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乡村旅游设施用地供给困境思考

休闲农业与乡村旅游一端连着田间地头,一端连着消费市场,是农民增收致富的有效载体和社会资本投资的热土,在加快推进农业农村现代化、城乡融合发展、贫困地区脱贫攻坚等方面发挥着重要的作用。随着近些年的快速发展,缺少建设用地指标、服务接待设施难以配套逐渐成为制约休闲农业与乡村旅游发展最重要的环节。特别是在“大棚房”问题清理整治后,农村用地得到了进一步的规范,但如何引导产业发展与用地管理相适用相配套,进而合理合规地配置设施用地,成了绕不开、避不掉,亟待突破的政策瓶颈。

不合理不合规的用地情况普遍存在

休闲农业与乡村旅游是在城乡居民乡村休闲需求日益旺盛的推动下,自下而上逐步发展起来的。作为农村新产业新业态新模式,在发展之初,大部分项目都是自发发展起来的,布局随意性较大。即便一些项目触碰了“红线”、违背了政策,基层组织和社会资本也会想出种种变通的办法来创造发展空间。在这种可以大胆闯、大胆试的发展态势下,休闲农业与乡村旅游迅猛发展,很多项目成了当地繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业。但同时,由于没有建立起休闲农业与乡村旅游用地的管理制度,大部分项目在建设前没有进行过规划,设施建设的规模与用途缺规范、少标准、弱监管。土地是否适宜建设服务接待设施、是否具备开展服务接待的条件,也没有开展过可行性论证。在全国集中开展的“大棚房”问题清理整治中,暴露出不少设施用地问题。设施变性开发,牟取违规利益。部分项目衍生出的功能已与休闲农业与乡村旅游没有联系,有的占用公共资源满足私人利益,将休闲农业开发为私家庄园,有的借低成本用地变性开发为商务会所、大型游乐场、艺术家工作室、家具市场等,甚至出现谁胆大、谁下手快、谁干得猛,谁的项目发展就好的现象。个别项目名为发展观光休闲,实则占地建设大量违法违规建筑等待拆迁,以“坐地生财”的方式牟取暴利。设施用途改变,开展非农经营。休闲农业与乡村旅游的很多服务接待设施是由农村的生产生活设施直接转化而来。一些项目以临时生产用房、农业附属设施建设的名义或直接利用设施大棚,改变土地性质和设施用途,违法违规用于经营餐饮、住宿、娱乐等非农经营的,打用地政策的“擦边球”。更有甚者,直接在农业用地上兴建非农设施,破坏了耕地资源。被行业协会认定为星级的休闲农业园区,有不少存在违法违规建设问题,某五星级园区占地面积500亩,建有违法违规建筑近百处。设施建设粗放,造成闲置浪费。不少项目为营造山水田园诗的意境美,将服务接待设施布局在农田间,很难与周边市政设施相衔接,餐饮住宿产生的生活污水直接排放而污染农田。一些发展较好的项目日接待游客近万人次,在运营中暴露出交通拥堵、停车难、污水处理能力不足、接待空间有限等一系列问题,同时还影响了当地农民的生产生活,产生负外部效应。在规模上,一些项目参照现代化的商业服务设施建设,设施档次高、功能齐全,与宾馆饭店、度假酒店等风格类似,但由于受工作日和旅游淡季客源少的制约,设施利用率低、长期闲置。

用地政策难以落地的情况客观存在

国家出台了支持休闲农业与乡村旅游发展的宏观用地政策。2018年中央一号文件要求,预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。2020年中央一号文件进一步要求,新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标,重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时,应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。原国土资源部、国家发展改革委于2017年12月印发的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》也明确,乡(镇)土地利用总体规划可以预留少量(不超过5%)规划建设用地指标,用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。但上述政策难以落实。预留建设用地指标的政策难以落地。办理建设用地手续实行立项审批制,必须有项目才能配套建设用地,与国家要求的预留用地指标形成悖论,以灵活的方式配套建设用地难以落地。而在立项后,调整规划、办理农地转用、获取施工许可证的周期长、时间成本高,短则1~2年,长则数年。某休闲农业与乡村旅游项目2012年签订了用地协议,直到2018年底才取得施工许可证。地方政府不愿意将建设用地指标用于发展休闲农业与乡村旅游。地方政府更倾向于将建设用地用于收益更高、见效更快的项目。休闲农业与乡村旅游是以农业为基础的、衍生出具有休闲旅游功能的项目,仍属于农业,不是旅游景区,与非农产业相比,经济效益不高,投资回收周期长,在运营初期,大多难以实现盈利。而且,休闲农业与乡村旅游设施用地普遍按商服用地的类型配置,中小型的项目大多难以按市场价格负担建设用地。农村土地用途管制规则与产业用地需求不相匹配。休闲农业与乡村旅游的用地打破了常规的一、二、三产业的用地分类,表现出土地在功能上、空间上的复合,一些设施的建造可以不破坏耕作层、不影响农业种植。但土地用途管制规则认为虽依托农业生产,但实质属于二、三产业,是建设用地承载的功能,应按建设用地管理。由此,限制了一些简易的、但富有乡土特色的农业景观、农业教育、农业科普等项目的开发。

管疏结合完善设施用地政策

休闲农业与乡村旅游是基于农业农村的现代服务业。农业农村要素是产品资源,富有体验性、趣味性、科普性的现代服务是表现形式,设施是将资源转化为产品的重要载体。因此,设施用地是休闲农业与乡村旅游发展所必备的要素,对其既不能只“管”不“疏”,以“一刀切”的方式限制发展,也不能只“疏”不“管”,任由土地资源的闲置浪费。需要行业管理部门与用地管理部门协同配合,既要守好农地农用的“红线”,也要维护好产业发展的需求。科学布局发展空间。要在城市总体规划、乡村振兴战略规划的指导下,综合考虑土地、安全、生态、市政、产业等方面条件,合理确定优先发展空间、限制发展空间、禁止发展空间,探索设定项目开发强度,使休闲农业与乡村旅游能够在资源环境可承载的前提下有序、高效、可持续的发展。对于农业比较效益更低的大都市,要在成方连片的耕地周边配套一定比例的建设用地,用于休闲农业与乡村旅游设施的建设,鼓励农业融合发展。既提升了农业的附加价值,又满足了乡村休闲的市场需求,更是遏制农地非农化问题的有效途径。优化用地制度设计。要打通机动建设用地指标落地路径,突破土地立项审批制度,建立用地供应、监管、评估、收回等机制,增强农村集体建设用地指标的灵活性。依法依规合理确定建设用地的流转价格,通过组建村集体经济组织或镇联营公司等方式,建立农村集体与社会资本的合作联营机制,让农民分享建设用地带来的土地增值收益。进一步优化办理农用地转用程序,不同部门间的审批由串联办理改为并联办理,简化村庄规划调整流程,明确办理时限。保障设施用地供给。一是落实预留用地指标政策。对于休闲农业与乡村旅游发展的重点区域,要在乡镇、村庄规划中预留一定比例建设用地机动指标,专门用于保障农村新产业新业态用地需求,并要强化落实用地政策的考核,将其列入乡村振兴战略实绩考核内容。二是用好农村土地综合整治。土地整治是实现面积有限的土地资源满足农村产业发展用地需求的重要路径,要通过推进农村“田、水、路、林、村”等综合整治来改善用地条件、盘活存量用地,发挥各要素在促进休闲农业与乡村旅游发展的集聚和耦合效益。三是制定土地复合利用政策。要正视农村土地利用功能的复合性,试点在规模可控、明确建造标准及使用用途、加强监管的前提下,允许在非耕农用地上,配套一些临时性或不破坏耕作层且不影响种植的设施,用于复合发展农业观光、农业教育、农业科普、农事体验等功能,相关用地仍按原地类认定和管理。如上海等地允许非耕农用地(林地等)在不破坏土壤耕作层的条件下,为观景提供便利的观光台(原则上面积不超过100平方米)、栈道(原则上宽度不超过2米)等非永久性附属设施占用的农用地。四是引导与周边农村合作开发。鼓励项目利用农村存量闲置设施发展餐饮、住宿等经营性项目,允许闲置设施变更用途、改造升级,建立与村民合作投资、合理分配的联营机制。规范设施用地建设。要制定休闲农业与乡村旅游建设规范,加强项目建设的管控,树立生态优先、合规建设、节约集约的建设理念。在建设上,必须坚持节约集约利用土地,严控设施建设规模、严管设施使用用途。提倡项目降低开发强度,减少建构筑物建设,多采用临时设施,更加重视自然、生态、乡土等环境与文化的营造。在产品上,制定休闲农业与乡村旅游功能清单或禁限目录,明确哪些可以发展、哪些不能发展。严禁以占用公共资源满足私人利益,开发的第三产业要以服务广大消费者为出发点,带动农业发展为落脚点,突出与农业的深度融合。倡导依托轻资产打造更多的乡村体验活动,以服务增强产品的体验、情感、审美。加强项目评估监管。要进一步优化休闲农业与乡村旅游评价标准,设定项目准入条件,从农村发展、生态保护、资源节约、旅游开发等维度综合评估项目,通过建立项目数据库,动态跟踪项目用地情况、运营情况。在建设期,要设置建设用地供应条件及上限,依据项目评估,从严从紧合理分配建设用地指标。在运营期,对于经营未达预期目标、土地长期闲置,或存在违法违规建设、违规变性经营等违反供地条件的,要责令限期整改,整改未达标的要收回建设用地;对于项目经营良好,且在繁荣农村、富裕农民等方面发挥较大作用的项目,要给予政策支持,适当提高设施用地供应上限。

作者:杨骁 单位:北京市委农工委研究室

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