论贫困地区法律建设的特色

本文作者：袁文英工作单位：兰州交通大学马克思主义学院

由于历史和现实的原因，西北地区成为全国最贫困的地区之一“，三农”问题突出，相关法律制度滞后。党的十七届三中全会提出的“建立城乡统筹，推动城乡经济一体化发展”的战略部署，为新时期西北贫困地区三农问题的破解指明了方向和奠定了理论基础，也为调整完善“三农”法律制度提供了政策保障。新时期西北贫困地区“三农”法律制度的建设，既要坚持城乡经济一体化发展的基本方针，又要根据西北贫困地区的特点突出区域特色。

一、西北贫困地区的特点

（一）自然特征

1.地理环境恶劣，耕地资源少，水资源短缺。贫困人口居住的山区、高原及部分丘陵和高原地区，土地资源总量少，土地质级差，土地贫瘠，大多土层薄、土质差，不宜农耕，耕地多数以陡坡为主，耕地质量不高，产出量低，近年来土地沙漠化和水土流失的严重，致使农村耕地面积逐年减少，土地的人均占有量低且呈下降趋势，人多地少的矛盾非常突出。水资源不足，在时间、地域和人口占有量上分布不平衡。许多贫困地区的旱灾情况非常严重，降雨量小，且又主要集中在夏季；或是地表水源不能利用，喀斯特地形致使地表水渗透严重。有些地区十年九旱，人畜饮水都十分困难。还有一些地区山高坡陡，水土流失严重，灾害频繁。2.拥有较丰富的自然资源，但开发利用程度低。西北大部分贫困地区都处于自然资源相对富集的地区，能源资源、矿产资源、生物资源、旅游资源等都比较丰富，具有较大的开发潜力。但由于受资金、技术等因素的制约，目前贫困地区的自然资源利用程度非常低，大部分自然资源仍然被闲置。已经利用的自然资源，则由于掠夺式的开发而几乎耗竭，再生能力差。现在的生态建设，由于政策、资金、技术、文化等的限制，效果不够理想，没有形成社会、经济、生态的良性循环，生态重建的压力依然沉重。

（二）经济特征

1.产业结构单一，传统农业在贫困地区产业中占主导地位。西北贫困地区农业产值和就业人数分别占了生产总值和就业总人数的一半以上，农业以种植业和养殖业为主体，种植业又以粮食生产为主体，第二、三产业和第一产业中的其他产业发展滞后，大量农村富余劳动力不能转移。农业是县域主要的就业渠道和收入来源，而其他部门的经济活动都或多或少地与农业生产有联系。2.经济呈封闭的自给半自给状态，商品化程度低，市场竞争力弱。贫困地区由于商品经济发育程度低，产业结构不合理，农产品多、工业产品少；技术含量低的产品多，技术含量高的产品少，没有把资源优势转化为商品优势，缺乏市场竞争力，其经济发展处于以内向为主的低层次，缺乏吸引外资、引进先进技术、开拓市场的竞争意识和能力。3.居民收入水平低下。改革开放以来，虽然贫困地区经济有了较快发展，居民收入水平不断提高，但与发达地区之间的差距仍呈扩大之势。4.资本形成能力严重不足。西北贫困地区经济基础薄弱，乡镇企业落后，财政入不敷出，集体积累空虚；农户拥有的可用资本少，农业扩大再生产难，缺少自我发展和自我改造的能力，决定了贫困地区农民长期滞留在贫困的尴尬境地。5.基础设施建设落后。贫困地区基础建设起点低、底子薄、欠账多，人畜饮水、灌溉、交通、能源、通讯条件无法满足生产发展和经济开发的需要，原有的基础设施大多老化失修，抵御自然灾害的能力不足。

（三）社会文化特征

1.人口基数大，人口增长过快。西北贫困地区人口增长速度普遍高于全国的平均水平。过大的人口基数使得人均资源占有量少，特别是人均占有耕地面积少，人均收入低。过快的人口增长使得这一矛盾愈加突出，导致脱贫成效降低，返贫率高。2.营养供给不足，地方病人口比例高，医疗卫生恶化。一些贫困地区由于营养不良和水土原因，人们健康状况恶化，地方病盛行。基本医疗卫生服务条件的有限和贫困农户负担不起高昂的医疗费使这种现象越演越烈。3.科技水平低，农民文化素质差。贫困地区农户科技、文化水平低，文盲、半文盲比重大。农民文化素质低下，缺乏具有现代农业知识的工副业生产技术人员和能工巧匠，管理人才更是奇缺。4.观念陈旧落后。贫困地区农民的思想文化受传统观念的束缚较大，人们的思想观念愚昧落后，不自觉地形成一种自我封闭意识，如狭隘的小农经济意识、封建迷信意识、家族宗教观念等。西北贫困地区的特点决定了新时期“三农”法律制度的建设必须具有鲜明的区域特色。

二、西北贫困地区三农法律制度建设的区域特色

（一）优先民生考虑

西北地区的“贫困”决定了应该优先建立健全民生权的法律规章。富民、幸福、尊严是民生建设的三个种元素。更有尊严为人人平等享有民生权提出了新愿景。一方面，尊严的自由和权利需要在宪法和法律的框架内行使，需要对公民的民生权进行法定化。我国宪法虽然规定了“人格尊严”要求，但需要有使人们活得“更有尊严”的法律、政府法规、规章及行政措施等进一步体现出来。另一方面，尊严的自由和权利要落实到每一个公民，让发展成果惠及全体民众。可以说，对同胞其中一人的尊严的漠视，同时也是对同类中每个人的尊严的漠视。社会建设的内涵就是以保障和改善民生为重点，动员社会力量、整合社会资源、发展社会事业，完善社会功能，构建全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会。改善与发展实现民生，政府是关键。政府应当把关注民生、重视民生、保障民生、改善民生作为基本职责，切实承担起市场经济条件下政府社会管理和公共服务的职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上，确立政府在实现民生中的主导地位。不断提高社会管理水平，积极推进社会管理法治化，不断完善劳动就业、社会保障、安全生产、社会救助、社会管理、维护社会稳定、应对突发事件等方面的政策法规，力争使社会发展各个领域建设与管理基本做到有法可依。

（二）强调制度扶贫

在国外的扶贫实践中发达国家和发展中国家有差别。发达国家普遍的做法有两种：一是中央政府采取一系列的政府措施帮助贫困地区开发，二是建立福利制度（如社会保险制度和救助制度）保障每个人获得基本生活条件。发展中国家则是沿着经济增长的轨迹来进行反贫困的。西北贫困地区制度扶贫政策主要有：（l）发展经济，增加贫困人口收入。在确保粮食生产的同时，调整农业生产结构，发展农业产业化，发展畜牧业，搞好农产品深度加工。立足本地资源，发展乡镇企业等。（2）资金投入和使用。增加地方财政转移支付的强度并改善其使用结构；加强对扶贫资金分配和使用的管理；继续动员社会力量，对口扶贫；鼓励民间特别是企业间和地区间的交流与合作；从政策上鼓励和支持各类金融组织在贫困地区开展信贷服务；对贫困地区要进行分类，因地制宜，走不同的脱贫道路。（3）加快基础设施建设。既要加强江河堤防的治理，兴修水利，又要注重改善农业自然条件。通过实施可持续发展战略，促进农业生态环境的改善。（4）能力培养。重视科技教育扶贫，完善和健全贫困乡村的农民培训和技术推广制度体系。（5）实施移民扶贫开发。对居住在生态位置重要、生态环境脆弱、已丧失生存条件地区人口实行生态移民。（6）扶贫开发与计划生育相结合，转变贫困人口的生育观念。（7）加强城乡交流，加快贫困地区劳务输出是减轻贫困的快捷途径（刘平量，2004）。（8）完善社会保障制度。改善贫困乡村的社会服务条件，增加农民享有社会服务的机会。为农村医疗救助确立制度性的框架。调整农村五保制度。建立健全农村社会救助体系。启动救灾扶贫的各种机制。建立农村“低保”和发展农村保险事业。（9）实行扶贫开发与生态环境保护相结合（尚正永，2004）。（10）坚持以人为本，建立更为有效的扶贫机制。（11）开展扶贫领域的国际交流与合作。

（三）巩固生态移民

西北是国家生态环境建设的重点地区，在本区域内开展退耕还林，实施生态移民建设，对控制水土流失，具有重要的现实意义和深远的历史意义。该地带是东西之间的生态环境屏障区，是抵御荒漠化南下东移的重要关隘，也是阻止平原单一生态环境向山地复杂生态环境蔓延的重要防线。西北生态环境脆弱，水土流失较为严重[1]。在《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发[2001]10号）、《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号）以及2002年12月6日国务院第66次常务会议通过的《退耕还林条例》中，均明确提出了对居住在生态位置重要、生态环境脆弱、已丧失生存条件地区人口的生产生活设施建设，予以补助的政策和法律措施。国家计划每年安排一定的国债资金用于解决生态移民问题。国家西部开发办计划用十年的时间，每年安排30亿—50亿元的国债资金解决西部700万人的生态移民问题，并从2003年起在西部4个省进行试点。鉴于西北生态环境建设的紧迫性以及保护南水北调水源区的重要性，对生态环境脆弱且已失去基本生存条件的山区群众开展生态移民。

（四）重视“三牧”体制建设

近几年，内蒙古、新疆等地区“三牧”问题受到中央和各级政府的高度重视，并得到了一些可喜的成果。2010年10月12日，国务院总理主持召开国务院常务会议，决定建立草原生态保护补助奖励机制，促进牧民增收。从2011年起在内蒙古、新疆（含新疆生产建设兵团）、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省区，全面建立草原生态保护补助奖励机制。“三牧”问题，即牧区、牧业、牧民问题是关系到我国拥有广大草原牧区省区的干部群众切身利益的问题，是衡量草原牧业地区政治、经济、社会、文化发展水平的主要内容和重要标尺。尤其在边远的少数民族聚居的以农牧业为支柱产业的欠发达区，“三牧”经济发展程度直接关乎农牧民生活水平的提高，农牧区“新农村”建设的进程和各民族共同繁荣发展目标的实现[2]。如何在保护草原生态的同时，保障继续为国家提供优质安全的畜产品供应，保障牧区牧民收入稳定增长，牧区社会事业长足进步，是西北贫困地区落实草原生态保护补助奖励机制必须要解决好的重大问题。建议中央和各级政府加大扶持畜牧业基础设施建设、良种繁育体系建设、牧区规模化养殖、半农半牧区发展种草养畜、牧区动物疫病防控等工作的力度，从根本上解决“三牧”存在的问题。国家要把“三牧”放到与“三农”同等重要位置，切实把解决“三牧”问题提到各级政府的议事日程上来，从全国发展战略上重新安排和部署牧区工作。建议国家设置“三牧”行政管理机构，设畜牧草皮管理部或在农业部下设“畜牧草原管理局”为二级局，从体制、机制上保证牧区管理，促进牧区发展速度。实施好牧民定居工程，制定定居规划，确定定居标准，研究定居方向，帮助牧民改变生产、生活方式。

（五）突出民族特点和宗教特色

西北贫困地区少数民族众多，多数农民是教徒，宗教在社会生活的各个方面起着特殊的作用，农民问题同时还是民族问题、宗教问题。不同宗教之间、同一宗教内部各个教派之间的矛盾和冲突，成为各种宗教管理工作的中心。在一些农村，很多人不能用汉语交流，在宣传三农政策法律时应予以重视。少数民族地区多为偏远、环境恶劣地区，加之历史原因，故而在制定政策、法律时需要向这些地区倾斜，促进少数民族地区的经济文化发展[3]。