公共管理理念下政府流程构造途径

一、政府流程再造路径选择的基本原则

结合现代公共管理的相关理论知识，政府流程再造的路径选择应遵循以下原则：

1.公众服务导向战略原则

这是政府流程再造路径选择的最基本原则，要求始终把公众服务作为政府工作第一要务，始终把公众看成政府服务的起始和终端，将公众服务贯穿于政府流程再造始终；要求政府的职能、行为、改革等都围绕公众展开，一切以公众为中心，并以公众的满意度作为政府运行的出发点和落脚点；要求政府作到公众至上，了解公众需求的变化，并根据需求生产和提供公共产品和服务，以公众的价值取向作为公共政策的重要基础与互动原则，并依据反馈信息改善公共服务产品及质量，为公众服务创造利益和价值最大化。

2.渐进性和整体性原则

政府流程再造是一个庞大的系统工程，它涉及政府机构改革、政治体制改革等许多国家改革发展的核心问题，不可能一蹴而就。它的再造路径必然是一个循序渐进的过程，应该坚持以点带面、从试点到推广、从局部到整体、由表及里逐步推进的渐进性原则；政府流程再造的路径选择是一个完整的系统建设过程。

再造过程中，各职能部门之间、各业务流程之间、各实施阶段之间、各再造元素之间都存在着紧密的联系，绝不能孤立地分析和研究各个环节和步骤，而需要我们对政府流程进行整体的、全面的把握，以免出现以偏盖全现象和对问题的片面性分析，导致过程和结论的严重偏差。

3.简化便捷、效能提升原则

精简服务机构、减少服务层级、简化办事程序是政府流程再造的实质要求，需要在组织构造中进行优化可行的重塑性建设，在业务流程中提供简化便捷以及高效有力的公众服务，实现程序简化、办事快捷、效率提升的服务效果，以达到提高政府效能的目的，实现公众满意度的不断提升。

4.整合资源、集成服务原则

政府流程再造同时也是一个资源再整合的过程，它包含了信息、权利、人力、物力、财力等资源的重新利用和再分配。应该首先对政府流程中各种资源进行优化和整合，再将整合后重配的资源结合公众需求进行集成化处理，形成一个良性、协作、高效的服务体系，以适应信息化时代的发展、电子化政府的需要和服务型政府的要求，实现服务到位、服务到点、服务到家的集成化服务。

二、政府流程再造的路径选择

根据设计的政府流程再造的路径选择体系及其应遵循的原则，本文创建了政府流程再造的路径选择理论框架，如图1所示。图1中，路径选择体系的八项措施和步骤组成政府流程再造的路径体系，共同支撑起政府流程再造的整体性再造体系，政府流程再造路径选择的四大原则保障再造体系沿顺时针方向稳定运转。理论框架的基本运转原理是：根据作用和影响程度的不同，路径体系被大体分为内部路径和外部路径两个层次。其中资源重配、组织重塑、制度创新和流程优化组成内部路径，发挥内在核心作用，通过内部合理的搭配与设置产生驱动政府流程再造发展和前进的剧烈化学反应效果；意识再造、环境诊断、绩效驱动和技术安全保障组成外部路径，发挥外在驱动作用，通过外部有序的安排与营造，产生驱动政府流程再造发展和前进的顺时针运动轨迹的强烈物理运动效果。在内部合理和外部有序的基础上，整个路径再造运转体系必然会产生强大的再造能量，而路径选择的四大原则可以控制好这一能量在理想范围内健康、稳定、持续运转。

（一）意识再造——解决政府流程再造的思想问题

政府流程再造首先必须在意识形态上根本改变以往传统的、落后的思想观念，牢固树立符合时展要求、电子政府服务需要、满足公众服务需求的新思想。主要是六个方面（如图2）：1.服务意识再造。政府流程再造的最终目的就是要打造一个公众满意的政府，这就需要政府为公众提供高品质的服务。没有高品质的服务，公众就不会满意，政府公众满意度降低，就绝对不能说政府流程再造成功。因此，加强政府服务意识，进行政府服务意识再造，打造服务型政府，就成为政府流程再造顺利进行的必备条件。

首先，必须明确公众服务作为政府流程再造的核心地位，树立“以民为本”的服务型政府根本理念。公众服务既是政府流程再造的起点，又是政府流程再造的最终落脚点，政府及其工作人员必须以为人民服务、满足人民需求为己任，真正将“群众答应不答应、群众高兴不高兴、群众满意不满意”作为我们工作好坏的衡量标准。

其次，必须树立“顾客至上”的服务型政府理念。顾客至上是市场经济的最高原则，因为顾客是企业的生存之本、利润之源。而人民是政府财政和税收的源泉，政府拿了纳税人的钱就必须提供最好的公共服务来回报人民。政府服务应当体现“顾客至上，民众优先”的原则，人民的需求决定政府服务的内涵与方式；人民的满意度是衡量政策执行效果的最高价值标准；人民的评价决定政府政策的基本走向。政府工作人员必须牢固树立责任意识，体察民情、关注民意，发挥人民群众在行政决策中的参与作用，推行阳光政府，增强政务公开的广度和深度；制定为民服务标准，规范为民服务流程，保障为民服务品质；加快电子政务建设，推行“一站式”服务，建设廉洁高效政府；提供具有人文关怀的便民服务，塑造政府的亲民、爱民形象。

第三，必须树立工作就是服务、服务就是工作的理念。在政府流程的前台，政府服务于公众；在政府流程的后台，政府内部、部门与部门之间同样是一种服务的关系，这种服务直接关系到公众服务的服务质量。

2.目标意识再造。我国公共服务流程再造的初级阶段以推动地方经济发展为主要诉求,多以提高流程效率、尤其是职能部门内部流程的效率为目标,更多地体现了其效率取向。近年来,随着政府执政理念的变化和“服务型政府”理念的提出,我国公共服务流程再造的目标也逐渐由流程效率转向了政府职能的优化。随着“建设服务型政府”这一目标的提出,我国各级地方政府均将提升公共服务质量和水平放在了政府工作的重要地位,致力于打造服务型、效能型、法治型、责任型政府。为此,各地政府对自身涉及公共服务提供的相关职能从两个层面进行优化(金竹青：《公共服务流程再造：中国政府流程再造的新趋势》，《国家行政学院学报》2008年第3期。)：第一个层面是职能部门内部审批职能的归并。一站式公共服务中心在运行中遭遇的首要问题是各职能部门审批权的分散和一线工作人员审批权的不足。各职能部门为了使进驻中心的审批事项落到实处,从多种角度对自身内部公共服务流程进行了再造并以此对相关职能进行调整。

第二个层面是对涉及多个职能部门的审批职能进行整理和归并。跨部门公共服务流程的存在所导致的政府各职能部门之间职能交叉、推诿扯皮、流程效率低下是制约一站式公共服务深入发展的又一突出问题。在短期内体制变革余地不大的情况下,建立部门之间的协作机制并对各部门相关职能进行调整,成为很多地方政府的共同选择。如一些地方实行了跨部门联合审批或联办制度,并以此为契机对相关部门职能和审批权限作了调整。