创新行政理念提高工商行政管理水平

近几年来，杨凌工商局按照科学发展观和构建和谐社会的要求，坚持把科学发展作为工作的着眼点，把依法行政作为工作的切入点，把市场监管作为工作的突破点，把工商文化作为队伍建设的新基点，把关注民生作为工作的落脚点，充分发挥了工商行政管理在促进社会和谐和经济发展中的职能作用，制度化、规范化、程序化、法治化、信息化建设水平稳步提高，树立了良好的工商新形象。

该局连续两次被中央文明委授予“全国精神文明建设先进单位”荣誉称号，两度被国家工商总局评为“‘红盾护农’先进单位”，先后被省委、省政府评为“省级文明机关”和“省级文明单位”，连续8年被杨凌示范区评为精神文明“创佳评差”竞赛活动最佳单位。2008年9月，征收多年的集贸市场管理费和个体工商户管理费停征，这一政策的全面贯彻落实，给工商行政管理工作传统的以收费管理为龙头的市场监管模式带来了根本性冲击。为适应形势任务的新要求，杨凌工商局于去年下半年“两费”停征之初，从转变行政理念、提高监管执法水平、积极为地方经济发展服务出发，推出了工商行政管理工作行政指导，尝试将“说、劝、商、引、帮”等方法引入市场监管和行政执法各环节，在调整工商工作重心、创新监管方式方法、推进工商行政管理职能回归到位方面开展了探索实践，引起了系统上下的热烈反响和社会各届的广泛关注。

一、行政指导的概念

行政指导是第二次世界大战后，特别是20世纪60年代以来市场经济理论和实践的产物。2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第9条明确提出：“要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。”由此，行政指导在我国逐渐引起了人们的重视，并被一些地方应用于依法行政的实践之中。工商行政管理行政指导是指工商行政管理机关为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，在其职能、职责或管辖事务的范围内，按照法律精神、原则、规则和政策规定，适时灵活地采取指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，引导行政相对人自愿作出或不作出某种行为，以有效实现一定行政目的的管理方式。

行政指导具有非强制性、主动补充性、相对单方性、方法多样性、广义合法性等特点。就其涵义来说，第一，行政指导的目的是加强工商行政管理工作，推进依法行政，更好地为企业、个体工商户和广大消费者服务，为地方经济发展服务；第二，行政指导的范围是工商行政管理机关职责或管辖事务范围，行政指导必须在此范围内进行；第三，行政指导行为必须符合国家法律和政策规定，不能与之相冲突；第四，行政指导的方法是灵活多样的，要随着形势任务的发展变化，不断推陈出新；第五，行政指导必须征得行政相对人同意或协力，不能强制；第六，行政指导只是一种管理方式，而不是管理的目的。由此可见，行政指导作为一种柔性的非强制性管理方式，是对传统刚性的强制性管理手段的重要补充，是工商行政管理机关适应现代行政管理发展新要求，按照以人为本的科学发展观理念，完善市场监管手段，构建和谐执法环境，提高市场秩序控制力的有效措施。其工作的直接目标是“刚柔相济、关口前移、全程介入、规范秩序”。

二、杨凌工商局推行行政指导的基本做法

从杨凌工商局几个月来的工作实践情况看，全局上下按照局印发的《推行行政指导工作实施意见》和《行政指导程序规定》、《登记事务助导制实施办法》、《规范经营劝导制实施办法》、《维权兴企引导制实施办法》、《查处违法疏导制实施办法》等文件精神，主要从五个方面入手，推进了行政指导工作的全面展开和工商行政管理职能作用的充分发挥。

一是开展登记事务助导，优化市场主体准入环境。通过信息公开、到期提醒、申办提示、退出指引等方法，多措并举贯彻落实省和示范区促进经济发展的要求。制定了《杨凌工商局关于促进示范区经济社会平稳较快发展实施意见》，从放宽市场主体准入条件、拓宽企业出资融资渠道、服务发展新农村建设、推进产业结构调整和优化发展环境5个方面出台了40条措施，并在示范区主流媒体广为宣传，促进了措施的坚决落实。注册分局及工商所综合服务厅积极推行“政策咨询热情办、手续齐全立即办、资料不齐指导办、急需项目加快办、特殊项目跟踪办、重大项目督促办”的窗口前移服务模式，通过运用申办导示法，为百余名下岗失业人员、高校毕业生等提供了开业指导以及相关政策、法规咨询服务，并对32家企业、280名返乡农民工、残疾人、退伍军人和农民专业合作社项目实施了全程导办。对示范区重点招商引资项目实行了工商联络员制度，实施专人督办，促使了杨凌CBE隧道模具有限公司、陕西万隆电器设备制造有限公司等企业的落地生根。发挥工商部门信息资源优势，建立了市场主体登记注册信息统计分析制度，撰写了示范区2008年度企业登记注册统计分析报告，为政府决策和群众创业提供了有益参考。

二是开展维权兴企引导，增强市场主体竞争能力。采取辅导、提议、激励等手段，综合运用商标、合同、消保等监管职能，帮助企业增强品牌意识、诚信意识、维权意识。结合企业年检、回访等工作，积极宣传商标法律法规，向企业普遍发放了商标注册建议书、商标策略提示书。各工商所将“一所一标”工作与推行行政指导有机融合，积极运用商标品牌战略促进区内企业、专业合作社和专业村的发展壮大，崔西沟的民俗生态农家乐、上川口的铜鼓乐器专业村、南庄的无公害蔬菜产业等，都已被纳入工商所品牌资源重点扶持库中。今年来，该局还把帮助企业应对金融危机作为行政指导的一项重点内容，三次邀请专家教授为400多户企业作了应对金融危机形势分析报告，较好地开阔了企业的视野，受到企业的热烈欢迎。

三是开展规范经营指导，促进市场主体诚信守法经营。运用教育、沟通、建议、规劝等手段，引导广大经营者遵照法律法规的规范开展经营活动。从对流通领域食品安全管理调研情况看，目前全区食品经营户普遍建立了进销货台帐，制度落实较好。同时，在普及手工、纸质进销货台帐的基础上，有针对性的引导经济实力雄厚、文化水平较高的经营户建立了电子进销货台帐，在人人家等超市设立了工商监管服务室，采用了“食品安全预警监管电子系统”，有效提升了流通环节食品安全监管水平。注重调动各行业协会的工作积极性，采取荣誉联评、行业联管的方法，指导扶助果树、种苗、蔬菜等多个行业协会积极开展工作，促进了其服务、自律、协调等职能的发挥。

四是开展查处违法疏导，建立市场监管长效机制。按照预防与惩戒、教育与处罚相结合的原则，实施了“四警”机制，即：针对易发多发问题及潜在风险，在筹备开业阶段或选择时令时段、特定行业给予善意提醒、郑重告诫，实施苗头预警；及时发现市场违法苗头、现象，告诫、警示行政相对人立即纠正，实施巡查预警；对设立分支机构未经核准登记、时间未超过3个月等10种市场主体首次轻微违法行为，实行了只纠不罚首次轻违预警；与受过行政处罚的当事人进行约谈、回访、交流，跟踪指导，实施案后预警。今年前5个月，通过采取“打预防针”提前预警的方式，及时纠正、制止各类违法现象120余起，对首次轻微违法行为免于处罚38起，促进了监管关口前移。

五是开展消保维权指导，维护消费者合法权益。以指导消费者的日常消费行为，唤起消费者的自我维权意识，提高自我维权能力为重点，通过加强“一会两站”建设（即在基层工商所设立消费者协会分会和在乡镇村设立12315维权举报联络站、消费者投诉举报站），综合运用宣传、告知、提醒、警示、调解等行政指导措施，促进了健康消费、依法维权。上半年，局以建材市场为重点，开展了“诚信经营一条街暨百城万店无假货创建”活动，进行了大规模的消法宣传和识假防假现场培训活动，并通过诚信经营户评选活动，对评选出的40户诚信经营示范店进行了大力宣传表彰，促进了经营户的诚信经营和群众的维权治劣责任感。

三、杨凌工商局推行行政指导工作以来所取得的成效

行政指导作为一种新的管理方式，是工商部门学习实践科学发展观的重大成果。在调研中，企业和个体工商户均给予了赞赏，感到这项工作开展以来，工商执法人员不管是引导、扶持还是批评、警示，都能从维护企业与经营者利益和规范市场经济秩序这个“双赢”的角度来考虑，这种行政执法方法使人心悦诚服，体现了工商部门全心全意为人民服务的工作理念和工作作风。

许多工商干部也感到推行行政指导后，干部职工的监管理念更新了，服务意识强了，两费停征之初茫然不知所措的心理没有了。总的看，行政指导从更新观念、强调服务、规范行为、柔性管理出发，有力促进了工商行政管理工作的“四个转变”，推进了监管执法职能到位。

一是从“权力本位”向“责任本位”转变。行政指导把规范、引导、推进企业健康发展作为工商行政管理的重要责任，有利于工商行政管理机关和广大执法人员突破惯性思维，摆脱路径依赖，从根本上改变和纠正重权力轻责任、重治理轻疏导、重监管轻服务的思想观念，实现权力与责任的统一、服务化监管与人性化执法的统一。

二是从管理型向服务型转变。行政指导按照民主行政、服务行政的现代行政理念，将工作的着眼点和落脚点放在服务企业、服务群众、服务经济社会发展上，着力打造服务型工商，促进了始终围绕中心、站在服务发展大局高度做好工商行政管理工作。

三是从刚性监管为主向刚柔相济转变。长期以来，工商行政管理监管执法习惯采用查处、打击等强制性措施，这种刚性的方式方法，容易引发不满心理，导致抵触情绪，乃至社会深层次矛盾的发生。而行政指导通过“指、引、劝、商、帮”等，可以弥补刚性监管方式的不足，有效降低和减少监管执法工作中的对立性及行政成本和弯路，促进和谐监管和树立工商机关的良好形象。

四是从事后监管为主向事前防范指导转变。行政指导从重视事前防范、全程参与规范出发，将原单纯的事后处置引向了事前引导、事中规范、事后巩固，这一工作理念、方法的转变，折射出了工商行政管理模式的改变，提高了工商部门的威望和工作质量、工作效率。

四、杨凌工商局推进行政指导工作的几点启示

行政指导作为一项创新性工作，对工商部门来说需要研究探索的问题很多。要顺利健康的推进行政指导工作，需要妥善把握解决好以下问题：

（一）建立强有力的领导机构，确保行政指导工作顺利推进。行政指导涉及工商行政管理工作的方方面面，是一项系统性、全局性、长期性的工作。为此，要充分认识到行政指导工作的艰巨性、复杂性；要列为各级党组织的重要议事日程，实行各级“一把手”负责制，层层落实责任、压实担子；要重视工作的谋划和思想发动、学习培训，防止短期行为和行政指导偏离合法、合理、自顾和实效的方向。

（二）坚持六项原则，保证行政指导工作的健康发展。一是坚持立足工商职能职责、法定权限和服务发展的原则，避免职能缺位、越位；二是坚持符合法律精神及政策规定的原则，做到依法行政，防止行政指导失当，给行政相对人造成损害；三是坚持尊重行政相对人意愿的非强制性原则，充分发挥行政指导的柔性管理作用；四是坚持适时、适度的原则，防止行政指导滥用；五是坚持行政指导与行政处罚并重的原则，做到监管与发展、服务、执法、维权四个统一；六是坚持程序化、制度化的原则，形成规范有效的行政指导工作机制。

（三）正确处理三个关系，紧贴工商行政管理职能开展行政指导工作。一是处理好行政指导与业务工作的关系。把行政指导融于工商行政管理各项业务工作之中，这是行政指导能否取得实效的关键。要坚持把开展行政指导与行政许可、行政强制、行政处罚、行政收费、行政监管等执法行为有机结合起来；要将行政指导贯穿于市场主体准入、市场经济秩序整顿规范、保护消费者权益、服务地方经济发展等业务工作的全过程；要善于在工作中发挥行政指导的亲和作用，以柔克刚，化解监管执法中的一些焦点、难点问题。二是处理好行政指导与监管执法的关系。监管执法与行政指导是一个相辅相成的统一体，不能强调某一方面而忽视另一方面。要严格坚守依法行政的生命线地位，认真规范行政执法行为，为有效开展行政指导的提供前提和基础。只有这样才会赢得社会的尊重，市场主体的认可，才会有行政指导的顺利推进。三是处理好行政指导事前与事后的关系。行政指导贵在主动和超前。主动，就是贯彻“预防为主”的方针，把行政指导的工作做在前面，主动减少或消除经营者违法违规的隐患，让执法部门与经营者之间少一些摩擦，多一些理解。除此之外，要重视做好执法办案查处之后的巩固指导工作。要通过建立回访、约谈等制度，加强与被查处对象的沟通，积极帮助他们吸取教训，守法诚信经营，解决重复违法问题，促进企业公平竞争、科学发展。

（四）提高“四个能力”，建设高素质干部队伍。做好行政指导工作干部素质是关键。因此，除了热情的态度、积极的行动之外，必须努力提高干部队伍“四个方面的能力”：一是提高理解和掌握党的路线、方针、政策的能力，善于把党和政府的主张通过自己的辛勤工作变成广大经营者的自觉行动；二是提高掌握和运用法律法规、业务知识的能力，准确把握法律和政策的界限，做到该讲原则时不含糊，该灵活时会变通；三是提高协调指导的能力，开阔视野，拓宽活动范围，积极帮助经营者排忧解难；四是提高善于说服劝导的能力。说理是一种高超的工作艺术，善于说理就是要善于将法律法规中的“大道理”用生动活泼的形式讲给监管服务对象听，让他们明白守法经营的“利”，违法经营的害。因此，广义上的行政指导，并不仅仅局限于经营者有不当之处时才予以教育引导，还包括在行政许可、市场巡查、执法办案等工作中，善于抓住有利时机，积极宣传法律、法规，让监管服务对象加深对自己工作的认识和了解，从而更加积极、主动配合支持工商行政管理工作。