河长制管理制度实施情况分析

【摘要】通过对国家相关文件的解读及赤水河泸州段、赤水段河长制实施情况的调研，本文分析了目前赤水河典型河段河长制基本管理制度的建设实施现状，总结了赤水河在跨省界协调合作、联合执法、断面监测考核以及管护经费投入等方面存在的问题。针对这些不足，提出了健全赤水河跨省界统筹协作机制、加大共管水域联合执法检查力度、完善跨省界断面监测考核指标、建立赤水河管护经费长效投入机制、探索河长制与扶贫有机融合等建议，以期为赤水河河长制进一步落实见效提供参考。

【关键词】河长制;水治理创新;跨省界河流管理;制度执行;赤水河

1研究背景

河湖保护管理是一项复杂的系统工程，在流域层面上，往往因跨行政区、跨部门以及上下游、左右岸的权责和利益问题，使保护河湖生态、环境更显复杂和艰难。作为我国水安全形势日趋严峻背景下的水环境治理模式的创新，全面推行河长制为加强河湖保护管理提供了制度保障［1］，但同时应看到河长制的实施必须以建立健全长效管理制度体系为基础［2-3］。由于地方各级党政主要负责人担任本地区所管辖范围内河湖的河长，因此在行政边界和流域边界相对吻合的省份推行河长制具有天然优势，但对于跨省界河流的行政区来说，因涉及上下游、左右岸的跨省协调管理问题，河流保护管理可能面临更多问题和挑战［4］。调查分析跨省界河流的河长制管理制度建设及执行情况，探讨完善相关制度和机制，对跨界河流河长制的顺利实行具有重要意义。赤水河是长江干流上游右岸的一级支流，发源于云南省昭通市镇雄县，流经云南省昭通市、贵州省毕节市和遵义市、四川省泸州市，总河长436.5km，总流域面积约2万km2，其中云南、贵州、四川境内流域面积分别约为0.2万km2、1.2万km2和0.6万km2［5］。作为典型的跨省界河流，赤水河河长制管理制度的建设实施情况备受关注。

2保障河长制实施的主要管理制度

为确保河长制全面推行，2016年12月中办、国办印发的《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》)对实行河长制的核心制度、主要任务和主要管理制度等作出了总体部署。水利部、环境保护部制定的《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》(以下简称《〈意见〉实施方案》)对河长制主要管理制度作了进一步安排和细化。这些管理制度包括:河长会议制度、信息共享制度、工作督查制度、日常监管巡查制度、信息报送制度、验收制度，以及部门联合执法机制、行政执法与刑事司法衔接机制、考核问责与激励机制、长效稳定的河湖管理保护投入机制、跨界河湖统筹协调机制、社会监督与公众参与机制等。此外，《意见》还指出各地区各部门可根据本地实际，制定出台具有特色、适合本地区河长制工作的相关制度。上述基本管理制度中，跨界河湖统筹协调机制是专门针对跨行政区河湖管护需求而提出的。《〈意见〉实施方案》要求跨界河湖所属各行政区明晰管理责任，统筹上下游、左右岸，加强系统治理，实行联防联控。同时要求流域管理机构充分发挥协调、指导、监督、监测等作用。跨界河湖统筹协调机制为跨行政区河湖协作管理提供了行动指南。

3赤水河典型河段河长制管理制度实施现状

3.1泸州段河长制管理制度实施情况。泸州境内赤水河干流主要流经叙永、古蔺、合江3个县，全长229km，流域面积6101km2。全面推行河长制工作以来，泸州市按照国家和四川省河长制工作部署，全力推进构建赤水河河长制工作的组织和制度体系。2017年建立了市、县、乡、村四级河长制组织体系，制定了一系列管理制度，主要包括市级河长推进工作机制与河长会议制度、督导检查制度、信息共享与报送制度、巡河制度、联合执法检查及行政执法与刑事司法衔接机制、激励约束机制、流域协作机制等。此外，各县、乡结合各自实际，基本完成本级本地河长制工作制度和机制的建立。a.构建市、县、乡、村四级河长制。成立市委书记任组长、市长任副组长的全面落实河长制工作领导小组，明确由市委常委、农工委主任，市政协副主席共同担任赤水河市级河长，沿河各区县、乡镇党政负责人分级分段担任河长，构建了市、县、乡、村四级河长体系，明确市、县、乡、村河长共94名，实现了四级责任体系全覆盖。b.实施河长推进工作机制与河长会议制度。泸州各级党委政府及河长已先后组织召开了领导小组会、工作推进会、调研座谈会、商讨会等会议250余次，协调解决了赤水河泸州段管理保护工作中存在的诸多难点问题，确保了河长制各项工作有序推进。c.执行信息共享和信息报送制度。印发了《泸州市赤水河河长制工作信息共享和信息报送制度》，明确了信息报送内容、程序、时间等。县级河长办每月向市级赤水河河长制办公室报送不少于2次进度信息，采用工作简报、会议通报、文件通报等方式通报赤水河泸州段管理相关情况。d.落实工作督导检查制度。泸州市每季度对于县区工作开展情况进行督导抽查，县区坚持每月对乡镇工作推进情况进行督查。市级专项督查组和暗访组对重大事项、重点任务以及群众举报投诉问题进行专项督办。e.实行巡河制度。制定完善了《河长巡河督查督导任务清单》，建立巡河日志，填写《巡河手册》，严格落实“一事一办”，限时督办，并全程追踪问题整改情况。f.推行部门联合执法及行政执法与刑事司法衔接机制。整合环保、工商、国土、城管、交通、水务、公安、长航公安、地方海事等部门执法资源，分片、分段对赤水河流域(泸州段)进行定期或不定期巡查。对涉嫌违反河道管理的违法犯罪行为开展行政执法与刑事司法衔接实践，对涉水违法行为予以依法处理。g.健全考核与激励约束机制。开展专项监测，每月监测、通报水质状况，为赤水河水环境质量考核提供依据。制定实施《泸州市水污染防治激励约束考核暂行办法》，印发《赤水河流域(泸州段)环境集中整治督查方案》《赤水河流域(泸州段)环境集中整治考核办法》等，强化督查考核。h.深化流域协作机制。四川、云南、贵州三省签订《赤水河流域环境保护联动协议》，先后开展多次联动执法，发现、整改环境问题150余项。泸州、遵义、毕节三市分别签订《赤水河共管水域渔政管理联合工作机制协议》，在联合工作模式、信息通报、联合执法、协作配合、执法互认等方面达成了共识。3.2赤水段河长制管理制度实施情况。赤水市境内赤水河干流主要流经5镇3个街道，全长73.9km。赤水市于2012年就开始探索实施生态环保“河长制”工作，按照国家、贵州省及遵义市的统一部署，于2016年底全面推行河长制工作，落实构建了赤水河河长制的组织和制度体系。2017年该市建立了市、乡、村三级河长制组织体系，制定了一系列管理制度，主要包括市级河长会议制度、督导检查制度、巡河制度、综合执法检查机制、考核机制、社会监督和公众参与机制、跨省横向生态补偿机制等。a.实施市、乡、村三级河长制。成立了以市委书记、市长任“总河长”的河长制工作领导小组，在市水务局设河长制办公室，由分管水务的副市长任办公室主任，水务、环保局长任办公室副主任，并在市水务局增设了河长制工作科。赤水河共确定44名河长，健全了市、乡、村三级河长制体系。b.建立河长制工作会议制度。印发了《赤水市全面推行河长制工作方案》，出台了《赤水市全面推进河长制工作市级会议制度(试行)》等配套制度，各乡镇街道、各部门结合实际出台了相应的工作方案和制度。c.实施工作督导检查制度。建立了市、乡镇(街道)、村(社区)三级河长责任体系和监督管理体系。市委办公室牵头，市督查局协助建立的党员、干部、人大代表、群众共同参与的全员督查工作体系，定期或不定期对各河长及责任单位履职尽责情况进行明查暗访。d.执行巡河制度。出台了《赤水市河长巡河制度(试行)》。市委书记、市长作为总河长多次率队沿赤水河开展巡河调研，以上率下推动河长制工作的全面落实，其他市级河长也分别定时或不定时带队到所任河长的河流开展巡河活动，落实巡河制度。e.落实综合执法检查机制。组织环保、公安、农牧、水务、航道等部门联合综合执法。2017年以来，共查处河流环境违法行为20多件，立案查处10起水事违法案件，下达责令停止水事违法行为通知书20多份，环境违法行为处罚决定书66份。f.实施考核问责制度。市河长办拟定了《赤水市2018年度乡镇(街道)河长制工作考核细则》《赤水市2018年度市级河长责任单位河长制工作考核细则》，将河长制工作纳入年终对各乡镇(街道)、市直部门目标考核及党政干部政绩综合考核内容。g.加强社会监督和公众参与机制。通过电视问政、民生视点、微信公众号、电话举报等形式和平台发动全民监督。2017年以来，围绕河长制工作开展电视问政7期，下发督查通报3期，交办整改问题120余项。充分利用广播、电视、宣传标语和市级网络平台等方式开展河长制工作宣传。当地教育部门将河流生态环境保护知识纳入学校教育重要内容，利用黑板报、墙报、宣传栏等开展河长制宣传教育。3.3赤水河河长制管理制度实施中存在的主要问题从泸州市、赤水市建设和落实赤水河河长制管理制度情况看，两市高度重视全面推行河长制工作，完成了本辖区河段河长制组织和制度体系建设。但当前赤水河河长制推进工作中仍存在一些不足，突出表现在以下4个方面:a.跨省界统筹协调机制亟需完善。赤水河流域作为跨省界河流，其上下游、左右岸，不同地区、不同部门之间在水污染防治、水资源保护等有关事项的协调与合作机制还存在争议。全流域整体进行衔接和协调的机制和模式还处于探索阶段，水治理体制机制条块分割问题有待进一步解决。各地河长办围绕本行政辖区内河段保护管理需求而编制的“一河一策”实施方案，往往因上下游、左右岸治理方案间缺乏有效衔接，造成整条河流上出现“一河多策”问题。b.跨省界联合执法机制执行力度仍需加大。省行政辖区内多部门联合执法检查实施力度较大，治理成效显著，而跨省界联合执法实施力度不够，齐抓共管的工作格局尚未形成。泸州市和赤水市根据共管水域保护联动协议，已先后多次开展跨省界联动执法，但联合执法检查的频次、范围及持续时间等尚不能满足跨省界水域管理保护需要，共管水域“难管”问题未得到彻底解决，仍存在渔业执法中左右岸不统一、一边取缔一边违法等乱象。c.跨省界断面监测考核制度有待完善。目前赤水河流域主要以跨界断面水质监测数据结果为依据，针对河流上下游、左右岸省级行政区的管护成效，开展达标考核和生态补偿资金清算，在跨省界流域水环境保护方面发挥了重要作用。在推行河长制背景下，仅将水质作为监测考核指标，远不能满足对水资源保护、水域岸线管理、水生态修复等工作任务的考核评估要求。d.赤水河管理保护经费稳定投入机制尚未建立。赤水河流域整体基础设施落后，生态产业发展落后，流域内尚未脱贫，资金缺口大。赤水河河流治理项目多、任务重，建设需求与有限的资金保障矛盾突出，加之当前县区财政将主要财力用于脱贫攻坚，一定程度上影响了推进河长制工作所需的经费投入。

4完善赤水河河长制管理制度的建议

针对赤水河河长制管理制度建设和执行中存在的不足，提出以下建议:a.健全跨省界流域统筹协作机制。应坚持流域统筹与属地管理相结合的原则，加快推进落实赤水河河长制工作。一方面，长江流域管理机构充分发挥协调、指导、监督、监测等作用，统筹建立赤水河跨界协调保护管理机制，完善流域管理机构对赤水河流域跨省界断面监测考核评估与监督检查管理。另一方面，云南、四川、贵州三省应建立健全赤水河流域跨界断面上下游、左右岸联防联控机制，实施流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，真正落实“一河一策”，提升赤水河流域环境保护管理水平。b.完善并落实共管水域治理联动机制，加大执法力度。进一步细化现有的《赤水河流域环境保护联动协议》，利用各级行政区实施河长制的“高位推动”优势，建立行政区党政负责人定期联席会商制度，成立跨省界联合执法队伍，明确联合执法监督机制。坚持问题导向，加大联合执法检查力度(包括联合执法的频次、范围和持续时间)，落实齐抓共管制度，切实解决共管水域保护管理中存在的突出问题。c.构建跨省断面监测综合指标体系与方法。围绕河长制工作任务考核需求，在水质监测指标(如高锰酸盐指数、氨氮、总磷等)基础上，考虑增加水文(如水量、流速、流量)、水生态(如水生生物完整性)、水域岸线(如非法船舶、垃圾、水面漂浮物)等指标，建立河长制监测综合指标体系与方法，为实行河长制背景下赤水河流域跨界保护管理考核评估提供技术支撑。d.建立政府主导、社会参与的赤水河管理保护投入机制。一方面，明确国家对重点保护区或禁止开发区的生态保护给予补助，建立健全生态保护成效和分配挂钩的激励约束机制。另一方面，注重发挥政府、社会、企业和民众参与保护赤水河生态环境的积极性，建立政府建平台、社会共参与的多元化投融资机制，引导社会资本加大对赤水河保护的投入力度。e.探索建立推行河长制与扶贫开发有机融合制度。首先，需要在国家层面上加强对赤水河流域生态产业发展的政策支持和引导，鼓励因地制宜发展生态产业、绿色产业。其次，地方政府应将河长制与扶贫有机融合，以实施流域生态保护与综合治理工程为抓手，推进产业向生态化和绿色化转型发展，把生态资源转化为富民资源，确保赤水河流域生态保护与扶贫开发双赢。

参考文献

［1］陈雷．落实绿色发展理念全面推行河长制河湖管理模式［J］．中国水利，2016(23):1-3．

［2］刘鸿志，刘贤春，周仕凭，等．关于深化河长制制度的思考［J］．环境保护，2016，44(24):43-46．

［3］姜斌．对河长制管理制度问题的思考［J］．中国水利，2016(21):6-7．

［4］孔凡斌，许正松，陈胜东，等．河长制在流域生态治理中的实践探索与经验总结［J］．鄱阳湖学刊，2017(3):37-45，126．

［5］马建华．正确处理治理开发与保护关系全面促进赤水河流域经济社会可持续发展［J］．人民长江，2013，44(4):1-7，20．

作者:王振华 汤显强 李青云 单位:长江水利委员会长江科学院