新型城镇化建设路径探析

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。推动更高水平的新型城镇化建设是我国经济社会发展的必然趋势，也是实现两个阶段目标的重要战略选择。“十三五”时期，天津市新型城镇化建设取得了较大成就，2019年城镇化率达到83.48%，城市空间布局和形态不断优化，公共服务水平明显提升，城乡融合发展不断推进，城镇综合承载力全面提升，东丽区等6个国家新型城镇化综合试点在投融资模式、农业转移人口市民化、产城融合发展等方面实现创新突破。进入新发展阶段，高质量发展、国际环境变化、城乡融合发展、京津冀一体化、生态环境新约束等都对天津市推进新型城镇化提出了新要求。

一、新阶段天津推进新型城镇化面临的新要求

（一）要坚持以人为核心，推动高质量的城镇化。在新的发展时期和发展要求下，天津进一步推动新型城镇化建设迫切需要围绕以人为核心提升城镇化建设水平，实现城市的可持续发展。人是一个城市最宝贵的资源，未来天津的城镇化必须紧紧围绕人这一核心要素展开，不断提升城市对人的吸引力。在基本实现社会主义现代化的要求下，天津的新型城镇化建设需要从简单的推动人口转移进入到推动城市的整体提升、城镇体系的整体优化阶段。特别是要全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，显著提升城市的宜居性、城乡的和谐度、居民的幸福感。（二）要加快推动以城带乡、城乡融合，实现乡村全面振兴。尽管天津农业现代化水平较高，且已经开始步入城乡融合稳定发展阶段，但城乡融合的程度不高，趋势也不稳定。进一步推动城乡融合发展仍然是天津市消除城乡二元矛盾、提高农业农村农民发展能力、实现乡村振兴、加快社会经济实现跨越式发展的关键战略举措。推进城乡融合是一项系统的社会工程，需要政府、社会、农业经营主体等各利益相关者的共同作用，需要构建系统的战略框架，构建城乡统一的户籍登记、土地管理、就业管理、社会保障制度等公共服务和社会治理体系，促进城乡要素、产业、居民、社会和生态全面融合，使城市与乡村成为相互依存、相互融合、互促共荣的共同体，全面推动城乡间经济融合、社会融合、空间融合、文化融合以及生态环境融合。（三）处理好政府与市场的关系，以体制机制改革盘活各类要素。“十四五”时期，天津市要更好地发挥市场配置资源的决定性作用提升城镇化建设水平，创造更优的制度环境，通过推进户籍管理和社会保障、住房保障、教育、医疗等基本公共服务方面的体制改革，完善城乡土地管理制度，健全行政管理体制、财税体制、城镇建设融资机制，为新型城镇化建设创造更优的制度环境，盘活各类要素。

二、天津市推进新型城镇化建设面临的问题

（一）城乡二元结构依然明显。1、城乡居民收入差距依然较大。随着天津市城乡统筹发展的不断推进，农村居民人均可支配收入水平显著提升，但农村居民人均可支配收入与城市居民收入差距依然较大。2019年全市居民人均可支配收入42404元。其中，城镇居民人均可支配收入46119元，农村居民人均可支配收入24804元，农村居民可支配收入仅为城镇居民可支配收入的53.78%。2、城乡产业链未能有效对接。城乡产业发展应是一种良性的联动关系，城市与乡村间进行资源互补、生态共存。经过20年的快速发展，天津市乡村产业也得到了迅速发展，但发展水平与天津的整体发展水平相比，在发展规模、劳动力占比、内部结构都有较大差距，并未从根本和全局上解决城乡发展的内在协同机制和外在空间平衡问题，镇市化进程因城乡二元结构而难以为继。天津城乡之间的结构性矛盾依然较为突出，乡村并没有在城镇拉动下获得发展动力，反而成为城市低端产业的加工厂和原料供应地，导致乡村经济发展缓慢。3、远郊区城镇化程度较低。新批准的小城镇距离市区较远，通过房地产开发实现的土地增值日趋降低，难以支撑城镇化发展的巨大成本；远郊地区居民的就业结构、生活方式、价值观念等与市区居民差异较大，融入城市的困难程度大于城市近郊地区。从城镇化率来看，2018年，市内六区（包括和平区、河东区、河西区、南开区、河北区、红桥区）城镇化率为100%，远郊五区（武清区、宝坻区、宁河区、静海区、蓟州区）平均城镇化率仅为43.26%，五区中有四区城镇化率不足50%。4、城乡基本公共服务一体化水平不高从医疗卫生服务体系来看，市内六区和滨海新区卫生机构床位数、卫生技术人员数占全市的七成，涉农九区（包括武清区、西青区、北辰区、宁河区、静海区、滨海新区、津南区、宝坻区、蓟州区）卫生资源数量仅占三成左右。从教育资源来看，优质教育资源分布过于集中，城乡、区域、校际之间在师资水平、学校管理、教育质量等方面差异较大。从基础设施来看，城镇基础设施发展较快，城镇交通路网持续完善，农村基础设施和公共服务设施的历史欠账仍然较多、短板依旧突出，电网升级、危房改造、道路硬化、网络通讯等基础设施建设方面还远远滞后于城市。（二）城乡区域发展格局有待优化。1、中心城区城市功能不强，弱中心特征明显“十三五”时期，天津城市发展坚持“双城双港、相向拓展、一轴两带、南北生态”空间发展战略，通过天津中心城区和滨海新区“双城”发展带动天津市整体发展。天津市市内六区城镇化率高，但经济发展实力薄弱。2018年，市内六区地区生产总值仅为3986.74亿元，远低于滨海新区的7193.45亿元，略高于环城四区（包括东丽区、西青区、津南区、北辰区）和远郊五区，红桥区、河东区、河北区地区生产总值均不足500亿元。从规模以上工业总产值、全社会固定资产投资（不含农户）、外贸进出口总额等指标来看，中心城区都明显偏弱（参见表1）。整体来看，中心城区发展合力严重不足。6个中心区平均面积29.8平方公里，最小的和平区仅为9.98平方公里。6个行政区各自为政，有限的土地资源无法合理布局，重复建设和产能过剩问题较为突出。2、滨海新区产城融合不足，老城新城关系尚未理顺《天津市城市总体规划（2005—2020年）》将中心城区和滨海新区共同作为城市主要发展地区，分工协作、各有侧重，共同承担城市的综合职能。但整体来看，滨海新区与天津中心城区的发展关系不协调，中心城区和滨海新区“双核”长期相向拓展，人口与产业的集聚分离矛盾突出。2018年中心六区常住人口约为492.93万人，人口密度达到2.85万人/平方千米，而滨海新区核心城区人口密度不足1万人/平方千米。从产业功能上来看，滨海新区已经成为天津经济的主引擎。但从人口承载上看，滨海新区常住人口增长相对缓慢，尤其是2014年以后，滨海新区的常住人口增长率直线下降（参见图1）。同时，相比中心城区，滨海新区生活功能偏弱，职住分离问题较为突出。（三）社会治理水平滞后。1、城市社区服务缺口比较大。城市社区居民需求强烈的养老、婴幼儿照护、就医等公共服务供给不足、质量不高等问题突出。从婴幼儿照护服务来看，随着二孩政策的开放和家庭结构的改变，社会对婴幼儿照护服务的需求日趋强烈。目前，天津市能够提供婴幼儿照护服务的社区数量不多，即使有相关服务机构也存在质量低下、安全性不高等问题。从养老服务来看，面对大量的失能老年人，机构养老杯水车薪，社区和居家养老服务严重不足。社区非公共服务的多样性、多元化程度有待提升，社区配套的各类非公共服务缺乏整体规划，且业态传统、设施简陋、服务功能不完善。2、农村、城镇老旧社区等人居环境亟待改善。农村地区基础设施供给总量不足、效率低下，电网老化、生活设施供给存在短板，互联网、物流等现代基础设施建设明显不足。城镇老旧社区建立年代久远，多位于老城区、人口密集、产权形式复杂、规划不够合理、物业管理不到位，部分社区存在违章搭建严重、绿化面积少、房屋管道设施破损、无公共照明、无封闭围墙和防盗装置、停车位不足、环境污染突出等，无法满足社区居民的宜居需求。3、宜居宜业水平仍需提升。虽然天津城镇化率已经进入一线城市行列，但与北京、上海、广州、深圳、成都、苏州、杭州等城市相比，在公共服务、发展空间、政府服务理念以及各项配套措施方面还有很大距离，城市的开放度、包容性不足，创新环境、宜居宜业水平有待提升，对国内外人才的吸引力不足，直接限制了天津高质量发展的潜力。

三、“十四五”时期天津市推进新型城镇化建设的政策建议

（一）分层明确中心城区、滨海新区和郊区城镇化路径。当前，天津市中心城区、滨海新区和郊区的城镇化处于不同发展阶段，“十四五”时期推进天津市新型城镇化建设，要分层推进，明确不同区域的功能定位，优化提升城镇体系。对于中心城区，要把重点放在提升城市发展能级，进一步提升现代化大都市的水平，不断提升城市的繁荣繁华程度，进一步提升市民的文明素养，增强城市发展的软实力。对于滨海新区，目前处于人口吸纳阶段，要把重点放在产城融合发展上，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，实现产业和城市发展之间的相互促进，避免盲目城市化导致城市空心化。对于郊区，要把重点放在城乡融合上，打通要素流动渠道，着力破除城乡二元结构，使城乡协调发展、共同繁荣，推进乡村向中心村、中心镇集中，构建新型城乡体系。（二）全面构建新型城乡体系。1、完善郊区和小城镇综合服务功能。中心城区非核心功能向地区转移，是实现城乡空间融合的有效途径，也是缓解城乡环境矛盾、构造城乡统一生态环境体系的客观要求。综合分析目前天津中心城区发展情况和郊区发展特征，建议将教育、医疗、养老等功能向郊区转移，但应遵循比较优势、错位发展、集聚发展的原则，教育功能（主要是高等教育）向津南地区的教育园区转移，医疗功能向西青区和北辰区转移，养老功能向宁河、静海地区转移。2、推动城乡产业联动。推进城乡经济融合的关键是优化城乡产业布局，构建城乡一体化的产业体系。天津属于典型的工业城市，虽然涉农地区面积较大，但农业占国民经济比重低，农业生产具有都市型农业特征。因此，天津城乡融合发展的目标和路径必然与典型的农业区不同。一方面，要最大限度发挥中心城区的辐射和带动作用，推动经济增长中心向涉农地区转移，拓展城乡融合空间；另一方面，要改变农业发展模式和农村生活方式，加快实现农村城市化。环城四区应努力推动原有制造业升级，大力提升高端制造业水平；进一步发挥远郊五区农业区优势，布局休闲农业、文化旅游、健康养老、生态环保等特色产业；推动滨海新区制造业和其他战略性新兴产业向涉农地区转移。3、推动城乡建设一体化。推动城乡道路交通、供水供电、通讯信息、物流配送等设施互联互通、共建共享，加快实现城市基础设施向农村地区延伸，形成城乡一体化的基础设施体系。强化农村垃圾、污水、旱厕、道路和村容村貌、农业面源污染治理，加强生活垃圾清扫、运输环节能力建设，健全环境卫生长效管护机制，提升农村饮用水安全水平，推动农村环境面貌实现更大改善。（三）加快优化中心城区与滨海新区的功能和互动。1、做大做强中心城区。充分发挥中心城区对生产要素的集聚、配置和辐射功能，有步骤地建设辐射带动力的核心承载体，推进中心城区生活性服务业和科学研发、金融等高端生产性服务业集聚发展，建设城市新型产业集中区。打破现有行政限制，以更加广阔的空间作为发展基础，以现有专业园区、特色商业街为基础，重点围绕特色产业功能区建设，培育产业圈和服务链，为支柱产业和配套企业落户释放更大空间，更加有效增加经济密度。着手启动研究分散的中心城区合并为一个区的主张，以便于安排产业集群，促进集约发展，节约各区分别运作的高额成本。坚持以人为本的理念，尊重天津风俗、天津历史、天津文化，在做好全盘谋划的前提下，启动老城区城市更新行动，提升天津整体城市品位和文化厚度。2、推动滨海新区加快完善城市功能。推动滨海新区协调“产业”与“城市”之间的关系，“以产带城、以城促产”，打造宜居宜业新城。滨海新区空间尺度较大，在空间上应突出“城市区域”和“多组团多中心”的结构特征，统筹产业空间、港口空间，以生态空间为隔离，划分产城融合片区。西片区三大功能区要加快形成产城一体的空间；东部港口片区、临港工业区要与所在片区核心城区加强联系，共同形成产城融合片区；南港工业区应按照“安全岛”模式预留危化品存放空间，区外解决生活职能，为产城融合发展创造安全的基础环境。加快提高新区公共服务设施水平和宜居环境品质，体现人本导向，提升优化新区城市功能，打造以人为本的和谐家园和具有归属感的人文都市。进一步完善交通体系，通过轨道交通、高速、快速等多种交通方式缩短双城间时空距离，加快实现双城融合发展。（四）提高城市治理的科学化、精细化、智能化水平。1、大力推动城市治理改革创新。大力发展中介服务组织、社会公益组织等机构，完善社区服务功能，全面打造15分钟生活圈，为居民提供劳动就业、社会保障、医疗保健、计划生育、幼儿托管、养老助残等服务。针对以经济发展为核心任务的产业功能区，要注重区域协调、产城联动。特别是在园区基础配套层面，可以借鉴苏州工业园案例，增加服务“细胞核”的布点。2、全面提高城市对人口的服务能力。大幅增加优质幼儿园供给。加强小区配套幼儿园建设，新建住宅小区与配建幼儿园需同步规划设计、同步建设验收、同步交付使用。扩大养老服务有效供给，支持社会力量兴办养老服务机构，进一步健全居家养老保障机制，新建一批老年日间照料中心，推动区级公办养老院公建民营，增加托底养老床位数量，加快农村养老服务设施建设。更好解决群众住房问题，增加长期租赁住房供应，大力培育和发展住房租赁市场，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，更好满足低收入家庭住房需求。积极开展全域创建文明城市行动，完善公共文化服务体系，做强文化产业，保护传承利用优秀文化遗产。（五）围绕激发市场活力，推动体制机制创新。1、吸引社会资本参与城镇化建设。健全城镇化投融资机制，充分调动市场配置资源能力，吸引社会资本参与新型城镇化建设，提升新型城镇化项目融资和抗风险能力。理顺城市基础设施产品、服务价格形成和投资补偿机制，通过资产证券化、特许经营、政府和社会资本合作等多种方式，吸引社会资本投资运营。秉持以市场为主导的特色小镇培育建设发展理念，引入龙头企业，鼓励大中型企业独立或者牵头打造特色小镇，培育特色小镇投资运营商。明确特色小镇目标，实施优胜劣汰的动态管理机制。2、加快推动农村土地制度改革。加快农村承包土地和宅基地“三权分置”改革，完善进城落户农民农村“三权”自愿有偿退出机制和资本化途径。深入落实承包地“三权”分置制度，盘活农村存量建设用地。继续推进农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，加快建设国家农业农村改革试验区。在符合土地利用总体规划前提下，通过镇域乡村建设规划和农村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，促进农村零星分散集体建设用地集中高效使用。

作者:刘学莎 王皓田 单位:1.天津理工大学 2.中国宏观经济研究院经济体管所