农村金融服务体系的构建与发展

农村金融支农服务中的主要问题

农村金融服务“点多面广”，一般而言，衡量农村金融服务状况的指标包括：农村金融服务覆盖面、农业贷款数量、农村地区小额贷款情况、农村金融机构可持续性、农村政策性金融等多个方面。农户（农村中小企业）融资难、农村金融支农服务弱化等问题也主要体现在这些方面。近年来，农村地区金融需求和农村金融固有的业务成本高、风险大、收益低的矛盾日益突出，在市场化改革过程中，农村金融机构网点和从业人员减少，农村金融机构覆盖率低，部分农村地区仍然存在金融服务空白。根据银监会公布的数据，截至2011年末，全国仍有1696个乡（镇）没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的4%；农村人均金融网点的资源占有率低，平均每个乡镇的银行业网点为2.99个，平均每1万农民拥有的金融机构是1.56个，每5.77个行政村分布1个银行业金融机构。从青海省情况来看，截至2011年末，青海省尚有133个乡（镇）未设任何银行业金融机构营业网点。全省373个乡（镇），平均每个乡镇分布银行业金融机构网点1.63个，低于全国平均水平（2.99个/乡镇）；全省4163个行政村，每6.86个行政村才分布1个银行业金融机构网点，低于全国平均水平（1个网点/5.77个行政村）；平均每万名农民拥有银行业金融机构网点1.33个，低于全国平均水平（1.56个网点/每万名农民）。实践表明，大型商业银行在农村地区提供金融服务不具备比较优势，其业务活动往往无法适应小农经济，也无法解决因严重的信息不对称而带来的高风险和巨额成本等问题。中国并不缺少大银行，但缺少贴近基层的中小金融机构，特别缺少根植农村、贴近农户、符合农村基本需要的微型金融组织。农村金融有效供给不足的出现既有正规金融渠道有效供给不足的原因，也有因法律地位不明确、政策风险大导致的非正规金融等民间资金被压抑，以及政府职能发挥不充分、财政资金不到位等方面的原因。目前农村金融市场上，涉农金融机构主要是农村信用合作社、农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行四家，但资金实力雄厚且具有一定支农条件的农业银行，大多将资金投入到县域的大型企业和基础设施建设上，很少直接服务于农户；邮政储蓄银行农村存款占比高而贷款服务较少、从农村虹吸资金回流城市的现象依然存在；农业发展银行贷款主要投放于粮棉油收购、农村基础设施建设、农业产业化企业，直接投放农村企业较少。农村信用社实际成为支持农村经济发展中的唯一金融机构，但“一社难支‘三农’”。农村金融市场“批发＋零售”的资金融通渠道有待发展，大型商业银行或政策性银行与农村金融机构的合作联通机制尚未建立。截至2012年6月末，青海省金融机构涉农贷款余额868.5亿元，其中：全省农村信用社涉农贷款余额达145.68亿元，占全省金融机构涉农贷款余额的16.77%；邮政储蓄银行各项存款余额141.23亿元，其中县域存款余额69.56亿元，占比达49%，各项贷款余额为31.37亿元，其中三农贷款余额仅为3.65亿元，占各项贷款余额的11.6%；农业发展银行各项贷款余额163.47亿元，粮油收购、农村基础设施建设等贷款占了近60%。目前，我国推动和建设的小额贷款组织主要是商业性的小额贷款组织，它是由自然人、企业法人或社团法人发起设立的，以自负盈亏、财务上可持续为原则的商业性小额贷款公司。2000年，农信社根据央行信贷扶持“三农”的要求，以农信社存款和央行支农再贷款为资金来源，在地方政府的配合下开展农户小额信用贷款和联保贷款。到2006年底，农户小额信贷余额占到农信社农户贷款余额的近30%，一定程度上扩大了小额信贷的覆盖面。但随着农信社的商业化改革，农户小额信贷的可持续性面临巨大挑战。2006年底，银监会宣布在青海等6个省区选择36个试点区域，放宽银行类金融机构准入门槛，开放农村金融市场，鼓励村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构进入，以完全不同于传统金融机构的理念和模式为农村居民提供小额信贷服务。但这一制度创新的预期金融服务改善效应还没有充分显现，影响面很小，相关政策对新型农村金融机构的设立提出较严格的要求，使得部分新型金融机构经营业务受到限制。截至2011年末，青海省仅有的2家新型农村金融机构均设在县级及以下地区，存款余额仅为2.1亿元，贷款余额2.97亿元。近年来，社会主义新农村建设产生了大量金融需求，其中有部分农村金融需求具有较强的政策性金融性质，但目前我国政策性金融定位不清，运行机制不健全，影响了政策性金融服务职能的发挥。作为主要支持农业经济的政策性金融机构，农业发展银行的政策性支农作用仅局限于粮棉油收购；国家开发银行对于急需资金支持的农业基础设施和农业综合开发等，缺乏政策性金融的支持。以国家开发银行青海省分行为例，截至2012年6月末，累计发放各类社会主义新农村建设贷款90.7亿元，其中很大部分用于省、市教育基础设施建设、城市生活垃圾无害化处理等项目，用于农村公路建设项目的资金较少。同时，我国农村金融市场以银行类信贷为主，保险、证券等发展相对滞后，特别是没有建立起统一的农业保险体系。由于缺乏公共资金支持，西部农业保险市场显现出明显的供求“双冷”局面。现行公共财政制度安排，使得西部农村信贷资源的相当一部分被用于治病救人等本应由公共财政资金承担的投入上，金融财政化现象非常严重。此外，目前农村金融市场上，涉及两个或两个以上市场的金融产品严重不足，信贷、证券、保险没有形成相互结合、互为补充的发展局面。农村金融服务手段滞后，金融业务科技化程度不高。截至2012年6月底，青海省农村信用社在全省布设ATM机171台，平均每两个乡镇还不到1台，并且已布设ATM机的网点又不具备自动存款功能，农牧民群众在信用社非营业时间无法正常办理存取款业务和刷卡消费，给群众生产生活造成一定不便。同时，由于人才、资源、风险评估等条件的制约，一些涉农金融机构在涉农产品创新上很难有独创性，农村金融产品供给不足，贷款难、部分涉农金融产品供求脱节的现象依然存在。一是贷款担保方式仍不够灵活。目前，农村信用社贷款担保方式主要是保证、抵押和质押，对大部分农村种养大户来说，根本无法提供合法有效的贷款抵押和收入稳定的担保人做担保。而对贷款额度也有严格的限制，一般控制在10万元以内，不足部分只能以民间借贷的方式解决。二是贷款手续繁琐。涉农机构由于审批权限上收、风险控制等原因，在实际贷款过程中，根据额度的不同，需要不同级别的机构进行审批，越往上，需要的贷款要件、审批流程、审批时间就越多，通常需要两周甚至一个月以上的时间，大大超过了客户的期望值。三是贷款期限难以满足农业生产周期性的需求。目前涉农机构虽改变了“一年一贷、春放秋收”的传统方式，但受信贷规模限制及对资金流动性的考虑，近9成的贷款期限约定为1-2年。当前农村地区金融生态环境相对较差，特别是缺乏资产评估、担保公司、征信登记等金融中介机构，金融教育发展相对滞后，广大农户和农村中小企业对金融的认识和自身金融意识还比较薄弱。一是农村信用担保机构和担保体系尚未建立和健全。农业是弱质产业，受自然环境、政策因素影响大，贷款风险大，抵押担保品有限，使用现代金融产品定价机制在农村地区开展评估、担保、信用评级等的成本较大，导致在农村开展金融中介业务难度较大，农村金融中介发展滞后，尚有的农村信用担保机构规模较少，资本金少，风险化解能力和代偿能力很低，不能适应农村需要。二是作为农村金融市场主体的农户和中小企业对金融知识的认识有限，加之农村地区金融教育发展不足和相对落后，导致农村地区整体金融生态环境较差，使得整个农村金融市场的吸引力不足，各金融机构不愿主动到农村地区开展业务。三是农村征信系统建立不完整。农村个人基本信息与信用记录不完整，而农村金融机构对农村的贷款多数是建立在个人信用的基础上，信用贷款风险大，随着各银行机构风险防范的强化，致使部分涉农金融机构对“三农”的信贷投入积极性不高，存在“慎贷”、“惧贷”和减少授权授信额度等现象。从法制环境来看，目前农村金融机构开展业务的主要法律依据有《商业银行法》、《贷款通则》等，这些法律法规并未对我国农村金融实际情况作出具体规定，使得农村金融机构在业务拓展中遇到法律规定不明确的问题。随着农村金融的快速发展和农村金融产品创新的推进，农村地区抵押担保物缺乏的问题越来越突出，但此领域的法律法规不完善，对信贷业务的进一步扩展形成了障碍。此外，部分农村地区宗土观念比较浓厚，执法环境有待改善，对金融机构合法权益的保护有待加强。

国外农村金融服务体系的经验借鉴

从美国、印度、孟加拉等国农村金融服务体系来看，它们都建立与其经济体制相适应的农村金融制度，主要包括由合作性、政策性、商业性金融所构成的农村金融体系，以及相应的财税、监管、金融等方面的政策支持体系。农村金融服务体系建设是一项长期的工作，上述国家都制订了专门的农村金融方面的法案，以法律的形式作为制度保障和支撑，为农村金融发展提供了强有力的法律支持。从国外经验来看，农村金融服务不是由单一的某类型或某一家银行机构来承担，而是由政府主导扶持的农村政策性金融、商业性金融和合作性金融多类型、多层次发展，分工合理明确，优势互补。以上国家的农村金融服务体系中，政府通过出资组建农村政策性金融机构以及农村合作金融机构，以及对农村金融机构在税收、利差补贴等方面实施各种优惠政策，进行了大力扶持。美国鼓励在不违反现有法律的前提下可进行各种可能的尝试和创新，针对不同的服务对象，实行差异化的服务策略；孟加拉的格莱珉银行对贫困人口发放的小额信用贷款实行小组联保贷款制度。美国的农业保险管理部门是联邦农作物保险公司，具体业务则由私营保险公司开展，美国政府对农业保险给予了大力支持；印度推行的“自助团体联系计划”就是采用团体担保代替抵押，从而有效地分散了信用风险。（1）财税政策，包括：通过出台支持农村金融的税收优惠政策，鼓励合作金融和商业金融发展农村金融业务；对涉农贷款、保险进行财政补贴。（2）金融货币政策，包括：对涉农金融机构降低或免收存款准备金，以保证涉农金融机构的资金充足；给予涉农金融机构金融优惠政策，以解决合作金融和商业金融在开展农村金融服务时遇到的资金问题。（3）监管政策。如印度政府要求商业银行在城市开设一家分支机构，就必须同时在边远地区开设2-3家机构，并且把信贷投放的18%投向农业及农业相关产业。

构建普惠型农村金融服务体系的思考

综合前述农村金融支农服务中的主要问题，借鉴国外典型国家农村金融服务体系的成功经验，在充分发挥农村政策性金融作用的基础上，形成多层次、多样化、可持续发展的符合中国国情的普惠型农村金融服务体系，以解决农民贷款难问题，促进农业经济发展，为建设社会主义新农村营造良好的金融环境。一是转变农村政策性金融发展理念，要将原来按机构划定业务为主的模式转变为按机构划定业务与业务招投标并存的发展模式，以改善政策性金融的运作方式和效率。在机构上仍保持一定分工，国家开发银行主要负责农业中大的社会基础设施项目的资金投入，而农业发展银行则负责农村中、小型项目的资金投入。截至2010年末，农业发展银行的贷款余额为16709.9亿元，只占金融机构贷款总余额50.95万亿元的3.3%，其中粮棉油收购贷款余额9786.94亿元，占贷款总额的58.6%；农业开发和农村基础设施建设贷款余额3075.01亿元，占农业发展银行总贷款的18.4%。因此，建立现代农村金融制度，必须要研究农业发展银行如何更好地发挥政策性金融的支农作用，加强支持农村基础设施建设。二是发挥财政、信贷资金相互协调配套作用，综合运用财政直接补贴和招投标两种贴息贷款运作方式，发展业务招投标形式，采取补偿率招投标的方法，形成农业银行与农业发展银行的相对分工和适度竞争的局面，以引导资金流向，提高财政贴息资金的使用效率，在增强自身经营覆盖风险能力，逐步实现可持续发展的基础上，进一步加大涉农信贷支持力度。度竞争的农村金融服务体系，建立多层次的农村融资服务新格局重构各类型金融机构在农村金融市场的定位和职能，实现服务错层、优势互补，在增强涉农金融机构可持续发展能力的基础上，发挥支农作用。一是进一步发挥农业发展银行的政策性金融服务功能。在健全信贷风险防控体系，完善内控机制的基础上，进一步发挥政策性金融在支持农业和农村经济发展中的功能和作用。二是强化农业银行在农村金融中的骨干和支柱作用，重点为农村大中规模和中长期商业性融资需求提供服务。继续深化农业银行“‘三农’金融事业部”改革。充分发挥“惠农卡”在农村社会保障体系建设、新农保试点中的积极作用。三是发挥邮政储蓄银行在乡镇网点普及、网络连通城乡的优势，拓展小额零售业务范围，加强涉农信贷产品创新，满足农村中小规模、中短期融资需求。四是将农村信用社法人层级主要控制在县和县以下，进一步关注和深化藏区及欠发达地区农村信用社改革发展，建议由国家和省级财政给予农村信用社涉农贷款相应的补贴，并尽快出台新发放涉农贷款补偿办法和措施，更好地发挥农村信用社贴近基层、贴近农户的“三农”服务主力军作用。五是立足农村熟人社会的特性，鼓励发展多种所有制类型的小型金融机构，积极培育由自然人、企业法人或社团法人发起的农村社区银行、村镇银行、农村资金互助组织和小型金融担保公司，增加农村金融服务主体，增加农村金融资源供给，逐步形成多元化的农村金融机构体系，增强农村金融服务。务创新“增量拓面”，提升现有农村金融服务的附加值一是继续推进农村信贷产品和服务创新。继续根据各地特色开展包括林权、大型农机具抵押贷款以及存货、仓单、股权等动产和权益质押贷款业务，积极运作小企业联保、农户联保、“公司+农户”融资业务，“信贷＋保险”产品、中小企业集合票据和“惠农卡”等在内的金融产品和服务方式创新。在现行法律框架内，积极探索发挥农村土地承包经营权和宅基地使用权融资担保价值的各类有效方式，多渠道丰富农村贷款增信模式，提升“三农”融资能力。二是继续推进农村支付服务创新，应用现代科技提升农村金融服务水平。在实现乡镇金融服务全覆盖的基础上，按照“巩固、完善、提高”的原则，研发推广各类适合农村和农户服务需求特点的金融业务产品，探索推广POS机小额取现和查询业务，积极发展电话银行、手机银行等现代金融服务方式，不断增加现有产品的附加功能，摆脱传统银行业务对网点、人员的依赖，提高农村金融服务的充分性与多样性，更好地满足农村“存、取、贷、汇”等各类金融服务需求，不断扩展金融服务覆盖面。根据农村金融需求多样性的特点，在加强监管、防范风险等基础上，鼓励适合农村需求特点的金融组织创新。一是对村镇银行，要通过差异化的定向费用补贴比例，引导其重点向欠发达地区延伸金融服务。二是对小额贷款公司，要从国家层面修订小额贷款公司的相关管理规定，着力通过扩大可融资银行数量、放宽可融入资金规模等措施增加可用资金，将其纳入政策扶持范围，与村镇银行、资金互助社等其他新型金融机构享有同等政策优惠，在实际操作中，可将这些业务逐步开放、政策优惠与小额贷款公司合规经营、支农情况相挂钩，以强化其支农和合规经营意识。三是切实承认民间金融的积极作用。从完善法律、制度、政策入手，引导和鼓励农村民间金融健康发展，使其合法化、公开化和规范化，以发挥发展民间金融可以有效利用民间乡土信用资源的优势，并将其纳入到农村金融体系中加以监管，以增加农村金融的服务供给，满足“三农”多层次的融资需求。一是继续推进农村信用工程建设，推进和深化“信用青海”建设，积极开展政府信用、企业信用、个人信用体系的建设工作，逐步建立和完善规范的企业、个人基本信用制度。积极培育征信市场，扩大征信产品的范围，带动农牧区社会信用观念整体水平的提升。继续加大信用乡、信用村、信用户评定工作力度，增加信用贷款的投放。特别是扩大信用户的评定范围和覆盖面，使更多的农民能够享受到信用贷款的快捷和便利。二是加强农村征信体系建设，以农村电子信用档案建设工作为基础，一方面，扩大信息采集的对象和内容，建立农民专业合作社等新型农村经济组织的信用信息采集机制，提高农村信用体系的覆盖面。着力探索完善“人民银行牵头、政府推动、多方参与”的农村信用体系建设机制，逐步实现银行、税务、工商、民政等部门的征信信息共享，共同防范信贷风险；另一方面，开展金融知识普及教育，为提高农业贷款的成功率创造良好的社会环境。加强金融知识宣传普及力度，使农民等低收入人群避免一些非法或违规的金融活动，增强与金融机构打交道的能力。三是加强农村司法环境建设，各级政府及司法部门要大力协助农村金融机构依法维护金融债权，切实维护金融机构合法权益，构筑农村资金“洼地”，促进农村金融可持续发展。研究建立专门针对县域（农村）金融机构的支农服务质量和效率的评价体系，通过对各类银行业金融机构在当地网点及分布情况、客户数量和业务规模、贷款质量、新增贷款反哺当地量和增长率、信贷投入结构等的考核，对县域（农村）金融机构支持县域经济特别是“三农”发展的服务能力和水平进行综合评价，并将评价结果与县域金融机构的业务和机构准入等行政许可事项相挂钩，与政府的各项扶持政策措施相结合，引导县域银行业金融机构加大对当地经济的支持力度。基层央行要发挥好“窗口指导”和工具引导的作用，认真贯彻执行《关于开展涉农信贷政策导向效果评估的通知》（银发〔2011〕181号），加大宣传，积极引导银行业金融机构准确把握信贷支持“三农”的着力点；加强对系统性金融风险的监测分析，建立起信息共享联动机制，及时沟通交流维护金融债权的各类信息；加强对贷款企业信用状况和资金营运状况的监测，引导银行业金融机构加大支农力度的同时，切实维护银行业金融机构的合法权益。五、结语农村金融支农服务弱化问题的根本出路在于推进农村金融改革。而新一轮农村金融改革的目的即在于实现普惠金融，提供全民尤其是贫困、低收入人口享受金融服务的机会和途径。因此，在着力解决当下农村金融支农服务弱化问题的基础上，应着眼长远，在培育农村金融市场、增加农村金融机构竞争的同时，逐步建立起惠及所有人包括为最贫困群体提供金融服务的“包容性的金融体系”，即普惠型农村金融服务体系。为此，应改变国家主导的制度供给，着重给予人们自主选择和创新的权利，让人们通过交易寻找最优的融资结构，鼓励农民成立各类合作性金融组织，实现单个农户在融资中的有机联合，突破单个农户面临的融资瓶颈；应鼓励和支持各类监督资本进入农村，改变由正规金融机构占主导的模式，放宽民营资本设立村镇银行、组建贷款公司等的限制，改善包括农村土地制度和金融市场法律在内的制度基础设施建设，扩大农村抵押物的适用范围，提高抵押担保的执行效果，促进贷款供给增加；充分利用财政资金的杠杆效能，发挥财政、货币、监管及期货保险体系的相互激励作用，以增加金融资金对“三农”的有效配置，加速推进社会主义新农村建设。

本文作者：霍健王兴盛工作单位：中国人民银行西宁中心支行