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农村宅基地用益物权制度的实现

时间：2022-08-31 10:33:50

农村宅基地用益物权制度的实现

农村住房是农民的个人财产，同时也是农民居住权重要的物质载体。由于宅基地产权结构复杂，导致农民的个人资产沉睡现象突出，同时也造成了农民维权困难。这在农村引发了大量纠纷，影响到农村社会的和谐稳定且制约了农村经济社会的良性发展。对于这些问题，实践中一般予以回避。中共中央、国务院在2017年的中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（以下简称《意见》）中提出：“要加快房地一体的农村宅基地确权登记颁证工作，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。”［1］该《意见》明确了农户宅基地用益物权的基本属性，并从方向上奠定了对农民用益物权的政策保障。但由于该《意见》提出的对策还处于探索阶段，因此具体的实践路径并未予以释明。

一、宅基地用益物权制度的立法演化

宅基地用益物权的提法之所以为大众所知，可能更多的是由于2007年第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）。在其第三编“用益物权”内以专章的形式确立了宅基地的用益物权制度。但该法只是宣示了宅基地使用权人对宅基地的占有权和使用权，其他并无多少新意。作为他物权，没有对宅基地所有权人及其权利行使方式等作出规定，这不能不说是一个遗憾。在《物权法》未颁行之前，不管是“宅基地使用权”还是“宅基地用益物权制度”的概念，并未出现。“建国后最早涉及宅基地规定的是《高级农业生产合作社示范章程》第16条，不过使用的是地基概念而非宅基地。”［2］随着化运动的持续，在1962年的《农村工作条例修正案》中将自留地、自留山和宅基地放在了一起并强调不能出租和买卖。可以看出农村宅基地术语出现在化运动之时，同时也对现有宅基地法律制度的形成打下了深深的历史印记。改革开放以后，国家加快了涉及宅基地使用及管理方面的立法，包括1982年的《村镇建房用地管理条例》，1986年的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《通则》），1986年的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），1995年的《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》），以及前述的《物权法》。这些条例及法律的颁行，在客观上将农村宅基地的管理及利用纳入了法治轨道，但在立（修）法上依然缺少对实践的关注。在这期间，不少学者开始讨论宅基地使用权的问题，特别是针对宅基地使用权能否转让的争论让现行宅基地用益物权制度饱受争议。对于宅基地使用权能否流转国内学界的观点可大致分为三种，一是孟勤国［3］、陈柏峰［4］等学者主张禁止流转，其主要理由在于宅基地使用权是农民生存权的保障，允许其自由流转可能导致城市居民大规模剥夺农民的土地权利、致使农民流离失所并危及粮食安全。二是王崇敏［5］、郭明瑞［6］等主张宅基地使用权可以自由流转，认为应逐步剥离宅基地的社会保障功能，允许宅基地自由流转以实现土地资源的优化配置和实现农民财产收益。三是朱岩［7］等认为从发展农村经济出发，且考虑到宅基地使用权具有一定的身份性质，在维持农村稳定的前提下可以规定有限制的宅基地流转政策和有偿收费制度。从立法活动的历史演化脉络来看，现有宅基地法律制度是与社会主义公有制相适应的。正如有学者提到的那样，“以保障农民基本居住需要为价值目标的农村宅基地使用权法律制度必然体现出身份性、以户为单位行使宅基地使用权、宅基地使用权具有从属性、宅基地使用权具有无偿性、宅基地使用权具有平等性”［8］等五个突出的法律特点，这也在一定程度上契合了历史发展的需要。从学界的争论来看，目前多数学者对自由流转持开放态度。即希望赋予宅基地使用权更多的权能以实现其用益物权制度下的收益权，而不仅仅是《物权法》第153条所规定的占有和使用两项权能。在目前加速城镇化的大背景下，如何在现有法律制度的基础上完善和创新宅基地用益物权制度，不仅仅关系到学界争议的法律理论问题，也是立法者和实践者应审慎考虑的社会问题。

二、宅基地用益物权制度的立法现状分析及实践悖离

（1）宅基地用益物权的立法现状分析宅基地用益物权制度是在《物权法》上所确立的一项他物权制度。除了《物权法》以外，还有《土地管理法》《担保法》等法律法规以及通过转介条款赋予法律效力的国家规定共同构成了我国宅基地用益物权制度。对我国现有的宅基地用益物权制度的立法现状分析，可以从权利主体、权利内容及权利行使三个方面为切入点，剖析现有宅基地用益物权制度存在的立法缺陷，从而为宅基地用益物权制度的实现提供立（修）法回应。一是从所有权主体来看，宅基地所有权主体地位及权利如何行使并未在《物权法》上予以明确界定。《宪法》第10条及《土地管理法》第10条第2款规定了农村宅基地所有权属于农民集体所有，《物权法》第60条第1款规定了村集体经济组织或村委会代表集体行使所有权以及《土地管理法》第10条规定了其经营权、管理权。除上述法条中有对所有权主体及权利行使的粗略规定以外，很难再找出与宅基地所有权行使相关的具体法律规定，即使有也体现出仪式性的特点。因此，对《意见》中提出要落实宅基地集体所有权的要求，在法律中并没有得到相应的体现，这也造成了现有宅基地用益物权制度产权的模糊。从宅基地使用权主体来看，《物权法》第152条仅有宅基地使用权人的提法，而《物权法》第153条作为转介条款将宅基地使用权取得、行使、转让的权利主体界定给了《土地管理法》及国家规定。在《土地管理法》中界定宅基地使用权主体的依据主要是第43条及第62条，其中第62条是关于村民住宅用地的规定，这也是学界［9］普遍认为宅基地使用权主体具有身份性的法律依据。有学者认为：“即使宅基地分配具有身份性（基于宅基地的福利性），也仅仅表明宅基地使用权初始取得时具有身份性，并不表明宅基地使用权不能由他人转移取得。”［10］可见，如何处理宅基地使用权主体的身份性问题，是关系到宅基地用益物权制度能否实现的关键问题之一。二是从宅基地使用权内容来看，《物权法》第152条赋予了宅基地使用权人对集体所有土地享有占有和使用两项权能。同时在《土地管理法》第62条第3款中对村民出卖、出租住房行为进行法律规制，其主要目的是通过限制其再次申请阻遏其流转行为。但也有学者认为：“其未禁止宅基地使用权的转让和出租，只是转让、出租后不能再申请宅基地。”［11］还有《担保法》第37条第2款规定宅基地使用权不能抵押。通过立法梳理发现，我国现行宅基地使用权内容是非常有限的，其主要是强调使用权和占有权。三是从宅基地所有权及宅基地使用权行使来看，《物权法》第152条规定了宅基地使用权人依法利用该土地建造住宅及附属设施的权利。此外，除了《土地管理法》第62条粗略地规定了宅基地使用权人义务以及行政机关在宅基地申请的权限划分以外，再无其他法律条款对权利主体如何分别行使所有权及用益物权予以规定。现行宅基地用益物权制度侧重于对静态权利的规定，而对同样重要的动态权利采取回避态度，导致在实践中易出现无权可依、无责可担的窘境。（2）宅基地用益物权的实践悖离一是社会经济环境的变化。改革开放以来我国经历了高速的经济发展，城乡流动造成了大量的空闲农房及宅基地，说明现行宅基地用益物权法律制度设计已与社会实践之间出现脱节现象。有学者提出隐形市场［12］的概念，认为现行法律禁止流转而交易却客观存在，造成交易不受法律保护的尴尬局面。客观上，农民有通过流转房屋获得收益的期望。有学者通过问卷调查得出“限制宅基地流转的政策并不能得到农民的广泛赞同，也不能适应经济发展”［13］的结论。此外对于进城定居的农民来说也很无奈，正如学者指出的那样：“很难找到处置其农村房屋和宅基地（使用权）的合理方案，闲置往往成为不是办法的办法。”［14］这些因素的存在造成了土地资源的巨大浪费，有违我国《物权法》强调“发挥物效用”的立法宗旨。二是司法实践的对立。笔者于2017年2月12号在中国裁判文书网上以“房屋买卖”为关键词进行检索，检索时间选择“2008年1月1日至2009年12月31日”，案件类型选择“民事判决书”，共收集到7份推荐典型案例。在初步阅读后选取了两个典型案例作为样本分析，以期说明现有宅基地用益物权制度衍生出的问题在司法实践中造成的混乱。李某某与郑某某农村房屋买卖合同纠纷一案（参见浙江省高级人民法院（2009）浙民再字第129号民事判决书）。首先，一审法院根据《土地管理法》第63条的规定，认为房屋转让势必引起宅基地使用权主体的变更，而宅基地本就是建设用地，其主体变更并不导致农用地的减少。且《土地管理法》第62条的规定是禁止农村集体土地使用权单独转让，在并未禁止农村房屋所有权发生流转的情况下，其宅基地使用权转让，只是出卖后不可再申请宅基地，故不存在法定无效事由。其次，争议宅基地的使用权由村委会同意变更，但所有权仍属村委会，即在权利属性上没有动摇农村土地集体所有的性质。再次，就是郑某某是农村户籍且没有在本村（或其他地方）申请宅基地建造住房，受让主体是合格的。即原始取得农村宅基地使用权时有身份限制，但转让农村宅基地不再涉及身份限制。二审主要是从受让主体资格是否适格以及村委会出具同意转让的书面证明是否合法有效两个方面进行论辩，二审法院在受让主体资格的说理同一审并无二致。在同意转让证明的合法性上，二审法院认为村委会的证明是否经过民主议定程序及是否侵犯村民的知情权属村内部事务，与郑某某无涉，且该房屋与款项已实际交付，至今未有其他村民提出异议，故此维持一审判决。再审中检察院提出了两点抗诉意见。一是两审法院判决未将房屋和宅基地作为两个不同的物来作出评价，应坚持房地分离原则，认为《城市房地产管理法》关于房地一体原则的规定不适用于农村住房，因此农村房屋转让有效不能得出宅基地转让有效的结论。二是村委会无权同意李某某与郑某某转让房屋的行为。但浙江省高院却回避了房地一体原则，而是认为在适用法律方面原判仅仅引用了《合同法》，却并未直接适用《城市房地产管理法》的规定。村委会同意转让不是必须经过村民代表大会同意的事项，故认为原协议有效。与上述案件情形大致相同的是周某某与曹某某房屋买卖合同纠纷一案（参见浙江省嘉兴市中级人民法院（2008）嘉民一再字第2号民事判决书）。法院认为土地管理法规定宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村委会经营、管理。可见，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让，除非买卖双方都是同一集体经济组织的成员，且经过了宅基地审批手续。故双方所签协议已违反法律的禁止性规定，因此无效。通过上述同一省两个类似案件的司法判决可以看出，即使判决所引用的法条几乎一样，但判决结果却不一样。正如有学者对司法实践的实证研究之后，得出“现行法律规范和政策文件无法形成逻辑自洽的解释框架来禁止宅基地使用权转让”［15］的结论一样，不得不反思现行用益物权制度能否实现《意义》所提出的愿景，即充分保障农户宅基地用益物权的愿景。

三、宅基地用益物权制度的实现路径

（1）立（修）法：宅基地用益物权制度实现的必由之路正如上文分析的那样，我国宅基地用益物权制度的形成是有其自身特殊的历史成因，形成了以保障性为价值目标的中国宅基地用益物权制度。现有宅基地用益物权制度可以说是对我国历史实践的法律确认，但在面对当今经济社会环境的快速变化时就显得那么地不合时宜，同时在司法实践中造成法律价值与公众期望的对立。因此，在厘定现有用益物权制度存在价值的基础上革新现有的用益物权制度，才有可能将保障性与财产性相融于我国的宅基地用益物权制度。现有宅基地用益物权制度随着《物权法》的颁布而在法律上予以正式确立。由上文的立法现状分析和实践悖离论述可知，一是涉及宅基地用益物权制度各法条之间未能形成一致的逻辑链条，导致“公说公有理婆说婆有理”的不正常现象。二是宅基地使用权用益物权制度涉及面广，各方利益博弈日趋尖锐化，影响社会和谐稳定。只有通过法律制度的变迁，才能一定程度上改善目前的实践窘境。“法律制度的变迁不是靠立法者的主动推动，而是在现实面前得到合乎正义的立法实践”［16］，因此宅基地用益物权制度的实现，需要从立法实践层面来回应现实问题。针对宅基地用益物权制度需要进行专门立法。从立法的必要性来看，宅基地用益物权与集体农用地（包括集体建设用地）在性质上有很大的区别，其价值取向并不完全一致。单靠《物权法》《土地管理法》等单行法规来配置权利在立法技术上有很大难度，况且宅基地涉及的法律内涵本身就很丰富，不但涉及民事权利的行使与保障，也涉及行政（经济）管理职能及权限划分，其内容本身就已超出了一部单行法的调整范围。（2）立（修）法的路径选择从宅基地所有权主体来看，需强化宅基地所有权主体的管理职能。应在立法中确立农村经济组织代行宅基地所有权职能的优先性，即在没有设立集体经济组织而只有村民委员会的农村地区，村民委员会才能代行所有权职能。落实宅基地所有权主体的性质、管理权限及义务承担机制。在性质上宅基地所有权主体不是公法人，没有执法权。因此当宅基地使用权人违反法律的禁止性规定时，宅基地所有权主体不能进行强行拆迁等执法活动，但可以依法请求有执法权的行政机关或诉请法院执行。同时要确立农民集体与宅基地使用权人就流转所产生收益进行合理分配的机制，但所有权人只能将收益用于公共事业建设，不得挪作他用或个人消费，这也体现了集体所有的互助性质。从宅基地使用权主体来看，立法上应该区分申请主体和转让主体，主体二分法对宅基地用益物权制度实现有重大意义。首先，申请主体只能是本集体成员，具有严格的身份限制，申请资格不能转让，但持有或转让主体不受此限。同时所有权人有权对使用权人的转让行为有知情权并依法予以监督，必要时可以向法院申请转让无效。要明确申请权法定无效的情形，如申请了之后再转让或出租房屋后，就不再具有申请资格等。其次，在同等情况下本集体成员或集体具有优先受让权。再次，本集体成员在符合法定条件的情况下，以“户”为单位申请宅基地使用权。因为以“户”为单位申请宅基地体现了宅基地使用权的社会保障性。此外，所有权人不得以非法定理由拒绝其申请，审核通过后必须予以公示，体现了宅基地使用权对本集体成员的公平公开性。从宅基地使用权内容来看，立法上应确认“房地一体”原则。为赋予宅基地使用权人取得、占有、使用、收益、处分五项权能提供正当性依据，这也使流转双方获得法律上的保障，提升流转双方的安全感。像浙江省高级检察院所抗诉的理由那样，坚持房地分离原则会使权利结构更为复杂，“进而产生各种权属纠纷，导致纠纷处理耗费巨额社会成本”［17］。宅基地用益物权制度要实现其财产属性是制度实现的重要内容，而财产属性是要在流转中体现出来的。虽然宅基地是无偿申请，但并不影响其有偿转让，因为申请本身就有资格限制，而转让没有，不过流转收益在集体与农民之间要进行合理分配。此外，宅基地使用权若没有期限，其本质与所有权无异。因此宅基地使用权要有期限，起算点可从初始申请登记之日开始。至于期限多长，需结合社会平均寿命等多重因素予以考量。鉴于现阶段农民的实际经济情况，特别是广大的中西部农村地区，初始申请宅基地应继续实行无偿申请取得制度。在前文中已经提到，初始申请主体是有严格身份限制的，其中一个很重要的原因就在于农村用益物权制度内含的保障性价值目标。目前我国城乡二元制的社会保障体系依然客观存在的情况下，农民的居住保障就只能靠他们自己解决。若将初始无偿申请变更为有偿申请，无益于农村经济社会的发展，加重农户负担本身就不符合《意见》的精神，即富农强农政策。立法上应将“农户”申请取得条件法定化。要继续坚持“一户一宅”的基本底线。“一户一宅”原则有其立法先例可循，在实践中也证明了其存在的必要性。首先，目前“一户一宅”原则实行的是按户的人口数来确定宅基地使用面积，体现了最淳朴的公平原则，很容易得到农民的认可与支持。其次，该原则一定程度上防止了农用地的占用，有利于节约宝贵的土地资源。在现实中存在“一户多宅”的现象，从表面上来看，是对现有“一户一宅”原则的悖离。但主要是继承、流转的原因造成的，而非初始申请的结果。因此，可以让村集体经济组织通过协商的方式有偿收回（参见山东省《泰安市农村村民住宅管理办法》第10条）或在同等条件下，让没有申请过宅基地的集体成员优先受让本集体多余的宅基地。收回后若满足复垦条件，村集体经济组织或村委会应主动将其复垦为农地，其经费来源政府应予以补助。这样可以在尊重农村宅基地使用权财产属性的基础上遏制“一户多宅”的现象，实现宅基地用益物权制度所蕴含的公共利益。从宅基地使用权行使来看，立法上要重申农村宅基地确权登记的法定性。确权登记是宅基地用益物权的应有之义，具有公信力的权利外观不仅方便流转，更在一定程度上利用物权的排他效力阻遏公权力的非法侵害，为宅基地使用权行使提供制度保障。对于多占用的宅基地，应在立法上明确其有偿使用作为登记的前置条件，对超过一定比例的多占宅基地，应明确不予登记，即不享有用益物权制度的法律保护。在流转中赋予进城农民请求村集体经济组织（村民委员会）依市场价值回购其农村住房及宅基地的权利，通过回购获得的资金对进城农民融入城市提供了资金支持，可以较好地消除“对于农民来说，其很难通过城市务工来获得相对体面的城市生活”［18］的担忧。至于市场价值的确定，涉及地域因素等诸多方面的影响。有研究者提出“浙江两分两换模式及重庆地票模式”［19］的实践模式也不失为一种可行的办法，但流转收益只能在所有权人和宅基地使用权人之间予以分配。立法上须强调土地管理（登记）机关的管理服务职责。要提供必要的技术、资金及法律知识援助支持宅基地使用权有效行使。在一些具备条件的农村，土地规划部门对宅基地使用应予以规划。既要充分考虑到宅基地使用权行使所具备的便利性，也要对宅基地使用加强规划管理，使宅基地利用更加科学，从而集约使用宅基地。我国有些山区的农户由于耕作方便需要散居，因此在立法上不能搞一刀切的方式予以强行规划，可以在立法上授权地方人大根据当地的实际情况予以规定。

作者:朱晨瑜单位:安徽财经大学

参考文献：

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