人口健康信息化建设思考

摘要：公私合作制（PPP）模式在公共服务领域快速发展，补充了医疗卫生服务资源，必将推动人口健康信息化建设服务的延伸和覆盖。该文结合人口健康信息化建设的最新形势和要求，从PPP模式的概念入手，介绍了PPP模式的本质、政策支持和PPP模式的实现途径，分析了人口健康信息化建设中PPP的应用，指出了人口健康信息化建设应用PPP模式存在的问题。

关键词：PPP模式；人口健康信息化；思考

人口健康信息化是国家信息化战略的重点内容，是深化医改和服务群众的有力支撑、健康政策和全面监管的基础保障、模式转变和现代治理的重要途径，创新驱动和经济新增长的潜力领域。国家卫生计生委国家中医药管理局《关于加快推进人口健康信息化建设的指导意见》明确提出“探索建立政府统筹、部门主导、社会参与、便民惠民、合作共赢的人口健康信息化建设模式。”信息技术将改变传统的医疗模式，催生新型健康医疗、促进培育新业态。政府和社会资本合作，科学界定参与方权界和权责应是创新“十三五”信息化建设规划的新理念。

1PPP模式

1.1PPP模式的概念

PPP模式即公私合作制（public-private-partnership）简称，是指政府部门与私人组织或者私营公司之间的一种合作，这种合作通过双方签订特许权协议，让非公共部门参与基础设施项目或者其他公共物品或服务的提供，目的是为了拓宽项目融资渠道，提升融资利用效率，实现政府部门与私人部门的利益共赢[1]，官方多统称“政府和社会资本合作模式”。PPP模式已是国际得到普遍应用的一种合作途径，它不仅使民间资本进入社会公共事业领域成为现实，还通过政府与企业建立“利益共享”机制，实行长期持有和经营，有效地平衡了短期收益和长期收益，较好地解决了基础设施短期回报差的问题[2]。卫生领域应用PPP模式就要求政府部门破除行业垄断，允许民营资本进入卫生行业的特定领域。

1.2PPP模式的本质

1.2.1作用PPP模式是由政府发起的、在政府公共部门与社会资本方之间针对特定新建公共项目所形成的长期性合作伙伴关系，作为公共产品和（或）公共服务供给方面增长最快的一种融资方式，PPP模式能够减轻政府财政压力、满足公共基础设施建设和提高投资管理效率。1.2.2关系PPP模式政府方不占控股地位、不具有实际控制力及管理权。PPP模式的合作伙伴关系是关系性的契约形式，契约实现的是公共需求目的，而非单纯的商业利益关系，是PPP模式区别于其他项目融资模式的关键点。1.2.3规则应用PPP模式就要求政府部门要建立公平透明的交易规则和法律体系，长期的、有效的公共政策或制度的规范，严格监管，鼓励企业之间公平竞争，提高公共产品和（或）公共服务的供给质量和效率。1.2.4权责规范的PPP模式要求划清政府和市场的边界，加强双方协作，强调在利用社会资本高效专业运作的同时，发挥好政府的规划、引导、监督的主导作用，明晰政府部门和社会资本合作基础是基于共有产权关系以及合作期间的资源配置、风险分担和利益共享，实现公共项目理想的政策结果[3]。

1.3开展PPP模式的政策环境

我国政府高度重视与社会资本合作。自2005年以来，先后出台了多项政策性文件，强调允许非公有资本进入社会事业、公用事业、基础设施和垄断行业等领域[4]。特别是党的十八届三中全会明确指出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用[5-6]和更好发挥政府作用。国家相关政策密集出台，从国务院到财政部、国家发改委等部委，再到地方政府陆续出台了一系列支持、鼓励PPP模式发展的政策性和指导性文件。天津市人民政府也出台《关于推进政府和社会资本合作的指导意见》（津政发〔2015〕10号），确定了坚持利益共享、坚持风险分担、坚持平等互利、坚持诚信守约、坚持长期合作的五项原则，明确了适用范围和操作模式、规范项目管理、完善监管制度、强化组织保障等管理方式和措施。在法律层面上，《招投标法》及实施条例、《政府采购法》、《行政许可法》和《市政公用事业特许经营管理办法》等相关法律法规也成为开展PPP模式的法制保障。

1.4PPP模式的实现途径

政府和社会资本合作的PPP模式均是以项目来实现，是当前政府力推的一种吸引社会投资的投融资管理模式。可以归纳为公私合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担4个方面。在实施政府和社会资本合作中，必须要紧紧围绕这4个要素来设计筹划项目、编制方案、招商洽谈、选定合作伙伴、项目实施并制定退出和移交机制。1.4.1PPP的基本模式一个完整的以PPP模式运作的项目可以划分为8个阶段：项目发起、项目准备、协议编制、竞争性程序、签署协议、建设、运营和移交[7]。PPP模式的典型做法是政府和社会资本共同组成特殊目的机构（英文简称SPV，SpecialPurposeVehicle），针对特定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。该合作模式的项目运营风险转移给了社会资本，激发了社会资本活力，减轻了医疗机构的财政压力。1.4.2应用PPP的主要程序PPP模式最常用的程序是：政府部门通过公开的方式进行采购或者招标与中标人签订特许权协议合同，依据合同规定建立项目公司，该公司主要负责项目的建设与融资以及后期的经营。合同中的费用由政府向金融机构提供，使得公司与中标人有资金进行项目建设。积极稳妥地推进PPP模式，完善投资回报机制，强化政府监管职责，促进合作双方诚实守信，充分有效地利用公共资源[8]正是PPP模式参与医疗改革，优化医疗资源，弥补财政投入不足，缓解公众医疗服务需求最合适的选项，也是政府和社会资本以项目合作方式，实现政府职能供给侧的管理模式，优化公共服务产品，提高公共服务质量和水平的最好契机。

2人口健康信息化建设中的PPP模式

PPP模式在人口健康信息化建设中应按照安全为先，责权清晰的原则，优先整合利用现有资源，建设互联互通的国家、省、市、县4级人口健康信息平台，实现部门、区域、行业间数据开放融合、共建共享。在积极争取政府投入的同时，充分利用社会资本创新人口健康信息化建设投融资机制。

2.1人口健康信息化建设主要内容

开展健康中国云服务计划，积极应用移动互联网、物联网、云计算、可穿戴设备等新技术，推动惠及全民的健康信息服务和智慧医疗服务，推动健康大数据的应用，逐步转变服务模式，提高服务能力和管理水平。到2020年，实现全员人口信息、电子健康档案和电子病历3大数据库基本覆盖全国人口并信息动态更新。全面建成互联互通的国家、省、市、县4级人口健康信息平台，实现公共卫生、计划生育、医疗服务、医疗保障、药品供应、综合管理等6大业务应用系统的互联互通和业务协同[9]。健康管理中心服务平台建设，建立个性化健康管理、健康干预、教育咨询、疾病康复等方法，为居民提供全方位精准的健康管理与服务，满足人民群众多元化、个性化、差异化的需求[10-11]。

2.2应用PPP模式需解决的关键

2.2.1科学制定合作框架PPP模式是由政府对银行承诺给予投资方相关费用，而使投资方顺利获得银行贷款用于公用事业建设的方式[12]，也是当前首选的模式[13]。重点应考虑：①要由社会资本提供信息化设施或卫生服务，由卫生部门购买；②必须在合同的基础上进行长期合作并约定各方权力与责任；③卫生部门的责任是依法依规科学界定参与方权界和权责，制定清晰、全面的标准；④明确引入社会资本的资金和专业技能；⑤要有基于产出的支付与回报；⑥合理分担风险与转移。2.2.2合理配置社会资本按照“政府主导、社会参与、市场运作、规范有序”的总体思路，积极稳妥地推进PPP模式，完善投资回报机制，强化政府监管职责[4]。充分发挥政府部门总体规划、基础建设、标准规范、行业监管的重要作用；充分发挥服务机构和参建企业的主体作用，促进合作双方诚实守信，有效利用公共资源。人口健康信息化主体是公益性项目，延伸公共服务领域主要采取政府购买服务方式开展合作。卫生机构要从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。主要是对项目的定价调价机制、责任风险分担、产出质量与效益、绩效目标实现、运营维护成本、融资方案和中长期财政补贴等进行重点评估，必要时可借助中介咨询机构、顾问单位等第3方专业机构力量[14-15]。

2.3应用PPP模式的主要问题

人口健康信息化是深化医改的重要支撑，将推动卫生计生管理和运行机制改革的深化和惠民服务的提升。应用PPP模式助力人口健康信息化建设面临3个主要问题。2.3.1专业人才短缺人口健康信息化建设需要信息技术和卫生专业复合型人才，人口健康信息化建设对这类复合型人才的高度依赖，将成为在应用PPP模式助推人口健康信息化建设的“瓶颈”，而PPP模式只能解决其资金与管理模式层面的问题，无法在短期内解决人才资源问题[16]。2.3.2发展理念滞后“公益性”长期被公立医院的组织属性“垄断”，认为民营医院都是趋利和不公益的理念随着政府多元化办医而被打破。但是对“公益性”的传统认识仍会影响到人口健康信息化建设的理念，认为针对人口健康信息化建设的资源配置、管理机制、运营机制等问题，应用外包、运营管理、租赁承包、建设转让经营、合资新建等政府和社会资本合作中应用政府购买服务、市场机制补偿等经济手段仍然面临着“公益性”的考验。2.3.3技术创新不足IT技术日新月异，如何前瞻性地应用IT技术，合理构架人口健康信息平台，按照“一数一源、最少够用”的原则采集人口健康信息[17]，最大限度地节约开发成本；如何实现业务边界的划分。在人口健康信息化建设中，应该对基础的网络设施买单，对区域平台中基本数据采集买单，对再生信息可以实施PPP模式。2.3.4法律制度不全虽然我国加大推行政府和社会资本合作的力度，加快完善关于PPP模式的法律和制度体系；但是在PPP项目的立项、建设、运营、管理、质量、价格、项目排他性及争端解决机制等实际市场化运作中，还会面临涉及财政、投资项目管理、招投标、融资、价格管理和公共服务等多方面的法律和制度的专门支持。此外，重合同、守信用的“契约精神”也是影响政府和社会资本合作的环境因素和发展空间[18]。

3结语

PPP模式进入全新发展阶段[19]，应用PPP模式无论是国内外的经验还是国家政策环境，以及卫生部门对经费需求的补充都应该成为人口健康信息化建设的一种模式，推进PPP的建设模式应从技术、政策、规划、理念4个方面综合加强，以促进实现国家对人口健康信息化建设的目标要求。

作者:刘军 孙迎贤 单位:1.天津市疾病预防控制中心网络室 2.天津市卫生和计划生育委员会信息处