预算绩效管理指标库建设和实践

摘要：本文以项目支出绩效评价的工作实践和理论研究为基础，阐述了预算绩效管理指标库中指标设置的实用意义和原则。以残疾人联合会的“残疾人精准康复”专项的预算绩效管理指标设置为具体案例，详细分析了项目绩效管理指标中常见的问题和正确有效的设置方法，为预算编制绩效指标提供一个思路和办法。

关键词：绩效评价；绩效管理；指标库；预算

2018年9月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式，标志着我国财政迈入了全面实施预算绩效管理的新时代，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。但是在实际工作中一些部门执行的并不顺利，尤其是绩效指标的设置成为了很多部门的一项难题。笔者通过近几年部分项目支出绩效评价的工作实践和理论研究，拟从某残疾人精准康复绩效指标库的初设探索和实践，为预算编制绩效指标提供一个思路和办法。

1预算绩效管理指标库构建原则

1.1全面性原则

预算绩效管理指标库要求所选的指标不遗漏、不重复，该指标库要涵盖时效指标、数量指标、质量指标等产出指标，可持续影响指标、经济效益指标、社会效益指标等效益指标，还要涵盖预算执行、资产效能等财务指标。

1.2科学性原则

预算绩效管理指标库实际是一个科学指标体系。该体系要求各个指标既要各有侧重，又要互相联系。在考虑指标选取时，根据各个指标的逻辑关联和权重进行合理取舍，达到既能突出重点，又能均衡统一的最优效果。

1.3可行性原则

预算绩效管理指标要从单位的实际情况出发，指标数据要基于事实，且有充足的证明材料，数据要易于采集，且清晰准确。

1.4重要性原则

重要性原则要求绩效管理指标应符合部门职能定位和发展规划。指标数据要反映所制定部门主要职能运行状况，且符合依法行政、合法行政的要求，可作为反映该单位治理能力的直观体现。

1.5可计量原则

预算绩效管理指标的作用就是对绩效实现情况进行测量。这就要求指标本身要尽量用定量数据来衡量，即要求指标可以设定目标值，评价实际值，衡量差异值。

1.6可比性原则

预算绩效管理指标除了对绩效完成的考核，对绩效动态变化也是非常重要的。这就要求预算绩效考核指标要具备可比性，即在同一时间同类智能部门之间的横向比较和同一部门不同年份的纵向比较。

2目前预算绩效管理指标库建设中存在的问题

2.1考核指标设定共性因素过高

政府公共管理部门的职责、分工不同，要求在设置绩效指标时突出不同部门的个性特点，而对共性部分应该相对简化。但是目前依然有少量部门，在设置考核指标时流于形式，以一些共性的指标来作为主要指标，忽略本单位的个性因素，不能以本单位核心职能为主体设定指标，使得绩效控制形同虚设。

2.2考核指标设定定量比重过低

在绩效指标设置中应注重定性指标和定量指标的有效结合，并且要以定量为主。由于政府公共部门不是直接生产部门、公共服务本身很难通过数字量化、定量指标所基于的数据收集工作消耗成本较大等原因，目前绩效指标的量化问题一直是比较突出的问题。

2.3考核指标设定权重不合理

目前仍有少数单位在指标设定中为了易于编制，易于计量，在实际使用中存在着随意选择指标、简单平均赋分的情况，导致指标权重中关键、核心指标不明确、不突出。

3残疾人联合会“残疾人精准康复”专项资金绩效管理指标库建设

3.1“残疾人精准康复”专项基本情况

3.1.1项目主体所承载的主要工作职能组织制定和实施残疾人康复工作计划，指导和协调残疾人康复机构的业务工作；开展社区残疾人康复和残疾预防辅助工作；指导残疾人用品开发、供应、服务；组织康复及人才培训，开展学术交流；开展残疾人残疾评定工作，发放和管理残疾人证；承担市政府残疾人工作协调委员会康复办公室的日常工作3.1.2项目绩效管理目标根据中国残联、国家卫生计生委、国务院扶贫办《关于印发〈残疾人准康复服务行动实施方案〉的通知》（残联发〔2016〕27号）的要求，项目总目标为：到2020年，有需求的残疾儿童和持证残疾人接受基本康复服务的比例达80%以上。

3.2项目绩效目标指标设立

3.2.1项目绩效目标指标库根据部门的主要职能和项目绩效管理的目标设置项目库如表1。3.2.2指标分析综合看该指标库，指标设置比较全面科学，突出部门职能特性，定量指标为主。现将指标库部门主要指标分析探讨如下。（1）数量指标“康复协调员配备率”和“康复服务机构覆盖率”达到100%既是《关于印发〈残疾人准康复服务行动实施方案〉的通知》文件要求要全覆盖到村镇，又是此项工作开展所必须的举措。因此这两项指标可以有效反映项目的开展和完成情况，应作为主要数量指标予以采用。“辅具适配率”“辅具发放人数”“残疾儿童康复数量”等指标能较好地衡量资金使用效率并具备较好的可计量性，可以选择作为反映项目绩效的辅助指标。（2）质量指标“康复需求服务率”，根据《关于印发〈残疾人准康复服务行动实施方案〉的通知》文件要求，项目总目标为：到2020年，有需求的残疾儿童和持证残疾人接受基本康复服务的比例达80%以上。因此“康复需求服务率”应是此项目考核的核心指标。“各类残疾康复率”指标无法可靠计量，且不同类别等级的残疾所达到康复的评价标准存在差异，所以该指标并不能作为该项目的绩效指标。“白内障复明手术例数”和“人工耳蜗移植手术例数”两项指标因明确了使患者达到康复的程度，且为本次项目重点救助的人群，应考虑选为质量指标。（3）时效指标“基本辅助器具配发及时性”“康复服务完成及时性”“残疾人需求康复服务到位率”“白内障复明手术完成率”“人工耳蜗移植手术完成率”等可以反映康复服务完成情况的指标均可作为此项目的可选指标，但是考虑到可计量性原则，“到位率”类的指标比“及时性”类的指标更具备可选择性。（4）成本指标成本指标在财政审查项目绩效考核中是较为重要的一项指标，重点反映了财政资金的使用规范和使用效率，所选择指标应主要反映项目各项开支中基础性的成本指标或者单项指标。本项目库所列举的“集中训练残疾儿童康复救助标准”“分散训练残疾儿童救助标准”“白内障手术补贴标准”等指标均为该项目重点支出项目的基础成本指标，结合救助人数即可全面反映项目支出规模。（5）可持续影响指标“提高残疾人康复水平”“人人享有康复”“扩大康复救助影响力”这三项指标虽然可以反映该项目的可持续影响力，但是由于计量程度比较薄弱，不建议选为此项目绩效指标。“残疾人家庭返贫率”指标既能反映该项目打赢脱贫攻坚战的根本目的，又能可靠计量反馈，应作为主要考核指标。（6）社会效益指标“足额资助率”“康复服务覆盖面”“残疾人家庭脱贫率”几项指标均可作为较好的社会效益指标。但考虑到本项目的根本目的应选择“残疾人家庭脱贫率”作为主要社会效益指标。（7）满意度指标“残疾人满意度”“受益人群满意度”“残疾人家庭满意度”三项指标集中反映了残疾人和残疾人家庭的具体情况，可综合考虑“受益人群满意度”和“残疾人家庭满意度”作为满意度指标。

3.3绩效指标最终设计和分析

选择“康复协调员配备率”和“康复服务机构覆盖率”作为数量指标。根据《关于印发〈残疾人准康复服务行动实施方案〉的通知》文件“建立工作队伍”和“组建康复服务网络”要求，康复协调员应配备到每个社区（村），康复服务机构应全覆盖到基层，这两项指标能全面科学反映这两项工作的开展情况。选择“康复需求服务率”作为最终质量指标。“康复需求服务率”是项目总目标要求达到的基本指标，可以确切计量，有纵向和横向可比性，能有效反映该项目工作完成的数量和效率。选择“白内障复明手术完成率”“人工耳蜗移植手术完成率”作为时效指标。因此两项指标不仅是该项目重要的康复服务内容，且可以从细节反映项目的开展情况，具备可计量性，和数量指标、质量指标选择全面性指标相结合，可以更完备指标体系。选择“集中训练残疾儿童康复救助标准”“分散训练残疾儿童救助标准”作为成本指标，通过此指标和救助人员数量，财政部门可获得全面的财政资金使用效率。选择“残疾人家庭返贫率”作为最终可持续影响指标，选择“残疾人家庭脱贫率”作为最终社会效益指标，残疾人脱贫工作作为该项目最根本的社会目的，是我国精准脱贫攻坚战的重要组成部分，残疾人脱贫以及不能因病返贫应作为该项目核心考核指标。选择“受益人群满意度”作为满意度指标，此项目收益人不仅仅是残疾人还包括残疾人家庭或残疾人监护人，因此涵盖所有受益人满意程度的考核指标才能选为满意度指标。综上选择的12项指标，既能衡量该项目所要完成的总体目标，又能衡量该项目支出细节，既能考核项目所能达到的社会效益，又能考量项目支出成本。

作者：杨洋 单位：邹城市财政局