和公共资金配置使用的深层次体制机制性问题与风险。例如上海自贸试验区审计局在自贸试验区专项资金的绩效审计中，在关注专项资金的收支情况的同时，还要关注资金的管理制度层面和操作层面，对资金流和权力运行流双管齐下，确保专项资金的使用绩效。（四）以治理目标导向创新审计模式，构建审计方式的波士顿矩阵。与传统审计模式不同，治理目标导向审计模式，不仅关注被审计单位或审计事项的真实性、合法性和效益性，而且要关注被审计单位或审计事项满足国家治理目标实现要求的差距、问题和风险。围绕着服务于自贸试验区的发展战略目标，根据政策跟踪审计、经济责任审计、绩效审计、相关部门、国有企业内部审计在审计目标、内容、重点和方式的不同，创新审计方式，构建审计方式的波士顿矩阵，实现自贸试验区审计的全覆盖。对国家各部委在上海自贸试验区出台的重大政策，以及上海自贸试验区中探索成熟并向全国推广的政策开展同步跟踪审计，形成完整的审计监督网络和监督链条，从整体上反映上海自贸试验区的政策效应，将创新变成可复制的制度措施安排，最终形成以点带面，局部向整体的溢出和扩散效用，促进国家经济整体系统的发展提高。对上海自贸试验区管委会及驻区机构的有关政府职能部门的履职情况进行经济责任审8计，敦促政府职能转变，促进其按照党中央、国务院的部署，依法规范履职，扎实有效推进上海自贸试验区的建设和管理。通过将国家审计延伸至具体项目，考察负面清单、权力清单、责任清单实际执行效果，如相关的制度设计是否存在漏洞；事中事后监管是否到位；各相关职能部门简政放权是否存在明放暗留、放虚不放实的问题；政府管理方式转变情况中，改进行业监督、推进信用管理、转变财政资金管理模式等实际执行是否到位；负面清单管理模式（包括负面清单、权力清单和责任清单）规划的推进落实、推进实施进度；不同时期具体清单项目变化的合理性和可行性等等。通过政策跟踪审计，对相关部门、企业的改革创新举措的合法、合规以及合理性进行监督检查。重点关注相关的业务创新是否符合法律法规的规定，是否符合改革方向，相关举措的出台是否经过集体决策，执行人是否勤勉尽责，是否与个人存在利益关系。通过多视角的分析和充分的沟通，得出客观公正的审计结论，使审计既要保护改革创新的积极性，营造支持创新的氛围，也要防止以规避监管为目的和脱离经济发展需要的一些所谓的创新，促进各单位和企业在国家政策规定的轨道上，合法合规合理推进改革创新，保障上海自贸试验区建设规范、有序推进。（五）以协同审计创新自贸试验区审计运行机制，提升审计监督的效率、效果国家审计治理服务目的的最终达成依赖于多元化的利益主体，复杂的自贸试验区管理体制更需要国家审计在服务国家治理过程中，注重广泛吸收整合审计系统内部和外部力量和资源，有效地开展协同审计，以获得国家审计服务国家治理整体功能效应大于各个子系统或各组成部分作用力之和的协同效应，构成一个较大范围的“国家审计治理系统”。具体而言，包括三个协同，即多元化国家审计主体的协同、国家审计与内部审计的协同、国家审计与社会监督资源的协同。1.多元化国家审计主体协同治理，提升审计监督的效率如前所述，上海自贸试验区审计与其他地区审计相比，显著的不同在于审计主体的多元化。对上海自贸试验区建设、管理情况的审计，需要审计署、上海市审计局、中国（上海）自由贸易试验区审计局、其他省区市审计机关，按照审计职能和审计管辖范围共同来实施。建设上海自贸试验区是一项国家战略，相关的制度创新、制度突破、工作中瓶颈和问题的解决，都是在有关主管部门帮助指导下来实现的；试验区里的很多事权，如国家安全审查、反垄断审查等，也是国家层面的事权；试验区内的部分行政管理工作，由金融、海关、海事、边检等部门组织实施，这些部门的审计管辖权都在审计署，因此，审计署是这些事项或部门的当然审计主体。上海市审计机关根据审计管辖范围，除对涉及上海自贸试验区建设、管理的相关单位、市属国有企业的事项进行审计外，还要特别关注试验区探索的相关政策存在的外溢效应。无论是上海市级相关主管部门探索的与上海自贸试验区建设相适应、衔接的政策，如财税政策，9还是各区县引入的上海自贸试验区的相关政策，市审计机关在对这些政策进行审计、分析、评估时，应当与上海自贸试验区的相关政策相对接，以其作为审计评价的参照。中国（上海）自由贸易试验区审计局在完成属于本级审计机关管辖范围内的有关自贸试验区主体或事项的审计工作的基础上，还要开展对浦东新区所属相关部门履行政府职能转变的情况、执行自贸试验区相关政策措施、事中事后监管体系创新完善、风险揭示与防范等事项的审计。同时，通过强化经济责任审计，引入容错与纠错机制，使上海市浦东新区审计机关在自贸试验区建设发展过程中发挥更大的作用。在上海自贸试验区探索形成的成熟制度，将其复制、推广到全国，对这些复制推广的制度实施情况及其实际效果，各地审计机关可根据实际需要自主开展审计，也可由审计署统一组织开展审计。此外，进驻上海自贸试验区开展业务的其他省区市的国有企业，也应由具备审计管辖权的审计机关组织开展审计。2.国家审计与内部审计协同治理，挖掘审计监督的深度自贸试验区的改革与创新成果最终作用于企业，要最大程度地发挥审计监督职能，服务于国家治理的审计目标，国家审计就要充分整合内部审计资源，使其有机融入到审计全覆盖工作机制中，实现国家审计与内部审计的良性互动和成果共享。如国家审计可根据实际需要授权内部审计部门开展相关审计工作，通过重点抽查和考核评估确定内部审计成果的可利用程度；也可将审计置于相关部门具体业务执行过程中，产生相应的监督报告；还可通过对内审成果的系统分析，查找行业或单位中存在的系统性、倾向性问题，掌握相关审计线索，让国家审计的关注点更具有针对性。当然，对内部审计开展较好、质量较高的单位，可直接采用其内部审计信息、资料、数据；通过对内审的督促、落实审计整改来增强内部审计工作的权威性，扩大内部审计影响，激发内部审计机构、内部审计人员的积极性、创造性。3.国家审计与社会监督资源协同治理，扩大审计监督的广度国家审计与社会监督资源协同治理，要求在具体国家审计治理实践中，改变传统自上而下、主要依赖于监督职权的单一向度治理模式，寻求建立审计机关与监督服务对象、监管部门、司法机关、社会公众等治理主体之间的协同合作，形成互相监督的耦合联动机制，构成一个较大范围的“国家审计治理系统”，最大限度地吸引公民、非政府组织等力量参与到国家审计治理行为的监督与检验，在平等、自愿、磋商、信任、协作基础上，推动国家审计治理由单一管理向互动耦合治理模式转变。

五、结语

审计全覆盖是国家治理和国家审计发展的必然趋势。作为国家治理基石和重要组成部分的国家审计，在自贸试验区建设过程中，面临的审计环境日益复杂，一方面，在投资、贸易、金融、政府职能等制度安排上显著不同于非自贸试验区，而且要同时面对国际国内两个市场，直接受到全球化的影响和挑战；另一方面，作为改革试验区，经济主体、环境及其运行机制的不确定性和风险更加突出、复杂，监管形势更加严峻，导致审计监督对象个体和整体层面发生系统变化，形成自贸试验区国家审计自身特点，它是一种负面清单管理环境下的国家审计。同时，为实现可复制、可推广的制度和管理创新定位，自贸试验区审计必须从服务于国家自贸试验区战略这个高度出发，转变理念与思路，在对国家和地区制度环境与安排、组织体系与执行过程及运行机制的变化研究的基础上，从国家治理的视角出发，创新审计理念，对原有审计范围、审计运行机制、审计模式，以及审计机关审计职权等方面做出调整和变革，准确把握其审计活动的规模、范围和强度，一方面要以负面清单执行情况作为政府职能转变和改革创新的重点和关键，通过持续审计，“倒逼”政府，加速推进改革；另一方面又要防止审计矫枉过正，防止可能的“审计爆炸”给改革创新带来的滞碍危险。通过对与国家治理、制度创新相关的经济结果的评价、下一轮制度创新的前期分析等方面发挥国家审计作用，以便更好地服务于自贸试验区的健康发展。

作者:陈苏明 尤雪英 高琦 唐钰琳