社会管理的立法机制探索

本文作者：杨宗科工作单位：西北政法大学

一、法律体系形成与加强社会管理法律建设之间存

在张力2011年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上庄严宣布，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标已如期实现。同样是2011年2月19日，中共中央总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式讲话中，强调扎扎实实提高社会管理科学化水平。完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。加强社会管理的法律、体制和能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建立中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。①如何认识中国特色社会主义法律体系已经形成的政治宣告和加强社会管理法律建设的政治引领二者之间的关系?二者之间是否存在悖论?其一，从法律发展的规律来看，法律的完善是立法工作的永恒主题。中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国社会主义法治建设进入了一个新的历史阶段，并不代表立法工作停止，立法是一个需要不断完善的过程。其二，我国法律体系的形成，表明我国社会主义法律体系从整体上完成了体系化、整体性的架构。但总体体系的形成，并不代表社会生活的每一个领域都已经被法律所完全覆盖。因为，随着社会的发展和变迁，在某些领域，还不可避免地存在某些法律空白，新的社会生活领域的立法需求还会产生。社会管理立法，就属于此种情形。其三，无庸讳言的是，中国特色社会主义法律体系的形成，主要是从市场经济法律体系的构建角度来讲的。在我国最初的法律体系建设预想中，并没有充分规划和系统预设社会管理方面的立法。例如，时任全国人大常委会委员长的李鹏在2002年10月9日的讲话指出，“我国已形成了以宪法为基础，以民事、刑事、经济、行政和诉讼等方面的基本法律为核心，以各种不同层级的法律、法规、规章为内容的法律框架，初步形成了有中国特色的社会主义法律体系。”②其中所提及的法律体系，就没有涉及社会管理法律问题。1997年召开的党的十五大提出到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系的政治主张，是在中国的市场经济体制改革初期提出的，主要关注的也是市场经济建设立法。党的十六大报告的提法是:“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势……到2010年形成中国特色社会主义法律体系”，③同样没有明确提及社会管理立法问题。改革开放很长一段时间以来，我国一直是按照以经济建设为中心的立法指导思想制定法律，对社会管理立法的集中关注则仅仅是近几年的事。因此导致的结果是，经济立法在90年代走的是快车道，而社会立法则远远落后于经济立法。统计显示，在全国人大常委会的立法中，经济类立法107件，而社会法立法仅17件。其四，法律体系必须随着政治经济文化和社会生活的发展变化而不断发展，与时俱进，必须与经济、政治、社会管理体系的时代需要相一致。新的时代背景下，随着改革的不断推进和经济社会的全面发展，各方面对立法工作提出的要求会越来越高，积极适应广大人民群众的新要求、新期待，努力实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益而完善中国特色社会主义法律体系势在必然。此外，在既有社会管理体制功能不断弱化的情形下，构建新的社会管理体制当然需要不断依据社会变迁的时代特征而制定和完善相关法律。结合我国的立法成就及现状，分析当前我国面临的社会问题，笔者认为我国现行立法的基本特点和发展趋势应当为:其一，立法重点要转移。总体上，中国特色的社会主义法律体系已经形成，但许多法律尚待完善。20世纪80年代的立法，主要是制定、修改和完善我国的基本法律。20世纪90年代开始，我国的立法主要服务于“有中国特色的社会主义市场经济”建设工作。在改革开放三十多年后的今天，立法工作的重点应当转向社会管理立法的主战场。其二，现行法律体系的组成还存在一定的结构性不足，市场经济立法成就突出，社会管理领域的相关立法薄弱，大量新型的社会问题不断涌现，未来还需要根据社会发展需要，与时俱进，推进立法。其三，社会管理法律的系统化立法不足。既有社会管理领域的很多立法，条块分割、人为分割严重，没有从总体上予以统筹，法律之间的协调性还不足，不能完全适应时代需要。其四，立法应当由追求效率向追求公平倾斜。国家进入到社会转型期的新的发展阶段以后，急需要在加强经济建设的基础上，注重社会建设。为此，立法不仅应当注重提高经济发展效率，而更应当注重维护社会公平，促进社会“共同富裕”，保障人民大众充分共享改革发展成果。

二、创新社会管理应当首先创新社会管理的立法机制

在全面推进以法治国、加快建设社会主义国家建设的时代背景下，社会管理创新必须以法治作为主导方向而推行。理由在于:其一，依法治国是我国的基本治国方略。依法治国、建设社会主义法治国家，是中国共产党在总结长期的治国理政经验教训的基础上提出的治国基本方略，依法治国方略的确立也表明中国共产党治国理政观念的重大转变，标志着中国共产党彻底摈弃了“人治”的落后思想，坚定不移地走向了法治的治国道路。依法治国本身就包含着依法管理社会事务的内容和含义。依法治国有利于实现国家的长治久安，有利于为我国的改革开放事业创造长期和谐的社会环境，有利于长久维系社会稳定。④其二，社会管理创新是特定历史时期的阶段性政策选择。加强社会管理创新是中国社会在特定历史时期，即急剧的社会转型期，国家和政府为解决社会问题，为实现社会公正、福利共享等特定社会目标而制定的具有明显社会发展阶段性特征的社会管理政策。但是，任何为了解决特定社会问题的政策选择，都不能够逆转符合社会发展大方向和历史发展必然趋势的依法治国方略的推行。因此，社会管理创新工作不能够游离于中国的法治建设进程之外，不可能脱离建设法治国家的大背景而展开，更不能够与法治国家的建设总目标相背离，而必须与法治国家建设的大趋势相吻合。其三，社会管理创新的具体举措不应当与法律的基本规定和精神相抵触。作为社会调控的一种手段，社会管理的具体举措应当在法律框架内创新。如果发现某些具体制度与现实需求的确存在严重背离，则应当通过法律程序，完成法律的立、改、废，为社会管理创新提供新的制度基础。其四，新时期，政府需要由管理型政府向法治型政府转型，对社会的管理需要由统治转向为治理，管理手段需要从人治转向法治，需要从行政手段管理为主转变为行政、法律、市场手段以及社会自助和互助手段相结合，但应依法律手段为主。在法治的轨道和方向上，创新社会管理，加强社会管理法律建设，首先要创新社会管理的立法机制。这是因为:其一，立法机制的建立健全，是制定良性法律的制度基础。没有良性的立法机制，就犹如没有好的车床，很难加工出好的立法产品。良性的法律机制有助于发现现在立法供给所存在的不足，及时地反映社会需求，适应社会规律，构架符合国情的立法程序机制，为各种利益表达和利益博弈提供充分、合理的博弈平台，实现国家和社会的良性沟通，进而为立法中的公共选择提供好的筛选机制、决策机制，形成正当、合理、科学的法律规范，为社会矛盾的缓和建造制度缓冲器，从而更好地发现法、表述法、制定法。其二，建立健全社会管理立法机制，是为了使社会权利义务的分配更合理，更符合社会的公正价值追求。法律问题本质上讲就是利益和正义的关系问题，一切法律制度的基本要素就是利益和正义，利益规律和正义规律是法律运作的基本内核和基础，是法律发挥功能的客观依据，法律机制就是生活中按照利益规律和正义规律调整社会关系的方式。⑤机制是指带有规律性的模式，立法机制是指在立法过程中依照利益规律和正义规律为指导，形成的带有规律性的立法运作程序、制度和原理。立法的主要任务不是创造法律，而是能动的发现社会经济关系派生和决定的社会权利义务关系、发现社会共同意志、发现社会生活的规律、发现人类理性、发现法和表达法的要求，核心是合理化地调整利益矛盾和利益冲突。⑥但要实现合理化的利益调整结果，则必须对已有的立法机制进行创新。其三，建立健全社会管理立法机制是适应转型期社会管理规律的急迫需要。当今时代是一个高速发展的时代，但同时也意味着这是一个利益严重分化的时代，历史表明，社会的黄金发展期和社会矛盾凸显期往往是共时并存的。当前，我国社会利益关系日趋多样和复杂，社会矛盾日益增多，在此进程中，政府要协调和兼顾各方利益的难度越来越大，整个社会的利益整合难度也不断加大。主要表现在:我国地区之间、城乡之间、阶层之间、行业之间、群体之间利益差异越来越大;社会分配不公，阶层分化严重;弱势群体容易采用极端方式维权，地方政府经常感到无力调控。此外，社会流动的加快也导致了流动人口的管理面临巨大压力，群体事件频发，城镇化与拆迁矛盾突出，基层干群关系紧张等。上述问题的发生，有诸多原因，但主要原因在于:在社会转型期，传统的社会制度支持系统功能不断被弱化，社会管理模式与转型社会发展要求不完全适应。同时也表明，既有的立法机制尚存在一定缺陷，还不足以很好地适应转型期利益高度复杂化的时代需求。因此，只有进一步建立、完善和创新社会管理立法机制，才能够为依法管理社会事务，提供更多的良法、善法、有效之法，从而更好地实现社会利益的分配、再分配，有效缓解和化解社会矛盾和冲突。

三、建立健全立法评估机制

立法是否满足了社会需求，现行立法的质量如何?这是构建和完善社会管理立法机制需要思考的一个前提问题。而质量好坏需要进行科学评估，对所有的立法都应予以评估，凡立必评，凡存在问题都应当予以修正、完善，为此，需要建立健全立法评估机制。立法评估大致可以分为立法前评估和立法后评估两种。立法前评估，也称为立法预测。立法前评估制度，实际上是立法机关的一种立法选项机制，立法前评估的主要内容大致应包括:其一，立法现状。即全面系统地了解某一项(部门或者领域)法律，评估既有立法和制度的现状，尤其是立法中存在的不足和缺陷，立法和社会现实发展之间存在哪些空白等等，以便从整体上分析立法项目与国家宏观政策的协调性。其二，进一步明确立法的必要性。论证某种社会利益需求是否应当上升为法律，分析某一立法的急迫性，尤其是论证拟制定法律是否符合经济社会发展规律，是否有利于维护社会公共利益和社会秩序。当然，在此过程中，政治性辩论往往会多于科学性论证。在此基础上，立法机关可分轻重缓急，择机而动，做一个“法律影响分析”，选择立法策略。其三，制度的合理性，即通过比较多种方案和制度设计，考察法律制度的设定是否能够有效解决社会问题，对社会成员赋予的义务是否合理，法律义务条款与法律权利条款是否对应。在此基础上选择出最优化、最合理的方案，汲取成功立法经验为完善立法提供理论支撑等。其四，对法律实施结果的预测，包括可能的受益人、可能产生的不利影响、社会成员是否可以接受、立法与社会价值追求是否相符。其五，立法条件、执法成本、纠纷解决成本、立法的成本效益，等等。立法前评估应当是定性分析和定量分析的结合，不能仅仅进行经济成本效益的算计，而应当统筹政治经济社会等全面情形作出判断。立法前评估应当具有较强的前瞻性，充分考虑社会的紧迫需求，经济社会的发展现状和未来的社会发展变化趋势而展开。立法前评估，往往注重阐释立法的必要性和立法中的疑难问题，这也是政治利益博弈的重要领域。立法后评估实际上是“后立法时代”立法工作重心的转移，即从强调新法的创制到强调对现有法律的修改、补充和废止。⑦立法后评估的主要内容包括:其一，合法性。主要考察立法是否与上位法冲突等，与其他法律相协调一致。其二，规范性。主要考察法律法规的逻辑结构即行为模式和法律后果的设定是否完整、是否符合立法的明确要求等。其三，可行性。主要评估法律是否符合实际需要，是否具有可操作性，是否能够发挥实际效力。如，法律法规是否符合社会实际需要，是否能够与其他法律有效衔接等等。评估还应当对法律法规的执行情况进行分析，以及对法律法规存在问题及其原因进行分析。其四，适应性，主要评估法律法规与社会生活关系的法律协调与满足问题，评估立法是否具有一定的弹性、能否适应社会发展变化的时代需要等。立法后评估主要是通过实践来检验立法质量的根本标准，有助于发现立法和现实之间的巨大落差，积极发现法律冲突，及时发现法律和现实生活脱节或者不吻合的地方，保障法律和现实生活的协调。⑧立法后评估重点关注的是既有立法中的制度设计是否合理、内容是否具有针对性、立法的实施效果是否好、立法是否还需要其他制度配套跟进等。⑨在此基础上，实现对既有立法的合理修正和完善。目前，学术界在分析和评估社会管理类立法的时候，大多单纯从社会法的角度来分析。得出的基本分析结论是:截止2010年底，我国已经制定宪法和有效法律237件，形成了包括宪法和相关法、民商法、行政法、刑法、经济法、社会法、诉讼及非诉讼程序法的七大部门。其中，既有的社会管理类立法存在以下几个突出特点和问题:其一，行政管理类立法数量多，社会管理类立法中的“管理”和“管制”特色鲜明。其二，社会法立法还不充分。例如，《农民权益保护法》、《社会救济法》等法律虽然列入了立法规划，但是压根就未予审议。其三，社会组织自治、公民权利、社会事业的立法还十分欠缺。其四，社会管理法律空白较多。如城市社区管理、城乡统筹发展、新农村建设、乡村基层社会治理、城中村管理、互联网虚拟社会管理、地下秘密社会管理、非政府组织登记管理等领域的立法空缺还很多，导致了严重的社会管理问题。例如，长期以来，由于我们在社会组织的管理、备案、登记等方面的法律不够完善，一些地下宗教组织、秘密教会、同乡会等社会组织就长期游离于我们的正式体制监控之外。以上问题也表明，社会管理立法中，还存在社会发展与社会和谐、公平与效率、政府与市场、经济建设和社会建设失调、政府权力义务和公民的权利义务配置还不尽合理等情形，需要立法机关进一步做出科学、系统、详细的立法评估，在此基础上做出立法调试。四、完善立法供求的整合机制社会立法需求的广泛性、多样性与立法制度供给之间的有限性，决定了二者必然存在一定矛盾，为此，需要对各种社会立法需求和国家立法制度供给进行合理整合。因为立法可以调整社会关系、整合社会资源、平衡社会利益。“立法是收集民意、集中民意、凝聚民意的过程，是利益碰撞、博弈的过程，是决策、反馈和修正的过程”。瑏瑧在充分了解立法需求和立法的可能制度供给的基础上，立法主体应依据社会立法需要，做出立法决策。当然，立法决策必然会受到来自政党、社会利益集团、公众舆论等方面的导引或压力，而影响其价值取向和方略的选定。瑏瑨在立法需求和立法供给的冲突整合中，法律一方面应当从国家和社会的整体利益出发来整合各种利益，兼顾国家、社会、集体和个人利益，对眼前和长远、局部和全局、特殊利益和共同利益进行协调，另一方面，应当将最符合社会发展规律和趋势的、公平合理的利益作为首要保护对象，权衡利益的正当性、整合利益冲突进行立法。瑏瑩社会管理类的立法需求和立法供给的整合机制主要应当实现两个目标:社会管理立法的体系化和合理化。