公共危机中政府形象缔造

一、公共危机中政府形象塑造研究

（一）公共危机的内涵

罗森塔尔认为：“危机就是对—个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁．并且在时间压力和不确定性极高的情况下．必须对其作出关键决策的事件。”有学者认为公共危机是指‘由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态。那么，能够引起这种危险境况和紧急状态的事件就是公共危机事件”。简单的讲，公共危机就是—个事件突然发生并对一定范围大众的正常生活、工作、生命财产以及正常的计会秩序构成威胁的状态。

要理解公共危机的内涵，必须要认识到其所具备的几大要素：一是公共性，只有对公共领域产生影响的危机才属于公共危机；二是突发性，绝大多数的公共危机都是突然发生的，人们很难提前预料到；三是破坏性，公共危机具有扩散性，需要及时对其进行处理，若处理不当就会演变成巨大的灾难。公共危机从类型上,可以分为政治危机、经济危机、社会危机。从它的影响范围上,可以分为全球性危机、国际性危机、国家危机、地方性危机。在现代社会中,公共危机已经成为社会生产生活中的常见现象。由于公共危机所具有的突发性和破坏性，导致其所产生的危害不仅表现为物质方面的巨大损失,而且表现在社会公众心理层面上的恐慌和不安全感,进而引发对政府能力的怀疑和不信任。后者的危害往往更为深远和强大。

据统计,2005年,中国共发生各类突发公共事件540万起,造成约20万人死亡,直接经济损失约3253亿元.。截至2月12日,2008年中国遭遇的低温雨雪冰冻灾害已造成107人死亡,8人失踪,因灾直接经济损失1111亿元人民币。这些公共事件的发生对我国政府形象塑造提出了挑战。

（二）政府形象的内涵

胡宁生学者认为：政府形象是政府这一组织系统在运作中，即在自身的行为与活动中产生出来的总体表现与客观效应，以及公众对这种总体表现与客观效应所作的较为稳定与公认的评价。通常来讲,政府形象指社会公众在了解和经验的基础上对政府在运行过程中显示的行为特征和精神状况的总体印象和评价。它既是社会公众的主观评价,又是政府客观表现的反映。政府形象是一种特殊的社会资源,它虽然不是实实在在客观存在的,但对政府影响力却起着非常重要的作用,是构成政府影响力的基本要素之一。政府影响力体现着政府与公众之间双向互动的心理关系,是决定政府的目标、意图、倾向能否为公众所接受或在多大程度上接受的一项重要因素,直接影响着公众的心理、行为或行为倾向。

政府形象由政府理念、政府行为以及公众的直观感受构成。其中，政府理念主要包括政府的法律体系、价值体系、道德与文化体系等方面。政府行为则是政府在各项公共事务上的实际作为。除由政府起主导作用的这两方面外，政府形象还具备另一客观要素，即公众的直观感受。政府形象是理念、行为和形象受体认知的统一。公众作为政府形象的最终受体，通过政府理念与行为感受到的政府形象，将最终决定政府进行形象塑造的有效性。因此，政府形象融合了主观与客观双方面因素，具有“主观性”、“客观性”、“动态性”、“综合性”等特征。

（三）公共危机中政府形象特征的变化

1、政府形象在常态下具有稳定性

因为政府形象是在一段较长的历史时期中公众对政府总的看法和评价的积淀，这就决定了政府形象在稳定的情况下是相对稳定和缓慢变化的。这种常态下的渐变源自政府理念与行为的统一，在常态下政府部门的主要任务是维持社会的正常运转，这种例行不变的常规职责决定了其表现的政府形象是稳定的。同时，对公众而言，社会在正常运转时，公众对政府这一“管家”是不会过多关注的。这意味着，公众对政府形象的评价在常态下是稳定的、逐渐变化的。不可否认，政府形象所具有的常态稳定性，有利于社会的平稳运转。但是，这也就更突出了在公共危机事件发生时，政府形象的变动也就显得更加醒目。

2、政府形象在非常态下具有易损性

公众在面对突发事件，尤其是比较严重的事件时，首先想到的直接责任对象就是政府。由于人们在面对突发状况时，会出现不同的心理紧张感，甚至不能认清现状、怨天尤人，以试图通过此种途径摆脱内心的焦虑不安，这也就是心理学上所讲的“归因现象”，这时政府就成了公众发泄情绪的目标。同时，由于受“近因效应”的影响，导致公众比较容易受到政府近期的或者重大的行为影响从而改变对政府的看法，在这些因素的影响下，公众对政府的形象评价就会下降。我们把这称之为政府形象的“易损性”。而这种易损性持续的时间和强度则主要取决于政府的行为表现。易损性一方面体现了政府作为公众代言人和公共事务承担者的被依赖的角色，同时另一方面也反映了政府形象作为万众瞩目的对象时所表现出来的脆弱性，一旦发生突发事件，公众对政府的评价往往会由不关注而突然转为不满与抱怨。

（四）公共危机中政府形象管理的原则

在处理突发危机时，政府面对社会公众，既要承认所处困境，又不能过于强调所面对的困难而推卸应负的责任。为了赢得更好的政府形象，政府应始终保持积极的公共关系意识，并坚持以下原则：

1、信息及时公开，口径前后一致

在危机事件中，相较于其他社会组织和个人，政府是危机信息的最先获得者。

就政府来说，公开事件的真相既包括公开已知的信息，也要说明政府目前尚未完全掌握的内容。这样一方面，政府部门可以通过公开信息来及时稳定群众的情绪，并且建立起与公众之间较好的沟通和理解，也让公众能以更客观公正的态度来认识危机事件的程度和危害，并尽量克服内心的恐慌、不安及对政府的误解和不满。从而政府可以尽快的调动社会各界的力量，将危机可能带来的损失和负面影响降到最低；另一方面，公众在得到更多更全面的信息后，会更为理智冷静，他们会通过政府负责任的态度、快速专业的反应以及和公众及时有效的沟通，而感受到透明诚信、一心为民的政府形象。

在公开关于危机事件信息的同时，政府还要注意自身态度、行为的前后一致性。为了赢取公众对政府的信任支持以及保持政府的公信力，政府在危机事件中必须做到言行一致，用自身行动证明政府部门所传播信息的可靠性，并且让事实真相打破存在的不实谣言。只有这样，公众才会彻底相信并依赖政府，政府才能树立诚信、责任的政府形象。

2、及时快速反应，广泛有效参与

公共危机事件发生后，政府必须在尽可能最短的时间里依靠已经掌握的有限信息对形势做出正确估计，找到危机的要害和关键因素，并根据危机形势的改变及时调整对策。政府应该通过及时有效的决策，积极迅速的应对危机，并尽力缩小、化解危机，以避免并尽可能减少危机带来的损失，使社会尽快的重新恢复正常运转。危机发生后，公众的心理处于极度不稳定状态，这时需要用强烈的信号和最直接的措施来表明政府的信心和决心，并通过连续不断的行动来影响强化公众的感受，从而给公众留下一个坚定果断、反应快速的政府形象。

在处理危机时，政府始终处于主导、负责任的位置，但不可忽视各种社会组织和个人的力量，因此政府要有效的调动广大公民的参与。这样做有利于政府制定出更科学合理的决策，也能在决策制度的过程中更多的考虑和体现公众的意愿。同时，公众的广泛参与更好的发挥集体智慧，也能实现政府与公众之间的良性互动。

体系都有面对各种危机的挑战。我国正处在社会转型期，公共危机涉及的领域也更加广泛，并且呈现出多样化、高频次、规模大、破坏性大的特点。这就是我国在公共危机中政府形象塑造所面对严峻现实。

（一）政府理念重发展职能而忽视服务职能

我国政府一直比较重视平稳状态下对政府形象的构建，而忽视甚至没有意识到非常态状况下政府形象的易损性。自从1978年改革开放以来，我国政府一直把社会发展的注意力集中在经济发展方面，政府的危机处理意识淡薄甚至在危机发生后采取回避、置之不顾的态度。许多部门和官员考虑到自己的政绩，在向上级报告工作时采取“报喜不报忧”的策略，对发生的危机避而不谈，甚至在危机已经发生后，还采取瞒报、谎报的策略。这种做法导致政府在处理公共危机事件中处于被动，这不仅贻误了对危机事件的及时处理，而且不利于对政府应对危机能力的建设。

（二）政府行为存在“官本位”思想

我国政府部门在以往处理公共危机事件时，总是存在一种固定的思维来指导政府的行为，即采取先对危机事件的信息进行保密控制，然后等待时机对其加以处理。不可否认，这种做法有时的确是政府有关部门考虑到国家利益和政府形象而不得已的措施。一旦公共危机出现，政府就将事情控制住，并试图在保密的状态下将事情处理。但是，更多的情况下，是因为有些官员为了自己的政绩和仕途，而故意耍手段，欺上瞒下，隐瞒事件的真实情况。这种做法不仅危害到公众的切身利益，对公民的知情权造成了侵犯，而且也侵害了政府的形象，甚至导致政府失信于民。

（三）政府与公众之间缺乏信息沟通

沟通是在个人与群体间表达思想、交流情感与互通信息的过程。从某种程度上说,危机管理过程就是政府维护、巩固或重新塑造自身良好形象的过程,同样获得了良好形象的政府又能够强化自身的公共危机管理能力。在公共危机事件出现时,许多突如其来的状况必须靠“沟通”与“协调”来解决,许多危机管理成败的关键在于第一时间的沟通。

我国的政府一直以来都是一种强势政府，政府决策的透明度、公开性程度不够，所以当公共危机事件发生后,有些地方明显缺乏危机治理方面有效的信息支持和信息沟通机制,信息采集、处理和传递的能力不强,不能及时地、准确地向公众公布信息,与公众进行有效沟通,造成公众的恐慌与猜疑,产生政府信任危机。总之,如果政府在公共危机管理中没有回应、责任丧失,缺乏沟通,就会造成政府与社会公众之间的紧张关系。

公关意识不强，没有专门的危机处理部门政府公共关系是指政府通过与社会各界公众的双向沟通，树立良好的政府形象，争取公众对政府工作理解和支持的自觉活动。政府公共关系在我国建设透明政府以及提升公众参与政府治理的过程中，会起到很重要的作用。但是由于我国对公共关系的研究较晚，对政府形象的塑造起重要作用的政府公共关系的研究更是还处在发展和完善中，这就导致了政府公共理念理念的缺失。当公共危机发生时，政府部门很少能运用政府公共关系的基本原理，用科学合理的方法，从客观情况和公众的整体利益出发，来发挥政府公共关系在信息、决策、外交及沟通方面的功能，并且及时宣传、引导公众来贯彻执行政府的有关决策。

同时政府部门还缺少公共危机意识，尤其是有些政府干部对公关活动的理解过于狭隘，认为政府公关无非是召开新闻会，只是表面上形式化的东西。这种观念导致他们在公共危机管理中认为政府的工作不需要对外宣传、沟通，只要政府做出决策，其他部门和公众贯彻执行决策即可，这使政府部门在处理危机时经常脱离实际，主观意识过强，并且贻误处理危机的最佳时机。另外，目前很多政府没有专门的危机处理部门，缺乏对危机的不确定因素、危机爆发征兆、信号和结果等知识缺乏应有的了解和认识,若危机事件一旦发生，政府就会处于被动的局面。

我国目前正处于社会转型期，出现的公共危机事件也变得较为复杂，若只采用以前的工作方法，单凭少数人的经验显然已经不能很好地处理这些矛盾，这需要有专门的工作者队伍去管理政府与公众之间的信息沟通。但是我国目前尚未设立一个专门的公共关系机构，这就使公共危机发生后,政府不能与国内外公众以及媒体进行有效的沟通,准确地信息,一些不实的传言会损害政府的形象。我国政府及其管理人员，必须意识到政府形象的重要性，并把塑造良好的政府形象放在工作的首位。

我国政府部门在公共危机发生时，惯用的做法是谎报或隐瞒危机信息，甚至撒谎来欺骗公众，这就造成谣言四起，引起公众的惊恐、不满、抱怨，导致公共危机扩大化。例如在SARS事件初期，许多地方政府就没有与公众和媒体进行及时有效的沟通，准确快速的相关信息，而是采取封锁消息的战略，这使政府的形象大大受损，不仅造成经济上的损失,也给我国政府形象造成极其不利的影响,暴露了我国政府部门处理危机信息的缺陷。虽然在2008年汶川大地震中，我国政府在信息的透明度和公信度方面得到了提升，但是还是存在不少信息不实或者封锁信息的情况。

公共危机直接涉及到人们的生活,公众面很广,一旦发生危机,后果比较严重,甚至是恶劣的影响,如非典、地震等。一些地方政府,对于危机事件没有灵敏的预警机制和预防措施,从而在危机处理过程中反应迟钝,处理混乱,同时在危机管理中缺乏严格的监控系统,对危机处理盲目行事,监管不力。实际上危机并不是不能防止的,它的发生也是一些社会冲突不断升级,由量变发展到质变的结果。建立良好的危机预警机制,防患于未然,把危机扼杀在萌芽阶段,是控制危机花费最少、最简便的方法。

坚持良好的行政理念是一个政府维持自身生存和发展的精神力量,是政府形象的内在灵魂。政府的这种内在精神状态对于其行政作为具有价值观上的指导作用,树立良好的行政理念,就是要充分发挥意识形态的有效引导,保证政府日常管理和危机管理活动的顺利进行。

1、政府要形成公仆意识，把民众的利益放在首位

政府的权利来自公众的信任和委托，政府不仅仅是公共权力和公共资源的占有者，而且还是需要公正有效使用公共权力和公共资源，以真正实现为人们服务的公仆。这就要求政府及其官员避免在日常管理和危机管理中的为己谋私和腐化堕落的行为，始终把公众的利益放于首位。在制定决策、落实决策时要从公众的实际需要出发，尽最大可能为公众提供尽可能多的服务。

2、坚持在“公共治理”的理念下塑造政府形象

目前各国政府的政治中心正在从“统治”转向“治理”，从以前政府只是单纯的发号施令进行统治变为政府与公众之间的互动，也就是进行“公共治理”。这要求政府的观念要与时俱进，适应形势的转变，认识到政府不是万能的，而是有限政府，需要借助于市场、社会的力量才进行社会管理。同时各政府部门应该用全面的观点看待政府的管理，不能仅看到部门利益而应该看到公众的整体利益，因为谋求公众利益的最大化是政府行为的出发点和归宿。在“公共治理”理念下政府应该加强与民众和媒体的沟通,与公共机构的合作也要具体和透明化,政府务实、负责的施政态度和理念,这不仅有利于塑造责任政府形象,还有可能对我国的民主政治和行政体制改革产生深远影响。

政府行政效率的高低，是公众对政府进行评价时最有说服力的依据，也是政府形象最为直观的反映。因此要通过提高政府政策和战略的有效性、提高行政工作开展的科技含量、提高政府对于各项有效资源的利用率、开拓政府及公务员的视野及远见来实现政府整体运作水平的提升,构建效率政府。

1、政府在制定和落实政策前，需开展实地调研

通过实地调研，使政府对该项政策所针对的对象进行考察，并在此过程中咨询和采纳有关的专家和公众的意见,从而保证政策的推行能够有效维护和保障公众利益的同时,还要有利于社会的进步与发展。

2、政府要广泛应用电子政务等信息化运作方式

政府采用电子政务等现代化手段，不仅可以有效的传递信息，建设中间不必要的行政环节，还可以通过网络数据预算和模拟各项即将要实施的政策或方案的可行性及效应。并且可以通过网络对政府的运作开展网上调研或反馈,这就可以根据民意及时调整和规范各项行政行为。

3、政府应发挥好沟通桥梁的作用

政府首先要建立好与相关部门之间的联系，以实现各地区、各层次之间政府的交流与相互学习，从而寻求更为有效的行政方式，也可以开拓政府与公务员的视野，增强其发展和创新意识，提高政府在各项管理活动中的应变能力；其次，政府要努力发掘自身之外的有效社会资源，通过成立专家咨询机构、开展民意调查等方式，来调动社会团体和公众治参与的积极性等，从而动员社会各界的力量来推动社会的稳定与发展。

（三）政府要树立危机公关意识，建立危机管理机制

1．树立危机公关意识

公共危机重在防范，但是没有危机公关意识，单纯的“危机预警系统”是没有效力的，超前、全面的危机意识才是组织防范危机最坚固的防线。危机公关的目的就在于使组织预防和化解危机，使组织形象转危为安。危机公关首先要求政府组织对内部人员进行危机管理教育，树立积极的危机意识和危机公关意识，掌握危机出现后应采取的公关措施和技术。良好的危机公关意识对于在危机中快速有效的处理危机，巩固公众对政府的信任度、满意度和支持率，减轻政府决策压力，增强反危机能力，从而修复政府形象起到了积极的作用。

2．成立专门危机公关机构

在公共危机情况下，如果没有专门的公共危机处理机构，公共危机的处理就会显得比较盲目和混乱，效率不高，所以可以由相应的危机处理机构来承担起部分公共关系职能。政府公共关系危机处理中心的任务就是为内部和外部公众提供信息，为媒体提供新闻信息，建立信息咨询部门回答问讯和控制谣言的传播。通过专门的政府公共关系危机处理中心，可以及时了解政府工作的对象的需求和现实要求，为政府决策提供信息，对于政府形象建设，功不可没。当前，我国的政府公关关系危机处理机构可以由各级政府内的信访部门、政府办公室以及新闻和预警部门联合组成，便于对问题的协调。

3、建立和完善政府危机应对体制

当政府形象面临灾难时，一个经过精心准备、积极主动的危机应对体制有助于最大限度地减少危机对政府声誉的破坏。为快速高效地处理危机，我国必须建立一个职能明确、责权分明、组织健全、运行灵活、统一高效的危机应对体制，并用法制化的手段明晰政府各职能部门的职责，以实现应对危机时各部门间的高效协调运作。在中央政府建立常设性危机管理的领导、指挥和协调机构，定期就某一领域中当年或者更长时间内可能产生的危机进行预警分析和风险评估，并据此制定危机应对的战略、政策和规划；危机发生时，它应当转为国务院处理有关紧急事务的具体指挥和协调机构，针对已经发生的突发性危机事件权威地分配资源，并发挥协调有关部门的核心作用。

4、建立和完善政府对危机处理的评估机制和责任机制

在危机结束之后，有必要对在整个危机处理过程中政府各部门之间的协调沟通和联动效果作出进一步的评估，与评估密切相关的就是责任机制的建立。对危机事件建立相应的责任机制，就是按照明确的职能与权限来确定责任，对危机管理机构设定详细的奖惩标准，建立责任追究机制和干部引咎辞职制度。分属不同级别的危机管理机构应有相应的职能，处理危机事件中，凡本职本岗位应做的事，要尽职尽责，份内的工作如出现差错或失误，予以责任追究。