西部开发的经济法研究

一、经济法的功能

按辞源的解说,功能有两个含义,一个是效能,一个是功绩、才能。这里的功能显然是指第一种解释。[1](P373)为了更好地认识经济法的功能,有必要将功能与作用两者做一简单区分。

经济法学界对功能与作用存在很大争议。有学者认为两者虽然在某些方面的表现不同,但本质上是相似的,因而可以将这两者大体地等同起来;另外一些学者则认为应严格地区分这两个概念,简单地说,“功能”是指属于总体活动的一部分的某种活动对总体活动所做的贡献。[2]而作用则是指不同对象物之间的影响。[3]笔者认为,不能说两者产生影响的范围孰大孰小,但明显的,两者所产生影响的主体要素和指向对象是不同的。具体而言,经济法具备以下几方面的功能:

(一)全面性功能———以全局观念调整社会资源与社会关系

经济法具有以全局观念、综合调整社会资源的独特功能。[4]经济法的一个显著特点就是国家以一个综合管理者的身份出现(主要通过一些由它授权的行政机关、社会组织实现)。这些机构和组织虽不直接参与生产和分配利益,但能从整个社会的大局出发,权衡眼前利益与长远利益、局部利益与全局利益,制定各种经济发展政策、制度,调配社会资源,处理好中央与地方、地方与地方以及各行业、各部门之间的利益关系,而不是盲目遵从市场的自发调节,任由市场自由配置,这样就有利于克服市场“看不见的手”带来的市场失灵。

(二)直接性功能———直接干预和调整社会经济

与民法注重保障平等主体间利益,不主张公权力强行介入私有领域不同,经济法具有直接干预和调节经济的功能,它通过法律规定,使具有相应权力的组织能直接进入经济生活的领域,从社会经济发展的全局出发,代表整个社会或是大多数人的利益,越过个人主义的障碍,平衡经济结构和比例关系,通过强制与宏观调控等手段保障经济协调发展。

(三)综合性功能———综合运用公私两种权力的优势调节经济

综合性是指公法因素和私法因素之综合。

经济法或以行政、刑事等“公”的手段去调整企业、合同、价格、利润等“私”的关系;或者将平等对立、协商较量、等价有偿、恢复补偿等“私”的手段引入有政府和公权力加入,为公共利益考量之“公”的关系。[5](P64)因此,经济法可综合运用行政手段、经济手段和司法手段或称之为经济的、行政的、民事的、甚至刑罚的手段来协调经济发展。所以,经济法可以涉足民法与行政无力进军之地,弥补其他法律的不足,更好地为西部经济的发展保驾护航。

二、西部大开发的深层含义

第一,不能将西部大开发理解为单纯的农业经济大开发。西部地区绝大多数地方为边远的农村地区,加强西部地区农业和农村基础建设,改善农民生活条件,是促进农村经济社会发展,加快实现小康的重大举措。但是各地区的情况有所不同,在一定程度上,资源的承受能力还比较薄弱,加上农业生产本身具有一定的周期性和生长规律,在当前西部农业地区科技水平还不甚发达的情况下,如果盲目加大农业开发力度,进驻更多的人力,增加财力资源耗损,将会使本地区农业的维系更加艰苦。

第二,不能将西部大开发理解为单纯的工业经济大开发。尽管工业对其他各行业发展的带动力是极强的,并且西部地区也一直在进行工业的开发,但随着时代的发展,对西部地区工业的开发应加入新的发展战略。这样既可以满足本地人民生活的需要,又为本地多种多样的原材料资源建立加工场所,还可为原来设在西部地区的大企业的生产能力提供多种经营的渠道。

第三,西部大开发不能单纯依靠国家的特殊政策。相对于深圳、浦东的超常规发展,西部大开发不仅仅是局部性的,而是一项覆盖全国范围的巨大工程,其发展应更多地依靠法律制度的保障。

三、经济法功能的发挥与西部大开发本文从经济法功能角度出发,从生态建设和环境保护、基础设施重点工程建设、拓宽资金渠道及区域经济建设等四个方面进行详细论述。

(一)生态建设和环境保护

生态建设和环境保护是西部大开发的重要任务和切入点。要以统筹实现生态改善、农民增收和地区经济发展为目标,认真搞好退耕还林、退牧还草、天然林保护、生态建设工程。其中土地这一因素尤为重要。在土地面积相对稳定不变的情况下,提高土地利用率成为问题的关键。

如今农村土地使用权流转制度已获得明显发展,土地的一级市场已经形成。人大法工委负责起草的《民法典征求意见稿》中肯定了土地承包经营权可以流转,即权利人可以将这种权利“转让、转包、互换、入股、增与或抵押。”[6]土地市场化后将会提高土地的使用效率,进而带动农、林、牧、副、渔的发展。但市场的自发性和盲目性,加上土地资源的稀缺性,需要我们加以规制。因此,应继续坚持省级人民政府负责制,统筹安排各项任务,确保各项政策措施真正落实到位。建立生态建设和环境保护补偿机制,鼓励各类投资主体投入生态建设和环境保护。完善各分散的单行经济法规(如水源、土地、森林、矿产、海洋、草地等资源的管理法规)和建立一套客观科学的评定标准体系,采取事先预防和事后审查两种措施,把经济效益与生态效益结合起来。其次可增设新的税种和费用,如环保税、“三废”处理费等,并通过专款专用的形式将这些款项拨到环境污染防止、生态重建和相关科研项目,大力发展具有良好经济效益和社会效益的新兴环保产业。最后,完善相应责任制度,对责任人可以不但运用罚款、教育手段,必要时可以援用行政、刑罚手段加以规制,公私两种手段,综合性加以调节。

(二)基础设施重点工程建设

对于固定成本投资巨大,具有极强公益性的公用事业项目建设的法律调整,不能单依靠民法与行政法的确认和规范。只有按照经济法的制度设计,才能处理好政府与市场的关系,将政府对经济生活的干预定位于“适度干预”、“有限干预”,即发挥政府的导航作用,又为各市场主体提供了一个求生存、求发展的良好的外部环境。首先,要坚持先规划后建设的原则,在建设资金的筹集和使用上,落实投资项目资本金制度,保证专款专用,防止低效重复建设和盲目建设,其次,完善基础重点工程项目编制,调整和优化各基础设施之间和各个基础设施内部各行业之间的投资数量与比例,站在全局的角度,综合平衡各方利益,确保西部大开发基础设施重点工程建设的顺利进行。

(三)拓宽资金渠道

建立长期稳定的西部资金渠道,是持续推进西部大开发的重要保障。要继续保持用长期建设国债等中央建设性资金支持西部开发的投资力度。采取多种方式等筹集西部专项资金,鼓励各种金融机构采取银团贷款、混合贷款、委托理财、融资租赁、股权信托等多种方式,加大对西部地区的金融支持。从资金来源上看,提高西部地区利用国际组织和外国政府增款及国外贷款的比例,放宽国际资本进入西部市场的限制。根据WTO规则,在税收、贷款、投资融资和社会负担方面,给予投入西部的外国资本国民待遇,保护其财产权利和财产安全。从国内的资金来源看,应充分发挥市场机制的作用,加大发展股份制企业,提高西部企业上市的比例,另一方面奖励西部产业投资基金,聚集中、小投资者的闲散资金和其他社会闲散资金,以投资基金方式投入西部市场,加强西部开发的资本容通能力。在此过程中,积极发挥经济法综合调节,“公”“私”两者兼具的独特功能,加强政府在招商引资、分配利益和项目资金投入等方面的引导作用。

(四)区域经济建设

区域经济的发展应贯彻以线串点,以点带面的区域发展指导方针,重点发展一批中心城市,形成新的经济增长极。支持重点地带优势产业及企业加快发展。在项目布局、市场体系建设、信贷投入、利用国内外资金等方面给予扶持和帮助。发挥中心城市的辐射带动作用,形成区域性的经济、交通、物流、金融、信息、技术和人才中心,带动周围地区和广大农村发展,加大对区域经济发展的投资力度,继续提供财政贴息支持,完善国家的区域经济协调发展的法律法规,依法建立区域之间平等互利的合作原则和机制,打破行政区划的限制,依法处理地区间产业发展关系,加强跨区域的合作,充分利用建立联合开发机制,让中、东部地区在获得利益的同时,把资金、技术、管理经验、市场渠道带给西部。同时必须通过宏观调控法律制度对西部开发过程中有关地区发展规划、投资环境、产业政策等方面的问题进行规划和调整,使之有利于社会总供给和总需求的平衡的宏观调控的总目标,实现西部经济的腾飞。