乡村振兴农村生态环境管理研究

【摘要】中国共产党提出实施乡村振兴战略。农村环境保护是乡村振兴的重要工作内容之一。系统总结了近年来我国农村生态环境保护工作现状、问题及面临的挑战，提出乡村振兴战略下的我国农村生态环境管理对策:在战略定位上，要明确农村生态环境管理是乡村振兴战略的重要组成和抓手，是生态环境保护新的关键领域，是生态文明建设的显著标志;在工作原则上，要坚持环境管理与乡村振兴同步谋划、同步实施、同步推进，坚持山水林田湖系统治理、统筹规划，坚持预防为主、综合利用，坚持因地制宜、循序渐进、协同发力;构建农村生态环境管理工作的对策体系，夯实各级政府和部门的农村环保责任，建立全面协调的农村生态环境管理政策体系，构建适应农村特点的环境监管体系，探索便捷有效的农村环境治理模式，完善农村环境教育和帮扶体系。

【关键词】乡村振兴;农村生态环境管理;战略定位;工作原则;对策体系

改革开放以来，我国生态环境保护进程总体上滞后于经济发展进程，生态环境质量成为全面建成小康社会的短板，同时，农村环境保护又滞后于整个生态环境保护工作进程，成为短板中的短板。十八大以来，生态文明建设和生态环境保护从实践到认识发生历史性、转折性、全局性变化，以提出的实施乡村振兴战略为标志，农村生态环境保护进入了一个历史性的新阶段。探索乡村振兴战略下的中国农村生态环境管理对策思路，是履行好生态环境部在农村环境保护工作中开展顶层设计、统一实施监测和评估、统一监督执法、统一监察问责的新职责的当务之急。

1农村生态环境管理现状

我国农村环保工作起步晚、基础差、保障不足，距离乡村振兴战略提出的“生态宜居”、“构建人与自然和谐共生发展新格局”仍有不小的差距。1.1农业农村污染治理整体仍处起步阶段。在农村人居环境治理方面，主要开展了农村环境综合整治工作。2008年至2017年期间，中央财政累计安排农村环保专项资金435亿元。截至2017年底，全国已有13.8万个村庄完成环境综合整治，近2亿农村人口直接受益。各地建成生活污水处理设施30多万套，生活垃圾收集、转运、处理设施900多万个(辆)。但是，截至2016年底，全国尚有近80%村庄的生活污水没有治理，近50%的村庄没有实施改厕。以简单收集为标准，还仍有26.1%的村庄生活垃圾没有治理。已经完成整治的村庄的环保设施长效运行维护仍然困难重重。在农业面源污染治理方面，主要开展了畜禽养殖禁养区划定、农药化肥使用量零增长行动和测土配方施肥等工作。环境统计年报相关数据显示:农业面源化学需氧量、氨氮排放呈逐年下降趋势，分别由2011年的1186.1万t、82.7万t下降至2015年的1068.6万t、72.6万t［1］，下降率达10%左右;农业源总氮、总磷的排放基本保持稳定。农业面源污染物排放总量基数大，基本占到了全国废水污染物总排放量的“半壁江山”，目前的治理率远远不能满足农业面源的治理需求，农业面源污染治理仍然任重道远。1.2农村生态环境管理机构及队伍建设尚处初期阶段。在中央本级，生态环境部水环境管理司专门设置农村处负责组织协调全国农村生态环境管理工作。在省一级，截至2016年底，全国31个省(区、市)环境保护厅(局)均有相关职能处室履行农村环境保护的工作职责。在基层，截至2014年，全国乡镇环保机构数量达到2968个，约占全国乡镇总数的10%，比2010年的1892个增加了60%;乡镇环保机构人员11900多人，比2010年的7100多人增加了68%。虽然农村生态环境管理机构和队伍建设得到强化，但是相对农村环境保护的工作量和工作难度，现有的机构和队伍配置远远不能够满足农村环境保护工作的需求，农村生态环境管理机构及人才建设面临严峻的挑战。1.3农村环境管理制度尚需不断完善在农村生态环境管理的法律法规方面，截至目前，我国已出台了《环境保护法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《水产资源繁殖保护条例》以及《环境保护税法》等多部涉及农业农村环境保护的法律法规。这些法律法规有两个突出特征:一是缺少系统设计，尚无一部专门的农村环境保护法律统筹规范农村环保工作的责任分工和协调实施。二是关于农村环境保护的法律责任界定不清晰，甚至相关法律的规定不完全一致，执行力差。与工业污染防治一样，农业农村污染防治也面临着厘清污染者和监管者责任的问题，但更为复杂的是，农民在污染治理方面的能力明显弱于工业生产者，现行法规弱化了农业生产经营者的污染直接责任和治理的法律责任，加大了污染监管的难度。在农村环境保护政策和规划方面，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》等综合性引导政策统筹部署了农村地区生态文明建设、农业污染治理、农村人居环境改善等多方面农村环保工作，《水污染防治行动计划》等专项指导政策细化了农村农业环境保护工作要求、内容和时限，《农业环境突出问题治理总体规划(2014－2018年)》等进一步深入推动落实各项农村环境保护工作。这些政策规划表现为“两多两不足”:一是国家层面的政策规划多，而基层政府出台的相关实施办法和方案不足，极大影响了国家政策和规划的落地和实施效果。二是政策规划理论规定多，实践指导不足。国家出台的政策多以目标要求和指导原则为主，只提出了“做什么”和“做到什么程度”，没给出“如何做”的方法，缺少对各地具体开展工作的指导，不能满足基层操作需要，被一些地方指责为“不接地气”。在农村环境标准方面，目前存在几个突出问题:一是农村环境标准少。截止2017年底，国家环境保护现行标准1833项，其中涉及农村环境保护的标准仅20余项，占比不足现行标准的1.6%［2］;在原环境保护部备案的186项地方环境保护标准中与农村生活污水、垃圾、畜禽养殖相关的标准仅6项，占备案标准的3.2%。二是标准制订存在大量空白区。在水环境标准方面，缺乏农村生活污水排放等标准;在大气污染防治方面，没有农药喷洒对大气的影响等标准;在固体废物管理方面，目前农村生活垃圾处理处置参考的是城市生活垃圾控制标准，缺乏适用于农村地区的生活垃圾处理处置的标准。三是部分标准标龄过长。现行《渔业水质标准》等标龄超过20年，已经不能适应当前的农业生产需要和生态环境管理要求。四是标准适用范围存在“一刀切”现象。

2农村生态环境管理面临的主要挑战

我国农村环境管理工作面临农村地区社会经济发展滞后、情况复杂多样以及农村地区环保基础工作薄弱的双重挑战。2.1城乡二元结构造成农村地区环境基础设施严重不足。城乡二元结构给我国开展农村生态环境管理工作带来独特的挑战。一是农村环保基础设施严重滞后于城市:2016年末，全国只有73.9%的村庄生活垃圾集中处理或部分集中处理，17.4%的村庄生活污水集中处理或部分集中处理，53.5%的村庄完成或部分完成改厕［3］。同期，全国城市污水处理率达93.44%，生活垃圾处理率98.45%［4］，远高于农村地区相应数据。二是农村饮用水水源地安全缺乏保障。2016年，中国环境监测总站对全国31个省份和新疆生产建设兵团2053个村庄的2210个饮用水源地水质状况进行监测，结果显示农村饮用水水源地水质达标率为79.3%，与城市饮用水水源地水质达标率(90%以上)和《水污染防治行动计划》中要求的饮用水卫生合格率(90%以上)有较大差距。2.2农业粗放式发展带来面源污染积重难返。农业面源占比大的根本原因在于农业生产方式粗放，农业投入品利用效率低，未利用部分最终形成污染。农业生产的“小、散、乱、污”特征明显。全国主要畜禽规模化养殖比例为生猪42%、奶牛51%、肉牛28%、蛋鸡36%、肉鸡45%［5］，除奶牛外，生猪、肉牛、蛋鸡、肉鸡总体仍以分散式养殖为主。与规模化养殖相比，分散式养殖存在着设施不健全，管理粗放、污染分散等突出特点，是产生和排放污染物的“大户”。种植业则普遍存在化肥和农药过渡施用问题。2016年，全国平均施肥强度为443.5千克/公顷，是国际施肥上限(225千克/公顷)的1.97倍;平均施药强度12.9千克/公顷［6］，是国际限值的1.84倍。2017年我国化肥、农药利用率仅为37.8%、38.8%，比欧美发达国家低15～30个百分点。相比农村生活污染源，农业面源产生量更大、源头更多、治理更加困难，对生态环境的破坏也更为严重。不改变农业生产方式、从源头加强农业环境管理，就不可能真正解决农业面源污染问题，全国范围的环境质量改善也不可能真正实现。2.3农村社会结构变化增加环境管理难度。一是不同区域及农民个体收入差距增加了农村生态环境管理的复杂性。农村地区由于市场机制不完善、公共财政供给不足，集体经济能力和农民个人经济能力在解决环保等社会问题方面发挥重要作用，区域间收入差距使得不同地区开展环保工作的能力相差较大。实践中，东部沿海经济发达地区的农村生态环境管理工作远远走在中西部经济相对落后地区之前。这使实施全国统一的农村生态环境管理几乎成为不可能。二是人口流动造成的村庄空心化增加了农业和农村污染治理的艰巨性。许多村庄青壮年男性劳动力外出打工，幼儿、妇女、老人留守农村，外出打工人员只在春节等重要节日短期回乡。劳动力减少使得污染治理设施的运营维护更加困难，同时由于人口周期性变化大，造成生活污染源稳定性差，增加了治理设施的运行难度。另一方面，由于家庭收入主要依靠外出打工，农业不再是主要收入来源，农民提升农业规模化、标准化水平的积极性差，为实现农业绿色转型、从根本上解决农业面源污染问题增加了障碍。三是农村社会经济结构变化带来的传统文化流失削弱了农村开展自我环境管理的能力。农村地区的社会结构变化对遵守礼法、尊敬老人等传统美德的冲击不可小觑，使得农村传统的社会治理手段失灵，对农村生态环境管理的能力带来新的挑战。2.4农村生态环境管理责任仍未充分落实。目前，基层政府是开展农村环保工作的主要力量，但各级政府部门关于农村环保工作协调推动不足，各部门职能和相关人员责任未得到有效落实。主要表现在部门间尚未形成顺畅的协同工作机制，基层政府农村环保意识缺失。造成各级政府、各个部门未充分落实环保责任的原因十分复杂。一方面在顶层设计上，政府与农民之间、各级政府之间、同级政府的不同部门之间均存在责任分工不清晰的问题;另一方面，人力、财力和技术支撑严重不足也加大了各级政府履职的难度。在今后相当长一段时间内，以政府为主导的治理模式仍将是我国开展农村生态环境管理工作的主要方式，需要尽快明确政府职责、调动各级政府积极性、提升对基层政府的支持力度。2.5适应农村社会经济特点的生态环境监管机制亟待建立。我国现行环境监管体系主要是在应对工业污染和城市生活型污染过程中建立起来的，监督指导农业农村污染治理存在以下不适应:一是农业农村污染源量大面广，如果直接复制台账式的工业源监管方法，将面临海量的人力投入和漫长的工作周期，恐难适应当前农业农村污染源急迫的管理需求。二是农业农村污染源受地域及自然条件等因素影响较大，针对工业源的标准化治理模式及统一的监管要求不适用于农业农村污染源。三是农业农村污染源治理的责任主体不明确，不能简单套用“谁污染谁治理”原则。生态环境部负有开展生态环保工作顶层设计和统一监管的职责，当行业主管部门和各级政府真正开始履行农村环境治理职责后，监管将成为生态环境部门的主要工作。生态环境部门需尽早谋划、及时布局，尽快建立一套适应农村特点的可量化、可考核的监管机制。2.6便捷有效的农业农村污染治理模式严重欠缺。污染治理模式是包含管理思路、治理技术等关键要素的结构化、可操作的实施方法，是指导解决污染问题的具体方案和路线图。在农业农村污染治理工作中，由于资金有限、技术人员短缺，不能简单照搬城市生活污染治理模式和工业污染治理模式，需要探索投入低、运维简单、便捷有效的治理模式。目前我国农业农村污染治理工作多处于试点探索阶段，尚未形成成熟的可推广的治理模式。以目前推广采用的“村收集、镇转运、县处理”的农村生活垃圾收集处置模式为例，就存在诸多问题。一是农村生活垃圾“进城”加剧城镇生活垃圾处理处置设施供需矛盾，易引发社会风险。二是现行模式运行成本高，难以持续良性运转。大量农村垃圾进城集中处理，经济欠发达的县区财政难以承受。三是部分地区采取非规范化填埋和焚烧处理垃圾，环境隐患凸显。不当的治理模式带来大量资金和人员投入，不仅难以解决农业农村污染问题，反而会造成设施闲置甚至污染加重的问题。2.7农村环境保护技术帮扶和宣传教育任重道远。农民作为农村环境污染主体和治理受益主体有参与环境治理、合理分摊治理成本的义务。帮助农民提升承担农村环保工作的意识和能力，是开展农村环境保护技术帮扶和宣传教育工作的主要职责。目前农村还普遍存在农民环保权利义务观念淡薄、技术帮扶严重不足等问题。很多经济较为发达的地区存在农民想参与环保却不知道如何做的尴尬局面。

3农村生态环境管理对策建议

3.1明确农村生态环境管理工作的战略定位。一是充分认识农村生态环境管理是乡村振兴战略的重要组成和抓手。一方面，开展农村生态环境管理是解决农村环境和生态问题、改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村的必然要求。另一方面，加强农村生态环境管理有助于在农村地区建立生态化的农业经济体系和产业化的生态经济体系，实现“产业兴旺”，有助于实现乡村全面振兴。二是充分认识农村生态环境管理是生态环境保护新的关键领域。农村生态环境管理已经成为我国生态环境保护的突出短板，也蕴藏着提升生态环境质量的潜在机遇。从污染控制角度看，必须做好减法降低农业源污染物排放量;从生态保护角度看，农村地区兼有山水林田湖草多个生态系统，具有消纳污染物和保护生态环境敏感区的屏障作用，有条件做好加法扩大农村地区甚至全区域的生态环境容量。三是充分认识农村生态环境管理是生态文明建设的显著标志。小康不小康，关键看老乡。无论从地域空间、生态系统类型，还是人口规模、文化传统看，农村都是生态文明和美丽中国建设的主体和标志。农村地区生态环境问题得不到有效解决，美丽中国和小康社会目标的实现就无从谈起。3.2制定农村生态环境管理工作原则。一要坚持环境管理与乡村振兴同步谋划、同步实施、同步推进。农村生态环境管理是乡村振兴的重要内容，与农业高质量发展、文化繁荣兴盛、治理体系创新、民生保障以及脱贫攻坚等其他乡村振兴工作密不可分。要树立一盘棋的概念，将农村生态环境管理纳入乡村振兴战略的规划政策和标准体系中，理顺农村生态环境管理与农业现代化、农民增收的关系，打破由城乡二元结构造成的农村环境管理瓶颈。二要坚持山水林田湖系统治理、统筹规划。充分挖掘农村地区生态环境容量，发挥其消纳污染物和保护生态环境敏感区的屏障作用。通过合理规划布局农村生产、生活、生态空间，严格生态环境准入、强化生态环境监督管理。三要坚持预防为主、综合利用。农业生产和农村社会经济的特点决定农村生态环境管理必须强化污染预防，一方面阻止不合理的生产开发活动，另一方面加强源头减量、过程控制、废弃物利用，提升农业发展水平，避免农业粗放式发展继续加重农村地区污染。四要坚持因地制宜、循序渐进、协同发力。在管理要求上，兼顾各地社会经济水平和自然环境的差异，不搞一刀切;在工作重点上，要结合实际情况，合理、适度确定工作重点领域。在职责分工上，生态环境部门要与基层政府、行业主管部门通力合作，共同发力，保障农村生态环境管理工作落到实处。3.3构建农村生态环境管理工作的对策体系。一是夯实各级政府和部门的农村环保责任。逐步完善法律法规，构建覆盖政府、企业、农民的农村环境保护责任体系。各级人民政府对所辖行政区域内的农村环境质量负责，承担指导教育农民在农业生产和生活过程中保护农业农村资源环境的主体责任，要为企业和农民承担污染治理责任提供更加全面和有效的保障政策。行业主管部门要在履行对本行业的管理职责时，承担本行业污染治理的指导责任。农业农村部、自然资源部等行业主管部门应负责指导各地开展农业污染治理、农村人居环境整治、生态红线保护等工作。同时，逐步在法律层面明确农民在农业生产中的环保责任，倒逼其自觉采用高效、低毒、绿色的农业生产方式，推动农业资源综合利用。二是建立全面协调的农村生态环境管理政策体系。全面梳理现行法律法规中涉及农村生态环境管理的相关内容，在系统评估的基础上，调整存在冲突的条款，确保农村生态环境管理法律体系的内部一致性。同时，研究建立农村生态环境保护相关的专项法。农村生活污水处理、农村生活垃圾资源化利用等技术规范和专业化装备标准，制定农业面源污染防控技术指南、农田退水污染防治技术指南、农业面源污染监测预警技术规范等，具体指导农业农村污染防治和监管。鼓励各地开展有针对性的农业面源管理研究，以区域环境质量达标为底线制订地方标准。发挥市场在农村生态环境管理工作中的作用，扶持第三方服务体系，加快农村污染治理的专业化、规范化发展。强化财政补贴机制，加大政府在农村生态环境管理中的投入。有条件的地区逐步探索农村居民适当缴费、村集体事业捐助等多渠道筹措农村环境保护基础设施运行维护费用。三是构建适应农村特点的环境监管体系。在监管要求上，要分类管理。规模化畜禽养殖与规模化种植业比照工业污染管理，由业主自行承担污染治理责任;农民小规模种植业、养殖业污染治理由地方政府指导农民开展。允许不同地区采用不同标准，对各类污染物宜用则用，宜治则治，宜排则排。在监管模式上，要因地制宜。对于农村生活污染源，以环境质量监管为主要量化考核办法，弱化对污染治理设施的监管，减轻监管工作量和工作难度;对化肥农药等量大面广的农业面源，以源头控制加抽样调查作为监管方式。同时建立村民自治环境管理组织，依托村民自治组织，加强自治章程、村规民约、居民公约的宣传教育，调动农民群众参与农村生态环境管理。在监管方法上，加强与公安、交通等涉农部门的沟通协作，建立农村可视化监管系统资源共享机制，采用卫星遥感、摄像探头、无人机拍摄等多种新技术新手段开展农村环境监管。同时，结合省以下生态环境部门垂改的工作，推动编制资源向基层一线倾斜，解决农村环境监管的机构和人员问题。四是探索便捷有效的农村环境治理模式。定期组织农村环境治理实用技术跟踪评估，各地农业农村污染防治实用技术及典型案例，并在此基础上总结经验模式。组织专家团队编写操作手册，形成规范化文件，用法规、规范和标准将先进经验模式固定下来。同时政府要为先进的治理模式提供保障机制，对好的治理模式加大资金支持，并调动市场因素，加快经验推广。五是完善农村环境教育和帮扶体系。细化农村环境教育工作机制，充分依托农业基层技术服务队伍，提供农业污染治理技术咨询和指导，推广绿色生产方式。建立基层农村环保干部轮训制度，快速培养一批农村环境保护宣传员。结合农村环境综合整治、美丽乡村建设、生态文明创建、职业农民教育、环境友好型农产品产地创建等，在农村建设一批农村环境保护宣传教育基地，使农民能够亲身体验环境保护的成果。

4研究小结

生态环境质量成为全面建成小康社会的短板，而农村环境保护又滞后于整个生态环境保护工作进程，成为短板中的短板。党的十八大以来，生态文明建设和生态环境保护从实践到认识发生历史性、转折性、全局性变化，以党的提出的实施乡村振兴战略为标志，农村生态环境保护进入了一个历史性的新阶段。探索乡村振兴战略下的中国农村生态环境管理对策思路，是履行好生态环境部在农村环境保护工作中开展顶层设计、统一实施监测和评估、统一监督执法、统一监察问责的新职责的当务之急。本文系统总结了近年来我国农村生态环境保护工作现状、问题及面临的挑战，提出乡村振兴战略下的我国农村生态环境管理对策:在战略定位上，要明确农村生态环境管理是乡村振兴战略的重要组成和抓手，是生态环境保护新的关键领域，是生态文明建设的显著标志;在工作原则上，要坚持环境管理与乡村振兴同步谋划、同步实施、同步推进，坚持山水林田湖系统治理、统筹规划，坚持预防为主、综合利用，坚持因地制宜、循序渐进、协同发力;构建农村生态环境管理工作的对策体系，夯实各级政府和部门的农村环保责任，建立全面协调的农村生态环境管理政策体系，构建适应农村特点的环境监管体系，探索便捷有效的农村环境治理模式，完善农村环境教育和帮扶体系。

参考文献:

［1］历年环境统计年报．www.zhb.gov.cn/gzfw_13107/hjtj/hjtjnb/．

［2］环境保护部科技标准司网站.kjs.mep.gov.cn/hjbhbz/．

［3］《第三次全国农业普查主要数据公报(第三号)》．www.gov.cn/xinwen/2017－12/15/content_5247339.htm．

［4］中华人民共和国住房和城乡建设部编．2016年城市建设统计年鉴［M］．中国统计出版社，2017．

［5］中国畜牧兽医年鉴编辑委员编.中国畜牧兽医年鉴(2017)［M］.中国农业出版社，2017．

［6］金书秦，张惠，等．2016年化肥、农药零增长行动实施结果评估［J］．环境保护，2018:1(45－49)．

作者:贾小梅 王亚男 陈 颖 于 奇 董旭辉 单位:生态环境部环境发展中心