社会管理创新的实质性探讨

一、创新与管理创新

美国哈佛大学肯尼迪政府学院举办的“美国政府创新奖”，因其专业、中立而赢得了极高权威和声誉。中国也在进行这方面的尝试，例如中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合于2000年设立了“中国地方政府创新奖”。但中国目前还缺少对各类社团组织的有效评价机制，虽然有一个法定的挂靠职能部门承担对它们的管理、指导工作，但主要在“准入”上进行把关，缺少对过程和结果的有效引导，这需要独立的第三方来填补这一真空。人们通常将创新分成知识创新、技术创新、制度创新三类，普通的管理者完成的只是技术创新，只有极少数高级管理者才会触及制度创新。但从社会管理层面上看，管理创新起源于知识创新，落实于技术创新，并通过制度创新将上述创新成果加以确立。具有深远历史意义的管理创新将会对社会管理产生巨大影响，提升社会管理的水平，实现社会管理的目的。这样的管理创新往往是居于国家政治、经济生活最顶层的群体作出的，他们的政治智慧和雄才胆略构成了知识创新的内核，并提供了制度创新和技术创新的动力。普通社会成员或基层社会管理参与者所进行的管理创新尽管没有这么重大的意义，但可以渐进积累，以渗透的方式点滴地改进我们的生活方式和社会治理状况，这同样也是有价值的。

二、社会演进与社会管理创新

社会管理的重心在于维护社会的主体性。这样的社会形成和存在都是以自然演进的方式而非人为设计的后果，在人的互动交往中缓慢生成，社会秩序也是社会空间内的诸事物、诸活动的彼此交换和补充的有机状态。从结构上说，社会包括社会成员个体和社会组织(主要是上述政府组织和社团组织)，其中社会组织是社会管理的实体结构，个体社会成员是社会管理的非实体结构，因为个体社会成员具有受到法律保障的独立权利，在逻辑序列上就优先于社会组织。社会组织与个体社会成员的交互合作，才会形成有生机的良性社会管理。马克思主义的基本观点认为，人是社会关系的总和。每个人都身处于各种社会关系的网络之中，人只有在社会生活中才能获得自身发展的条件。社会组织形成的一个重要动因就是满足了人的合群或结社需要。人要过群体化的生活，单个人面对自然界的外力以及高度分工的现代社会显然是无能为力的，只有结合成各种形式的群体或集团，单个人的力量才因凝聚了无数的分力所产生的合力而变成现实的制约力量。在各种已有的人类集团(如政党、企业、教会等)中，唯有社会组织最充分地体现了人的社会性特点，因为它始终基于自愿、互利、自我需要的满足这些自立、自足的原理，所以，社会组织是最富有活力的人类组织之一。在社会组织中，社团组织又比政府组织具有更大的灵活性，而且由于它的草根性，它对民众日常生活的影响更为直接，因此，扶持社团组织的发展是改善和优化社会管理的重要渠道之一。“公民结社的内在动因是自身利益的追求，那些恰好有相同或相似利益目标的人聚合在一起，才能形成特定的社团组织。公民结社的自主意识所表达的正是公民被意识到了的个体利益。虽然每个人都有其利益要求，但并非每个人都能自主地向社会提出满足自身要求的行动，分散且缺乏互动关系的个人并不真实了解自己的利益要求是否与他人存在共性。如何寻找这样的共性并明确提出，这受制于社会制度的设计水平。只有在开放、法治、自信的政府及其制度框架下，公民自我发现、自我成长的过程同时才会是在观察、参与、组建社团组织中得以完成。不过，虽然各种社团组织内的成员都围绕自身且交叉的共同利益开展活动，但社团组织的利益或目标本身并不等于全体公众的利益。即便如此，不同且同处的社团组织本身会因各自对公民个体利益的维护和彼此差异的尊重获得正当性。”［2］

由于过群体生活是人的本质体现，因此，公民通过组合、协商、合意而结成的社团组织，就具有天然的合理性。相对于政府部门及其派出机构而言，公民自愿结成的社团组织是逻辑在先的，是否获得前者的许可、批准并非其存在的要件。不能将“合法性”当作社团组织的基本条件或核心特点，相反，应在充分尊重、容纳社团组织的前提下，调整政府部门的职能，更新社会管理体系。总之，政府部门或现行的法规不能成为社团组织建立和发展的障碍。一般来说，社会的基础秩序涉及维系社会正常运行的一系列基本条件，具体包括社会的道德秩序、信用体系和基本制度体系。社会的道德秩序是根本性的，但道德秩序的形成又是极其缓慢的，只有通过社会内部长期而平稳的自我生长过程才能渐进形成。换言之，道德秩序不是社会之外强加的，相反，要在社会中形成并且由社会来支配。社会基本制度体系的部分内容与政府的作为以及特定的司法体系安排等都有关，政府在社会管理创新中的作用主要表现在这一领域，政府过多介入社会的道德秩序构建过程不仅被证明是无效的，而且也是一种越位和无限政府的表现。社会信用体系介于道德秩序和基本制度体系之间，并且得益于稳定的道德秩序和合理的制度体系，此时就需要政府与各种社会团体的通力合作。仅靠政府单方面的力量是不够的，“政府失灵区”表明政府并不擅长做细致、长久的基础性的思想意识或道德价值类工作，这些工作主要存在于民众的日常生活世界，社会组织和公民个体要比政府更适合承担此类工作。因此，不是政府、社会组织、公民个体分别地催生了社会管理的成效，而是三者的高度合作和基于共同目标的相互配合，才能建立起稳固的具有内在一致性的社会管理体系。当“管理”成为社会的一个活性因子，并被当作调动社会力量的关键性因素时，人类就进入到“管理的社会”阶段。“‘管理的社会’体现了一个社会治理能力的高低，在促进社会结构调整、实现社会功能疏导时就有决定性的影响和作用。……‘管理的社会’可以重构社会成员的身份和地位，塑造社会制度及其社会规则，并建立一种制度化的思维取向，实现以日常规则和合理化制度治理社会，这些因素成为维系社会发展的支柱。”［3］

“管理”尺度的引入使社会评价体系增加了效率化追求，这是技术时代的一个重要特征，但我们也要提防将“管理”异化成单纯的工具价值，忽视管理中的人文性和文化性的倾向。从学术史的角度说，社会管理是由社会政策延伸而来，它更加强调社会政策如何“落地”的问题。当代中国正在从前30年以经济发展为主的阶段转向追求经济社会协调发展的新阶段。在这一新阶段，工作的重点是经济社会协调发展。由于前几十年欠账太多，加之中国传统文化缺少对“社会”的重视，“社会”的组织供应和资源供应严重不足。因此，在很长一段时间内要重点倾斜社会的发展，再也不能以牺牲社会建设为代价，一味追求经济成就，而要夯实社会发展的基础，全力做好社会发展的各项工作，为一切有利于社会发展的民间活动、公民自发行为提供平台。正是在这样的草根实践中，才会孕育出社会管理创新的各种可贵尝试。目前，北京、上海、南京等地已组建了社会工作委员会、社会建设办公室等各类政府机构，并开展了很多具体工作，确实改进了“社会”空间小、“社会”发展不足的问题，但其中的局限也不少，大多数政府部门的社会工作主要停留在开展社会服务、城镇管理和引导社会组织等方面，还缺少宏观统筹、规划和调控、监督等更具整体性、全局性的安排，同时，对民间的参与热情和基层群众的自主尝试缺少信任和包容。社会管理创新的动力来源于活生生的社会实践，它是经济社会发展的变化、公民社会参与需求的增大、新型社会文化的形成、全球化的冲击等变量的综合作用结果。实施社会管理创新的主体是政府和社团组织，尽管政府的政治权力在全球化时代急速地对内对外同时分流，越来越多的社团组织开始分享原本属于政府的权力，但不可否认，政府仍然是国内和国际社会最重要的政治行为主体，政府在社会管理创新中仍然占据主导地位。政府进行的社会管理创新主要表现为行政效率提高的技术改进或结构调整和增进公共利益的社会服务两个方面，前者是政府对内的管理体制创新或管理技术创新;后者是政府对外的公共服务创新，这两项是高度关联、互为补充的。社团组织进行的社会管理创新也表现在两个方面:对内管理体制创新，以实现正规化、法治化水平，提高自身的效率;对外寻求新的增长点，发现并努力满足民众的真实需求，更好地完成社会管理的综合目标。

如果说政府的社会管理创新是有政治压力并且借助强大的政治力量从而有望科学、快速地推进，那么，社团组织的社会管理创新则是缓慢、渐进的，因为社团组织缺少足够的可以动员的政治资源和经济实力，主要靠成员的热情投入和组织者的个人魅力，它们很难进行客观、全局性的管理创新，但不可忽视这些点滴的创新尝试，整个社会管理的创新正是无数细小创新所推动的。而且中国现有的社团组织普遍发育不够完善，面临着公信力低、效率低、专业人才缺乏等问题，更需要通过社会管理创新来快速提高自身的能力，加速自身的成长。管理学是在工业社会中产生的，这源于工业社会出现了将管理活动和管理理论加以分离的社会需要。这一社会需要首先表现在管理组织的复杂性和专业性以及社会中间组织的极高水平的发育上，从管理学产生的早期历史就可以发现，它是在多国(美、法、德、英等)几乎同时分别提出的，管理协会和管理专业委员会的成立将这些理论创新、社会需要完美地结合起来。在很多国家，管理对社会的影响都是通过各种管理学会、管理协会进行的，美国和日本在这方面做得最为成功。在社会管理创新中，各种管理协会同样可以发挥无可替代的作用。行业协会作为同行业商事主体为实现共同利益而自愿接受行规约束、自发设立的互益性组织，可以改进和丰富行业协会的职能、角色，获得社会管理新思路，例如，可以通过创新行业协会责任担保机制，化解诸多社会问题，由此放弃单纯借助政府权力、随意立法等路径依赖。企业失信或企业产品质量缺陷等问题就可以主要由行业协会来承担。在各行业协会的财产下设立一个产品责任基金，该基金来源为会员按照各自所占行业市场份额缴纳的产品责任保证金。在协会承担产品责任时，先以基金财产予以赔偿，协会承担产品责任后，可以向失信会员追偿，若无法追偿使基金数额减少时，再由其他会员按市场份额予以补足。

三、谨防社会管理创新的“陷阱”

由于社会管理创新还是一个新事物，对它的认识难免存在诸多误区和盲区。例如，不少人认为“社会管理是指政府对除国家政治、经济和文化以外的公共事务所进行的管理和服务活动”［4］。这显然有失偏颇，一方面它将社会管理的主体排他性地锁定为政府，完全由政府主导的社会管理只是特定时期的特殊情况，并非普遍情况，甚至也不能说是合理、正常的情况，另一方面它极大地限制了公共事务，从而也极大地限制了社会管理的范围，且不说文化建设主要在社会管理之内，即便是国家性的经济活动也与社会管理直接相关，如再分配、购买公共服务、外包社会事业等，尽管都采取了经济手段，但同时都属于社会管理的重要事项。我们承认政府无疑是社会管理的主要承担者，但这不意味着排斥其他非政府组织(如社团组织、公民个体的自愿行动等)的介入或平等分享社会管理的权力。有效且活跃的社会团体不仅可以对行政权力构成实质性的制约，还能够对市场失灵区作出适当填充，因此，合理的社会管理结构就是有限政府、有边界的市场与自组织的社会三者之间的相互制衡和良性互动，由此形成多元的社会治理体系。虽然创新大多是先易后难，先从容易的角度或领域进行突破，但不能总是在容易的领域低水平重复。在中国，人们通常从狭义的层面理解社会管理，即主要关注社会治安、信访和公共安全工作，主要目标是维护社会秩序，营造良好社会环境。但这显然不够，广义的社会管理还应包括对教育、卫生、社会保障、社会救助、社会组织建设、公民参与动员等社会事业和公共服务的管理。正如产业的发展既有产能和效益方面的要求，也有配置管控与研发能力的要求一样，国家的发展也不仅仅是经济总量的扩张，还包括国家的政治与社会品质的提升以及社会的创新和活力的释放等内容。此时，以经济指标为衡量标准的经济发展虽然是社会发展的基础，也是社会管理的前提，但不能根本取代社会管理的独立评价和自身运行的空间，特别是在经济相对超前发展了一段时间后更需要花大精力集中解决社会管理中的突出问题，以避免社会出现动荡局面。经济发展与改善民生不应该是先后的关系，而是同时并举，甚至相互补充的关系，因为就业、住房等的改善，不仅可以带来政府税收的增加，也会直接改善经济结构，医疗、教育、环保等既可以促进社会的健康发展，也会带动社会的活力。

那种“代价论”或“不可兼得论”显示了行政权力拥有者的傲慢，他们不愿下功夫、动真格、创造性地解决问题、化解矛盾，而简单、片面地舍一取一，完全无视实现社会公平这一具有普遍价值的重要行政目标。亨廷顿曾断言，现代性孕育了稳定，但现代化过程却滋生了不稳定。中国正处于现代化过程之中，在此过程中社会生活的不稳定、社会秩序的不稳定都是具有一定必然性的现象。我们处在一个矛盾高发的社会转型期，这一时期的大量社会冲突，根本原因在于原有的社会运行机制、社会管理体制与变化了的社会关系、社会结构不相适应。社会管理创新就是要通过合理的制度变迁，引导良性社会行为的形成，将不稳定因素转化为相对稳定的、或者可控制的因素。因此，社会管理创新必须体现社会管理的本质，即务必保证取得社会各个利益集团的最小公约数，努力追求社会共同目标(社会公共福利)的达成，抛弃这一本质，为“创新”而“创新”，脱离了社会管理本质的“创新”其实只是一种“折腾”，不会产生任何正面的意义。其实，“创新”更多的是一种观念性要求，特别是对社会管理的执行者(政府公务人员和社团组织的领袖)的要求，他们要时刻保持对“创新”的敏感，但是，任何创新都不能破坏现有的社会生活秩序，更不能加重社会成员的负担，经不起正义考量的社会管理创新就是一种坏的创新，也是一种伪创新。就社会管理而言，公民基于自愿所进行的相互交往就可以逐渐确立起自身的秩序和规则，这些秩序和规则因其直白、朴素而显得日常化，大量的社会管理活动，就是在维护公民日常生活的既有秩序。此外，社会关系的不断复制在相当程度上是依靠人们集体共有和彼此接受的价值观或信仰，正是这些为人们一致认同的观念联结起了相对稳定的社会秩序。此外，任何“创新”只有转化成日常习惯和日常规则才能得到巩固，成为实质性的社会管理的一部分。当下的我们似乎正在陷入一个怪圈:社会管理越是加强，社会问题越是增多，民怨越是高涨，这一现象被称为社会管理的“内卷化”。

“内卷化”(involution)一词的原意是“一种盘绕起来的、纷繁混乱的事物”，作为一个学术概念，则指一个社会或组织既没有突变式的发展，也没有渐进式的增长，却处于一种不断自我复制与精细化的状态。例如，很多政府部门通过扩大社会管理机构规模、出台更多的政策规章来实现社会管理，但这无非是同一层面不断自我复制、自我强化，增加执行旧有机制的机构和人员而已。只要没有放开孕育社会组织的空间、提供民众与政府良性互动的有效平台，没有足够的第三方组织填补政府失灵区，社会管理创新就是纸上谈兵。正如一些有识之士所指出的，社会管理创新的中心工作应是调整和优化社会结构。社会管理创新不仅要向前看，在预测未来的前提下制定出具有前瞻性的战略，以适应未来社会的发展，还要向后看，即对自身走过的路加以总结，对现有的规章、路径等进行审视，查漏补缺、夯实基础。这也是“破窗效应”［5］的启示。“破窗效应”与中国成语“防微杜渐”、“曲突徙薪”所讲的道理有异曲同工之处，但有所不同的是，“破窗效应理论”在于解释不良现象产生的社会心理原因，在社会管理中要及早发现“第一个破窗”，及时加以修补，从而保证社会规范的权威和正面影响。社会管理创新要慎重，重要的不是有多少新东西不断推出，而是既有社会事物、社会活动是否合理有序，减少“破窗”，也就降低了社会秩序从内部被瓦解、社会规范从内部被破坏的风险。

作者：李萍工作单位：中国人民大学哲学院教授