教师教育政策执行的制度分析

一、教育行政管理制度的影响

首先，新加坡中央集权的教育行政管理制度对其教师教育政策的有效执行起着重大的规定性和保障作用。我们知道，公共政策执行效率同一个国家的行政管理制度有着密切的联系。中央集权的体制有利于保证各级政策执行者在执行过程中顺从政策意志，并能较好地协调各执行组织之间的关系以有效保证公共政策的统一执行与实施。例如，新加坡的在职教师教育政策，不仅由政府制定统一的培训方案及其课程，而且还统一规定相对固定的培训机构、培训地点和时间。其中，在职教师教育的课程设置就是一个最好的例子。为了满足不同水平不同学科教师的需要,新加坡国家教育学院提供了多样化的培训计划与课程,其中有提升教学人员专业知识的培训课程，如物理教学在职文凭(In-serviceDiplomainPhysicsTeaching)计划；也有为学校管理者或教师提供的里程碑培训项目。2001年,新加坡教育部正式启动“教育服务专业化发展与职业规划”方案，该方案有3条专业发展路径供教师们选择。其中，而选择高级教师路径的人员，可接受课程与教学设计、教育心理与指导、教育考评与测量、研究与统计四个领域的专门培训。[4]这种由政府相对统一制定的方案不仅有利于教师平等接受各种再教育和培训活动，而且还能缩小各所学校教师质量的差距，最终促进教育的均衡发展。不仅如此，中央集权的行政管理体制还有利于将有限的资源投入到教师最需要提升的素质培训方面。这样不仅使其政策执行所需的大笔经费得到了较为充足的保障，而且也在很大程度上提高了其利用效率。如为了吸引在职教师积极参与各种培训，新加坡教育部下拨专项经费，用以支付在职教师培训时所需的相关费用等。[5]再如，为了让新加坡中小学教师都能掌握并能使用现代信息技手段教学，在其信息技术教育总体规划的第一年（1997年），该政府在其后的5年时间内下拨了20亿新元，专门用于学校配备硬件设施、帮助学校建立网络、开发课程软件以及培训师资等。[6]正是由于经费得到较为充分的保障，新加坡教师教育政策才有充裕的执行资源。总之，新加坡教师教育的课程设置、教师培训的具体途径、教师教育发展标准以及教师教育所需费用等，在很大程度上都是由中央统一制定或下拨。这种集权式的行政管理体制使其政策在各所学校推行时比较顺利，有效地保证了该政策在全国范围内得到较为普遍而彻底的实施。

二、法律制度的影响

新加坡严厉的法律制度对其教师教育政策的有效执行起着重要的规范性作用。一个国家的公共政策得以顺利执行，除了受到本国经济发展水平、国家的政策法规、科技发展水平以及教育发展规模等因素影响外，还受到这个国家法律法规的影响。公共政策的执行必须具有相对完善的法律制度作为保障，否则就无法执行。[7]在新加坡，由于自然资源极其匮乏，人是其唯一资源，而教师作为承担开发人力资源的主力军，其整体素质的高低直接关系到该国人力资源开发战略的成败。因而新加坡政府极其重视教师人力资源的开发，并将教师专业化培训方案以法律条文的形式出台，从而使其政策执行做到有法可依。例如，为了保证教师教育政策能持续有效地执行，增强教师参与培训的主动性、积极性与持久性，新加坡政府不仅颁布了《教师法》和《教师教育法》；而且，为了让教师安心教学和终身学习，该国还颁布了《就业法》、《工作关系法》和《公积金法》等教师福利方面的法律法规。[8]这些法律条文不仅明确了教师参与在职培训的权利和义务，而且还就其福利待遇也作了明确的规定。因此，新加坡的法律文件对教师教育政策的执行不仅具有强制作用，而且还具有激励作用，有效地促进了政策的实施。不仅如此，在政策执行的具体过程中，执行机构与人员会经常面对目标群体对政策的歪曲理解或拒不执行等问题，这也需要相应的法律保障。[9]我们知道，法律手段在教师教育政策执行过程中，不仅能消除阻碍其政策目标实现的各种干扰，而且还能保障其政策执行活动做到有章可循，有法可依。[10]再有，法律还可以明确规定执行政策的各级机构及其人员的职责权限，而职权关系的法律化能提高其政策执行的严肃性，从而克服其盲目性和随意性。例如，新加坡的法律明确规定国家教育学院培训教师的理念、具体任务、目标以及实施方案。不仅如此，良好的法律制度也可以把教育政策执行中良好的行政意志、民众意志和政党意志上升为国家的法律武器。这样不仅能满足教师的需求，有利于教师教育政策执行的民主化、科学化、规范化，而且还能维护政策利益群体的合法权益，保障利益配置的合法性。[11]比如，新加坡政府在其《教育法》和《教师法》中，明确提出维护教师的尊严和人身合法权益。只有当法治能充分为师道尊严、教育受到伤害而保驾护航，作为教育理念的执行者能得到充分理解和认同时，教师职业的自豪感才能得到激活，教师才能切实感到教书育人职责的神圣，也才能自发地学习以不断提升自身的素养，这个国家的教育才会发达。[12]再如，为了让教育经费切实用于教师教育,以避免个别妄想贪污或挪用教育经费的行为，新加坡政府不仅出台了严厉的法律文件，同时还建立了反贪局等监督与惩罚机构予以配合。因此，可以说新加坡的法律制度为其教师教育政策的顺利实施起到了明确责权、统一民众意愿、防止贪污腐败行为等作用，较好地避免了政策执行过程中出现的偏差。

三、经济制度的影响

政策执行虽然是一种政治行为，但最终服从于特定的经济利益主体。因而，政策的有效执行受其经济环境的影响很大。首先，一个国家的经济体制对其政策执行起着导向作用。比如，新加坡实行的是政府指导下的、开放性的，自由经济与统制经济相结合的混合型市场经济体制。[13]这就决定了该国教师教育政策在其制定与执行过程中必定受其影响并与之相协调。一方面，新加坡政府统一制定具体的教师培训方案。另一方面，在具体操作过程中又呈现出自由竞争的机制。比如，新加坡政府要求承担培训任务的不同机构为教师提供既能满足其专业发展需求，同时也能提供满足教师非专业发展需要的菜单式课程。而教师自主选择培训机构与培训课程，既能增强他们参与培训的积极性，也在一定程度上促进了培训机构之间的竞争。[14]两者之间的有机结合，提升了教师教育政策的质量及执行效率。其次，一个国家的经济发展战略制约着其公共政策的调整与执行。可以说，新加坡任何阶段的教师教育政策，无不体现出引导、鼓励人们将自己的才智、精力和各种能力用到经济建设上。[15]如在1965年提出发展基础教育以配合劳动密集型经济发展时需求大量小学教师，于是新加坡政府就集中精力培养小学师资。当教师数量得到满足后，该政府又开始提高教师质量。因而，在20世纪70年代末，新加坡采取分流教育制度，对于教师也采用不同的分流培训措施。到了1987年，新加坡正式推行将英语作为第一教学用语，母语为第二教学用语的双语教育政策，随即也组织教师掌握英语教学语的培训。在20世纪90年代末以来，新加坡经济发展战略注重创新，为此提出“注重培养学生思考、少教多学”的教育发展策略，并组织在职教师参与各种新教学方式的培训。进入21世纪，面对知识经济迅速发展的挑战，新加坡政府不断改革教育发展模式，目的是让每位学生均能根据自己的实际需要选择合适的教育。[16]在这种背景下，教师的作用、角色和核心使命都发生了根本性的改变。因而，其培训模式随之改变，政府在结合过去“理论—实践课程系统”的基础上，强调规范教师学历、学位制度和教师资格认证制度，构建新的教师专业发展机制，加强教师对课程设计、提问和反馈等教育基本理念的理解；强调教育以学生为工作核心，注重培养学生获得学科知识和技能的能力等等。[17]2007年，新加坡教育部又提出重点培养教师具备专业实践能力、领导和管理能力、个人效力等技能。此外，还要求教师通过日常反思、行动研究、导师合作、实习、见习等方式，来加强理论和实践之间的联系。[18]由此可见，新加坡任何阶段的教师教育政策的调整与完善，都充分地体现了根据其市场需求来配置资源以更好地满足教师实际需求的特点，而这一特色在一定程度上也促进了教师教育政策的有效执行。总之，新加坡的经济发展战略不仅对其教师教育政策的制定和执行具有导向作用，而且也制约其政策调整的方向，其最终目的是使教师教育政策与其经济制度更为密切的配合。而一个国家经济的快速发展，反过来又有效地促进其政策的顺利推行。这是因为经济制度在其政策执行过程中，能够将实施政策的任务与物质利益挂钩，并以责、权、利相统一的形式固定下来，间接规范人们的行为，给执行人员以内在的推动力以增强其政策执行的效力。[19]比如，新加坡政府提供良好的社会保障与福利制度激励教师努力工作并不断提升自身的素养。而且，政策执行还与目标群体拥有资源的多寡有关，目标群体资源越丰富，法令执行成功的可能性就越高，非生产性成本就越低。[20]如为了吸引和留住一流的人才献身教育事业，以培养未来有创新、有能力、高素质的下一代，新加坡政府努力招募优秀人才从教，并购置现代化的教学器材。而良好的福利待遇、教学和科研环境，又吸引了大批优秀的人才前往新加坡任教，而高素质的人才对于教师教育政策的有效执行起着至关重要的推动作用。[21]所以说，一个国家的经济状况发展程度不仅影响着政策方案的调整与完善，同时也影响着政策执行的普遍性与彻底性。[22]

四、激励机制的影响

激励机制是为实现特定的政策目标而采取的措施，其本质是对政策执行相关者进行利益调整和根据政策执行利益相关者付出成本的大小而给予的适度报酬，以增强政策执行的生机与活力。政策执行激励机制的对象包括政策执行主体和目标群体两方面。其中，对目标群体来说，政策执行活动本身是对其进行一定时期内的资源转移分配，产生一定的利益受损或增进，当利益受损时必然遭到其抵制。要克服这种消极因素，就要采用适当的激励措施，使目标群体对政策执行所投入的成本利益受损那部分得到适当的补偿，从而消除人们对政策抵触情绪而乐意接受并执行。[23]由于物质不仅是人们利益最根本的体现，也是最有效、最直接地对他人施加社会影响的手段。而且，它还能代表社会权力和体现个人价值及其地位的高低。[24]因此，采用物质来激励员工的做法也极为普遍。比如，为了弥补教师参加培训所受损失以及提高教师不断学习的积极性，新加坡政府通过诸如进修与晋升加薪挂钩、提供进修奖学金和培训津贴等激励措施，以此解决教师们的后顾之忧，提高他们参与的积极性。而这些措施又有利于教师教育政策的顺利推行。具体如下：一是新加坡建立了进修与加薪晋升的激励机制。在新加坡，更高层次的教育就意味着有良好的就业前途，职员新酬与学历紧紧相连，受教育程度越高，谋得的职业就越好，收入就越高。不仅如此，新加坡政府还建立了与进修机制密切相关的晋升制度，具备相关教育证书和文凭已成为教职员工职务晋升的条件之一，这也有助于教师教育政策的顺利推行。二是新加坡还设立专门的教师进修奖学金。我们知道，必要的奖金，能调动员工不断进取的积极性，从而提高教师教育政策的执行力。比如，为了让教师不断学习新的知识和拓宽专业知识面，新加坡提供专门的进修奖学金，让在职教师到国内有关院校攻读高一级的学位，以便从整体上提高教师队伍的水平。三是新加坡政府还为教师参与各种培训提供良好的经费补偿机制。如学校法明文规定：在职教师进修除薪水照发外，国家还报销其外出受教育的宿费、旅费、生活费等。[25]总的说来，新加坡经过长期发展已经基本确立了一整套相对比较稳定的规范政策过程和程序的制度基础，而这些制度对于教师教育政策执行起到了引导和保障功能，较好地发挥了制度对教师教育政策系统的规范行为、整合和配置资源以及利益分配等功能。使其教师教育政策在一个相对稳定的制度平台上以渐进的方式变化和发展,而这一制度平台反过来又成为政府有效处理政策问题的基础和保障。[26]

本文作者：曹惠容工作单位：西南大学