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乡村整治的难点与策略研究

关于农民上访的既有学术梳理

农民上访成为影响农村稳定的重要因素,而在现有维稳思维下处理农民上访事件不但激化了基层政府与农民的矛盾,而且也催生了以上访为生的新的上访群体。而学界对农民上访的研究大都集中在“权利”、“抗争”、“利益”等标签下,将农民上访看做是农民权利意识的觉醒,通常将政府置于农民的对立面。通过对当前学界对农民上访问题研究的梳理,发现研究重点主要集中在维权抗争的研究范式及国家与社会的关系上。李连江、欧博文认为农民上访作为一种“依法抗争”行为,是“以政策为依据的抗争”,在这种政治活动中,农民运用国家法律和中央政策来维护自己的经济利益不受地方政府和地方官员侵害。通过对农民上访行为的分析,他们还进一步推论出,以上访为主的维权行为可能有助于农民权利意识的形成,从而实现从农民到公民的转变,推动中国民主政治的发展[4]。他们将农民上访看做是农民对中央政府的信任,并借助中央的权威来维护自身的利益。于建嵘通过对湖南农民上访活动的考察,认为抗争者将包括自己在内的农民作为解决问题的主体,将基层政府作为诉求对象,是一种旨在宣示和确立农民这一社会群体抽象的“合法权益”和“公民权利”的政治性抗争[5]。他在“依法抗争”的基础上提出了“以法抗争”的解释框架[6]。斯科特在对东南亚农民起义的研究中指出,农民对剥削的定义不是在意剥削者从自己手中拿走了多少,而是以给自己留下多少来作为评判标准,并根据农民的习俗而提出了“生存伦理”这一概念,只要不对农民的生产构成实质性的威胁,他们将不会起来反抗[7]。在“依法抗争”的范式引导下,不少学者提出了“以身抗争”、“以理抗争”、“以利抗争”等新的研究观点。董海军通过对塘镇几个案例的研究,提出了“依势博弈”的解释框架,试图整合学界流行的关于农民上访的“日常抵抗、依法抗争、以法抗争”等关于农民利益博弈和维权抗争的抗争理论,突破传统的研究中关于利益博弈主体强势与弱势的简单两分法定义,并进一步提出了“作为武器的弱者”等新概念用于解释农民上访行为[8]。维权抗争者在“依法抗争”失效时,会使用其他策略和利用其他资源进行抗争,不少农民抓住基层政府怕出事的心态而不断进行上访,试图通过社会压力的方式来实现自己的利益诉求[9]。在当前的农村,尽管维权型上访依然存在,但已经不再占据主导地位,长期的上访产生了一些以上访为生的农民;谋利型上访的凸显,不仅改变离开农民上访的行为结构,而且极为深刻的影响着基层上访治理的状况和逻辑[10]。不论是“依法抗争”还是“以法抗争”,农民上访都是为了维护自己的合法权益,两者均以国家法律政策作为抗争的手段,只是后者更加强调上访的组织性,特别是行动中的政治性。应星从草根动员的角度出发,他发现草根行动者所进行的草根动员,使农民群体利益表达机制在表达方式的选择上具有权宜性,在组织上具有双重性,在政治上具有模糊性,而造成这一状况的重要原因就是农民维权行动中的“合法性困境”的障碍[11]。吴毅从学理性方面来分析农民上访,利用“权力—利益结构网”来解读农民维权的困境,他认为农民利益表达机制难以形成,从场域而非结构的角度看,可能更加直接来源于乡村社会生活中既存的各种“权力—利益结构网”的阻碍[12]。税费改革后,基层政府的控制力下降,国家为了达到控制治理乡村基层代理人、消灭“赢利性经纪人”的目的,同步推行乡镇机构改革,试图推动基层政府由管理型政府向服务型政府转变[13]。乡镇机构改革后,乡镇政权由原来的汲取型政权向“悬浮型政权”的转变,出现了乡镇财政的“空壳化”和乡镇政府的“空壳化”,基层政权成为有名无权也无钱的“悬浮”政府[14]。基层政府权威弱化使得国家对乡村控制减弱,使得治理资源丧失,农民上访的出现即是乡村治理弱化的一种结果,同时,农民缺乏政治参与的渠道,不能够很好的表达自己的利益诉求。随着社会发展,农村也经历了极大的变化,并且产生新的利益主体,乡村社会结构也出现新态势。张厚安、徐勇从农民的习惯出发,指出农民缺乏制度化参与的习惯,进而导致非制度化参与大量增多[15]。农民上访问题是社会转型所带来的一种后果,它不同于西方意义上的社会运动,更不是西方理论下的民主政治参与,而是在社会转型中农民由于利益受损所引起的,在制度化表达无效的情况下的政治参与。

阳镇的上访事件及其影响

阳镇位于四川北部地区,距离县城仅有15公里路程,兰渝线从该镇穿过,在修建铁路时,因为拆迁等遗留问题,致使该镇近年来的上访事件上升。阳镇属于传统农业区,粮食产量不高,水田的产量在900斤水稻/亩,旱地作物(如玉米)大都在800斤/亩,乡镇的财政收入较少,很大程度上都依赖上级拨款。在没有财政的情况下,阳镇在治理乡村中大多数时候起着“上传下达”的中间作用。兰渝铁路规划时,当地村民试图从中得到经济实惠,但在拆迁过程中,因为处理不当,村民的利益受到损失。在2011年,阳镇全年发生的上访事件达到17件(表1),其中包括一起长期上访事件,在这些上访事件中,农民上访都是因为利益受到损失。阳镇民政所刘所长谈到,“现在农民已不再像以前那样忍气吞声,电视里每天都在放那些事情,他们都学会了。而实际上,这些都不是我们的错,我们自身也很想解决那些问题,但能力有限,不能满足农民的要求,上级又只看结果,弄得我们基层干部的压力很大。”①在基层干部看来,上面要求稳定的任务导致一些民众将上访看做是自己获得利益的一种途径,基层政府由于自身财力有限,又不能很好的处理,导致基层出现了一种“群众告基层、上级压基层”的上访怪圈。从阳镇的上访登记表中看出,当前影响阳镇社会稳定的首要因素是土地问题。中国人千百年的土地情结,使得他们对土地的依赖性较重,即使是外出务工,土地也被看做是回乡后的生活保障,土地能够给予农民一种生活安全感。尽管养老保险制度在农村已经实行,但与土地给农民的安全程度相比,国家的生活保障制度反而较低。阳镇2011年的上访事件中,土地问题有6起,占全年上访数量的35.29%,而与土地问题相关的拆迁问题有3起,占全年上访数量的17.66%,总的来说,因土地问题而上访的就占到阳镇全年总上访52.92%,而村务问题有2起,占到11.76%,因其他问题而上访的有6起,占上访数量的35.29%(表2)。可见,土地问题成为影响阳镇治理的主要问题。阳镇的上访案件中,处理了9件,占上访总数量的52.94%,未处理的8件,占上访总数量的47.06%(表3)。农民采取上访的途径来解决问题,是农民的权利意识觉醒的一种表现,但这不是西方社会的那种权利观,而是农民对自己利益的重视以及对政府的信任上所产生的一种“责任型”权利观,其依靠对象是比诉求对象高一级的政府。在上访的过程中,如果农民的利益能够得到合理解决,那么上访将会成为息访;一旦没有解决,上访将会演变成缠访甚至是闹访。近年来,缠闹式的上访屡次出现就与农民上访未能解决相关。所谓上访,就是指公民、法人或其他组织通过各种合法途径向上级政府反映情况和提出意见、建议,寻求问题达到解决的一种行为。从阳镇的上访材料可以看出,当前农村的上访主要是由农民的利益受损与基层政权治理能力弱化相关,在阳镇的上访事件中,82.35%是与农民利益受损引起的。农民缺乏必要的政治参与途径,以至于只能通过上访等非制度参与,而这种参与形式与我国现有政体的制度化程度相关。“利益—维利”的逻辑。税费改革前,农民的抗税斗争被一些学者看做是民众权利意识的觉醒,甚至还认为这是中国民主政治发展的结果,还将推动我国民主制度的发展。在转型之中的农村,利益分化也日趋严重,人们的反抗形式也由以前的维权抗争向维利抗争转化。在阳镇的上访事例中,农民受到损失,通过向乡镇干部反映情况,试图引起重视,进而得到解决;在基层干部不能解决的情况下,便会采取上访的形式,向更高一级政府寻求帮助;在利益受损的情况下,农民为了维护自身的利益,在有效途径不能解决的情况下,便走上上访的维利道路。“治权弱化—权利受损”的逻辑。在阳镇的上访案例,有两个比较特殊的案例:一是为了查询居委会的历年账目———农民的知情权;二是对村委会的换届选举不满,认为不合规定———农民的选举权。这两起案例反映的正是农民权利意识的觉醒,而这和西方的民主权利一致,都是个人的政治权利。村一级在法律上是自治机构,但在现实的情况下却等同于行政机关,不然也不会叫做行政村,同时,像因为水利问题的上访是乡镇财政空虚不能满足农民农业生产需要,这正是乡镇治权弱化的表现。农民上访是农民维护自身利益或权利的表现,但上访给乡村治理也带来一些影响,在这些上访事件中,超过一半的是因为土地问题;上访事件增多表明当前乡村治理出现了诸多困境,也带来了不少影响,包括对乡村治理、干群关系、乡村关系之间等。对乡村治理的影响。农民上访主要对乡村治理资源造成影响,也是对村干部能力的一种怀疑和不信任;村干部以前依靠干部权威、血缘关系等传统资源管理现被法治代替,在这样的情况下,依靠村干部权威进行乡村治理已经不可能,在面对农民多样化、多元化的利益诉求前,村干部丧失应对能力。对干群关系的影响。在村庄内部,村干部是村民利益的代表,是村庄管理的当家人,同时,村干部拿着国家的津贴,又是国家在村庄的代理人;村干部的双重角色使他们在处理涉及村民自身利益的时候面临两难的处境,如果是农民单个的利益,村干部可能会注重代理人的角色;如果是村民的共同利益,村干部将会发挥其当家人的角色,毕竟,他们是生活在村庄这个具有一定“封闭性”的圈子里。农民上访,例如涉及因修建铁路涉及的土地问题以及坟地问题,这在一定程度上是村庄的共同事情,村干部在此时便面临着两难的处境,因此,农民上访对干群关系也产生一定的影响。对乡村关系的影响。农民上访在很多时候不是将矛盾指向村干部,而是自身的利益。对村干部而言,维持社会稳定本来就是在他们能力之外的事情,村干部的作用就是上传下达,政府工作要求的“一票否决制”、“稳定压倒一切”的政策给基层政府带来极大的压力。乡镇作为国家权力的末梢,既要承担来自上级政府的政绩压力,又要面对村庄的维稳压力,在这样的情况下,乡镇只能将压力下移到村,本来作为指导与被指导的乡村关系就变成领导与被领导的关系。以前的自愿合作现在成为压力合作,村干部在面对乡镇的压力下,不得不从事维稳的工作,而其当家人的角色使得他们又抵触乡镇政府的行为,在这样的情况下,以前良好的乡村关系将会进一步恶化。

对策和建议

社会阶层多层化是一个国家经济发展的必然,经济发展并不是各地区同等发展,随着经济发展步伐的加快,我国也成了一个多元社会,目前正处于社会转型的重要时期,如果对社会矛盾处理不当会影响社会的稳定。农村的社会冲突不是传统意义上的阶级斗争或社会革命,而是在目前中国农村出现的政权失范、政治权威丧失的基础上,农民基于法定权利而进行的以地方公共权力机构为直接抗争目标的政治行为[16]。亨廷顿指出:“制度化是组织和程序获得价值和稳定的一种进程”,“社会动员与政治动荡的关系是直接的;在缺少强有力的和灵活的政治制度情况下,这种参与的增加意味着动乱和暴力”[17]。在政治制度不健全的情况下,农民被动员起来,而国家在面临大面积农民上访疲于处理时,只能将矛盾转移到地方,加深了基层矛盾,引发了再次上访。减少农民上访不但要从根源上消除,也要在制度上避免缠闹式的上访行为出现。首先,加强民主制度建设,建立农民利益表达的渠道。村民自治是发源于基层民众的智慧,是村民实现自我管理与自我服务的农村基层民主制度;加强村民自治,保障村民的参与权、知情权等政治权利,建立村民的利益表达机制;完善政务、财务公开制度,让村民参与到村庄管理中。其次,加大对乡镇政府的财政支持。完善农村基础设施特别是农业基础设施,减少“求援型”上访的数量;同时,国家应当加大对农村的财政投入,实现城乡公共服务均等化,减少农民因为生活保障的问题而产生的上访行为。国家对农民而言既有保护的义务也有照顾的责任,以人为本的执政理念已经深入人心,得到了农民群众的拥护,近年来国家推行的一系列惠农政策更加强化了在乡村社会中的权威。最后,建立合理化的绩效考核制度。基层政权特别是乡镇政府,处于与国家政权与农民的结点地带,行使对民众的直接管辖权。随着国家乡镇机构的完成,乡镇一级政权的权力被削弱,而承接上面的任务并没有相应减少,处于权力和责任不对等的地位。国家推行的乡镇机构改革使乡镇政府财政收入减少,在对农村公共服务提供上显得力不从心,国家正在试图通过削弱基层政权的权力减少农民上访的数量,缓解干群关系,推动基层政权由管理型政府向服务型政府转变。注:本文得到华中师范大学中国农村研究院“百村十年观察”项目的资助。

本文作者:蔡玻余欣洪工作单位:华中师范大学政治学研究院

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