科学与治理的兴起探讨论文

摘要:“科学与治理”（ScienceandGovernance）议题在近年来日益引起国际政策界和学术界的广泛关注和深入研究，正在成为一个蓬勃发展的前沿课题。本文以发达国家经验为基础，分析了“科学与治理”兴起和发展的动因，把其核心内容归纳为：制度化的咨询、信息公开和预防原则、公众参与以及对研究的规范。本文指出，科学与治理的兴起表明，要使科学技术对人民生活和社会发展长期有益，一个国家科学技术的发展战略与政策就不再只是包括科学和创新两方面的内容，还要加入第三个因素——“社会”或“公众”，实现科学技术、经济和社会三者的协调发展。

关键词：科学与治理；科学与社会；科学咨询；公共参与；预防原则

Abstract:TheissueofScienceandGovernancehasattractedthecommunityofpolicyandacademicresearchduringrecentyearsandisgrowingasafronttopic,whichisdrivenbythefundamentalchangeoftherelationshipofscienceandsociety.Thispaperexaminedthedynamicsofscienceandgovernance,anddescribedthemainfactorsasadvice,precautionaryprinciple,publicparticipationandresearchcontrol.Thepaperhighlightedthemeaningofscienceandgovernance.

Keywords:scienceandgovernance,scienceandsociety,scienceadvice,publicparticipation,precautionaryprinciple.

近年来，“科学与治理”（ScienceandGovernance）成为欧盟及其成员国科技发展战略与政策的一项重要内容，受到国际政策界的广泛关注，并成为日益吸引学术界深入研究的前沿课题。2000年7月，欧洲委员会提出“面向欧洲的研究区”（TowardsaEuropeanresearcharea）的发展战略，并提出建立欧洲科学技术参照体系（thesystemofscienceandtechnicalreference）作为政策制定与实施的支持系统。2000年10月16~17日，欧盟在布鲁塞尔召开名为“知识社会中的科学与治理：欧洲的挑战”（Science&GovernanceinaKnowledgeSociety:TheChallengeforEurope），主题是“走向科学、公民和社会之间的新联盟”，来自欧洲各国的450名代表参加了会议。2001年，欧洲委员会发表题为《欧洲治理》的白皮书，把科学治理作为欧洲治理一个重要的部分[1]。2002年欧洲委员会发表《科学与社会行动计划》[2]，作为实施白皮书的行动计划。同样，“科学与治理”议题在美国也受到很高的重视。近几年在美国科学促进协会（AAAS）科技政策年会上，都有包括国务卿在内的政府高级官员就科学与治理议题（集中在科技对外交政策的影响）发表演说，这也是对美国国内正在进行的关于科学与治理高层次讨论的一个反映[3]。同时，科学与治理议题也受到社会团体和学术界的普遍地重视，一些国家的权威机构和国际组织纷纷发表有关的研究报告，如英国文化委员会（TheBritishCouncil）于2001年3月发表了《科学与社会：走向民主化的科学》[4]。一些有影响的国际学术会议也开始举行，例如，哥伦比亚大学于2002年3月5~7日召开名为“与神怪共同生活：21世纪科学技术的治理”（LivingwiththeGenie:GoverningScienceandTechnologyinthe21stCentury），会议的主题是以有益于社会为目标理科学技术，300多名代表参加了会议。在著名国际学术刊物上（例如，Researchpolicy,ScienceandPublicPolicy,TechnologyinSociety等）有关论文开始不断出现，同时有关科学与治理方面的专著和论文集也在问世。[5][6][7][8][9][10]

“科学与治理”的根本动因是科学与社会的关系正在发生的一些根本性变化。这些新的变化不仅对传统的科学技术观提出了广泛的质疑，而且对现有的管理结构和管理机制提出了新的挑战。为此，需要发展一种各有关利益方（政府、科学界、企业、社会团体、公众等）相互协调的机制，，使科学走向民主化，确保科学为人民的健康和福利服务。

本文以发达国家的经验为依据，分析和研究“科学与治理”兴起和发展的动因、核心内容及其重要意义。

1.“科学与治理”的提出

“科学与治理”这一议题是应对现代科学技术飞速发展带来的新挑战而兴起的，同时也是在“治理”这一概念成为社会科学各学科普遍采用的共同语言的学术氛围内涌现的。为了充分理解“科学与治理”的含义，有必要首先对治理理论的提出和发展做一概括分析。

1.1治理理论的提出

治理理论的提出是现代社会正在发生一些根本性变化的反映。自20世纪70年代以来，许多学者从不同的角度刻画了工业社会之后的现代社会正在发生的一些重要变化，如丹尼尔•贝尔的“后工业社会”（1973年）、界沃太一的“知识价值社会”（1985年）、乌尔里希•贝克的“风险社会”（1986年）和彼得•德鲁克的“后资本主义社会”（1993年），以及现在耳熟能详的“后现代社会”、“信息社会”和“知识社会”等。治理理论关心的问题主要是社会是怎样组织和管理的。可以说，各种关于治理的理论在不同程度上都是以现代社会某些重要变化的特征为出发点。

学者们讨论“治理”的概念兴起大都会以“‘统治’（government）向‘治理’(governance)”的转变为开始。英文中“治理”（governance）一词源于拉丁文和希腊文，原意为“控制”、“引导”和“操纵”。长期以来它与统治（government）等同使用，主要是指政府的合法化的指挥和控制行为。20世纪80年代以来，西方社会的分立化（decentralization）发展趋势越来越明显，现代社会的各个子系统和网络日趋独立，许多社会和经济领域的管理靠单纯的政府权力控制和管理机制已是不够的，需要公、私双方的协调管理，需要政府以外的一些其他机构和行为者参加经济和社会调节。由此，具有崭新意义的“治理”概念开始出现。

罗茨（Rhodes）在“新的治理”一文中指出：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件不同于以前，或以新的方法来统治社会。”[11]不同的学科（制度经济学、新公共管理理论、国际关系学等）从不同的角度对“治理”下了不同的定义。按照全球治理委员会（theCommissiononGlobalGovernance）1995年给出的权威定义：“所谓治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们统一或认为符合其利益的非正式的制度安排，它有四个特征：治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。[11]与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，但同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各种人和各类组织等得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。治理的实质在于，它强调的是机制，强调的是不同社会角色为了共同目标的协调行为，而不是自上而下的权威和制裁。

法国学者阿里•卡赞西吉尔精辟地指出：治理模式的优势在于，它更能应付千差万别的现代社会中的决策问题。在现代社会的各个子系统和网络日趋独立的情况下，治理的能力，除了政府机关和各种机构外，还需要公共社会的参与，各种利益集团、网络以及部门间的协商。治理于是促进了国家与社会之间的互动、成为形形色色社会者（agents）如公共治理部门、私人公司、半公共机构、公民、社会群体和协会之间的一种协作方式，使政策的制定更为有效。这种模式比传统的统治方式更能适应社会环境，既强调了公共政策制定中的纵横协调，也强调多元和不统一。其根基在于协商而非上令下行。它是在公和私的者五花八门的情况下处理公共决策过程的一种努力。它的要旨不在于机构，而在于过程和实践。它是一个过程而不是一个结构。[11]

1.2现代科学发展的挑战

随着现代科学的飞速发展，科学已成为国家发展的一个关键因素。科学在国家各个领域政策的制定和实施中起着越来越重要的作用，进入政府的核心功能。科学不仅在传统的经济与贸易、社会发展和环境保护政策领域成为一个重要的不可少的因素，而且在新出现的食品安全、电子商务、知识产权、全球变化等领域发挥着日益重要的作用。据Padilla和Gibson于2000年的研究，在过去的10年间，英国议会含科学内容的提案、动议和辩论上升了6倍。由1988~1989年的1%上升到1998~1999年的6%，其中生物科学（医药和食品）和环境科学（包括能源）上升最快。[12]

与科学有关的政策议题不仅逐渐成为政策的中心，而且其中许多议题具有新的特点：（1）在科学上有重要的不确定性；（2）（涉及不同的利益）具有广泛不同的意见；（3）对于敏感领域（普通百姓健康与安全、动植物保护和环境等敏感议题）的公共政策有着潜在的重要涵义。

这些议题充分反映了科学与社会关系正在出现的一些根本性的变化。一方面，科学发现充满着丰富的、令人激动的机会，科学的应用和技术发展以前所未有的方式深入而广泛地影响到人类生活的各个层面，给人们带来很多好处和便利；另一方面，科学应用的不确定性大大增强，风险并不总能事先确定，在一些重要的敏感领域（如环境和公共健康领域）可能对人民的生活和健康带来潜在的危害，公众关心意识增强（例如对生物技术的应用）。而且，一些重要科学技术领域的发展和应用明显涉及不同的利益群体，例如，转基因作物和食品涉及政府有关部门、公司、消费者、科学家，科学不再被视为是价值中立的，科学家也不再是毫无自身利益的中立者。这样，现代科学的发展不再单单是科学共同体的事情，也不再仅仅关涉到政府，而且涉及到社会其他角色（企业、社会团体等），涉及到公众。由此，带来了社会与科学之间出现新的问题和紧张关系。

自20世纪90年代中期以来，随着疯牛病事件的爆发、转基因作物大面积的播种和转基因食品的大量上市以及基因组研究和基因治疗、干细胞研究和克隆技术等生物技术的飞速发展，社会与科学出现十分紧张的关系。疯牛病（BSE）事件的案例表明，被作为决策基础的科学证据的确实性是不令人信任的。自1985年疯牛病被发现以来，英国政府及其科学顾问一再宣称BSE不会传播给人，而科学界迟迟不能给出有关疯牛病传染的精确答案。直到1996年，英国政府才根据越来越多的证据承认人吃了受感染的牛也会患上同样的症状。疯牛病引发了公众对政府和科学空前的道德信任危机。转基因作物和食品则带来了不确定的风险性和伦理难题。尽管政府和专家声称它们对人们健康无害，但并没有消除人们对风险的疑虑。而不加标注地把转基因食品与天然食品混在一起上市的做法，更激起了消费者的强烈抗议。尽管转基因食品和天然食品可能会同样安全（事实上现时没有一个政府或联合国组织会声称转基因食品是完全安全的），但是这样做意味着科学足够可靠，消费者无需选择，剥夺了消费者的知情权和选择权。这表明科学的应用引发出复杂的价值观冲突和社会问题。而克隆技术、干细胞研究更是带来了严重的道德、伦理和宗教信仰的根本性问题。这一切表明，科学的发展和应用越来越与社会、伦理和价值等因素联在一起，与公众的态度、价值标准和日常生活联在一起。

这些发展表明，越来越多的科学议题与道德、社会、伦理因素以及其他利害关系紧密结合在一起，特别涉及到不确定性问题时，诸多因素混在一起，使议题更为复杂。要解决这样的问题，单靠科学界是不够的，传统的同行评议以及科学家的利益公开（即申明研究资源的来源及资助方是谁）并不能扭转公众对科学的信任危机。同样，传统单一的自上而下的政策制定与管理机制对于解决这样的问题也是不充分的。为此，需要新的机制——治理机制，发展共同的知识基础，协调各有关利益方，使得科学发展和决策过程互相支持，确保科学为人民的健康和福利服务。

2．科学与治理的核心内容

科学技术塑造着社会变化的步伐和方向，治理是以一种方式或机制把有关不同利益的角色带到一起，以使科学技术为保护和促进人民的幸福和安康服务为目的，管理这种变化的所有决策过程。“科学和治理”指的是建立一种机制，使科学和决策过程以有效、可信、负责和透明的方式一起工作。[13]换句话，“科学和治理”是建立科学与决策的新型关系，形成两者相互支持的机制和网络。

科学与治理的核心内容主要包括：制度化的咨询、信息公开和预警原则、公众参与和对研究的规范等，这些内容之间存在着相互联系和相互作用。

2.1制度化的咨询

治理的实质就是发展共同的知识基础，坚实的科学咨询或科学建议（Scienceadvice）是治理的不可缺少的重要组织部分。

科学咨询是为决策提供科学证据，包括提供专业上的信息，解释重要科学数据、信息的意义和重要性，确保它们的质量等。科学咨询有助于保证科学上的可信性，澄清争论，促进政策的可接受性。坚实的科学咨询是政策制定的合法性和可靠性的保证，同时也有助于科学技术自身的发展。

合法化和制度化的科学咨询体系是科学决策的必要保证。在发达国家，科学咨询占有比较高的地位，一般都有明确的法律规定。许多国家已经形成了制度化的咨询体系，在最高决策层、立法机构以及政府部门三个层次都设有科学咨询机构[14]；同时，国家科学院、民间思想库等外部咨询组织也履行科学咨询的职能。例如，美国1972年10月6日通过的《联邦咨询委员会法案》（FACA）对咨询工作做出了明确的规定。美国最高决策层设有总统科学顾问和总统科技顾问委员会（PCAST），国会设有国会研究服务部和国会技术评估办公室，能源部、国防部、国家宇航局等政府部门都有自己的咨询委员会机构；国家科学院（以研究理事会NRC为执行机构）和民间思想库（如兰德公司）等也为政府的决策提供着重要的咨询。

现代科学发展带来的新的议题以及环境和公共健康领域决策中暴露的一些问题，对现有的咨询体系提出了改进和发展的要求，不仅要保证科学证据的充分、有效，使咨询的组织方式适应发展的新特点，而且要保证咨询体现出责任感和赢得信任。其中，有两个重要的变化：（1）对政府履行征求咨询的责任提出了更高的要求。政府的决策应该主动寻求科学咨询，像在其他公共政策领域（经济、公共管理、国际事务等）设立高级顾问及顾问机构和广泛咨询那样，应该在科学相关领域设立类似地位和能力的科学顾问和科学咨询机构并积极征询咨询。决策者必须按照法律赋予的职责衡量各种不同咨询意见，并做出选择。为使决策建立在更为有效的咨询基础上，一些国家的政府已经开始制定一系列关于咨询的方针、规则和程序，在政府体系内需要主动地促进科学咨询，明确部门和机构实施这些方针的责任。例如，英国政府1997年发展出的一套原则，对科学咨询的重要问题（例如，需要科学咨询尽早地确认的议题，如何使牢固的科学证据与决策整合在一起，解释科学证据的开放性的重要性等）提出了指导意见。[15]随后，加拿大政府也制定出类似的咨询方针和规则。［16］（2）咨询人员不仅限于科学专家，咨询程序也多样、灵活的组织方式。例如，用胚胎干细胞进行研究这一崭新的政策议题，由于这个议题涉及的不仅仅是研究所带来的潜在的医学上的收益，还有一系列道德和伦理上的难题，因此，咨询就不能仅仅限于科学专家。在法国、英国、瑞典、德国、意大利和美国关于干细胞实验议题的立法讨论中，所咨询专家都包括了伦理学和法律专家。每个国家使用的咨询机制各不相同，所有的国家都有现有相应的咨询机构负责（例如，美国由国家生物伦理顾问委员会负责），英国和意大利还特别建立了专门的咨询组。[14]

.2信息公开和预防原则

科学技术在给我们社会带来好处的同时，也带来了不确定性和新的利害关系，带来了对环境和健康新的危险。风险问题常常是科学与社会紧张关系和冲突的根源。因此，需要认识评估和管理这些风险。

“风险”一词意味着不确定性，对风险的认识不是对“它安全吗”这样的问题给出“是”与“否”的回答（若是能直接回答就是没有风险了），而是“它究竟有多危险”，“它有足够的安全吗”。风险有一定的主观性和视具体情况而定。我们每天都会遇到风险，有一些风险我们是可以接受，有一些不能接受。当我们考虑风险时，考虑常常不只是可能受到的损害，而且还有可能的受益。

风险评估和管理的一个核心问题就是充分认识和理解不确定性，识别和判定什么是知道的，什么是不知道的，并使信息公开。英国政府对疯牛病（BSE）问题处理的一个教训就是隐瞒信息。当疯牛病传染给人的事实通过英国医学杂志引起公众注意时，政府有关部门还是否认。政府决策者认为没有必要给公众带来不必要的惊慌，这样做的一个诱惑是想坚持等到所有的不确定性都消除后，再公开信息。结果，这大大丧失了政府和科学界的信誉。英国上议院科学技术特别委员会1999－2000年度科学技术第三报告《科学与社会》中指出，疯牛病给人的教训是“如果1996年前政府对疯牛病的立场更够准确地反映背后的科学的不确定性，那么公众和权威就能更好地为科学舆论的转向做准备了。而正是科学舆论的转向促使那次声名狼籍的政策的转变”。[17]

疯牛病的危机促使英国政府的立场发生变化，1997年3月英国科技办公室发表题为《政策制定中的科学咨询》的指导性文件，中心议题是保持科学咨询的公开性，提出：“对于敏感议题的政策决定，政府部门应该公开支持这些决策的所有科学证据和分析，并说明是如何把这些分析纳入到政策形成过程中的。”[15]

即使科学证据还不足以支持决策，也要公开可能的危险，采取预防措施，这是在过去10多年里不断的实践考验中逐渐成为共识的所谓的预防原则（PrecautionaryPrinciple）。1998年，来自美国、加拿大和欧洲的社会活动家、学者、科学家和律师们在美国威斯康星州Wingspring举行的会议上发表“关于预防原则的宣言”，把以前在环境领域已广为采用的预防原则扩大到包括公共健康领域。宣言指出：

当一种行为威胁到人类健康和环境时，就应该采取预防措施，即使因果关系在科学上还没有充分得到验证。在这种情况下，行为的创始者而不是公众，应该负起举证的责任。应用预防原则的过程必须是开放、提供信息的和民主的,必须包括潜在的受影响的团体。这一过也必须包括考察所有可能的替代方案，包括不行动。[18]

预防原则为防止对健康和环境的威胁提供了有效的的保证，并会带来更有理性和明智的解决方案。预防原则贯彻到底就是让可能会受影响的公共参与到决策过程中。

2.3公众参与

当科学技术发展带来具有广泛、深刻影响的伦理和社会议题时，需要公众参与争论、参与决策。近年来，随着欧洲和美国一系列争论和惊慌（转基因食品、基因疗法、疯牛病、口蹄疫等）对公共的影响，各种公共团体和私人组织都要求研究人员对研究工作给出更大的负责任说明（accountability）。同时，随着商业利益越来越渗透、影响科学研究过程，传统上那种根据职业来判断科学是公共利益的代表而自然相信科学家的观念不再有效。各国的政府都开始寻找更有效与公众交流和传递科学信息的途径，恢复公众的信心，公民参与决策成为一个重要的途径。另一方面，新近的研究表明，以往只把公众当作一个被动接受信息、受教育的受众的观念是不正确的，公众对科学知识的理解有自己的态度和价值。［19］同时，随着高等教育的普及，社会其他职业中的受过很好教育的公众越来越多，公共应该在与科学有关的决策中发挥主动的作用。

公众参与科学技术决策并不是新鲜事，早在20世纪60、70年代就开始，但最初只限定于特殊的领域（例如核电站），但是现在具有普遍性和新的含义，被越来越多的国家采纳，并发展出一系列新的方法，例如，社区为基础的研究（Community-basedresearch,CBR）；共识会议（ConsensusConference）；情景研讨班（Scenarioworkshops）等。实践表明，各种形式的公共参与十分有效。例如，起源于丹麦的共识会议证明了就科学技术议题创造与公众的对话会带来更好的决策。与这个词表面意思相反，共识会议通常是就某个还没有确定规则的科学技术议题让公众（通常由10~12个市民组成）参与讨论，并提出具体政策建议，这些建议被纳入决策者的决策中。［20］

公共参与的实践表明，欧洲公民获得科学技术知识单单靠信息从专家传播给公众是不够，必须形成真正的对话，形成公共参与。改进科学与社会的关系并不在于提高公众更好地理解科学，不能只是简单地谈教育。科学家必须学习听取公众意见，特别是与公民直接相关的地方和区域的议题（例如，环境、可持续发展、健康等），公共的意见是十分重要的。

英国上议院科学技术特别委员会1999-2000年度科学技术第三报告《科学与社会》指出，公共参与对于决策具有重要的价值。报告考察了各国已存在的公共参与形式，指出各种不同形式的公共参与都具有价值，它们并不是代替决策，而是帮助决策。它们帮助决策者聆听公众的价值和关心，并对之迅速做出反应。同时，它们让公众得到一些确信，相信他们的观点受到了认真考虑，这就提高了政策被接受的可能性。报告因此提出建议：“我们建议，与公众直接的对话应该成为关于科学的决策过程的正常的和完整的一部分，应该成为研究组织和学术机构活动的正常的和完整的一部分，而不是可有可无的附加物。”[17]

2．4科学家的社会责任和对研究的规范

科学研究的根本动力是对自然奥秘的好奇和求知，是自由探索的精神，这是数百年来科学发展的根本动力。但是，完全由好奇心导向的研究活动可能会带来潜在的负面效果，并对社会伦理的严重挑战。在科学研究可能会带来潜在危害后果的现时代，科学家肩负着比任何以往时代更大的责任。科学家需要对自己的研究工作省察：这个工作目的是什么、是在什么条件下进行的，如何确保这些研究是以正当理由、以正当的目的做的。正如中国科学院院士朱作言教授所指出的，科学家的社会责任包括基本的两个方面：一是科学家应对其科学研究本身的行为负责，在研究中一旦意识到此类研究会威胁到人类生存，或者对人类生活环境造成不可逆转的损害时，就应该自觉约束自己的行为，甚至终止此类研究；二是科学家应该充分利用所掌握的知识，将自己意识或预见到的、由研究带来的各种可能后果，负责地告诉公众。［21］但是，单靠科学家自身的行为是不够的，因为在一些情况下，在研究开始时可能比较难以断定会有什么负面影响，或者科研活动受到其他方面的利益（如商业利益）的支配而可能故意隐瞒信息。因此，必须对一些敏感领域的研究活动进行规范和控制。

3.科学与治理的意义

科学与治理的兴起表明，现代科学技术的发展不仅与经济因素紧密相连，而且与社会和伦理的因素也紧紧结合在一起。科学技术成为社会中的科学技术。要使科学技术对人民生活和社会发展长期有益，一个国家科学技术的发展战略与政策就不再只是包括科学和创新两方面的内容，还要加入第三个因素——“社会”或“公众”，实现科学技术、经济和社会三者的协调发展。这需要转变观念，采取新的行动措施。

3.1需要加深对科学在社会中所起作用的认识

现代科学的新发展表明，科学既带来了发展机会，同时也会带来潜在的威胁。，传统上认为科学是纯粹客观的、与人类的价值和责任无关的观念正在破产，包括人的价值和远见在内各种复杂的力量塑造着科学发展，同时象“科学技术是双刃剑”、“科学技术的负面效应”这样的论述仍是停留在表面，需要一种建立在对科学过程和不确定性更深入理解和认识基础之上的科学观。

3.2科学与社会需要建立新型的对话关系

传统的公共理解科学的途径，认为公众无知，用教育弥补就行了，而近年来许多的调查研究表明，正是受过教育的公众提的问题更尖锐，对新技术的接受也更为谨慎。这表明公众对科学的接受还有科学之外的更重要的因素，必须保证公众能够在获得充分信息的情况下做出选择。公共对有关科学的政策争论提供的并不仅仅是意见，可能还有相关的知识、价值或问题，这些可能是科学家忽略的。因此，科学与社会的关系不仅“公众理解科学”，而且包括“科学理解公众”，科学与公众需要新型的对话关系，这不仅有助于科学的发展，也有利于决策的民主化。

3.3建立科学与决策相互支持的机制

科学发展带来一系列新的议题，涉及更多的利益相关者，对现有治理机制提出挑战，呼唤建立新的价值观念，建立传统决策机制和公共机构、私有机构和公众协作的治理机制，使科学发展与决策相互支持。尽管每一个国家体制、经济状况、社会发展水平以及文化价值观不同，但是，各国的实践表明，科学与治理机制的共同价值观包括：更大的公开性和透明性；承认（识别）风险和不确定性；决策的社会-技术复杂性；承认伦理学和公共价值；超越“利益相关者”等。建立包括吸引公众参与等新因素在内的治理机制并不是代替已有决策，而是帮助决策。

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