农村保障性公共服务研究

［摘要］“政府+”供给结构是我国农村保障性公共服务有效供给的占优策略。通过对鲁中L村单案例的深度剖析，发现“政府+”供给结构的外部形态情境化特征明显，关系驱动依然是其核心要素；且农村保障性公共服务内部呈现“主体-末枝”二元结构特性，其中主体部分供给呈现政府整体回归且公共服务对政府依赖性较强的趋势，末枝部分供给则深受村民“成本冲抵”计算的影响。研究发现和结论表明，“政府+”供给路径必须扎根具体情境；与农村保障性公共服务的具体结构相契合；以公共性为运行基础，其生成应尽快实现由“关系驱动”向“评估驱动”转向。

［关键词］保障性公共服务；“政府+”；供给结构

一、引言

近年来，围绕“乡村振兴战略”的实施，各级政府政策频出，这些政策大都含有通过供给公共服务尤其保障性公共服务为乡村振兴提供必备原始积累的要义。区别于满足公民更高需求的发展性公共服务，保障性公共服务是指“一定时空条件和社会经济发展阶段下，建立在一定社会共识基础上，政府使用公共权力和公共资源满足全社会公众或某一类群体共同的、直接的、基本的、关系到公民人权的社会生产过程”，［1］其具有“公共性”“普惠性”“公平性”和“均等化”的内在规定性。借鉴萨瓦斯关于公共服务可以由多元主体分割供给的理论启发，［2］结合前述保障性公共服务的界定认为以政府为中心，其他参与主体为辅助的“政府+”多元主体供给结构应是我国农村保障性公共服务有效供给的占优策略。其中的“政府+”主要是指为了有效供给公共服务所形成的一种由政府主导，企业、社会组织、公民等其他主体积极参与的多元主体协同供给结构，具体内涵如下：首先，政府占据主导地位，是公共服务多元主体的核心，主要强调其在公共服务供给中对公共性的绝对担当；其次，公共服务供给具体职能由政府、企业、社会组织、公民等多元主体分割负责，且政府不能缺位，其他主体则根据实际需要自由进出；再次，多元主体之间虽有地位势差、职能分割，但在具体情境中的具体供给行为上具备高度融合性，尤其在责任体系中具备“总体责任政府一元兜底，具体责任多元主体具体到位”的特征。［3］目前针对农村保障性公共服务供给研究集中于以下几个方面：首先，多元主体参与研究且其主要关注于政府、企业、社会组织、村民等多元主体的各自职责、参与路径及其参与动因；［4］-［6］其次，多元主体合作供给研究且主要关注于“去中心化”还是“有中心”的合作模式及其影响因素；［7］-［9］再次，供给机制研究且其主要关注于两个方面，即参与机制、协作机制、表达机制等具体机制构成，［10］以及情境、服务类型等影响机制建构和运行的因素；［11］［12］第四，使用多种计量方法进行供给效能测度。［13］可见，已有研究无论从研究层次、研究领域还是研究视角等方面都表现出了较好的丰富度，但同时存在如下问题：一是面对我国当前农村保障性公共服务非政府供给力量孱弱的特有局面，［14］细化出的农村保障性公共服务供给回归到了“‘政府买单’理所当然”的境地，［15］这已然超脱了政府“主导”供给的非排他性特征；［16］二是未加区分的农村保障性公共服务裹挟于农村公共服务的整体性概念，［17］致使农村保障性公共服务本身的供给到底是政府全托、政府撤出还是“多中心”视阈下的“政府+”模式难以厘清，进一步的路径评估与选择更是无从着手；三是基于描述性、解释性或建构性研究方法聚焦“政府+”供给农村保障性公共服务现实及其运行逻辑的实证文献尚未发现。有鉴于此，借助已有研究积累，聚焦农村保障性公共服务，结合单案例深度剖析，探索、描述、揭示与实证目前我国农村保障性公共服务“政府+”供给结构的现实及其背后的形成逻辑，切实回应“政府+”多元主体供给路径是否契合现实实践这一问题，无论对后续农村保障性公共服务多元供给主体合作实践的成效提升还是其理论研究的拓展都具有重要意义。

二、研究设计

（一）方法选择。采用单案例分析，原因主要包括：对于探索性问题，案例研究更为契合；［18］本文所需的案例分析侧重案例有限方面的深度挖掘，且案例选择与研究应具有典型性、启示性和一定的时间序列性，［19］所以单案例研究更适合本文的研究要求。（二）个案介绍。研究个案为坐落于鲁中腹地的L村，约238户724人。地理环境为典型的丘陵地貌，决定了本村以山楂等经济林木为主的农业生产结构。为数不多的平整、肥沃良田自20世纪90年代开始不再种植用于“糊口”的小麦，而是建设蔬菜大棚或种植玉米、菜种、药材等经济作物。聂、张、逯、孙、高姓构成了本村的五大宗族势力，其影响力通过各宗族精英及宗族联姻渗透至村务中的各个方面，包括党支部及村委会选举。随着自然村社区化的推进，L村与其他两个自然村组建了新的社区，但更多表现为形式存在，村务仍以自然村为单位处理，且村内居民小组建制仍是各村处理各种关系或事务的主要依附载体。本村同样面临着中青年外流、老龄化严重的问题且日益严重，“老漂族”现象也已司空见惯。总之，L村从经济、政治、文化至社会等各个方面均表现出了极强的过渡性和叠加性。同时，中央与地方政府的系列涉农政策均可在村中识别，且如前所述，目前农村中出现的多种突出问题在本村中均有呈现。在此情境下，L村的医疗、交通、灌溉、饮水等保障性公共服务呈现出了政府单一供给、主导供给等多样化政府供给模式，供给结果也表现出了有效、无效等较强的差异性。可见，无论从其展现的复杂嵌入情境还是其涵盖的农村保障性公共服务政府供给结构及其结果来看，L村都具有足够的代表性，可以有效凸显研究问题的实质，［20］为实现研究目标提供了一个极佳的观察场域。（三）资料收集方法与过程。由于尚无经验资料，通过现场观察获得一手资料成为了研究必须，田野调查可以满足这一需求。同时，由于L村是研究团队中某成员的家乡，可以成为研究团队顺利进入现场的“守门人”，［21］满足了“若能够选择家乡开展田野调查研究，可能是再合适不过”的理想要求，［22］这确保了一手资料高质、足量的收集。整个资料搜集过程自2017年7月25日始至2017年8月25日止，分为4个具体流程：首先，研究团队根据来自L村研究成员的陈述，结合已有研究中对保障性公共服务的分类，初步确定了本次研究的主要调查领域，包括医疗、交通、灌溉、饮水4个；其次，进入现场后，对L村的保障性公共服务现状展开实地调查，发现灌溉与饮水反映出的信息相似度极高，且灌溉领域的相关信息涵盖了饮水领域反映出的所有实质内容，所以最终确认了医疗、交通、灌溉3个重点调查领域，饮水调整为本次调查的附带领域；再次，选择访谈对象展开深度访谈，获取相关资料；最后，整理获取的一手资料。访谈对象的选择。由于对访谈对象已有了解，所以采用了立意抽样法则，访谈对象主要包括：在任30余年的老村长N2（现已离任），现任村长N3，党支部成员N1，曾临时代行村长职务的N4和L1，在L村保障性公共服务供给中起重要作用的M、Z1、W1，普通村民N5（聂姓宗族）、L2（逯姓宗族）、G（高姓宗族）、Z2（张姓宗族）、S（孙姓宗族）、W2（其他小姓代表）。被访谈对象构成具有代表性和多样性，确保了资料搜集来源的权威性和差异化，为后继研究提供了稳健的“三角测量”证据链。［23］此外，由于访谈人员中有L村的“原住民”，可以有效规避因身份入场导致的被访者心理规避问题，保证了信息的足量、可靠收集。总之，从资料搜集的方法、程序、来源及访谈者融入当地环境的程度等各方面来看，都有效保证了本次搜集的资料的信度和效度，规避了其“失真”的潜在风险，为后续分析提供了科学的原始资料。

三、农村保障性公共服务“政府+”供给结构及其效果

（一）道路硬化中的集体退出与政府归位。L村村民对道路硬化需求迫切，原因在于：硬化之前的L村主干道全为土路，历经冬、春、夏三季的冻结、融化和大雨冲刷变得泥泞不堪、崎岖难行，当决定一年最终收成的秋季来临时，道路难行会通过影响秋收“变现效率”对村民日常生活产生重大且深远的影响——秋收结束后，村民往往外出打工，但收入不高，所以秋收成果对村民的影响会持续至少一年；同时，随着L村农业结构向经济作物急剧转向，包括山楂在内各种易腐经济作物的“变现效率”将直接决定村民当年的收成，若遇秋雨期影响更为明显。然而，当时面对动辄十余万的资金投入，仅有约256户且年均家庭纯收入不足1万元的L村村民来讲，即使依靠集体筹资也难以实现硬化道路所需资金的充足供给，更何况集体筹资也难以实现，因为在原本纯收入较低的情况下，L村大部分村民的家庭收支往往入不敷出，相互拆借成为了常态。在此背景下，L村村民选择了“以劳动力换资金”的修路策略——每逢秋季，各家各户出劳动力集体修路，这是村民将道路建设由资金密集型转化为劳动密集型的无奈之举：当秋收来临之前，村委会召集村民，将所有主干道计算总里程，根据户数均分路段（难修的地方会短一些），村民抽签确定各自负责的路段，然后自备工具维修道路，这一方法在道路硬化之前，年复一年的实施。1998年开始村长N2先后完成了L村村内“东街”、“中街”、“西街”、“前坝”、“北山”5条大街的硬化，这使得L村成为了当地第一个实现村内道路硬化的自然村。从资金投入到硬化建设，整个道路硬化过程全由政府承担，村民无须任何参与。之后，通向农业生产场所“北坡”道路的硬化在现任村长N3带领下遵循了相同的逻辑。此外，通向农业生产场所“南坡”道路的硬化较为特殊，其由邻村企业业主M与政府联合出资。以上所有道路硬化后的养护由政府出资雇佣L村本村的低收入家庭进行，实现了道路养护与增加村民收入的双重目标。至此，L村主要道路建设由硬化前的村民集体支撑转变为硬化中、后的政府绝对主导。从实施效果看，政府主导、企业参与的L村道路硬化在没有因村民出资修路形成农业生产成本增加的基础上，一方面降低了村民秋季采收农作物对天气的依赖，另一方面也为管理和采收农作物实现机械化提供了条件，这在整体上降低了村民采收农作物成本的同时提升了秋收“变现效率”，增加了村民秋收单位利润，受到了村民一致赞许，甚至成为了村民评价村长能力的核心指标。（二）基本医疗服务供给中的“私转公”。L村落实新型农村合作医疗制度之前，有N1和LI各自经营的两家私营诊所，还有SW开设的一家仅提供药物售卖的商店。其中，N1诊所医术最高药价较高，LI诊所医术较低药价较低，SW商店无就诊服务药价最低，三方很好地满足了村民的不同医疗服务需求，尤其是对于那些体质较弱且家境困难的村民，可在N1处就诊一次后直接去LJ或SW处购买后续治疗所需药物。此后，为落实新型农村合作医疗制度和医药卫生体制改革政策，2003年在N1和LI私有诊所停业并与邻村1家私营诊所合并的基础上组建了新的L村卫生室，其运行如下：在政务、业务、财务和药品等方面接受镇卫生院的指导与管理；医师由镇医院聘任，并按时发放3位医师的基本工资与绩效；药品来源于镇医院，镇医院以折扣的方式回馈于L村卫生室；大病转院时由L村卫生室给予患者建议向镇医院或县医院转院就医。可见，L村卫生室本质上成为了镇医院的派出机构，至此L村医疗服务机构的属性实现了由“非政府举办”向“政府举办”的转向。L村卫生室建立后，在维持了原有医疗水平的同时，表现出了以下特点：首先，就医环境大大改善。与原有就医空间环境一元化相比，现有的就医空间环境划分为等候区、就诊区、药库、小针注射室及挂水注射室五大功能区。其次，减轻了村民医疗成本。与原先农村就医无报销相比，现有卫生室提供的相关医疗服务可到镇医院报销，降低了村民疾病诊治费用，这也直接导致了SW药店的关停。再次，起到了新型农村合作医疗和医药改革应该起到的作用，基本形成了小病在卫生室、大病转镇或县医院、医疗报销减轻农民就医负担的目标。总体来看，L村基本医疗服务供给“私转公”后明显提升了这一服务的供给效能，也得到了村民的普遍认可，正如调查中村民所反映的，“跟以前相比，看一样的病花的钱更少了。”“有病就去卫生室看，不用自己找偏方了。”（三）灌溉管网化中的政府有限参与。2004年左右L村化时期遗留下来的灌溉系统因为年久失修和人为破坏完全报废，之后少数农户自费购置灌溉农机，但难以满足长距离、全覆盖的农业灌溉需求，L村农业生产灌溉几近处于“靠天吃饭”的境地。这种状况持续到2011年，从这一年开始L村农业灌溉“管网化”建设正式开始，其过程分为两个阶段。第一个阶段为2011-2012年的尝试期，通过“政府出资，村委配套”的方式投资建设了两条管线及其末端的两座水池，建成后归村委会所有。根据村民反映，运营中出现了灌溉时间不及时且不足，收费混乱，灌溉范围仅局限在水池附近的农用地等问题。第二阶段为2013年至今，基于前述问题，2013年政府和村委以同样的出资模式在原有灌溉设施的基础上增加了管网铺设，尽管仍旧没有实现全覆盖，更没有实现主要农业片区内部的管网滴灌化，但总体而言这一灌溉系统基本上实现了对L村主要农业片区的粗放式覆盖。同时，村委会采取了一种全新经营运作方式：在指定40元每小时价格的基础上将经营权承包给个人，收费结构为电费、个人劳务费及村委会投入成本回收费。从运行效果来看不尽人意，且出现了闲置的现象，主要原因包括：首先，这一灌溉系统的使用情况对村民收益反应灵敏。以山楂灌溉为例，根据N5、W2、N2、L2的介绍，山楂采摘前的两次灌溉至少需要70小时，灌溉指定单价为40元每小时，则灌溉支出为2800元，农药支出1500元左右，化肥投入为1500元。具体到2013年，当年山楂优质果2元每斤，以农户年产1万斤优质山楂为例，不加人工费用的基础上，2013年的最后收益为14200元。当单价跌破1元/斤时，村民基本上已无利可图，这也得到了村民的证实。这也导致了2009年至2016这一灌溉系统使用情况的巨大差异：2009年至2013年间山楂价格持续上扬，均价维持在1.2元左右，2013年达到峰值为2元/斤，所以在此期间灌溉系统处于超负荷运转状态；2014年山楂单价跌破1元，均价约为0.7元，使得2014年L村村民的山楂收入基本上归为“白忙”状态，接下来的2015年和2016年山楂单价仍旧在0.8元/斤左右徘徊，所以这期间的灌溉系统基本上处于闲置状态。其次。联合出资模式由于村委财力受限而使得投入总资金难以满足L村灌溉彻底管网化的目标，具体体现为灌溉管网化“没有实现全覆盖，更没有实现主要农业片区内部的管网滴灌化”，这使得村民仍旧需要购买灌溉农具与其对接，在此前提下村民发现购买一整套灌溉机械要比使用这一灌溉系统更为及时、方便、灵活，更容易抢占水源，且成本几乎与之相等甚至更低，进而村民大量购置灌溉机械，而将这一灌溉系统搁置一旁。可见，在L村整个灌溉系统“管网化”过程中，政府地位具有相对特征，其前提假设是L村村委会具备筹集“配套资金”的能力，但现实是L村村委会难以负担这笔配套资金，且紧缩的财政压力使得村委会不得不减少系统建设并尽可能从建成后的运营中回收这笔投入，最终L村的灌溉系统“管网化”出现了大面积闲置现象，没有实现农村保障性公共服务的应有作用。（四）“末枝型”服务供给中的政府撤出。调查中发现，L村灌溉、道路和饮水供给中存在明显的内部再划分：这些农村保障性服务的主体部分由政府主导的“政府+”模式供给，末枝部分由村民互助组织甚至个人自给自足，政府完全撤出。灌溉系统中，L村灌溉管网化实际上由主管道和末端管道组成，其中主管道由政府与村委联合出资修建，末端管道则完全由村民个体自我供给，这种村民个体自给自足的末端管道建设导致了以下结果：在灌溉管网化系统和村民自有灌溉设备均无法实现农业灌溉全覆盖的情况下，村民理性计算后发现，再配置一台灌溉农机即可形成一套基本满足自己灌溉需求的灌溉系统，进而出现了弃用灌溉管网化系统，选用私人灌溉设备的现象。可见，L村灌溉管网化的末枝私人化建设尽管基本满足了村民对农业灌溉的基本要求，但并不充分，同时还导致两个不良后果：一是导致了村民灌溉成本的增加；二是其引发的闲置灌溉管网化系统与增加私人灌溉设备相并存的重复性建设问题严重浪费了本就有限的农村资源。道路建设中，L村村内道路及连接到主要农业区的道路硬化由政府主导供给，末枝型道路修建中同样出现了政府退出现象，主要承担者是有共同利益的微型村民互助组织：当秋收来临时，会延伸出许多以硬化主干道路为轴线的次干道及更细小的道路，其中次干道主要依靠多人构成的村民小组或小组临时联合体，细小道路则主要依靠所修道路切实收益的三人左右的村民互助组织共同出资租赁挖掘机对道路进行简单休整，且为一次性投入，之后以挖掘机休整的道路为基础每年出人力休整。这些自治组织的运行规则为“谁用谁出力”，且这种修路行为一般发生在收入预期较好的年份，或是村民老龄化导致的“不得不服老”意识的转变中。此外，对于某些次干道，政府投入具有偶发性，例如截至目前连接“南坡”主干道的延伸性次干道，政府进行过一次修整。总体上来看，这一末枝型服务供给是对政府主导的主干道硬化服务的有益补充，在几乎不增加村民投入成本的基础上满足了村民在不同情境中对道路修建的个性化要求。饮水管道建设中，政府承建了一条铺设到L村的主管道，剩下的管道由村民交纳600余元后铺设，水费为2元/升。截至目前，全村仅有12户使用了这一饮水设施，其余大体分为两种饮水供给方式：一种是私人打井，自给自足；另一种是临近几户共同筹资打井，共同使用。就目前使用和没有使用的村民分布来看，12户均为经济条件较好的村民且靠近主管道，余者虽然也包含有经济条件较好者，但他们均有自己的饮水井，其余者要么是共同筹资共建饮水井，要么是通过邻里或亲缘关系共用饮水井。可见，目前L村饮水管道主体部分没有铺设完成（缺乏延展至村内不同区域的次级管道，无法实现末枝管道与主管道的连接，限制了远离主管道村民的选择范围），更没有起到保障性公共服务的功能。综上所述，可将L村保障性公共服务中的“政府+”供给结构及其效果汇总如表1所示。由表1可获得如下重要发现：首先，根据某一标准，保障性公共服务在实践中可进行更为细致的内部划分，且这一划分标准具有较强的情境性。具体到L村村民经济能力较弱的具体情境，这一标准为资金规模，即需要大规模资金投入的保障性公共服务主体部分接近于理论上的纯公共服务，而不需要或资金投入较少的保障性公共服务末枝部分则几近转化为理论判定上的私人服务。其次，对应于保障性公共服务内部的二分结构，主导供给的主体也各有差异。就L村而言，保障性公共服务主体部分由政府主导供给，末枝部分则由村互助组织或村民自主供给。再次，保障性公共服务主体部分对政府的依赖性极强，政府主导程度有所降低也会影响其供给的充分性，具体到L村表现为道路与灌溉中主体部分供给政府主导程度不同引发的不同供给效果正反两方面的交叉检验。第四，保障性公共服务末枝部分供给的充分性受村民收入的直接影响，对市场反应敏感，在L村表现为涉及到有收入冲抵投入成本的末枝部分（道路和灌溉）供给效果为充分或一般，否则（饮水）供给效果为不足。第五，二分结构中只要一部分供给不足就会导致保障性公共服务整体供给效果不足，在L村灌溉和道路两项保障性公共服务供给中也得到了正反两方面的交互验证。第六，具体保障性公共服务对应不同的“政府+”供给结构，这具体体现为L村4种保障性公共服务对应4种不同的“政府+”供给结构。

四、农村保障性公共服务“政府+”供给结构形成中的关系支撑

改革开放至税费改革期间，由于地方政府将主要精力投放于城市和工业发展，忽视农村保障性公共服务，制度外的私人供给占据了主导地位，［24］在L村表现为私人或村民合作组织对道路修建、医疗卫生、农业灌溉和村民饮水的自我供给。税费改革至今，趋于对“公共服务均等化”的追求，体制内供给开始回归，尤其是农村基本公共服务供给主体开始向县级和省级政府上移，［25］但由于财力受限，农村保障性公共服务资源投入不均问题在所难免，［26］进而为了确保“本村”能够获得政府有限资源的投入，各村之间出现的资源竞争也成为了客观必然。在L村具体表现为N2和N3两任村长对这一现实的深刻洞悉——他们一致认为政府投入难以涵盖所有自然村，所以出现顾此失彼的现象实属正常。那么其中更为关键问题是，在这一供需失衡的背景下，到底什么因素决定了农村保障性公共服务供给中政府进入及其进入程度不同而形成的多样化“政府+”供给结构形态？在L村这一问题可具体表述为：何种原因导致了政府在L村卫生室、道路修建中的资金充足输入，又是什么原因导致了L村在灌溉滴灌化和饮水入户领域没有像邻村一样得到政府资金的充足投入。卫生室组建过程中：首先，N1本身具备的技术能力和积累的患者群体，三家私营卫生室有两家位于L村等客观条件成为了县、镇政府考量的重要因素；其次，N1的女婿ML当时任职于镇卫生院，可以干预镇卫生院的表态及县、镇政府的某些咨询；再次，N2当时在任村长，积极动用他与县、镇政府间的私人关系予以干预；第四，N1作为聂氏宗族中核心家族的权威者得到了整个宗族的鼎力支持，且聂姓作为村内的第一大宗族还与张、高、孙、逯姓宗族均有密切关系，更为关键的是聂、张、逯姓宗族均有成员在县、镇政府担任要职。以上所有关系及客观条件的充分调动与使用为争取县、镇政府资金投入L村，力促卫生所落户L村奠定了重要基础，最终形成了政府单一主体供给L村医疗卫生服务的结构。可见，私人关系、亲缘关系、宗族关系消除了县、镇政府分配资源的不确定性，成为了调动一切可用力量吸附县、镇政府注意力并最终将卫生所设置在L村的关键原因，也成为了L村医疗卫生服务政府单一供给结构形成的决定性要素。道路硬化过程中：首先，村内东、中、西大街的硬化是时任村长N2通过与ZZL的同村关系与县政府建立了紧密联系，并借助这一关系实现了县政府对L村这三条村内主干道的硬化投入；其次，村内前坝街道的硬化是时任村长N2通过与本族成员NQ的妻子XXX的亲缘关系直接获得了镇政府的资金投入；再次，村内北山和村外南坡道路的硬化则是时任村长N2通过其妹夫ZZG的亲缘关系获得了镇政府的关注并最终争取到了资金投入；最后，北坡道路的硬化是现任村长N3借助了离任村长N2同M的私人关系与M直接建立了联系，并最终借助M与县政府的关系争取到了县政府的资金投入。可见，在L村道路硬化资金争取过程中，N2的同村关系、亲缘关系及私人关系起到了决定性的作用。灌溉滴灌化和饮水入户两个项目都始于2012年，然而恰逢这一年，N2因为家庭和身体原因提前退休，村长职务暂由LXL和NQY共同负责，2014年N3正式任职村长。在2014年之前，上述N2建立的各种关系发生了重大变化：首先，随着ZZL、ZZG的退休及XXX的病逝，L村与县、镇政府的直接关系断裂；其次，N2自离任至目前长期出省生活使得原先积累的私人关系淡化。与此同时，2014年之后新任村长N3的关系网络存在以下特点：首先，N3虽然属于聂姓宗族，但距离以N1为首的中心聂姓家族较远，难以聚集和利用L村整个聂姓宗族的力量；其次，N3所在家族与村中其他各大宗族没有直接亲缘联系，难以有效调动村内关系；再次，N3没有与县、镇政府产生联系的私人关系。可见，正是因为L村与县、镇政府关系的疏离与断裂致使L村灌溉滴灌化和饮水入户两个项目脱离县、镇政府视野终使这两个项目的资金投入流向它方。综上所述，汇总结果如表2所示，在其他条件没有发生重大变化的情况下，政府在L村道路硬化、医疗卫生、灌溉滴灌化和引水入户中的不同投入直接受制于政府与L村之间关系的连接强度，也从正反两个方面交叉验证了关系在农村保障性公共服务供给中“政府+”供给结构形成中的决定性作用及其对农村保障性公共服务供给效果的重要影响。

五、研究结论与启示

以L村为典型案例依托，翔实分析了农村保障性公共服务“政府+”供给结构及其形成的决定性因素，获得了如下重要发现和结论：首先，政府在农村保障性公共服务供给中的进入程度有所差异，但整体上呈现回归趋势；其次，农村保障性公共服务内部出现分化，呈现“主体—末枝”二元结构特征；再次，农村保障性公共服务供给效果对政府供给效能依赖性较强；第四，末枝型公共服务供给效果取决于村民的“成本冲抵”计算，且对市场反应灵敏；第五，关系强度决定了当前农村保障性公共服务“政府+”的具体供给结构及政府在其中的主导性程度；第六，无论在理论判断上还是在具体实践中，“政府+”多元主体供给模式是我国农村保障性公共服务有效供给的占优策略，不过具有非常强的情境限定性，如不同的嵌入环境、具体的保障性公共服务等，都会对“政府+”供给结构产生具体限定。上述研究发现和结论对今后农村保障性公共服务“政府+”供给效能的提升具有重要启示：首先，“政府+”供给模式必须扎根于具体情境。如研究所示，区域经济、社会、文化等环境对农村公共服务的具体含义、各方参与能力与方式等方面产生了重要影响，这都决定了农村保障性公共服务“政府+”供给模式应遵从“自下而上”与“自上而下”互动衍生的建构逻辑，否则会因硬性嵌入导致“政府+”供给模式运行失灵问题的出现。所以，在实践操作中，应尽可能规避“以不变应万变”的“政府+”供给模式建构、学习方式，应该以情境化的理念推进“政府+”供给模式“落地生根”。其次，“政府+”供给模式必须与农村保障性公共服务的具体结构相契合。“主体-末枝”二元性农村保障性公共服务内部结构再划分说明，“政府+”供给模式的具体形态不仅要考虑农村保障性公共服务整体性生产与供给的可分割性，还应考虑农村保障性公共服务内部结构的再分割性，只有这样才能切实实现农村保障性公共服务与“政府+”供给模式间的确切匹配关系，才能切实发挥“政府+”供给模式的最大功效。再次，“政府+”供给模式的生成应尽快实现由“关系驱动”向“评估驱动”转向。关系驱动“政府+”供给模式生成的最大问题在于对政府有限资源“精准”投放的侵蚀，且更不利于农村保障性公共服务“均等化”目标的实现。所以，应尽快树立以客观评估为基础的“政府+”供给模式建构思路，即各农村采用何种“政府+”供给模式是在对各具体农村内外环境、各供给主体实力、公共服务具体构成等各方面综合评估的基础上选择，只有这样才能规避政府资源配置时的“暗箱”操作，才能实现有限资源的“精准”投放及其最大效能的发挥。最后，“政府+”供给模式必须以公共性为运行基础。由研究可得，尽管农村保障性公共服务无论从整体还是从内部都可以进行再分割，但无论如何公共性仍旧是这一服务的基本属性，实践中也出现了尽管有多个主体共同供给农村保障性公共服务，但最后供给效果仍旧对政府存在高度依赖的现象，这说明农村保障性公共服务的公共性从根本上决定了政府是这一服务供给中的“元责任”主体。政府可以积极吸纳其他参与主体共同提供农村保障性公共服务，但供给责任只能先由政府负担，具体责任可在此前提下由政府追责，而不能将追责责任转嫁给村民，只有这样才能规避实践中“政府+”供给模式出现的政府“甩包袱”、“甩责任”等问题，才能保证“政府+”供给模式的高效运行。

作者:刘伟忠 聂继凯 张宇 单位:扬州大学