公共部门绩效管理应用OKR的可行性

摘要：国家治理体系和治理能力现代化，意味着考察国家治理绩效的评价方式迎来了多元的和谐共治局面。新公共治理理论倡导公民参与，重视资金使用效益，聚焦于公共服务的长期效果、整体影响和公共价值实现。OKR可协助组织更好地完成战略目标、提高运行效率。基于新公共治理理论，研究将OKR的工作方式引入公共部门绩效管理中的可行性，提出了公共部门绩效管理模式的创新路径，是从整体、未来发展的角度完善绩效，以充分发挥绩效管理的作用。

关键词：公共部门；绩效管理；OKR；新公共治理理论

一、引言

从作为政府部门项目支出评价的工具，到传统预算的有益补充，绩效管理经历了漫长的发展过程。20世纪80年代初，为解决政府财政危机、效率低下、社会福利政策难以为继等问题，针对政府行政管理的改革运动悄然兴起。这场运动旨在对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，注重政府决策的科学性与战略性，重视提供公共服务的效率和质量，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。由于整个改革的实现均离不开绩效信息的运用，人们逐渐认识到绩效管理的重要性。当前，我国正积极活跃在全球化的舞台上，进入全面的快速转型期，高质量发展是我国今后一段时期经济发展的主旋律，工业化和信息化程度将深度融合。这就要求政府不断完善自身治理体系，提升治理能力，回应社会各类关切，解决转型期发生的突出问题和矛盾。而深入研究我国公共部门绩效管理理论与实践问题，有助于加速推动公共管理改革进程，尤其是基于网络物理系统的第四次工业革命的悄然到来，更依赖于创新性的理论和方法以提升公共部门绩效管理水平。

二、新公共治理理论

公共行政与管理理论包括经典公共行政理论、新公共管理理论、新公共治理理论。经典公共行政理论强调行政规则与程序，法治不可撼动。新公共管理理论将政府与社会的关系类比为企业与顾客的关系，强调公共产品及服务的多元供给主体，政府着重把控宏观层面，由市场与社会的自我力量进行实践操作，并追求“4E”———经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Ef-fectiveness）、公平（Equality）。新公共治理理论主张不同主体参与合作以解决公共问题，强调价值多元化、治理主体多元化，认可社会事务处理的协作逻辑和社会自治逻辑。政府对社会主体承担治理责任的方向和途径进行规范和引导，利用“权力清单”等治理工具，充分发挥政府与社会两者的积极性。顾建光（2012）认为，“新公共治理”依赖制度与网络理论，需要考虑各种利益相关者在政策网络中的利益及其政策诉求需要[1]。新公共管理的网络结构分散且脆弱，而强调基于多元主体合作的新公共治理网络的结构紧密而坚韧。另外，从系统与外部环境关系考虑出发，新公共管理注重组织的内部性，而新公共治理更关注组织间的协调、合作和共赢。登哈特夫妇在《新公共服务：服务而不是掌舵》中认为，应由公民主导公共服务方向，政府应基于共同价值进行领导[2]。实践中,基于新公共管理理论的绩效评价系统需满足这几个假设条件：组织目标明确；根据目标设定绩效评价方式；掌控事务发展进程，能预计各种可能后果。如果假设不满足这些条件，则绩效评价系统只会提供多余的无用信息，偏离目标。结合新公共治理理论的多元主体协作，关注上述特定假设的OKR（ObjectivesandKeyResults，目标和关键成果）也许是摆脱目前绩效评价困境的解决之道。

三、OKR简介

OKR最早可追溯至彼得·德鲁克1954的著作《管理的实践》，书中提出了目标管理（ManagementbyOb-jective，MBO）[3]，其核心在于目标驱动而非命令驱动，认为由自我控制的管理比由别人统治的管理更有激励效果[4]。1999年，英特尔公司的CEO安迪·格鲁夫首先应用OKR。接着，OKR制度被引入谷歌并陆续推广到Linkedin、Twitter和Zynga等国际知名企业。（一）OKR的定义。OKR是一套明确和跟踪目标及其完成情况的管理工具和方法,旨在保证职工紧密协作，助力单位发展，协调单位和职工目标、跟踪工作进展。（二）OKR的优势。OKR所具有的优势：一是规范思维，聚焦主要目标；二是沟通精准，每个人清楚关键点，相互认可、鼓励；三是组织透明，激发使命感和价值感；四是进展跟踪，建立测量过程的指标，基于目标进展频繁、持续、有效地沟通和反馈；五是敏捷响应外部变化，调整目标；六是挑战性，激发职工潜能。

四、我国公共部门绩效管理现状及问题分析

我国公共部门绩效管理在国际影响下取得了一定的进展，但仍然存在诸多问题和不足。（一）绩效管理意识淡薄。公共部门的所有权缺位导致的剩余索取权缺位，使公共资源如何配置和使用失去了动力和追责机制，可衡量的约束就是预算执行情况,如进度较差则默认为是工作执行不力或预算不够严谨。“搭便车”现象普遍，失去了以绩效为导向和目标的动力与压力，亟需引入新公共治理理念，将管理型政府转变为服务型政府。（二）绩效目标与考评标准欠缺科学化。公共部门产出难以量化，运行成本不可比，绩效目标与考评标准欠缺科学化。公共部门服务对象广泛、多样，难以采用统一标准度量化服务质量。公共部门的非营利性，决定其为满足社会公众的需求不存在竞争性和排他性，因此，其产出质量难以科学考评。（三）绩效管理工具和方法存在漏洞，无效率问题突出。目前，我国政府预算绩效管理主要通过设立绩效指标体系进行评价，政府预算绩效指标的申报，实际上就是在信息不对称情况下财政部门要求部门和单位申报财政资金使用的产出、效应或效果，公共产品无效率提供等问题不可避免。数据有限，质量参差不齐，产生评价数据的居中趋势也导致绩效评价结果扭曲。一是目前可用的绩效信息数量不足，绩效评价普遍覆盖了一般公共预算项目和省级政府，大规模的国有资本经营预算等其他资金未被囊括，大量的地县级政府也未开展绩效评价；二是绩效质量不高，主要是由于部门绩效评价多为自评，自主性大，客观性无法保证；三是应用绩效信息进程缓慢，没有完全实施预算分配与绩效挂钩机制，也未与行政问责结合，较难产生实际意义。（四）政府绩效的社会建构还不充分。现有体制下，上级指示往往决定政府绩效评价指标的选择，且在公民需求和政府供给发生矛盾时，因公民参与政府绩效管理的意见时经常被过滤，直接导致听从上级指示，继而影响公共价值的实现和政府绩效的合指示。“只对上负责，不对下负责”是自上而下绩效考评的一大弊病。单位试图以这种考核方式建构职工对竞争文化的认同，但职工其实具有对“梦想、自由、平等”价值观的向往。在实践中，对工作过程主客观双面的主体性缺失，职工无法形成内生性文化的基础，可能引发对单位直接管控的控诉和挑战。（五）绩效评价维度单一目前，政府和社会力量主要是通过合同来合作的，多次博弈后双方才能建立信任与深度合作。为满足公众切身需求，许多地方绩效管理办法提出，绩效管理机构应当建立公众评价意见反馈机制。然而在实践中，公众处于既无法参与评价又无法了解考评结果的尴尬境地，政府绩效与公众满意度的指标数据也未呈现完全的正向关系，无法有效实现政府的回应性。

五、公共部门绩效管理模式创新路径

我国绩效管理处于逐步发展过程中，存在的一些问题制约了绩效管理的实施。在更加注重效益优先的时代背景下，本研究从以下几方面探求绩效管理的创新路径。（一）引入多元主体参与的绩效评价体系设计。1.多元体公共服务。公共价值的生成，可通过多元化公共服务提供主体、拓展公民参与空间、强调相互间对话和学习、建立信任关系等方式实现。公共资源的合理配置与使用、公共价值的生成与发挥、公务人员工作的激励与改善，也需要公众的广泛回应及有序参与政府绩效评价。所以，新公共治理范式下多元主体的参与，有利于确保绩效评价过程考虑并实现公共价值。2.引入第三方。利用第三方机构独立、客观、专业的特点，将其引入参与绩效评价，既可以可有力解决政府部门耗费资金开展绩效评价人手不够的窘境，还可以增强绩效管理的透明度，顺应“参与式治理”的发展趋势。同时，加强第三方机构管理，明确其职责、权利和义务，建立第三方机构库。3.公众参与。为提供价值最大化的公共服务，科学化决策必不可少，而构建切实可行的民主制度，充分体现、尊重、满足公众需求有着重要的现实意义。提高公众参与绩效评价的深度和广度，确保预算与需求的一致性。通过各种途径促进政务信息公开，包括预算信息、参与决策的流程及结果，加强门户网站建设，提供在线咨询等，在不断地修正中实现公众利益最大化。（二）重视绩效沟通的环节和步骤。重视绩效沟通，就是将沟通意识、沟通过程、沟通渠道、沟通结果视为绩效管理的重要环节和步骤。OKR的关键是不断跟踪调整改进工作，需要上下持续沟通协调。而目前公共部门的绩效管理往往停滞于年初制定，年底考核，且负责人往往选择那些对部门有利的评价指标，忽视不利指标，影响绩效评价的客观性。可能出于沟通成本高的考虑，中间没有调整的渠道和环节，使得绩效管理往往停留于表面，流于形式。公共部门绩效管理应当强调沟通意识，使得不同机构、不同岗位、不同人员都提前树立信息沟通思维。与此同时，公共部门应当构建科学合理的信息沟通机制，包括建立顺畅的沟通渠道，明确信息互换与共享形式，对沟通结果的有效利用等。（三）继续推进政府会计制度改革，解决信息不对称问题。政府会计以反映政府绩效、履行公共服务受托责任为目标，创立了财务会计和预算会计并行的会计核算模式，全方位地反映政府会计主体的资金管理效率和经济运行情况，可以有效缓解财政部门和公共部门之间“信息不对称”的问题。以收付实现制为基础的预算会计，提高了预算编制的精准性。而利用决算分析报告和财务数据来分析和设立预算绩效评价体系，可进行政府综合财务绩效、部门整体绩效、项目绩效的评价。要缓解信息不对称造成的委托关系“逆向选择”和“道德危机”问题，就应建立完善的政府会计制度。（四）运用数据挖掘技术创新公共部门绩效评价方式。利用大数据拓展预算绩效评价主体范围，并分别赋予权重，丰富绩效评价主体和内容。尽可能地建立共享大数据系统，解决“数据割据”和“信息孤岛”问题，运用分类挖掘，对比同类或类似项目，改变以往由预算部门自评、财政部门和专家及第三方评价机构重点评价的小范围、抽查式绩效评价，建立绩效标杆。利用互联网技术建立数据中心，汇集各级政府及各类公共服务信息，包括各级财政部门的项目库、预算编制、预算执行、资产管理、绩效管理等信息，集中处理数据，共享公共信息，在全国范围内建立公共服务标准信息库，为财政预算绩效评价提供更大范围的数据支撑。（五）依据绩效评价。实施行政问责自上而下的问责机制如果标准模糊、主观性强，就可能存在随意的人治色彩，甚至可能发展成为少数人专项责任豁免和对下属生杀予夺的特权管理。建立基于绩效评价的问责机制，推进行政问责与绩效管理一体化进程，公共部门可结合绩效目标开展工作，追求最优的绩效结果而不仅仅是迎合上级的偏好，不但能从根源上有效地弥补自上而下问责机制标准不一的缺陷，也为公众判断政府部门工作成效提供了清晰易懂的依据，有利于我国自下而上问责机制的建立。

六、将OKR的工作方式引入公共部门绩效管理中

在新公共治理范式下，将OKR工作方法应用到公共部门绩效管理中，对于破除目前的绩效管理困境，具有一定的借鉴意义。（一）制定目标。根据实际情况制定少而精的工作目标，确保目标既有挑战性又切实可行、可衡量。选择关键目标，将重点工作任务分解到职工，职工结合自身业务需要和岗位职责，制定个人目标，将组织、各部门下达的目标和个人制定的目标结合起来。所有目标须由上下共同协商，一半以上目标由职工提出，实时兑现自己的工作价值。（二）讨论。评审关键目标或立项单位要在内部组织讨论关键目标，同时可组织多元主体深度参与，建立信息收集系统，充分利用信息公开平台征求意见，使社会、组织和个人等利益相关者参与项目的必要性研究。比如，组建以高校教授、社会组织代表、资深媒体人为代表的专业评审组，按统一标准评审项目，据此决定预期目标和项目的先后顺序，认真讨论分析关键目标，砍掉与OKR无关的目标，重视目标质量，分析确定的原因、目标的紧迫性和必要性，剔除导向性不强的指标，重视具有针对性和实效性的指标。（三）关键成果落地与单位发展或项目完成。确定目标后，应对达成目标需要完成的关键成果进行评价跟进和调整。夯实基础工作，执行“定期检查，必要时调整”的思路，可引入竞争、目标管理等企业管理方法，允许社会资源参与项目实施，并及时公开项目实施进度与质量，接受非参与项目的其他多元主体的监督。定期梳理“遇到的问题、产生问题的原因、需要的支持、下一步计划”，在这样的循环往复中提升工作水平。（四）严格考核评价对职工和项目进行绩效评价时，应根据岗位职能、工作内容、实施效果等，按不同绩效考核标准进行考核。绩效评价的分数并不是越高越好，以0~1为区间，最佳分数位于0.6~0.7之间，达到1分，说明目标易达到，需调高目标；如果低于0.4分，则说明任务未完成，需改进方法，提高效率。将考核结果作为薪酬分配、干部考评、奖励惩处的参考依据。（五）目标实施达到的效果。单位领导对分管部门监督实施，开展多元主体参与的检查与反馈。对于检查中需要加以改进的地方、发展遇到的难点和困难，要积极作为，明确改进方案，并公开征求意见。对改进的结果及时公开，接受相关多元主体的监督与评判，以此着力提升项目履约、风险管控能力、服务效能，激发单位活力和内生动力，促进单位高质量发展。

七、OKR落地过程中的注意事项

OKR考核体系中目标的定性描述和激励性质更有利于激发职工的自我挑战，而透明的目标制定过程和敏捷的调整，既有利于工作组织的协作，也更适应变动频繁的环境。赵振等（2016）认为，OKR以结果为导向的“协商机制”容易导致“群体思维”的现象发生。此外，追求“挑战性目标”会导致职工制定的目标超出或低于自身能力范围，从而使目标评价失效甚至与单位真实意愿相背离。[5]Micheli等（2014）认为，新的绩效评价体系应当同时考虑社会和科学因素，在成本效益原则下，权衡质量的可满足和资源的有限性。[6]Spekle等（2014）提出，根据组织绩效的合约化程度，可将公共部门的绩效评价体系用于激励或探索性目标，合约化高者适用于激励目标，低者可采用探索性目标。[7]未来公共部门绩效管理的发展应在原有基础上，以开阔的视野，吸取其他理论精华，博采众长，助力于公共部门发展，尤其是组织中人的发展。新公共治理范式下，公共价值实现的重要前提是政府、社会组织或者公民个人必须具备公共精神和参与意识，而这些品质的培养，需要制度设计、文化变迁和体制改革的综合作用。

参考文献：

[1]顾建光.论当代公共管理三大范式及其转换[J].华中科技大学学报（社会科学版），2012（5）：8-14.

[2]DENHARDTJV，DENHARDTRB.新公共服务[M].丁煌，译．北京：中国人民大学出版社，2010．

[3]童继龙.OKR管理：让每个企业都成为谷歌[J].互联网经济，2015（8）：20-25.

[4]田五星，王海凤.大数据时代的公共部门绩效管理模式创新：基于KPI与OKR比较的启示与借鉴[J].经济体制改革，2017（3）：17-23.

[5]赵振，马柯航.为绩效管理做减法:OKR机理与本土化方法[J].兰州财经大学学报，2016（1）：46-53.

[6]MICHELP，MARIL.Thetheoryandpracticeofperformancemeasurement[J].ManagementAccountingResearch，2014,25（2）：147-156.

[7]SPEKLERF，VERBEETENFHM.Theuseofperformancemeasurementsystemsinthepublicsector:Effectsonperformance[J].ManagementAccountingResearch，2014,25（2）：131-146.

作者:侯佳良 闻童 单位:1.水利部预算执行中心2.国灌溉排水发展中心