新型农村集体经济发展问题分析

一、一般理论综述

（一）关于新型农村集体经济概念及特征。关于新型农村集体经济的概念没有统一的界定，中央没有权威的说法，学术界的研究也相对较少。梳理中央文件可以看出，中央对新型农村集体经济有特定内涵，但无明确界定。1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定：“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”2015年《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出要“探索农村集体所有制有效形式，创新农村集体经济运行机制”，“对经营型资产，重点是明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作”。2016年12月，中共中央、国务院出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》把农村集体经济界定为“集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”。学术界有如下几个观点。一是认为新型农村集体经济这一概念应更多从时间发展维度来理解。[1]二是认为它是“以集体所有、股份合作为核心特征，通过劳动者的劳动联合和资本联合，推动集体产权在集体与个人中的公平分配，实现激发动力与提升能力的良性互动，社会主义原则与市场经济机制的有机平衡以及农村经营的统分结合”的经济形式。[2]三是认为它“是指按照归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度要求，以成员自愿合作与联合为原则，通过劳动者的劳动联合或劳动者的资本联合实现共同发展的一种经济组织形态”。[1]四是认为，新型农村集体经济包括各种合作经济。“不论哪一种合作经济形式，只要坚持自愿互利原则，提取一定的公共提留，劳动积累和资金积累归集体所有，实行按劳分配或按劳分配与按要素贡献分配相结合，都是社会主义合作经济，构成新型农村集体经济实体”。[3]五是认为新型农村集体经济的发展“新”在发展内涵、最终目标、资源分配形式、发展路径等诸多方面，这些“新内容”都和传统的农村集体经济发展，有着实质上的不同。[4]综上所述，所谓新型农村集体经济是相对于改革开放前的农村经济集体所有、集体经营模式和改革开放以后建立在家庭承包经营制基础上的“统分结合”双层经营模式而言的，是对家庭承包经营制度实行以来全国各地探索的农村集体经济产权制度改革做法的概括与肯定，是社会主义农村集体经济所有制的重要组成部分。从存在方式看，可能是合作经济，也可能是股份经济。从合作、入股手段看，既可以是土地、资金，也可以是劳动或者其他因地制宜的方式。一言以蔽之，新型集体经济是在不动摇农村集体所有制根基的前提下，农村集体经济实现方式的新探索。与以往的农村集体经济相比，在所有权属关系、经营方式、分配方式、实现途径等方面有存在较大的创新。1．从所有权属关系看，在坚持农村土地集体所有性质的基础上，承认农民土地承包权作为新的土地产权的形态，并赋予农民承包权一定的处置权和收益权。承认农村种类多样的合作经济、股份经济是集体经济资产存在的重要形式。准许农民入股方式多样化，土地、资金、劳动、实物、技术、知识产权等皆可入股，并以此获得收益。2.从经营方式看，既不是传统的政社合一模式，也不是改革开放以来的“两权”分离模式，而是变成了所有权、承包权、经营权三权分离模式。3．从分配方式看，体现为各种生产要素分配方式的融合。既有按劳分配、按资分配，同时还可以通过土地入股等方式获得租金，通过技术、知识、管理等其他形式入股参与分配。4．从财产实现途径看，不再是传统单一的农业种植业，或者村办工业、乡镇企业，而体现为种养加相结合，一二三产相融合。一些农村，特别是东南沿海的发达地区和具备一定资源禀赋的乡村，在政府主导型、内生型、工业带动型等发展模式的带动下，取得了突破性的成绩。[5]（二）发展新型农村集体经济的现实意义。1．破解了农业现代化与“一家一户”分散经营体制的矛盾。家庭联产承包责任制，极大地激发了农村各种生产要素的内生动力，农村生产力得到了充分的释放，中国的吃饭问题得到了根本解决。但随着市场经济体制改革的逐步深入和城镇化的蓬勃发展，农民收入增长不快、土地撂荒弃耕及农村老龄化带来的“无人种地担忧”等问题十分突出，因此推动农业现代化、农业规模经营和农业新业态成为大势所趋。而推动农业现代化、规模经营和农业新业态遇到的最现实、最棘手问题就是家庭承包制后农村地块过于分散、碎片化。如何在一家一户的家庭经营模式下，推动农业现代化、农业规模经营和农业新业态？出路只有一条———联合、合作、土地集中。上世纪八十年代邓小平同志就指出：“如果老是仅仅靠双手劳动，仅仅是一家一户地耕作，将来也不向集体化发展，农业现代化就不可能实现。”因此，从长远的观点看，农村在实现家庭联产承包为主的责任制的“第一次飞跃”之后还要发展适度规模经营，发展集体经济的“第二次飞跃”。[6]新型农村集体经济发展就是农村集体经济适应农村适度规模经营、农业现代化的“第二次飞跃”。2．新时代实现农村共同富裕的必由之路。当前，我国农村老龄化十分严重，50岁是“年轻人”，60-70岁仍“正当年”、是“整劳力”。1993年以后，我国农村第二轮土地承包执行的是“增人不增地，减人不减地”政策，这意味着很多70岁及以上老年人口仍在坚持农业生产，但他们中的大多数无论是体力还是应用新技术的能力已经无法适应现代农业的发展。不生产，土地撂荒，没有收入；继续生产，也是勉强维持，并因此导致老年群体收入增长缓慢，这已经成为我国农业农村发展的“常态”。发展新型农村集体经济，通过土地流转、出租、入股等方式，将那些无力或不愿意耕种的土地转移到农场主、种植大户或村集体手中，推动实现土地更高收益的同时，有效解决农民年老体衰以后因收入的较大下降带来的生活困难。实践证明，新型农村集体经济发展受到农民欢迎，适合我国农村发展现状，同时最能代表社会主义方向，符合共同富裕的社会主义本质。

二、山东省Y市C村发展新型农村集体经济的做法

（一）该村基本情况。从地理位置上看，该村相对偏僻，距离县城较远。从经济发展水平看，该村在当地排名比较靠前。村庄占地总面积2万多平方公里，其中村庄占地438亩，耕地1600亩（含1500亩果园），山岚1500亩。户籍人口470户、1371人，常住人口498户、1500多人，为当地少有的人口净流入村庄之一，先后被授予“山东省文明村”“山东省旅游特色村”“山东省绿化先进单位”“全国科普惠农先进单位”等荣誉称号。（二）该村集体经济发展历程。从上世纪五十年代社会主义改造完成之后，该村始终坚持走集体经济发展道路。改革开放以后，实行家庭联产承包责任制，该村没有“分光吃净”。即便第二轮土地承包严禁保留集体“机动地”政策背景下，村内大型农业机械如联合收割机等，仍由村集体统一管理支配。上世纪八十年代中期以后，该村创办多个村办企业，始终坚持村企合一模式。七十年来，村集体经济没有中断，一路传承，村民信任并高度依赖村集体经济发展。该村集体经济发展道路大体可以划分为三个时期：1952-1983年，以农业为主的大集体发展阶段；1984-2010年，以工业制造业为主的村办企业、村企合一发展阶段；2010年至今，一二三产齐头并进追求发展的“可持续”阶段。第一时期，1952-1983年，以农业为主的大集体发展阶段。这一时期，该村依靠集体力量，“兴修水利扩大水浇地，整地改土使山耩薄地变成良田”。25年的时间，薄地变良田，水利灌溉设施被修到山上，通到了田间地头，农业生产条件极大地改善，粮食和作物产量大幅度提高。但因国家长期执行农业支持工业的偏斜发展战略，农业农村长期投入不足，改革开放以前的集体经济没有让村庄摆脱贫穷落后和农民挨饿状态。第二阶段，1984-2010年，以工业为主的村办企业大发展阶段。家庭联产承包为主的责任制，解决了村民的“肚皮”问题，但没有解决村民的“腰包”问题。为增加村民收入，该村与全国许许多多农村一样，在上世纪八十年代走上了创办村办企业的发展道路。三十多年来，村办企业始终坚持集体所有、集体经营的“村企合一”模式，发展规模和效益较好。1987年村集体收入达到500多万元，2017年销售收入近万元、利税近700万元。第三阶段，2010年以后，一二三产齐头并进追求发展“可持续”阶段。村党委书记说：“我们是农民，土地是长远，我们得让老百姓守着土壤照样能过上好日子，这才是解决农民收入最根本的问题。”从2010年开始，利用上级支农政策和支农资金，该村先后投入6000多万元对流转本村和周边7个村共9500亩耕地、荒山荒坡进行高标准农田整治。2014年，依托9500亩高标准农田，由村委会牵头，村办企业作为投资主体，农林专业合作社承建，创办“大户庄园”农场。农场规划占地20平方公里，拥有5000亩优质粮食生产基地、3500亩绿色果品生产基地及2000亩旅游产业基地。以农业为龙头，高标准建设冷风库一座，申请举办一年一度的葡萄节、农民丰收节等节庆活动，带动采摘游等休闲旅游发展，集体经济发展及农民收入提高效益初步显现。（三）该村新型集体经济发展路径。该村村办企业较多，党员人数较多，因此成立了村党委。近些年，在村党委的带领下，该村在集体资产产权结构、经营方式、收入分配、实现途径等方面走出了一条特色的新型集体经济发展道路，具体可以概括为四个方面。1．企业改制。通过对村办企业改制，让村民成为实实在在的村集体经济所有者。改革开放以后该村创办了多家村办企业，经过二三十年的勤勉、苦心经营，目前发展势头良好。村办企业，实行村企合一模式，为村集体资产。理论上讲，集体资产及收益归村民个人所有，但所有权、收益权如何体现？是否能充分体现？另外，企业在初创期，很多村民投入了资金、人力物力，该所有权和收益权如何体现？该村经过二次企业改制，让村民成为集体资产所有者。1994年改制，将村民的集资款、物料等，全部折成股份，村民成为企业股东，村集体占股30%。2016年改制，又将村集体名下的30%股份，改由村民认购持股。2．党支部领办合作社。改革开放以来，全国各地创办的各种专业合作社，推动解决了土地小规模经营与大市场之间的矛盾，但是由于合作社与农民追求目标的不一致，因此市场行为难以保证农民利益。近几年，该村党支部领办合作社，既有效解决一家一户家庭经营与发展现代农业的冲突，又有助于实现共同富裕的目标。从2010年开始，村党委先后从邻村、本村村民手中流转9500多亩山岚、土地，利用上级项目资金，开展大规模土地综合整治。并整合村庄原有的三个农民专业合作社，组建新的农林合作社。该合作社接受村党委的直接领导，成立拥有9500亩耕地的集体农场。3．组建集体经营管理公司。组建集体经营管理公司，解决投资经营主体不明确问题。合作社由党支部领办，接受村党委的直接领导。但按照法律规定，村党委和村委会不能担任合作社的法人，而且无论是党支部或者村委会也无力对合作社进行经营，因为不够专业。本着专业的事情让专业的人来做的原则，本着合法合规原则，农场采取企业投资、合作社经营的管理模式。村办企业南海林苑商务有限公司为庄园的实际投资主体，代行村党委（村委会）投资职责；村农林合作社为庄园的实际经营主体，代行村党委（村委会）经营管理职责。4．创新农村土地经营管理模式。传统的集体经济模式，有规模无效率；家庭承包责任制，有效率无规模。实践中，该村探索了一条既有规模又有效率的新型经营道路：合作社统一领导下的家庭农场负责制。该村将农民手中流转来的土地，投入6000多万元，进行高标准综合整治。将整治后的土地分成20-90亩不等的地块，以每亩1500-2000元的价格发包给专业农场主，按照5:2:2:1结构①进行农场收入分配，建立农场主与庄园之间“风险共担、利益共享”机制。成立农林专业合作社，通过统购、统防、统治、统管、统销运作模式，从供给侧入手确保规模农业的高质量发展。

三、该村新型农村集体经济发展道路存在的主要问题

（一）企业产权改制中可能存在“内部人控制”。“内部人控制”原意指现代企业中的所有权与经营权相分离的情况下，由于所有者与经营者利益的不一致导致了经营者控制公司的现象。在农村集体企业产权改制中，因村企合一体制，使得村两委干部尤其是村支书在村集体企业中往往具有绝对的支配权，导致企业改制方案设计中可能存在一定的特权，使得集体资产产权改制与认购不可避免地产生程序公平但结果不公平的现象，并因此可能产生类似上世纪八十年代在一些国家私有化改革中出现的“新权贵阶层”。村党支部（村委会）创办专业合作社，在确定入社社员及入股份额中也可能因方案设计瑕疵出现上述问题。同时，集体企业在长期的运营发展中，产生了类似商标、知识产权等大量无形资产，还有利用村集体土地经营中产生的土地收益再投资形成的资产，这些资产如何认定？是否能够折成股份由村民个人认购？等等。这些问题，在企业改制和党支部领办合作社中，尚没有引起关注，可能存在对村民产权的忽略与收益损失。（二）党支部领办合作社过度依赖“一把手”。发展现代农业，要求经营管理者要懂农业、懂农民，懂市场、懂技术，要具备一定的市场营销、市场开拓能力，需要复合型人才。从该村发展现状看，复合型人才远远不足。村党委（村委会）成员既管党务，又管经营管理。村党委书记同时担任村委会主任，担任村办企业（集团公司）的董事长，担任集体农场的负责人，担任合作社法人等等。党委书记（村委会主任）一人兼数职，优点是有助于坚持社会主义集体经济发展方向，缺点是容易形成“一把手”一人独大，同时，一旦“一把手”选择失误，将直接导致村集体经济难以持续健康发展。（三）“接二连三”的农业产业链规划理想高于现实。无农不稳，无工不富。多年的实践证明，农村发展工业难度很大，缺人才、缺技术、缺产业生态。因此，近几年各级政府倡导农业要“接二连三”、大力发展“新六产”。然而，农村工业化必须有强大的龙头企业做基础，否则农村“接二连三”就是水中月、镜中花。以该村为例，因为没有缺乏龙头企业的支撑，所谓的“接二连三”只是一座投资300万元建成的2000吨冷风库和一条300吨的粮食加工生产线。同时，与现代农业相关的乡村旅游、采摘节等第三产业发展处于起步阶段。目前，成功举办一年一次的葡萄文化节、农民丰收节，季节性强，对休闲旅游带动效益不明显。9500亩土地的集体农庄，仍停留在“卖初级农产品”阶段，农业附加值较低。（四）村集体资产产权很难真正厘清。以该村2014年创办的集体庄园农场为例。该农场是基于新时代探索出来的新型农村集体经济发展的新实现方式。如前所述，基于合法合规原则，农场的投资主体为村办企业———南海林苑商务有限公司，经营主体是党支部领办合作社———农林专业合作社。南海林苑商务有限公司经过改制，村集体虽然在其中不占有股份，但因为村企合一管理模式，从所有权看属于村集体资产。“农林专业合作社”只是代行村党委会对于农场的管理权。村委会或村党委会成员既是村办企业的管理层，又是农场的管理层，同时也是合作社的董事会成员，相互交叉关系使得农场的产权结构很难真正厘清。调查发现，该村集体产权结构十分复杂，很难真正梳理清楚。

四、宏观和中观层面的对策建议

（一）谨慎对待农村集体产权制度股份制改革。理论上，农村集体产权制度改革之后，将原有的产权折成股份，村民人人持股，改变了农村集体资产产权的虚置和模糊性质，村民成为实实在在的股东。由于内部人控制导致村民占股很少，另外，从法理学上看，这个股东是“有限继承”，非本村户籍人口没有继承权。因此，所谓的集体资产股权化改革之后，可能产生一些新的问题。第一，农村集体资产会不会在演变中变成企业管理层的私人资产？第二，集体资产产权改革中，只体现初始人财物的产权分配，对于集体资产衍生的商标、知识产权等无形资产如何由村民人人持股？目前，没有村民提出这个问题，一旦二代、三代村民“无形资产意识觉醒”，会不会成为社会的风险隐患？第三，村企合一模式有利于保证村民集体资产为村民谋福利，但有赖于强权村委会或党支部，强权村委会或党支部有赖于支部书记或村委会主任是“能人”，一旦选不出这个“能人”，村办企业会不会凌驾于党支部或村委会之上，置村民利益于不顾？另外，村集体资产，和国有资产一样，具有特殊职能，是国家和地方行使政府权力，进行政府干预的重要手段，农村集体经济所有制是社会主义制度在农村的具体体现，是否必须一刀切地变成企业或村民人人持股？上述问题，必须结合各地实际，深入研究。（二）构建村级集体资产经营人激励约束机制。从该村集体经济发展道路看，“能人”特点和效应十分突出。这个“能人”就是村党委书记兼村委会主任，党委书记1982年开始担任该村党支部书记，他本人的奉献精神，勇于自我牺牲的政治品行，视野胸襟和经营能力，在该村几十年的发展中具有决定性作用。当然，这也是几乎中国所有村庄发展的普遍规律。假设支部书记本人能力不足，或者不具有奉献和牺牲精神，经营素质和能力不再能够适应企业和农场发展的需要呢？村庄的未来将依靠谁？！因此，虽然还无法建立类似国有企业那样的职业经理人市场，但必须建立农村支部书记和支部委员、村委会主任和成员的激励约束机制，尤其注重建立正向激励机制，提高违法和侵害村民利益的成本，形成责任权利匹配、激励约束相统一的制度机制，带动形成农村“能人代代出”的良好社会氛围。（三）建立农村集体经济项目专家论证制度。与全国其他地方农村发展一样，该村发展中人才不足、技术不足问题十分突出。发展现代农业，实现一二三产融合发展，这方面问题更为突出。技术问题，通过与当地农科院、农业大学等建立协作制度，能够得到很好的解决。但是，在项目规划选择方面，他们绝大多数时候采取的是在模仿外地经验的基础上的村委会决策制。外地经验是否适合本地特点？村委会考察、村委会选择的产业规划专家是否权威、专业？倘若不是，将可能带来巨大的人力物力和自然力的浪费。例如，该村流转了周边三个村的荒山，建立的旅游小镇项目，先期投资1.6亿，除了用来举办葡萄节、农民丰收节以及春节庙会之外，其余时间能吸引多少游客？产出和效益又有多大？这些都值得观望。因此，建议由更上一级的政府出面建立权威的乡村产业项目论证机构，用专业的力量，帮助村庄做好项目的科学选择与规划，避免产业跟风和盲目决策带来的巨大浪费。

参考文献：

[1]龚晨.新型农村集体经济发展与乡村振兴战略实施的关联探析[J].改革与战略，2019（1）.

[2]李天姿，王宏波.农村新型集体经济：现实旨趣、核心特征与实践模式[J].马克思主义与现实，2019（2）.

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[5]杨璐.河北省栾平县农村集体经济发展模式问题与对策研究[D].北京：北京建筑大学，2019.

[6]邓小平.邓小平文选(第三卷)[M].北京：人民出版社,1994：355.

作者:王喜红 单位:中共烟台市委党校