政治经济视界下是中国区域差距研究

在研究我国东西部地区经济差距的时候，学者们较普遍的做法是从人文及历史渊源、自然资源与环境条件、劳动者素质等诸多因素探寻经济差距形成、扩大、持续的缘由，其实，诸此因素短期内较难发生根本性改变。而我国经济发展差距则在改革开放后较短的时期内形成并扩大。虽然西部大开发战略实施以来，西部民族地区经济迅速发展，然而，东西部区域经济发展差距依然存在，甚至有某种程度的扩大。深究起来，区域差距的形成及扩大，影响因素错综复杂，其不是简单的“经济计算”，而是复杂的“政治经济权衡”。

一、既有研究及其可拓展的空间

在我国，民族因素与区域因素具有重合性，少数民族地区与其他地区发展不平衡、少数民族地区经济社会发展与少数民族群体发展不平衡等问题自然引起社会各界关注，目前，主要的相关研究有：民族经济研究。强调研究不同民族、民族国家和民族地区经济的现实状况与特点，揭示其内在特殊规律性［1］。民族地区的贫困与人口问题：研究少数民族地区扶贫开发的成就、模式、经验、存在问题及对策［2］。民族地区的制度创新问题：强调民族地区制度创新的重要性，民族地区能否建立起既能容纳和促进社会现代化变迁、同时又切合民族地区实际的现代制度结构，决定着民族地区经济社会现代化的命运［3］。民族地区的发展差距问题：侧重对地区差距的影响因索、变化趋势以及地区差距与社会稳定、社会经济协调发展等进行分析［4］。民族地区的经济发展战略与发展模式问题：对民族地区经济社会发展战略与发展模式、产业发展战略及其对策进行探索［5］。民族地区经济社会特点、发展变迁模式问题：基本研究方式是选取若干有代表性的少数民族基层社区和少数民族聚居地区，对其目前和未来的发展模式进行实地调查、实证分析与理论归纳［6］。

总体看来，这些研究成果对少数民族和民族地区经济社会发展进行了深入系统的研究，并在学术界及政策界产生了相当影响，但既有研究基本沿着经济学或民族学两种视角展开。由于与民族有关的各种“非经济变量”无法纳入现成的经济学分析框架，因此，经济学范式的研究未将少数民族地区经济发展与少数民族群体的发展结合起来，实际是在进行民族地区的“区域经济”研究，由此无法必然地构建民族地区经济发展与民族发展的内在联系。民族学、经济人类学研究思路，虽然注重民族因素对民族地区经济发展的影响，但尚未实现民族因素与经济因素的辩证结合，从而亦没有对民族因素如何影响民族地区经济发展和人们的经济行为做出深入细致的分析。

显然，仅从经济学或民族学单向视角揭示我国区域发展差距的内在必然性，有其固有缺陷。

本文试图将区域经济发展差距置于政治———经济结构中进行研究，政治———经济思路的研究强调不仅要研究生产力配置的物质过程，而且要研究生产力配置的社会形式及其与政治结构的相互影响，藉此体现经济发展的本质及目的。

二、区域差距形成及扩大的内在逻辑解析

1．既有条件以及区域发展战略确立和调整是我国区域经济差距形成的逻辑起点

改革开放以后，我国的经济发展战略重心随着国家经济发展战略的变化而转移，许多学者因此把西部民族地区与东部地区的经济差距归结于改革开放后我国经济战略重心的转移，认为战略重心转移导致各地区要素投入的差异继而引致区域经济差距的形成。虽然，改革开放后我国东部地区与西部民族地区经济发展差距逐步形成与国家战略重心转移具有一定的相关性，但是，国家发展战略重心的转移有复杂成本———收益比较，其是由经济、政治、社会等诸多因素综合作用的必然选择。东西部地区的经济社会比较决定了只有东部地区具有承载经济重心转移的产业基础与外部条件。

资源的相对稀缺性是一切社会发展的制约因素，改革开放之初，我国经济增长资源匮乏，发展资金严重不足，既没有条件、也没有可能把稀缺资源平均分散在全国不同地区和部门。鉴于区域优势与经济基础的相对比较，沿海地区首先具备了成为国家经济增长极的优先条什”［7］。一是从对外贸易和资本积累看，东南沿海地区毗邻日本、东南亚经济圈，对外贸易频繁，消费需求高、市场容量大，并可以吸引大量的外来资本，以弥补国内经济资源的不足；而西部地区则相差甚远，比如，与新疆相邻中亚、西亚、南亚国家均为经济发展相对滞后的国家，对外贸易层次相对较低，很难有稳定的外部资本流入，其对新疆经济的资本和技术带动能力相对较弱。二是从对内贸易和资本积累看，东南沿海地区城市集中、人口密集、市场交易的聚集效应明显。西部却二元结构突出，本区域内部城乡交易相对薄弱。从不同区域之间的市场交换看：西部民族地区与东中部地区市场交易半径较大，交易成本高昂；并且，西部城市之间空间距离远且分散，域内贸易与合作也有天然障碍。

三是从改革的体制成本看，任何改革都不可避免地要付出成本，这里不仅包括经济改革的机会成本，而且还包括体制变革与发展中所蕴含的“政治陷阱”。我国是一个多民族国家，其经济与地缘关系复杂，民族因素与地域因素紧密结合，相互叠加与交织，地区之间、民族之间发展不平衡，团结、稳定、统一等问题始终或强或弱地存在［8］，诚然，政治和社会稳定性越弱的地区，打破既有均衡的风险越大，正是西部地区社会、经济、自然的多重脆弱性，决定了在改革开放进程中，东部地区沿着收益最大化路径发展，而西部地区则遵循成本最小化的路径演进。

改革开放之初，在非均衡发展思路引导下，国家把更多的政治、经济资源倾向性地配置给沿海地区，形成“东中西部”梯度发展态势。正是由于政治、经济资源的差异化配置、不均衡分布，使我国区域差距在较短时期内迅速生成并扩大成为必然。在这种逻辑支配下，20世纪80年代———90年代，东部地区获得的国家固定资产投资额约为西部地区的3倍。而且，国家在东部地区采取了与中西部地区差异化的倾斜性、试验性政策，东南沿海地区由此获取了改革开放尝试区的特别权利。比如经济改革的探索与试错权，东部地区从而争取到了较大的创新空间。东部地方政府可以以较低的政治成本在辖区内进行制度创新，这使东部地区在“局部试点”中获得了改革的巨大发展收获。相反，西部民族地区在较少获得这些政治、经济资源的条件下，借鉴东部试验经验、追求稳妥则成为西部地区的自然抉择。结果，农村改革、乡镇企业发展、吸引外资等改革举措往往都是在东部试验后开始操作，改革的路径依赖就自然而然地导致了西部地区相对滞后的局面。

西部大开发的实施、内地省区全面援助及实现西部民族地区的跨越式发展计划是基于从“先富后富”到“共同富裕、实现全面小康”指导原则的必然选择。西部大开发以来，中央加大了对西部的财政支持力度和政策优惠。统计数据显示，20世纪90年代后半期以来，国家先后采取了西部大开发，中部崛起、振兴东北老工业基地等战略举措，国家加大了对西部民族地区的投入力度，西部投资增速超过了东部。

2001—2009年，西部地区全社会固定资产投资年均增长26．1％，比东部地区增速高5．4个百分点。2009年，西部地区全社会固定资产投资增速高达38．1％，远高于全国30．1％和东部地区23．0％的水平。①但结果是，东部地区与西部民族地区的经济差距不仅没有缩小，反而扩大了。在对这种状态和趋势分析中，比较有代表性的注解是：西部民族地区经济发展的起点低、基础差，导致整个地区加速经济增长的整体推进效应和关联效应相对不足，加之其生产和管理水平相对滞后的事实，从而导致即使国家对该地区投资大幅度增加，但从投资增加到投资的乘数效应发挥作用，拉动该地区经济加速增长需要一个较长的扩张期。［9］这种观点或许不无道理，但仅仅停留在经济发展战略重心转移及要素投入上，显然难以全面释解西部少数民族地区与东部地区的经济发展差距。

2．政府职能转变及制度创新程度的区别是地区经济差距扩大的制度环境

按照新古典经济学的思路，在完善的市场制度条件下，资源的配置和利用状态是一个国家或地区的经济发展的决定性因素，显然，相对稳定的制度环境———发达的市场制度是该假说成立的前提。倘若仅仅从我国经济发展战略重心转移以及由此引致的要素投入变化解释西部民族地区与东部地区经济差距的渊源，就意味着有一个事实被忽略，即：我国经济发展战略的重心转移与从传统计划体制向市场经济的转轨同步进行，在这里，制度变迁的效应不容忽视。地区经济发展速度不仅取决于要素投入和中央的政策倾斜，也取决于相应的制度安排，取决于地方政府的推动作用。

国内外既有的经济发展理论和实践已经反复验证：制度是经济发展的内生性因素，制度设计与架构是否合理有效，对经济增长和社会发展起到促进与保护亦或阻滞与破坏的作用，各地区的经济发展速度与质量，不仅取决于中央政府的意愿，更取决于各地方政府驾驭发展的能力。就我国的现实情形而言，东西部地区经济发展差距不断拉大，其中的制度缘由是：地方政府职能转变速度和程度上的差异以及制度创新能力的不同。与东南沿海地区相比，西部民族地区制度创新进程相对缓慢，正是该地区经济社会发展速度缓慢并逐步拉大与东部沿海地区发展差距的重要制度性原因。

具体分析可知，东南沿海地区的体制改革首先从体制外创新开始，如上所述，改革开放之初，东南沿海作为国家改革开放的试验区，有条件获得优越的社会环境和和国家优惠政策的专门供给，其率先引进外资，并积极营造有利于私营经济、混合经济、乡镇企业等培育、生成、发展的氛围，这些改革具有体制外创新的特征，鲜有与既定利益格局的碰撞与冲击，随着新生经济力量的不断壮大，待非公有制经济的发展积累了相对雄厚的物质基础和丰富的改革经验后，再对公有制经济进行改革，此时，政企分开、政府职能转变的阻力呈相对弱势，东部地区经济的加速发展因此获得了良好的积淀。目前，东南沿海地区的非国有经济比重已经达到79．7％②，作为非他性产权确立的结果，非国有经济的微观效率较高，其突出表征是：对优质资源的强大吸引力，资源配置利用的运筹与帷幄能力，技术创新与改造的强劲欲望和有效的实施力，正是依赖资源的良性运作、循环与扩张，东部地区业已形成的生产能力得以持续和大尺度地发挥作用。进而，虽然西部大开发战略实施后东部地区得到的来自国家的投资呈下降趋势，但是非国有经济的资本来源主要是外资和民间资本，故受影响较弱。

西部民族地区则与之相反，西部民族地区的经济状态是：产业结构呈现典型的重型化、原料型特征，集中了大量的基础工业、重工业；所有制结构则是以国有经济为主体，非公有制经济发展严重滞后，经济结构比较单一。改革伊始就从国有经济开始，体制转轨、结构调整、企业职工下岗、市场开拓等各种困难层层叠加、彼此纠结，因此西部民族地区的体制改革和制度创新举步维艰、阻力重重。

改革的阻力一方面萌生于各级政府及其官员。众所周知，职能与权力是一对共生体，政企职责不分使政府获取了各类额外或附加权利，在这种体制下，政府官员便自然拥有了众多特权和寻租机会。另一方面，改革的阻力还来自于国有企业。对于长期处于计划体制下的国有企业来讲，放弃政府赋予的特权，通过市场竞争谋求生存和发展，企业难免无法适应，调整难度较大，对政府存有难以割舍的天然情结。因此，西部民族地区政府参与经济管理的色彩较浓重，加之地方稳定等非经济因素的作用，政府职能转变的阻力虽相对强势，西部民族地区经济发展的政府导向性特征显明，经济增长在相当程度上依赖中央资金投入的拉动效应，西部民族地区甚至不惜代价，投入诸多人力、物力用于争夺大型项目和垄断部门利益相对较低的市场化程度，成为西部民族地区与东部地区经济差距拉大的主要制度性障碍。实施西部大开发后，中央政府主导型发展模式依旧保持。［10］在西部大开发中，中央政府集决策者、组织者、实施者等角色于一身，在这种背景下，国家在资源配置中的地位不是下降了，而是增强了，这种开发模式导致的必然结果是；西部地区产业结构调整的自主选择性受到一定程度的限制，经济增长的结构效应也因此削弱。比如：新疆与内地自然资源的主要消费区相距遥远，而其自身由于经济发展水平所限，资源深加工能力又相对不足，故发展资源型经济区的比较优势并不突出。但新疆长期以来实施“优势资源转换”战略，从而使新疆经济处于全国价值链连接的前链区，产品附加值低、竞争力弱，产业及产品结构调整难度大。随着经济市场化、国际化进程的不断加快，以资源型产业为支柱的产业结构面临越来越明显的挑战。显然，东部地区与西部民族地区经济发展差距的愈益扩大，既不能简单地归结为西部地区物质条件较为低劣，更不能强调是国家发展战略重心转移的结果，政府职能转变缓慢、制度创新程度薄弱，导致不同经济组织在资源配置和利用效率上的差异是更直接、更重要的原因。

3．地方政府供给公共物品财力差异导致吸引和配置资源的能力不同是区域经济差距持续的社会环境

提供公共产品和服务是政府的经典职能，各地方政府之间的竞争及其竞争优势的获得，最重要的途径就是扩大公共产品和服务的供给数量、提高公共产品和服务的供给质量，地方公共产品和服务的质量、数量是各地区吸引流动性生产要素的基础环境条件，通常，地方政府通过保护和改善生态环境、增加和完善基础设施、维护和保证社会治安等，以优越的社会环境条什吸引优质可流动生产要素的进入，进而提高经济效益；而反过来，经济效益的提高又成为政府提供更好、更多公共产品和服务的持续稳定的经济后盾。正是由于不同地方政府提供公共产品和服务的数量和质量完全不同，因而有能力供给更多数量和更高质量公共物品的地方政府就会对资本、人才、技术等各种可流动生产要素拥有更强劲的吸引力，从而在竞争中处于优势地位。［11］就竞争的实际效果而言，东南沿海发达地区处于绝对优势，西部民族地区处于相对劣势。

从理论上推演，由于公共产品和服务受益对象的广度不同，提供公共产品和服务的政府主体范围也应不同。如果某类公共产品和服务有清晰的受益地理区间或界限，则该类公共产品和服务应由相应的地方政府来提供，其结果多半会使辖区内居民获得更多的社会福利，因为这种分散式公共产品和服务的供给模式，有利于各地方政府因地制宜地提供不同结构、不同组合和不同方式的公共服务。非全国性但具有外溢特征的公共产品和服务，应由中央政府和相应辖区的地方政府共同承担。［12］而受益对象为全体国民的公共产品和服务，自然应由中央政府担当供给责任。基于我国区域发展水平和财政能力存在较大差异，当经济欠发达的西部民族地区被赋予较多责任时往往面临诸多困难。［13］从实践上探究，与东部地区比较而言，西部地区、尤其是西部边疆民族地区在一定程度上承担了较多的全国性或外溢性公共物产品和服务的供给责任，如：巩固国防、稳定边疆、保卫祖国统一与安全、维护民族团结、保护生态环境等，但西部民族地区的经济实力与其所担负的公共物品供给责任之间具有相当程度的不均衡性。这种能力与责任的不对称性迫使西部地区的地方政府弱化经济发展和提高效率的目标追求。比如：在新疆，稳定曾长时间成为压倒一切的首要目标。但无法释然的是，经济发展与社会发展的相互联带性，决定了不可能以较低的经济效益换取社会效益的高回报。

正因如此，基础设施水平、人力资本存量以及产业结构等在很大程度上造就了东西部地区不同的经济表现，西部民族地区政治、经济、社会及生态环境等的多重复合脆弱性形成了其加快经济发展要求的迫切性和经济发展条件的刚性约束。不言而喻，地方政府能否创造良好的投资与经营环境是其资源吸引力的重要判别依据，地方政府从促进本地区经济发展的实际需要出发，必须采取一系列措施吸引资本、技术、人才等经济资源。从统计数据看，东西部产值相差巨大，比如，2011年广东省GDP为45472．83亿元，为全国最高，而最低的西藏仅507．46亿元，但各地方政府党政机构规模、各种事业单位数量等相差无几。可想而知，西部税收和各种行政性收费力度必然相对繁重，以此维持庞大的机构运转，西部民族地区负担的上层建筑的相对成本远高于东部地区，从而使企业和家庭剩余减少，各类资源收益率降低，削弱资本积累能力，使投资软环境恶化，这会堵塞资本、人才、技术等流动性要素进入西部的渠道，即便出台优惠政策，也很难吸引优质资源进入。一旦政府不能通过高质量的软环境吸引资源，人才、资金、技术等经济要素就会出现离散化倾向，这成为了西部民族地区经济发展滞后的社会环境制约。

人力资本是一种特殊的、潜在于人身的资本，它只有在一定的制度框架下才能转化为现实的生产力，对经济发展起到积极的促进作用，但西部民族地区经济滞后，无法提供足够多的经济机会，因此，西部地区，尤其是西部边疆少数民族地区不但从东部引入人力资本的通道不畅，原来的人力资本也会流出。西部民族地区本土人力资本流失表现在两个层面：其一，人才外流难以遏制，改革开放以来，西部民族地区人才流失严重。以新疆为例，新疆人才流出流入比为6：1，改革开放以来，年均流出人才约1．35万人。［14］其二，在西部民族地区内部，由于其经济运行的低效率，非生产系统能够凭借权利取得比生产经营性系统高且稳定的收益，本土的高质量人才又大多被吸引到党政部门等非生产经营系统。继而，与东部沿海地区相比，西部民族地区人才匮乏导致技术创新能力相对滞后，成为该地区社会经济发展和现代化缓慢的重要影响变量。

三、结论和相关讨论

1．区域发展的自然环境、人文历史背景等是既有的外生变量，并非短期可以改变，但区域经济格局及其发展差距则可以在较短时期内生成，这同政治———经济取向与行为有关。区域发展战略确立和调整仅仅是区域差距形成的起点，政府职能转变及制度创新程度的差别则是区域差距扩大的制度性因素，而地方政府公共物品供给能力差异导致吸引和配置资源的能力不同是区域差距持续的基础性环境条件。

2．目前，我国少数民族地区面临的各种矛盾，尽管表现形式不尽相同、复杂多样，但从根本上说依然是少数民族地区加快经济社会发展的迫切愿望与自我发展能力相对不足之间的矛盾。区域间经济发展差距的长期存在与不断拉大，意味着各地区的利益所得不断分化，西部民族地区及其所在地的各民族群众没有与东部发达地区民众一同共享经济迅速增长所带来的福利及随之而来的人均收入的大幅度提高。如果这种趋势得不到有效控制，不但会危机祖国边疆地区的巩固与安全，削弱和动摇民族地区维持社会稳定的经济保障，而且会对共同团结奋斗、共同繁荣发展的社会主义民族关系构成严重危害，导致或强化区域之间、民族之间的摩擦，乃至被民族分裂主义利用形成分离倾向。比如，不同地区由于区位特征和自然禀赋不同，自然会形成不同区域之间的利益差异，从我国的现实情形而言，西部少数民族地区地广人稀、资源相对富足，但工业加工能力、尤其是资源深加工能力不足，在国内交易中，西部民族地区自然被定位为资源和原材料的输出地；而东部地区人多地少、资源相对短缺，但工业生产能力相对高于西部少数民族地区。在东西部地区的市场交换关系中，常常体现为原料与初级产品同工业制成品的相向互动，西部民族地区往往要承受资源型初级产品和原料产品输出与工业制成品输入的双重价值流失。在多民族国家，这种价值转移，不仅被理解为区域之间的利益转化，而且容易被理解为不同民族之间利益转移，进而影响到民族关系。市场经济的推进，为民族地区缩小与发达地区的差距、逐步消除各民族间事实上的差距提供了新的契机，创造了良好的外在环境和整体效应，同时，也给社会主义民族关系带来了一些新的矛盾和问题。

3．经济发展是民族发展与各民族共同繁荣的物质基础，但经济发展与少数民族群体发展及各民族共同繁荣并非充分必然地联系着。经济利益关系成为影响民族关系的重要因素。经济发展的不平衡现状，是不同民族之间形成隔阂的重要诱致性因素之一，对不同民族之间的相互包容与认同具有负面作用，甚至引发发展程度相对较低少数民族的失落感和被剥夺感。不同地区、不同民族之间的发展差距，决定了其拥有不同的发展机遇、发展程度、发展地位和发展效果，从而有可能使市场竞争中的利益差别和利益冲突以民族利益差别和民族利益冲突的形式表现出来。

4．我国少数民族和少数民族地区的发展必须关注经济发展与社会发展之间的相互关系，对于统一的多民族国家来说，国家的经济发展与政治建设都离不开民族问题。共同繁荣发展是中国统一多民族国家发展的基本主题，其应当蕴涵着下列重要理念：第一，需要关注少数民族群体的发展状况，改善和提高少数民族的经济社会生活水平。在发展政策上，实施帮助少数民族和少数民族地区发展的政策，对少数民族地区给予专门的发展政策指导，形成包容性发展。第二，各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展是我国民族关系的主题，共同团结奋斗是实现共同繁荣发展的前提和基础，共同繁荣发展是共同团结奋斗的目标与衡量标准。各民族共同繁荣发展既包含少数民族和民族地区的繁荣发展，也包含汉族和其它地区的繁荣发展（当前重点是加快少数民族和民族地区的繁荣发展）。在我国，少数民族的发展问题和农村社会的发展问题在边疆少数民族地区尤为集中与凸显，因此，研究边疆少数民族和少数民族地区发展问题应成为中国当展理论的重要研究命题。

5．实现民族地区制度创新。东部地区经济高速增长，不仅是要素投入增加的结果，更是建立完善的市场体系和一系列制度创新的成果，相比较而言，西部民族地区的制度创新不足阻滞了经济发展，需要通过制度创新，营造经济发展的制度环境。一是按照市场经济要求，转变政府职能，建立服务型政府，使其更好地按经济发展要求履行职责。二是规范、优化政府投入制度，正视西部资本积累能力较弱和公共服务成本高于东部发达地区的实际，从制度上确保政府投入资金的分类与用途，提高政府投资效率。三是通过各种优惠政策和良好的公共服务，为各类要素进入者创造有利可图的政策环境，以多种方式引进资本、技术和人才，为西部少数民族地区加快经济发展提供物质技术基础。