煤炭工业深化供给侧结构性改革研究

最近，我国2020年GDP突破100万亿元大关的新闻引起广泛关注，意味着我国经济实力、科技实力、综合国力跃上一个新的大台阶，对于开启全面建设社会主义现代化国家新征程，具有十分重要的标志性意义。煤炭是我国的基础能源，是社会进步和经济发展的重要推进力量。在严峻复杂的国际国内发展环境下，我国经济能够一枝独秀，逆势而上，煤炭工业当之无愧发挥了最重要的能源保障作用。事实上，“十三五”以来的五年，是我国煤炭工业历经曲折坎坷、实现华丽嬗变的五年，走过了极不平凡的发展历程。五年来，煤炭行业全面贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，深入落实新发展理念，全面贯彻能源革命战略，以深入推进供给侧结构性改革为主线，各方面工作取得积极成效，供需市场实现基本平衡，行业整体面貌发生了显著变化。可以说，去产能是煤炭行业“十三五”一条鲜明工作主线，是一场刀刃向内的自我革命和自我救赎之举，是煤炭企业摆脱困境迈向高质量发展的重要战略依托。

产能过剩之痛

回顾5年之前，煤炭产能过剩形势十分严峻。根据有关部门统计，截至2015年底，全国煤矿产能总规模达57亿吨，产能过剩达十多亿吨。事实上，自2012年以来，由于国内外宏观经济等众多因素的影响，煤炭“黄金十年”落幕，煤炭产能过剩现象开始显现。业界纷纷呼吁树立科学产能观念，合理组织生产，打击违法违规建设和生产，严格控制产能释放，促进市场供需平衡。然而，由于利益的驱使，“一煤独大”的路径依赖，粗放的发展模式，盲目的投资行为，行业自律精神的缺失等等原因，2015年之前的去产能工作成效有限，产能过剩形势依然严峻。狂热投资是推进煤炭产能扩张的重要因素。在利益的驱动之下，煤炭企业纷纷跑马圈地上项目，铺摊子，搞非理性扩张，致使煤炭产能过快扩张和释放。特别是，在煤炭市场红火的时候，一些煤炭企业盲目建设了一大批大型煤矿；另有一些煤矿规避政府审批，批小建大，或在建设设计中不顾资源约束违规设计，盲目扩大生产能力，煤矿投产后超设计能力生产的问题突出。对于煤炭产能的快速扩张，地方政府的干预起到推波助澜的作用。“十一五”末和“十二五”初，各大煤炭主产地掀起了一股整合重组热潮，整合重组虽然提升了产业集中度，但各大集团都将扩大产能作为重要目标，加速扩张步伐，导致总量过剩，矛盾加剧。另外，一些地方政府也通过为非煤项目配置煤炭资源，或是为了拉投资，在劳动力、土地价格等方面给予优惠政策等其他方式，扭曲了要素价格，推动了煤炭产能增加，加剧了煤炭供求过剩。总之，种种“乱象”致使煤炭产能严重过剩，市场供需失衡，煤炭价格断崖式下跌，多数企业深陷亏损的泥淖。为降低单位成本和完成政府的考核指标，很多煤炭企业采取了“以量补价、超产补亏”的策略，致使煤炭过剩矛盾不断加剧，供需关系被进一步扭曲。

有效应对之举

在经济发展进入速度换挡、结构调整、动力转换的新常态下，党中央、国务院及时制定了进行供给侧结构性改革的战略部署，重点是推进“三去一降一补”，即“去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板”五大任务。去产能为五大任务之首。为进一步化解煤炭行业过剩产能、推动煤炭企业实现脱困发展，2016年2月，国务院印发了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号)文件，为化解煤炭过剩产能进行顶层设计，明确从2016年开始，用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，较大幅度压缩煤炭产能，适度减少煤矿数量，使市场供需基本平衡。以国发7号文件的出台为标志，煤炭去产能进入有序、快速实施阶段。作为供给侧结构性改革的重头戏、主战场之一，煤炭行业去产能工作受到各方高度关注。国务院将确定的去产能目标任务全部分解到各地和中央企业，国资委与中央企业分别签订了目标责任书。相关部门制定了奖补资金、财税、金融、职工安置、国土、环保、质量、安全等8个配套文件。各产煤大省纷纷出台煤炭去产能实施意见，强力推进相关工作。进入2017年，为构建市场化、法治化去产能的机制和环境，形成化解和防止产能过剩的长效机制，工信部、国家发改委、国家安全生产监督管理总局等十六部门联合了《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》，为市场化、法治化去产能作出制度设计，实现去产能工作方式由主要依靠行政手段，向综合运用法律法规、经济手段和必要的行政手段的转变，促进了去产能工作有序开展。随着去产能工作的推进，煤炭行业把有效处置“僵尸企业”作为化解过剩产能的“牛鼻子”，加快对此类企业实施整体退出、关停出清。同时，在政府部门的引导下，去产能逐步实现从总量性去产能为主向结构性去产能、系统性优产能为主转变，既优化存量资源配置，又扩大优质增量供给，进一步优化行业结构，实现供需动态平衡。

合力攻坚之效

煤炭去产能是一次产业结构大调整、大变革，涉及几十万员工及家属的生计问题。煤炭去产能过程中的人员分流安置、巨大的资金压力，以及关闭煤矿的资产债务问题，是所有煤炭企业面临的共性难题。啃下产能化解这块“硬骨头”，做好职工安置工作是头等大事。在过去的几年中，煤炭行业响应国家的去产能政策，发扬大局观念和创新精神，把职工安置作为化解过剩产能的首要工作，同部署、同安排，积极探索内部安置、外部分流、转移就业、创新创业、自主择业等多种分流安置方式，充分发挥社会政策的托底作用，拓宽职工分流安置渠道，特别是把握四个最主要的分流渠道，包括内部分流、内部退养、转岗就业和创业、公益性岗位的“托底”，努力做好职工安置工作，确保去产能工作顺利推进。同时，积极稳妥处置好债务，及时发现并化解处置风险隐患，进一步落实“有扶有控”差别化的信贷政策，大力推进市场化债转股，促进金融行业与实体企业深度融合、协调发展。经过5年的合力攻坚，煤炭行业产能化解取得积极成效，累计淘汰退出煤矿逾5460处、产能9.4亿吨。其中，中央企业关闭退出煤炭产能1.19亿吨，妥善分流安置职工12万人。过剩产能的有效化解，使煤炭产业结构不断优化，优质产能加快释放，市场供需实现了基本平衡，行业效益回升，整体保障能力大为增强。同时，煤炭企业积极探索产销协同等新模式、新业态，激发新动能，有力地推动了煤炭行业的转型升级和高质量发展。“十三五”时期，通过化解过剩产能，煤炭行业发展实现了质的提升。如今，“十四五”的大幕已经开启，煤炭行业要总结历史经验，把握新发展阶段特征，继续坚持供给侧结构性改革工作主线，贯彻新发展理念，奋力创造出更加非凡的历史业绩。

单位：本刊评论员