贫困人口范文10篇

贫困人口范文篇1

一、长丰村农民收入概况

**年底，长丰村总户数563户，人口1949人，其中18周岁以下452人，18周岁至60周岁的1105人，60周岁以上的392人。近几年，全村第二产业发展较快，第三产业发育较好，现有各类企业35家，家庭加工户159家，其中纺织机户117户，台数1010台，务工人员688人，从事交通运输及各类三产人员有129人。在经济快速发展进程中，出现了一批十万元户、百万元户，甚至千万元户，但同时，全村仍有40户75人处于温饱线以下，其中享受最低生活保障的有27户43人，每年需要镇村给予救济的有10户23人，年人均收入在3600元以下的还有3户9人。

二、长丰村贫困人口特点

一是老年人居多。长丰村贫困人口中，60周岁以上老年人有37人，占贫困人口的49.3%。二是文盲半文盲居多。贫困人口中除在学人员外，初中文化的只有1人，其余都是文盲或半文盲。三是从业结构单一。贫困人口中除1户搞些三产外，其余都是从事农业劳动。四是缺乏和丧失劳力者居多。在长丰村贫困人口中，因残丧失劳力的有10户，因病丧失劳力的有6户，其余为独个老人。

三、长丰村贫困人口成因分析

从长丰村来看，产生贫困人口的成因是多种多样的，从家庭自身来看，归纳起来，主要有以下几种，一是无子女的孤寡老人，年轻时因各种原因没有一点积蓄，而现时无劳力，只能依靠政府救济维持生活。二是家庭内部条件差。一些贫困户上有老人，下有小孩，抚养能力差，有的家庭长期有病人，把仅有的一点收入和家产都消耗光了。三是收入来源单一。贫困人口中多以种植粮食为主，收入来源单一且少，长期在“低收入、低投入、低产出”的恶性循环圈中循环，越陷越深，难以脱贫。四是文化素质差。贫困人口多数文化水平低，思想观念落后，不懂科学，没有技术，市场意识淡薄。五是缺乏创业精神，进取心差。一部分贫困人口虽有劳动力，但“大钱挣不来，小钱又看轻”，不愿出力流汗从小钱挣起，宁愿受穷打麻将打发日子。六是道德责任意识缺失。一些贫困老人家里子孙满堂，年轻时把全部财富，包括房子都给了子女，但到年老无劳力时子女却将老人推来推去，不愿抚养，还千方百计想把老人推给社会抚养。

从社会因素分析，农村贫困人口确实存在着诸多制约因素，归纳起来有以下几点：一是因病残丧失劳动能力。虽然这部分人中的大多数已列入政府最低生活保障线对象，但还有相当一部份处于低保线边缘的对象未被列入低保对象。而享受低保和新型合作医疗制度虽能解决部分生活和医疗费用问题，但解决不了贫困人口的脱贫问题。特别是农民一旦患上大病或出意外事故，那些高额的医疗费用往往会造成当事农民因病返贫。二是因孩子上学而延缓了脱贫时间，高额的学习费用往往耗费了一个贫困家庭的大部分积累。三是缺乏造血功能。以前农民生产、生活上遇到一些困难，银行或信用社等金融机构大多能借给一笔贷款，帮助度难关。而现在金融机构都奉行济富不济贫的信条，或干脆不贷款，或设置多重借贷条件，使大部分贫困人口望而却步。四是社会责任意识薄弱。由于社会道德、精神文明教育的缺失，使部分中青年的社会责任意识相当薄弱，少部分人连父母都不愿抚养。

四、对策建议

1、扶贫。在保障贫困人口生存的前提下，尽可能增强他们的造血功能。一是加强农村社会保障体系建设，尽力提高农村最低生活保障线；二是因人制宜对症扶贫，根据贫困的不同程度、不同的贫困成因，对农村贫困人口进行分类，分别采取有效的扶贫措施；三是强化教育扶贫工作，大力开展实用技术培训，使有劳动能力的贫困人口有一技之长，以增加他们脱贫的自信心；四是需要政府和社会共同来为贫困人口脱贫，一方面政府特别是科技部门要给予技术扶持，另一方面金融部门尤其是农村信用社要给予资金扶持。

贫困人口范文篇2

一、长丰村农民收入概况

**年底，长丰村总户数563户，人口1949人，其中18周岁以下452人，18周岁至60周岁的1105人，60周岁以上的392人。近几年，全村第二产业发展较快，第三产业发育较好，现有各类企业35家，家庭加工户159家，其中纺织机户117户，台数1010台，务工人员688人，从事交通运输及各类三产人员有129人。在经济快速发展进程中，出现了一批十万元户、百万元户，甚至千万元户，但同时，全村仍有40户75人处于温饱线以下，其中享受最低生活保障的有27户43人，每年需要镇村给予救济的有10户23人，年人均收入在3600元以下的还有3户9人。

二、长丰村贫困人口特点

一是老年人居多。长丰村贫困人口中，60周岁以上老年人有37人，占贫困人口的49.3%。二是文盲半文盲居多。贫困人口中除在学人员外，初中文化的只有1人，其余都是文盲或半文盲。三是从业结构单一。贫困人口中除1户搞些三产外，其余都是从事农业劳动。四是缺乏和丧失劳力者居多。在长丰村贫困人口中，因残丧失劳力的有10户，因病丧失劳力的有6户，其余为独个老人。

三、长丰村贫困人口成因分析

从长丰村来看，产生贫困人口的成因是多种多样的，从家庭自身来看，归纳起来，主要有以下几种，一是无子女的孤寡老人，年轻时因各种原因没有一点积蓄，而现时无劳力，只能依靠政府救济维持生活。二是家庭内部条件差。一些贫困户上有老人，下有小孩，抚养能力差，有的家庭长期有病人，把仅有的一点收入和家产都消耗光了。三是收入来源单一。贫困人口中多以种植粮食为主，收入来源单一且少，长期在“低收入、低投入、低产出”的恶性循环圈中循环，越陷越深，难以脱贫。四是文化素质差。贫困人口多数文化水平低，思想观念落后，不懂科学，没有技术，市场意识淡薄。五是缺乏创业精神，进取心差。一部分贫困人口虽有劳动力，但“大钱挣不来，小钱又看轻”，不愿出力流汗从小钱挣起，宁愿受穷打麻将打发日子。六是道德责任意识缺失。一些贫困老人家里子孙满堂，年轻时把全部财富，包括房子都给了子女，但到年老无劳力时子女却将老人推来推去，不愿抚养，还千方百计想把老人推给社会抚养。

从社会因素分析，农村贫困人口确实存在着诸多制约因素，归纳起来有以下几点：一是因病残丧失劳动能力。虽然这部分人中的大多数已列入政府最低生活保障线对象，但还有相当一部份处于低保线边缘的对象未被列入低保对象。而享受低保和新型合作医疗制度虽能解决部分生活和医疗费用问题，但解决不了贫困人口的脱贫问题。特别是农民一旦患上大病或出意外事故，那些高额的医疗费用往往会造成当事农民因病返贫。二是因孩子上学而延缓了脱贫时间，高额的学习费用往往耗费了一个贫困家庭的大部分积累。三是缺乏造血功能。以前农民生产、生活上遇到一些困难，银行或信用社等金融机构大多能借给一笔贷款，帮助度难关。而现在金融机构都奉行济富不济贫的信条，或干脆不贷款，或设置多重借贷条件，使大部分贫困人口望而却步。四是社会责任意识薄弱。由于社会道德、精神文明教育的缺失，使部分中青年的社会责任意识相当薄弱，少部分人连父母都不愿抚养。

四、对策建议

1、扶贫。在保障贫困人口生存的前提下，尽可能增强他们的造血功能。一是加强农村社会保障体系建设，尽力提高农村最低生活保障线；二是因人制宜对症扶贫，根据贫困的不同程度、不同的贫困成因，对农村贫困人口进行分类，分别采取有效的扶贫措施；三是强化教育扶贫工作，大力开展实用技术培训，使有劳动能力的贫困人口有一技之长，以增加他们脱贫的自信心；四是需要政府和社会共同来为贫困人口脱贫，一方面政府特别是科技部门要给予技术扶持，另一方面金融部门尤其是农村信用社要给予资金扶持。

贫困人口范文篇3

一、基本情况

今年全国要减少农村贫困人口1000万人以上，省要完成9万名贫困人口的减贫任务，其中，省下达给我县的减贫指标任务是5040人。

截止目前，我县完成了新一轮扶贫开发建档立卡工作，精准识别贫困人口8665户36022人。经过全县各乡镇、各部门的共同努力，采取积极有效的措施，共锁定2014年减贫对象5442人。

二、主要措施

（一）加强组织领导。县委、县政府高度重视减贫工作，提上党政议程，召开专题会议统一安排部署减贫工作。及时成立了以分管农业副县长担任组长的减贫工作领导小组，领导小组下设办公室，具体统筹、协调、督促落实农村贫困人口减贫工作。通过制定出台《自治县2014年减少贫困人口工作实施方案》，及时将减贫指标层层分解，切实做到减贫任务落实到村，到户。

（二）加大宣传力度。为了使减贫工作做到家喻户晓，让贫困群众真正了解国家政策。我县利用县、乡镇及村三级宣传平台，通过今日、新闻等媒体向广大农村贫困人口宣传国家相关减贫优惠政策，并印发宣传资料，帮助贫困群众了解有关减贫工作内容。同时积极动员驻村工作队、大学生村官及青年志愿者下村到户，面对面咨询贫困户需要发展的产业和增收的项目，向有意向脱贫的贫困户加以引导扶持，告知他们脱贫后还能继续享受三年的扶贫政策，保障了减贫对象的知情权。

贫困人口范文篇4

一、做好孤寡老弱贫困人口扶贫工作的重大意义

近几年以来，孤寡老弱的贫困人群备受关注各地政府也采取了多种措施来实现其脱贫。“2015年11月23日中共中央政治局召开会议强调到2020年通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助、等措施解决5000万左右贫困人口脱贫。”在东西部扶贫协作谈会也指出，“扶贫开发到了攻克最后堡垒的阶段，所面对的多数是贫中之贫、困中之困，需要以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措抓工作。要坚持时间服从质量，科学确定脱贫时间，不搞层层加码。要真扶贫、扶真贫、真脱贫。”我们都很清楚中西部一些省份（直辖市、自治区）贫困人口较多，贫困状况较为严峻，精准识别与扶贫难度更大，尤其是农村孤寡老弱贫困人口。可见，对于我们能否如期完成全面建成小康社会目标，孤寡老弱群体的脱贫、精准扶贫的工作的重要性就凸现出来，对于我们整体目标实现也将会具有战略意义。尽管我国脱贫扶贫的效果总体上保持了良好的发展势头，我国贫困人口大量的减少，贫困地区面貌也发生显著变化。但是针对农村孤寡老弱贫困人口仍然存在一些问题，脱贫任务依然严峻。

二、孤寡老弱贫困人口的基本现状

贫困问题在全世界都是普遍存在的，贫困问题能够在社会生产生活中产生也存在一定的必然性。那么贫困是如何定义的呢？刘豪兴教授认为贫困是一个历史、地域的综合性概念，是指人们收入、生活差距的相对状态。英国社会学家比德•汤森认为“当个人、家庭和社会集团缺乏必要的资源，不易获取食物、参加活动、拥有公认的居住和生活条件，并且被排除在一般的居住条件、社会习惯和活动之外时，即为贫困。”[1]在贫困人口中，有一类特殊困难的群体，即孤寡老弱者，作为精准扶贫的重要目标，其生活状况及其转变直接关系着脱贫攻坚工作的成败。本文关于孤寡老弱的界定是：一是无儿无女，独身一人，年龄一般在45岁以上，身体状态较差，甚至身患慢性病、肺病或其他疾病等；二是空巢老人，年龄多为55岁以上，多为一人在家或者是两位老人，亲人看望次数少时间少；三是身体残疾，比如视力有问题，耳聋，哑巴等群体。为了调查孤寡老弱人口的生活状况以及扶贫工作的效果，我们组织研究生成立课题小组，专赴皖南山区某县实地调查，掌握了大量的第一手资料。该县地处安徽省东南方向，长江三角洲西边，皖、苏、浙三省的交界处。调查小组包括带队老师一行十人，八人组成4支小分队。我们小分队走访了该县的54户贫困户，切实了解他们的生活状态，到底有没有脱贫，生活是不是到达了国家规定的最低标准。通过走访这些贫困户发现，基本都是孤寡老弱的贫困人口。其生活中基本的状况比较差。具体表现如下：（一）居住条件脏乱差、环境恶劣。绝大部分的孤寡老弱贫困人群居住在上世纪七八十年代修建的土坯房里面，居住条件差设施不足，因身体健康原因无法改善，导致住宿环境恶劣；因经济原因无力修建房屋，导致无房可住。有些孤寡老弱贫困人口居住在村委会以前的破房子里面，上面的瓦片破碎，零零散散的大小窟窿。有些享受国家危房政策进行了重新修建，但面积狭小仅够老人居住。如果这个问题解决不好，老人们的衣食住行就难以得到妥善的安排。（二）经济收入低。该县耕地面积少，种植面积多为山地，以传统生产方式为主，经济效益不高。孤寡老弱群体自给自足的自然经济成分较重，种植作物普遍以山竹为主。在收入方面，主要来源是出售扫把，因手工速度慢和交通不便，产量较少，价格较低。在走访中，身体素质好的老人以此谋生，而身体素质差的老人并无此收入来源。如果不从根本上改变经济发展的方式，给再多的补贴、实施再多的优惠政策也是无济于事的。贫穷依旧贫穷，只有彻底的改变人们对小农经济的陈旧观念，才能从根本上走向脱贫致富的道路。（三）养老基础公益设施薄弱。通过走访贫困户的过程之中，我们发现，农村现有的养老机构如养老院、福利院以及敬老院等公益机构存在着设施不健全、管理不善、运行状况不佳，没有发挥应有的作用，以至于形同虚设，同时浪费了财政资金。另一方面，这些养老公益机构和设施数量较少，随着孤寡老弱群体年龄的逐渐增大，可能会陷入既没有后代的照顾，又没有养老送终场所的境地，这将带来较大的社会问题。（四）帮扶措施缺少针对性。部分帮扶责任人制定的帮扶措施单一，主要是低保、五保等资金。帮扶方式主要是物质支援，缺少对孤寡老弱的精神帮扶。有些孤寡老弱人群在物质生活已经得到满足之后，缺少在感情和心灵抚慰，产生孤独感。在帮扶的内容上，重形式轻能力，没有针对孤寡老弱群体特点实行有针对性地扶持工作，特别是自食其力能力的帮扶。如有些技术特长、民间手艺的人员，缺少原料来源和市场营销，有些技术难题无法自我解决，需要帮扶人员提供支持。如果帮扶没有针对孤寡老弱群体的实际情况执行，难以从根本上解决问题，更难以达到脱贫的目标。所以帮扶干部要做更细致的工作，懂得精准扶贫，研究贫困情况和贫困原因等。这就需要帮扶干部有创造性的扶贫，切身体会贫困户的实际情况，制定相应的对策，做到灵活脱贫。

三、孤寡老弱贫困人口问题的原因分析

根据调研情况，我们可以将孤寡老弱贫困人口原因大体归结为三类：第一种是孤寡老弱群体自身的原因；第二种政府管理部门的原因；第三种社会救助和环境等方面的原因。（一）孤寡老弱群体自身的原因。美国人类学家奥斯卡•刘易斯于1959年提出“贫困文化”的概念。他认为，“贫困者之所以贫困主要与其所拥有的文化有关。首先，贫困文化是一种亚文化，是一种与主流文化不兼容而处于边缘状态的特有文化。处于这种文化之中的人们有种强烈的宿命感和无助感等，同时不能在广泛的社会文化背景中认识自己的困难。其次，贫困文化具有代际传承的特性，对周围人和后代都会产生影响，使贫困得以维持和繁衍。”主要原因是农村文化程度整体偏低，参与意识不高，主观能动性不够。农村有一定文化程度的人都外出打工了，留守人员尤其是孤寡老弱群体一般都是文化程度较低、年老体弱，他们居住在边远山区，与外界联系不紧密，对外界形势发展变化知之甚少，其思想观念仍停留在以前。鉴于孤寡老弱群体以及这种现实情况，这些贫困人口缺乏发展的动力和信心，安于现状就是他们认为最好的状况。导致对于政府的帮扶工作以及贫困户的优惠政策不了解，不知道，不参与，不关心。或者出现相反的状况对政府救助的期望值过高，争当贫困户，一切依赖政府，形成“等、靠、要”的思想，自力更生艰苦奋斗的精神缺乏。有的地方农村传统孝道观念弱化，子女认为养老要交给政府，对自己的父母不问不顾。[2]（二）管理部门的原因。一是相关部门政策宣传力度不足。部分基层干部对精准扶贫政策学习不深、了解不清、理解不透，导致贫困户对扶贫政策、扶贫内容理解不到位、认识有误区，导致扶贫政策无法落实到每家每户。二是目前的贫困衡量标准不具有客观性。标准因人而异，对贫困户家庭经济收入难以精确计量。贫困户是按照行政程序选出来的，农村家庭经济收入渠道多且有一定的隐蔽性，只能根据本人申报，走访村民所得，无法精准衡量贫困户的家庭经济收入，从而导致贫困户产生具有主观性，扶贫不具备精准性。（三）社会救助和环境的原因。一是社会救助形式单一。由于救助对象的特殊性，仅仅依靠五保、低保生活仅能够维持生存，尤其是一些偏远地区，物资匮乏，调研的数据中社会救助一览项目少，资金少。有些也仅仅指的是年前村干部给的300～500元的福利。虽然社会提供了大量的物质救助、现金救助，但是难以覆盖全部的孤寡老弱群体。二社会关注度低。目前许多社会机构、志愿者组织、爱心团体目光都聚集在一些典型的事件和地区。而对于农村孤寡老弱贫困人口少有关注。三是自然环境的原因。孤寡老弱贫困人口所处的地理位置处于低山和丘陵地带，群山环绕，距离中心城镇和经济发展地区较远，远离交通主干线。

四、孤寡老弱贫困人口精准扶贫对策

（一）坚持党的领导，夯实组织基础

国务院出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中指出“坚持精准扶贫，提高扶贫成效。扶贫开发贵在精准，重在精准，必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，切实提高扶贫成果可持续性，让贫困人口有更多的获得感。”因此帮扶工作必须坚持党的领导，夯实组织基础。充分发挥各级党委的领导、协调各方的领导力量，切实加强贫困地区农村基层党员干部的建设，使其成为带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。

（二）切实提升孤寡老弱群体的劳动技能

授人以鱼不如授人以渔。对孤寡老弱贫困群体的帮扶不能全部指望政府，提升贫困人群的自食其力的能力是最为重要的，特别是针对他们的具体情况和个人特长，一人一法，让他们真正脱贫致富。社会学中的“3M”理论提出了遗传人、经济人和问题人的假设。其中“遗传人假设”是指贫困与个人遗传因素有关，这种遗传因素主要指人的智力水平。对于此方面来说实现其能力增长是具有困难的，从侧面来看也为我们扶贫提供了更加精准的角度。“经济人假设”指贫困是个人经济上的失败所导致的，个人应该对自己的行为及结果完全负责，对于此人群绝不能把他们也当作遗传人来对待，他们的能力增长是具有很大的空间。主要包括：管理能力，资金获取能力，应灾能力，信息获取能力等。针对这部分的孤寡老弱群体来说，缺少能力正是他们的短板，需要我们去“补短板”。例如，在我们走访过程当中发现，有些孤寡老人一个人守着一片山，但却只是守，无法变成自己的“金山”，缺少管理能力的他们不知如何使这一“金山”变成自己的收益。再如有些老人扎扫把，技术精湛，但缺少市场信息，不知市场的需求，产品的附加值不高。可见，孤寡老弱群体脱贫的速度某种意义取决于能力增长的速度。[3]

（三）加强文化扶贫力度

“问题人的假设”是指出生于道德约束松弛、家教环境恶劣、缺乏理财能力的“问题家庭”的人不易融入主流社会，难以获得较高的稳定的收入。因此需要加强文化扶贫力度。农村往往是现代文化的薄弱之处，特别是处于封闭环境下的边远地区。辛秋水提出“扶贫扶人，扶智扶文”的方针策略。文化扶贫的方案涉及多方面具体内容，包括设置贴报栏，建立贴报栏群、举办实用技术培训班、建立图书馆、民主选举村干部等。这些对于加强文化扶贫与提高人的素质提供了高水平的硬件设施。但是对于问题人这些外部条件并不能让他真正的坐在教室去学习，应切身的考虑问题人所处的环境和心理问题。我认为此应该一对一进行心理辅导，让问题人树立自己的信念，自身有要改变要自强要学习的动力。也就是说“扶贫需先扶智，扶贫需先扶知。”[4]

（四）完善医疗保障制度，扩大和提高医疗机

构数量和质量贫困地区要加强社会保障制度的实施和完善，使贫困孤寡老弱群体老有所靠，病有所医。政府部门应该扩大医疗机构的数量，尤其是路途遥远、山地较多、交通不便的地区。必须改善就医条件，配论坛56备医疗人员，提高质量。加强医疗卫生的宣传，定期组织体检，对残疾和重大疾病的人员实行医疗救助政策，消除因病致贫和因残致贫。

（五）关注心理健康，提升孤寡老弱群体的生

活质量长期以来，孤寡老弱群体中许多人存在着心理健康的问题，这些群体多为孤身一人，身体较差，加之身体疾病和冷清的外部环境，表现为悲痛、后悔、自责、忧郁、感觉被社会所抛弃。他们不能够主动的融入社会，周边人群也不能接受他们。形成一系列社会问题，甚至酿成案件，影响社会的和谐与安定。我们应从根源入手，动员社会和家庭主动与其接触，给予人文关怀，创造孤寡老弱群体的喜爱的生活环境。除此之外，引导志愿者（特别是大学生）将此群体的服务纳入活动的日程。目前，志愿者的服务集中于大城市，要通过媒体、微博、微信等方式推送孤寡老弱贫困人口的状态，倡导志愿者深入贫困地区，关爱这些孤寡老弱群体。

（六）建立孤寡老弱群体专项社会建设基金

我国有必要建立一个孤寡老弱群体专项社会建设基金，一方面不仅可以援助孤寡老弱群体的社会建设，包括养老院、敬老院以及福利院基础公益设施建设。另一方面，最重要的在侧面可以保障孤寡老弱群体的生活，免除后顾之忧。关于基金来源，我们可以从几方面入手：中国贫困地区不能只是依靠中央和地方财政的拨款，这远远是不够的。比如经济发展地区向贫困地区孤寡老弱群体进行募捐；社会各界精英人士捐款。地方政府同时可以设立专项储备孤寡老弱群体的捐款账户，包括一些林地资源开发、旅游资源开发以及出让土地使用金按一定的比例的收益划拨到储存账户。

总而言之，贫困问题是一个长期的社会现象，特别针对孤寡老弱群体更是一个需要咬紧牙关努力翻越的大山。现在，中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措，就是“实施精准扶贫方略，找到‘贫根’，对症下药，靶向治疗。”孤寡老弱贫困人口就是贫困的根，彻底解决孤寡老弱群体的脱贫问题，才能把这些根连根拔起，实现“两个一百年”奋斗目标。

作者:陈媛 胡庆十 单位:安徽师范大学经济管理学院

参考文献：

[1]刘豪兴.农村社会学第三版[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

[2]葛晓梅.社会救助多元化助力精准扶贫浅议[J].合作经济与科技，2016（12）：168-169

贫困人口范文篇5

一、工作开展基本情况。

（一）城镇特殊贫困人口调查核实情况。

按照洮办发【2017】29号文件要求，各街道办、镇于2017年12月19日—2017年12月25日采取“一进二看三算四比五记录”的五部识别法进行入户调查。。

（二）责任落实情况。

按照洮办发【2017】29号文件要求，经过研究，在城镇特殊贫困人口救助方面，市政府办负责综合协调工作；市扶贫办负责指导精准识别人口、审核把关、动态调整等工作；市委宣传部负责宣传、发放救学补助资金工作；市财政局负责筹措就医、救学补助资金工作；市教育局负责特困学生信息核实工作；市民政局负责民政医疗救助、报销工作；市卫计局负责对患有大病的特困人口信息审核、协调指导四家定点医院做好特困人口治疗、报销工作；市医疗保险经办中心负责特困人口住院、就医、报销工作；各街道办、镇负责特困人口的精准识别、建档立卡、动态调整工作；市监察局、市审计局、市督查指挥中心负责对特困人口的认定、资金使用、政策落实进行专项监督检查工作。

（三）工作进展情况。

按照市政府王天昊副市长的指示，并请示纪市长同意，2018年1月17日，由市政府办牵头召开“城镇扶贫工作协调推进会议”，启动落实城镇特殊贫困人口医疗救助、教育救助工作。会议研究了救助工作的流程，再一次明确了各部门的责任、分工，确保城镇特困人口救助工作扎实、顺利进展。

市扶贫办于2017年12月26日—2017年12月29日将各街道办、镇上报的初选特困户名单送往市交警大队、市住建局、市市监局、市财政局、市社保局、市编办、市民政进行数据比对，并将比对结果反馈到各街道办、镇。最终，各街道办、镇经过民主评议、公示七天后，最终确定城镇特困人口356户、571人（患有大病345人，特困学生68人）。市扶贫办已将名单送至市电视台、市电子信息中心进行广播、公示。

在医疗救助方面，市扶贫办已于2018年1月18日将就医卡发放到6个各街道办、镇。截止目前，已有4人在市定点医院接受免费住院治疗，享受了免费住院治疗政策。其中，市第三人民医院2人（通达办1人、团结办1人）；市人民医院4人。

在教育救助方面，市扶贫办已将特困学生名单移送到教育局资助中心进行贫困学生的在校认定，经教育局认定核实后，全市共有68名学生纳入城镇特殊贫困人口。目前，市扶贫办已将68名特困学生名单移送到市委宣传部，市委宣传部依据相关规定发放救学补助资金。

二、下步打算。

为了城镇特殊贫困人口救助工作顺利、稳定开展，让更多符合条件的城镇特殊贫困人口享受救助政策，下步市扶贫办将在两个方面加大工作力度。

（一）做好城镇特殊贫困人口救助工作。

市扶贫办将指导6个街道办及镇在开展城镇特殊贫困人口建档立卡工作的同时，继续深入落实城镇特殊贫困人口的入户核实、调查工作。将真正贫困的老百姓纳入到城镇特殊贫困人口中，同时将核实确认后的特殊贫困人口建档立卡。做到一户一档，一户一册，档案专柜保存，坚持“一户不落，层层把关”原则，让真正贫困的老百姓享受到政府的救助，早日摆脱贫困。

贫困人口范文篇6

关键词：农村贫困人口；医疗救助；制度创新

为了进一步解决贫困问题，2013年主席提出了精准扶贫思想，国家开始全面实施精准扶贫战略。实施医疗卫生扶贫是精准扶贫战略的重要组成部分，当前农村居民“因病致贫、因病返贫”的现象时有发生，有效防止和杜绝“因病致贫、因病返贫”是精准扶贫的关键。农村居民看病难、看病贵的问题仍然严重，尤其是对于那些经济能力较差的贫困农民来说，任何一种突发性疾病、慢性病或重特大疾病，都可能导致因病致贫、因病返贫。为了贯彻实施我国精准扶贫战略，针对贫困人口的医疗救助制度理应得到足够的重视，尤其是在经济基础较差、贫困人口较多的农村。

一、完善农村贫困人口医疗救助制度的必要性

（一）医疗救助可以切实解决病贫循环问题。经过多年扶贫工作，我国贫困人口总数逐年降低，但是仍存在着7000多万的贫困人口，贫困发生率仍高达7.2%。因病致贫的大约占我国总体贫困人口的1/3。疾病是造成贫困的主要原因，一个家庭中如果有长期患病或者患有大病的人口存在，那么这个家庭就非常容易陷入贫困。他们无力承担超出经济能力之外的医疗费用，这也就造成病贫交加的恶性循环。贫困人口对于医疗救助需求很大，因为医疗救助使贫困群体既可以享受医疗服务，又能够降低其生活上的经济压力，防止病贫恶性循环情况发生。（二）医疗救助可以弥补新型农村合作医疗的不足。我国在广大农村地区都推行了新型农村合作医疗制度。这项制度为生存在农村地区的人口提供了有效的医疗保障。当老百姓因患病支出医疗费用时，给予医疗费用的报销，降低了农村贫困人口的医疗费用负担。然而，新农合保障力度十分不足，患病人口经新农合报销部分医疗费用之后，其自负部分的医疗费用对他们来说仍无力支付。我国出台的医疗救助制度在新农合补助的基础上，对报销后的剩余部分进行救助，这就大大减轻了农民的负担。（三）医疗救助是对社会保障体系的完善。医疗救助有效地降低了农村贫困人民的医疗费用，使其得到及时有效的治疗，因此医疗救助的实施在缓解农村贫困人民的医疗费用压力的同时还对我国的社会保障体系起到了完善作用。疾病是导致贫困的最重要原因，生活在贫困线以下的农村贫困人口，尤其是农村五保户，他们没有经济来源，只能依靠政府来维持自己的基本生活。当这部分人患病后，医疗救助可以确保其得到有效救治。因此，我国的医疗救助提高了我国的社会保障水平，使农民生活得更加幸福。

二、黑龙江省农村贫困人口医疗救助制度存在的问题

（一）救助覆盖面窄。黑龙江省农村医疗救助对象仍不全面，还没有覆盖农村所有贫困人口。有两部分农村人口应该被列入现有医疗救助范围，但仍未被加入制度当中。这两部分分别是处于贫困边缘的农村人口和进城务工的农村人口。处于贫困边缘的这部分农村人口的收入比较低，如果患病，较高的医疗费用支出是他们无力承担的，这将使其陷入贫困。另一部分为外出务工的农村人口，黑龙江省医疗救助政策实施一般遵循属地管理原则，这一规定使外来人员基本上全部被排斥在医疗救助之外。因此政府对于农村进城务工人口没有医疗救助资金预算，这就导致了进城务工农村人口无法得到救助。（二）救助水平低。黑龙江省救助标准虽然逐年提高，但救助水平仍偏低，与部分省（市）相比，人均救助水平较低。在精准扶贫的背景下，医疗救助的实施可以有效切断致贫源头。医疗费用每年都会有所增长，但是救助标准增长速度却赶不上医疗费用的增速。当前的医疗救助除了对特困供养人员提供100%的救助补贴，对其他重病患者提供的救助金额十分有限，年度救助封顶线为30000元，这对于患有重大疾病的人来说，仍然是杯水车薪。黑龙江省的大病医疗救助资金少，无法满足患大病人口的救助需求。封顶线和享有病种的限制造成了许多困难患者得不到救助，就算是接受了救助的贫困人口，他们所享有的救助水平也很低。（三）救助内容重治轻防。黑龙江省对农村贫困人口直接医疗救助的重点是因患慢性病需要长期门诊治疗和患重特大疾病需要住院治疗两部分。一般门诊救助只是针对规定范围内的长期需要门诊治疗的救助病种。当农村贫困人口所患的是医疗救助范围以外的病种时，他们就被排除在制度之外。在农村地区，人们往往因为医疗费用高而对小病不重视，慢慢拖成大病。我国的救助都是属于事中和事后的救助，很少有事前救助，相关部门对于很多疾病的预防保健、医疗健康教育等公共卫生服务在制度设计中没有得到体现。救助部门对于门诊普通常见病的救助的不重视，造成一些常见病不能及时医治。现有的医疗救助并没有起到应有的救助效果，没能将贫困扼杀于萌芽之中。因此，为了减少贫病循环、因病致贫现象的层出不穷，应该在制度设计之初就重视门诊的救助，并且增加一些基础预防保健项目，从源头上解决农村贫困人口的健康问题。（四）救助程序复杂。救助程序环节多，各环节时间长是造成救助程序复杂的主要原因。一方面黑龙江省审批的整个流程将近30个工作日，缺乏时效性，许多贫困人口因为时间周期长而放弃申请救助。申请救助要先去申请，再去街道办事处，最后去民政部门进行申请，患病本身就给农村人口造成了较大压力，他们对医疗救助的申请没有精力去一步步申请，这些都导致农村贫困人口得不到及时救助。另一方面，在医疗救助结算程序上，“一站式”即时结算大大提高了救助效率，但也只是在定点医院才可以真正得以实现。当救助对象如果没在定点医院进行医治，他们就必须垫付政策报销范围内的医疗费用。这些本该由医疗救助资金支付的费用给农村贫困人口造成了经济压力。他们如果想报销这部分费用，就需要经历复杂的申请程序，这也同样造成了农村贫困人口不能及时得到救助。

三、黑龙江省农村残疾人群体医疗救助制度问题的解决对策

（一）扩大医疗救助范围。医疗费用的逐年增长，医疗救助所承担的报销比例也逐年增长，因此政府应该在最大限度内增加医疗救助资金的投入并且适度扩大医疗救助的范围。当前社会的城市化进程不断加快，农村进城务工人员的数量越来越大，这一群体不应该被医疗救助制度所忽视而排除在外，这一群体的比重越来越高，他们的救助问题亟待解决。同时，政府还应该加入救助范围的是处于低保即贫困边缘的农村贫困人口，当他们如果患病，巨大的医疗费用会造成他们入不敷出。救助对象范围的确定应全面考虑到所有需要救助的群体，这样才能使需要救助的农村贫困人口都切实得到救助。（二）提高医疗救助标准。黑龙江省救助标准仍然很低，救助标准低影响了对农村贫困人口的救助水平。黑龙江省应该逐步增加目录外医疗费用、门诊医疗费用和不同级别医疗机构的各项标准，对所有大病病种救助，通过按费用救助的方式提高救助水平。同时，还应该学习甘肃省增加医疗救助病种，在救助病种数量上看，黑龙江省认定的重特大疾病病种只有25种，在此范围内的患病人群才可以享受特大疾病医疗救助。在门诊病种上也应更加重视常见病，增加救助内容，这样才可以从源头上解决看病难问题。（三）简化医疗救助程序。简化医疗救助程序包括两个方面：一方面，黑龙江省应完善救助程序设计，增加各相关部门之间的配合，减少审批时间，学习重庆医疗救助制度，把救助时间缩短至5～7个工作日。应确保各部门的协调配合，提高各个环节的审批效率，缩短救助申请时间，对申请医疗救助的困难群众给予及时受理，对符合条件的要按时办理审批手续，避免审批时间长造成申请困难。另一方面，要改进救助资金的结算办法，完善一站式救助结算办法，加快“一站式”结算全覆盖，增加定点医院的设立，以减少患病贫困人口结算困难。（四）农村贫困人口医疗救助内容向门诊和疾病预防拓展。第一，医疗救助制度的根本目的不在于单纯地解决贫困人口因疾病产生的高额医疗费，而是帮助贫困人口提高其身体健康水平。第二，改变以大病救助和住院救助为主要内容的救助方式，逐步将救助内容向门诊和疾病预防倾斜，不断拓宽医疗救助门诊病种数量。第三，增加预防保健的基础医疗卫化服务，村委会可以周期性组织村民体检，有效地对大病进行筛查，这对重大疾病及早预防有着极为重要的作用。

参考文献：

[1]徐娜，田固.医疗救助在健康扶贫中的作用及思考[J].中国医疗保险，2016（11）.

[2]成呈.大病医疗救助对象范围与救助标准探讨———基于全国29省《大病医疗救助实施方案》的比较[J].卫生经济研究，2016（11）.

贫困人口范文篇7

一、加强组织领导

乡上成立由乡长任组长，副乡长任副组长，乡民政所、财政所、党政办相关人员为成员的乡扶持农村贫困人口工作领导小组。

二、明确目标任务

全乡2014年共扶持259名农村贫困人口。2014年5月1日起，全乡扶持农村贫困人口工作全面实施，2014年11月30日全面完成。

三、工作进度安排

第一阶段（2014年5月1日-5月20日),初定人员征求意见。乡人民政府进行目标分解任务，召集村干部，会同扶持的县级部门和中省市驻邻单位，按照每位科级领导联系扶持2户贫困户、每一位职工联系扶持1户贫困户的原则（科技领导和职工包括本乡处教师外的财政全额拨款人员），初定征求意见。

第二阶段（2014年5月20日-6月10日），调整扶持人员和扶持对象。乡人民政府向县级、科级（均含正、副）领导和职工征求意见，调整扶持人员和扶持对象，但不减少扶持户数。

第三阶段（2014年6月10日-6月30日），建卡情况统计表。由乡人民政府《县2014年扶持农村贫困人口建卡情况统计表》（乡纸质档案），做到户有卡、村有册、乡有簿、县有电子档案。

第四阶段（2014年7月1日-11月30日），全面扶持贫困群众。乡人民政府、帮扶的县级部门和中省市驻邻单位要重点为责任对象户找路子、出点子、教法子、帮技术、助销售、变观念，从被迫输血向主动造血转变，提高贫困群众增收能力，使贫困群众真正主动脱贫。

贫困人口范文篇8

一、指导思想

以科学发展观为指导，深入贯彻落实十八大提出的深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件,实现扶贫对象大幅减少的扶贫开发工作要求，按照“统筹规划，突出重点，完善机制，整合资金，综合推进”的工作思路，突出农业增效和农民增收两大重点，努力改变我镇贫困地区经济、社会、文化等方面的落后状况，消除贫困，改善民生，为打造田园城市，构建幸福而努力。

二、减贫任务分解

根据2016年我镇建档立卡贫困人口1347人，计划减贫人数382人。

三、减贫工作措施

各村委会以村书记主任为村级主要帮扶责任人，并组织村两委及各村组组长配各帮扶单位，对贫困户的帮扶减贫工作采取上门走访、征求意见等形式，了解贫困户家庭现状，致贫原因，摸准最需要解决的问题，加以认真分析归类，采取合适的帮扶措施，按照“一户一法”的思路，通过一户一户地帮扶，帮扶一户、减贫一户、致富一户。具体措施：一是思想帮扶；二是生产帮扶；三是技术帮扶；四是教育帮扶；五是医疗帮扶；六是生活帮扶；七是住房帮扶。

四、减贫工作要求

（一）加强领导，精心组织

各村委会、驻村帮扶单位要高度重视贫困人口减贫工作，把它列入重要议事日程，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，真正做到思想认识到位，组织发动到位，行动落实到位，工作措施到位，切实把减贫工作当作转变作风，践行党的群众路线，改善民生的首要大事来抓。

（二）整合资源，集中投入

各村委会和驻村帮扶责任单位要整合各部门的资金，统筹安排，动员社会各界参与扶贫开发，鼓励、引导各类企业和贫困村开展“村企共建”活动，通过产业带动贫困户脱贫致富。

（三）实时掌控，严格把关

各村委会要随时了解各贫困户基本情况，对于符合脱贫标准的贫困户，应向村委会申请，各行政村如村民代表大会进行民主评议，由村委会和驻村工作队核实后进行公示，经公示无异议后报镇人民政府审核，镇政府审核确定后，在各行政村进行第二次公示，经公示无异议后报市扶贫办复审。

贫困人口范文篇9

关键词:贫困人口退出;法律激励;命令控制范式

贫困是人类社会的古老现象，反贫困却是现代社会的产物。党的十八大以来，以为核心的党中央把脱贫攻坚作为关乎党和国家政治方向、根本制度和发展道路的大事来抓，脱贫攻坚工作在我国取得了决定性进展，谱写了人类反贫困史上的辉煌篇章。基于政治伦理，帮扶贫困是国家需要履行的法定义务。随着国家观念的演变，国家义务对应的内容亦包含各类公共利益，相应地，人也不再是单一的个人或团体，而是共同体的全部成员。①这就要求国家在帮扶的同时应以一定的行为助其脱贫，减轻非贫困阶层在内的全部社会成员的负担。建立贫困退出机制即是国家完成这一附随义务的表现。对此，2016年4月的《中共中央办公厅与国务院办公厅关于建立贫困退出机制的意见》(下称中央意见)责令地方政府建立贫困人口、贫困村和贫困县的退出机制，其中村、县退出以贫困发生率为主要衡量标准②，使得贫困人口退出成为整个机制的基础与核心。作为扶贫攻坚的最后一环，贫困退出制度的良好构建不仅关系着业已取得的脱贫成绩，更与后脱贫攻坚时代返贫风险的预防息息相关，因此具有高度的研究价值。学界对贫困退出的关注始于近年，且形成了价值颇高的系列性研究。但和反贫困机制中其他领域获得的成果相比，贫困人口退出的专属研究仍显薄弱。③对最具基础地位的贫困人口退出制度及法律问题的研究更是稀少。其中，对于退出制度的整体设计，刘司可的系列研究通过收集与整理基层调研材料，认为贫困人口退出存在程序不健全，动态管理薄弱，扶贫资源分配不精准，返贫预防机制尚未建立等一系列问题，并提出规范扶贫动态管理，建立正向激励机制，重视返贫风险预防，引入社会力量等对策建议④;王志章、黄明珠基于英国反贫困经验的总结，强调贫困人口退出过程的公开性与民主性，提出采用贫困渐退机制，降低返贫风险①;郑海瑞认为贫困人口退出制度的完善需要优化退出指标体系、严格退出程序、强化宣传教育、注重正负激励结合以及提升退出人口生计可持续发展能力②。对于退出人口的识别，侯莎莎基于以公共价值为基础的政府绩效治理理论，提出贫困人口退出标准的完善应当综合考虑价值体系、指标体系、组织体系、技术支撑体系与绩效环境体系五个方面③;而陈成文与陈建平从精准扶贫“契合度”偏差的角度，指出退出标准应走向多元化与具体化的必要性，认为在“两保障”领域应当扩展消费清单、考虑家庭规模效应并明确“三保障”的具体边界④。对于退出责任的探讨，檀学文在区分实际脱贫、政策兜底与未脱贫三种退出结果的基础上，指出由县党委及政府作为基层退出责任主体，统筹划分贫困人口退出工作。⑤对于退出主动性的建设，李壮、陈书平在介绍西方贫困发生理论中的社会结构解释路径与社会文化解释路径后，认为贫困文化理论难以解释我国贫困人口退出中的“等靠要”现象，并以非均衡治理的视角重新解读，提出了丰富贫困识别标准、加强贫困户组织度、发展农村集体经济与提高扶贫工作队伍素质的建议。⑥纵观上述研究，对于贫困人口退出制度的整体设计已经较为完善，“严格程序”“防范返贫”“标准多元”“激励优先”等已经成为共识。但在具体现实问题的解决与制度建设方面仍显不足，具有可填补的研究空白。同时，现有研究均忽视了相关法律规范的收集与整理，未能概括出规范意义上的贫困人口退出范式，也无法完整体现政府这一扶贫与脱贫责任主体在贫困人口退出中所发挥的现实作用。我国贫困问题因制度而生，⑦反贫困问题也必将因制度而去。为此，本文通过有关理论与中央及地方各省市相关法律规范的梳理，总结贫困人口退出乱象产生的深层次原因，并指出制度优化的突破口，借以革新贫困退出机制的法律规则形态，增添机制整体的长效性，以保障脱贫质量，全面防范脱贫攻坚期后规模化的返贫风险。

一、贫困人口退出的问题检视

(一)“消极脱贫”现象及其理论根源“消极脱贫”描述的是经过国家扶助已实质满足脱贫条件的人群，基于享受政策优待的依赖性而拒绝退出贫困范围的行为。在贫困退出的语境中，“消极脱贫”源于贫困户的“惰性思维”。如广东省民政厅官方网站刊发的文章曾称:“……(某些贫困人口)总认为当个贫困户，得到党和政府的物质帮助和资金救助就无比光荣，得到政府的关爱就可以衣食无忧，甚至一些贫困户产生了惰性思想。”精准扶贫规制体系属于一种再分配性制度，对于工作激励产生的扭曲作用小于传统的税收手段，从而更适合于缩减社会中的贫富差距。⑧但作为一种福利政策，其“奖懒”的副作用始终存在，“消极脱贫”思维的滋生亦不可避免。在经济学上，可以通过“经济人”假设对“消极脱贫”予以理论溯源。“经济人”理论假定人是被工具理性指引的，是被未来预期的报酬拉动的。⑨立足扶贫领域，贫困户出于对自身利益最大化的追求，在脱贫决策前会反复进行利益衡量，只有在内心确信退出后所获收益大于既有利益时，才会选择主动退出，摆脱贫困身份。受制于主客观等诸多方面的原因，现阶段退出后的贫困户并无有力的政策保障，相比原贫困身份所带来的全方位照顾，脱贫后的生活充满风险。无论选择务农、务工或是经商，贫困户都将不同程度地面临市场竞争所伴随的优胜劣汰，投入的劳动力及其他资本难以获得足额回报。因此，在贫困户看来，选择退出极有可能得不偿失。换言之，贫困户拒绝脱离贫困身份的一个深层原因是其在帮扶的确定性与市场的不确定性中选择了前者。故而，只有通过制度创新为退出后的贫困户增加确定收益，才能影响既有的决策过程，促使其决定积极脱贫。遗憾的是，这种利益诉求并没有在贫困退出机制的设计中获得重视与适当回应。恰恰相反，对于这类人群的不信任，使得我国在贫困退出中采取了使之弱化同时强化救济者的做法———命令控制范式的规制体系。(二)“被脱贫”现象及其制度根源与“消极脱贫”相对的一个概念是“被脱贫”。随着扶贫攻坚步入尾声，“被脱贫”现象近年来常见于新闻报道。以山东省济南市为例，当地的电视问政节目披露，居于山区的68岁孤寡老人除耕种一亩土地外再无其他收入，却在2017年被取消了低保及其他扶助政策。该地政府部门以老人尚有劳动能力作解释，将其纳入“脱贫群体”。在山西省太原市做扶贫工作调研时曾强调:“……脱贫过程必须扎实，脱贫结果必须真实……扶贫标准不能随意降低，决不能搞数字脱贫、虚假脱贫。”中央的三令五申可以反证类似问题在地方绝不罕见。以贫困人口并未实际达到脱贫标准却被地方政府从建档立卡系统中注销为标志的各种形式的“被脱贫”行为不仅浪费了国家扶贫资源，而且侵害了有关群体的权益，为后脱贫攻坚时代巩固扶贫成果留下了严重隐患。通过对我国中央与各省份相关规范文件的分析，①可以发现，政府贯穿贫困人口退出机制的启动、实施、核查全过程，其中，政府在6个省份中担任退出机制启动主体，在13个省份中占据退出过程中的主导地位，并在14个省份中负责退出结果核查工作。而村级组织在12个省份中担任退出启动主体，在6个省份中占据退出过程中的主导主体，但不参与退出结果的核查。第三方机构则在1个省份中负责退出结果核查工作。贫困人口未能在退出过程中获得任何主导地位。同时，中央及各省在贫困人口退出机制中规定的权利因素主要集中于贫困户对退出的“同意审查”及其对退出结果的申诉与核查参与。只有黑龙江省考虑到贫困户否认退出的情形并在退出过程中赋予贫困户抗辩权利。至于对退出人口的权利救济制度，则未见规定。因此，能够认为我国贫困人口退出制度始终秉持着公权力发挥决定性作用的命令控制范式，其主要特点包括:各地贫困人口的退出由政府或村级组织启动;退出过程由政府或村级组织主导，②退出人口仅有配合的义务而无实际抗辩的权利;退出结果主要由政府核查，③少数运用第三方机构核验退出效果，退出人口无明定申诉权利。由上观之，命令控制范式下的贫困人口退出机制，公权力一方④颇具压制性，拥有所有权力，并穿透式地行使;贫困户权利稀少且被架空，仅有配合义务，甚至沦为被支配的境地。具体而言，首先，我国贫困人口退出机制的启动主体无一例外均为公权力一方，这使得贫困户对退出的“同意审查”沦为虚置———或出于不知情、或出于被欺骗甚至被强制———先动的公权力一方在这一阶段保持着对退出人口的制度压制，使其仅有同意的权利。有省份考虑到贫困户不予同意的情形，却以“一并提交评议”对之⑤;有省份甚至突破中央意见要求的“民主评议推选退出名单”，将其异化为领导干部组成的“评议小组”⑥。可见，该阶段贫困户自身的退出意愿难以导地位，拥有多项权力;而贫困户重要的抗辩权利则不多见，即使规定了“贫困户提出异议”，也仅以“由‘村两委’、驻村工作队和第一书记组织村民代表再次入户核查”对之①。如政府及村级组织在启动阶段有所失误，退出过程中贫困户无力抵抗、纠正，公权力一方也可能基于主导地位予以强势推进。最后，在退出结果的核查中，政府发挥垄断性的权力，第三方机构参与力度不足。且核查方式多为“公告”“备案”等，其能否起到应有的审核作用，在政府利益上下一体的体制中仍然存疑;并且该阶段贫困户的参与方式实际上仅有对公告内容进行申诉一种，是一种对政府核查结果的再核查，并鲜有省份明文规定了申诉权，能够想见这种既无法定权利支撑又无实际参与的监督难以改变退出结果。(三)救济者面临的双重困境在“消极脱贫”与“被脱贫”的交互影响下，身为救济者的公权力一方陷入两难境地。若针对“被脱贫”，弱化公权力，减少政府及村级组织的主导作用，且信赖扶助对象，赋予其启动主体、过程主导主体及结果核查主体的地位等举措，则“消极脱贫”现象有可能泛滥，退出将在数量上锐减;若针对“消极脱贫”，继续秉持命令控制范式的退出机制，必然有更多的“被脱贫”问题发生，退出将有严重质量缺陷。由此，为使脱贫工作及时、合格地完成，突破“质”与“量”的耦合困境，必须在后续的制度构建中同时考虑“消极脱贫”与“被脱贫”双重因素。很大程度上，我国选择具有一定强制色彩的贫困退出机制，主要是源于对西方福利国家问题的检视。二战后，西方国家在社会政策领域普遍奉行“再分配主义”，为国内的弱势群体、边缘人群提供普惠性的社会保护。为了取悦选民，各国右翼政党主张减少国家干预、降低税负，但不敢主张大幅降低福利水平;左翼政党则主张增加福利、促进社会平等，但对增税十分谨慎。由此，两种严重的问题同时产生，一是政府财政开支递增，社会经济负担过重;二是因为社会信息机制、识别机制具有或多或少的局限性，部分无需救助的社会成员因缺乏劳动意愿也成为了救助对象，福利欺诈出现，福利依赖与败德现象日趋严重。②如果贫困人口像福利国家中的民众一样，对救助政策产生依赖，丧失劳动积极性，萌生远超“需求”的“需要”，轻则阻碍脱贫攻坚任务按期完成，重则导致“国家经济系统”侵蚀、“大众忠诚”无法长期维持、政府行政理性不断降低等后果。③因此，我国决策层对扶助对象采取了一种“不信任”的态度，对其贫困与否、接受救助与否、脱离贫困与否等问题代为决定，尽量避免“懒人阶层”，也就是“消极脱贫”人群的出现。基于此，既然命令控制范式的退出机制是“被脱贫”现象的成因，那么消灭“被脱贫”必然要求范式转变;但该范式的合理性在于抵御“消极脱贫”进一步扩大，促成其消解的前提是对这类现象的控制。所以，解决“消极脱贫”是杜绝“被脱贫”的必要条件，必须在后续的制度建设中优先考虑。

二、法律激励路径的提出

贫困人口范文篇10

一、城乡贫困人口的卫生服务利用和医疗保障覆盖

1.卫生服务利用之比较

2003年全国第三次卫生服务调查的数据显示[3]了城市不同收入居民的健康和卫生服务利用情况。按照收入五等分法划分，从最低收入的1/5家庭到最高收入的1/5家庭(从左到右)，两周患病率呈上升趋势，但是差别并不明显(不过值得注意的是，该调查数据的来源是“居民自我报告”，如果考虑到收入不同的被调查者对患病的主观判断因素在内，结果可能略有不同)；然而，从因病卧床率的数据来看，收入最低的1/5家庭却远高于其他收入的家庭；同时低收入人口的未住院率和未就诊比例均远远高于其他人口(见表1)。

表12003年城市不同收入居民健康和医疗服务利用情况

12345

两周患病率(‰)13.3813.5614.2914.3115.48

因病卧床率(％)3.693.323.123.393.33

未就诊率(％)60.257.754.251.245.2

未住院率(％)41.5832.3022.7328.2317.18

同一次调查的数据显示，在农村同样表现出两周患病率随收入上升而微弱上升的趋势，而因病卧床率同样是收入最低的人口远高于其他人口，未就诊率和未住院率也同样表现出随收入上升明显下降的趋势(见表2)。

表22003年农村不同收入居民健康和医疗服务利用情况

12345

两周患病率(‰)13.3913.2313.4113.8114.01

因病卧床率(％)4.203.853.663.723.40

未就诊率(％)46.043.844.744.542.9

未住院率(％)41.0433.8031.3326.4019.45

由上述两组数据可以看出，城乡贫困人口在健康和卫生服务利用方面表现出较大的共性，他们的健康状况并不比其他人口好，甚至在某种程度上较其他人口差，但是贫困人口对卫生服务的利用却明显不足。此外，同一次调查还显示，在两周患者未治疗的原因中，除自感病轻外，经济困难是最主要的原因，在城市和农村分别占36.4％和38.6％。[3]

2.医疗保障覆盖之比较

在与城乡贫困人口相关的医疗保障覆盖方面，如表3所示，[3]乡贫困人口表现出同样的低覆盖率的特点，城市和农村收入最低的1/5家庭的医疗保障覆盖率分别只有23.97％和20.13％。

表32003年城乡不同收入居民医疗保障覆盖情况(％)

收入最低1/5收入次低1/5收入中等1/5收入次高1/5收入最高1/5

城市23.9744.9358.9371.3680.46

农村20.1318.2017.5319.1031.88

然而城乡不同的是，城市随着收入的增加，医疗保障覆盖率呈明显上升，而农村则表现出各个收入层医疗保障覆盖率都普遍较低的特点，中等和中等偏下收入层的覆盖率尤其低。也就是说，在城市的情况是，医疗保障资源在各收入层间的分配是不公平的，收入越低，从中获益的可能性就越小，而收入最高的1/5人口是城市医疗保障的最大受益者；在农村的情况是，虽然看起来医疗保障资源在各收入层间的分配相对城市更为平等，但是不同收入居民医疗保险覆盖率普遍较低的情况，首先反映的不是医疗保障资源分布的平等，而是农民疾病风险的增加。由于收入略高于贫困线的农村人口也存在医疗保障覆盖率低的情况，因而抵御疾病风险的能力较差，存在因病致贫的巨大隐患。第三次卫生服务调查的另一组数据也证明了这种情况，[3]在2003年农村致贫原因构成中，因疾病或损伤导致贫困的占33％，是致贫的首要原因；而劳动力少与疾病或损伤存在密切关系，是致贫的第二大原因，占27％。

医疗保障覆盖情况与医疗保障的制度建设是密切相关的，城乡各自在覆盖率中反映的问题，我们可以通过对城乡医疗保障制度的分析得到解释。

二、城乡与贫困人口相关的医疗保障制度

医疗保障制度一般主要由医疗保险和医疗救助组成。在目前的中国，城市医疗保障制度分为城镇职工基本医疗保险和医疗救助，农村分为新型农村合作医疗和医疗救助。

1.城市与贫困人口相关的医疗保障制度

城市经济体制改革的转型对医疗保障产生了双方面的影响，一方面是“单位”解体，原有保障的供方无法有效运作；另一方面是劳动者构成改变、贫困人口增加，对医疗保险和社会救助提出了新的需求。从20世纪90年代初起，城市医疗保障体系开始尝试新的模式。

(1)城镇职工基本医疗保险

1998年国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发[1998]44号)，决定从1999年初开始在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度的改革。

《决定》的颁布意味着在中国存在了半个世纪之久的公费医疗和劳保医疗将被新的医疗保险所取代。中国正在建立起适应市场经济需要的，社会、企业、个人共负责任的社会医疗保险制度。1999年以来，城镇职工医疗保险参保人数增长迅速，1999到2004年的5年间增长了10339万人。[4]

然而另一方面，城镇职工医疗保险仍存在诸多问题，对贫困群体的作用有限。且不提其保障范围仅限于劳动者，而没有劳动能力的城市人口被排斥在外，单就城市劳动者而言，也不能起到有效的保障作用。首先，虽然1999年以来城镇职工医疗保险的人数增加很快，但是保障率仍不高，以参保人数最多的2004年为例，在职职工参保数只有城镇就业人员总数的34％。其次，由于制度设计与企业利益联系比较密切，因此参保人员大多是单位效益较好，本人生活也较有保障的职工；相反在困难企业，由于企业效益差，没有为职工办理医疗保险，因此困难企业职工面临生存和医疗双重风险。再次，城镇职工医疗保险制度在制度设计上虽然包含城镇所有劳动者，但是目前失业人员、个体经营者、城市流动人口等都没有包含在内，对于特困职工、下岗职工、城镇灵活就业人员虽有提及，但是并没有细致和强制的规定，致使这部分人口至今不能纳入城市职工医疗保险体系。此外贫困人口自身由于收入低，且对目前的医疗保险不了解，极少会主动考虑以医疗社会保险这一手段解决自身的医疗问题。从这个角度看，城镇基本医疗保险并没有起到兼顾公平、保障贫困人口的目的。第三次全国卫生服务调查的数据也说明了这一点，[3]随着收入由低到高(从左到右)，社会医疗保险覆盖率亦上升迅速(见表4)。

表42003年不同收入城镇居民社会医疗保险情况

12345

社会医疗保险(％)12.2730.0244.7559.0370.28

因此，贫困人口医疗保障的责任更多落到了医疗救助这张最后的安全网上。

(2)城镇医疗救助

目前城市的社会救助体系是以最低生活保障制度为基础展开的。具体到贫困人口的医疗需求，低保制度在设计之初是不包含医疗救助的内容的，《城市最低生活保障条例》明确规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用。”但是在实践过程中，部分地区意识到了贫困和医疗问题的强相关性，有条件的地区开始尝试跟低保制度相结合的医疗救助。由于这种尝试都是部分地区的自发行为，所以目前各地的医疗救助方案也各不相同，其中既有共性又有个性。综合各地的实践，医疗救助对象以城市低保户为主，部分地区涉及部分低收入人口和下岗困难职工；救助内容涉及门诊、治疗、住院、手术等诸多方面，不同的地区侧重点和比例各不相同；救助方式以减免医疗费为主，还包括慈善医院、临时救助、以及与医疗保险制度的结合等；资金主要来源于各级财政，并吸收社会资源，以及企业资金。

虽然有诸多关于医疗救助的尝试，但是从诸多的文献中不难发现，由于医疗救助不是强制要求，而只是部分地区的自发行为，资金来源于地方财政。因此只有少数经济条件较好的地区才会主动开展这项救助，而越是经济条件不好、贫困人口比例较大的地区，反而越没有能力和意愿关注贫困人口的医疗需求。目前能够得到医疗救助的城市贫困人口比例甚小。可以说城市居民最低生活保障制度的作用在于首先甄别出哪些人是贫困人口，其次对贫困人口实行最低限度的维持温饱的救助，除此之外，在医疗救助方面贡献甚微；而且在低保制度之外，至今都未出台其他独立有效的城市医疗救助方案，因此真正全国性的、制度化的对城市贫困人口的医疗救助还没有开始。

2.农村与贫困人口相关的医疗保障制度

城市“单位制”的瓦解催生了与市场经济体制更加适应的职工基本医疗保险制度和城市居民最低生活保障制度。而农村虽然也经历了“集体”的解体，但是必要的社会救助和医疗保障制度建设却远远落后于城市。计划经济时期，依赖农村集体经济，中国农村曾经建立起了覆盖率较高的合作医疗制度。改革开放后，随着集体经济的解体，旧有的合作医疗制度丧失了制度基础，农村人口的医疗保障随之瓦解。然而重建农村医疗保障制度的过程却迟迟没有开始，因此农民长久以来一直处于无医疗保障状况，近20年来，中国农村的医疗保障覆盖率一直不足20％。

进入21世纪，这一情况有所好转，我国农村医疗保障制度进入前所未有的转折期，这一转折目前正在继续，具体表现为农村新型合作医疗制度和农村医疗救助制度正在建立，政府开始承担起农村医疗保障的主要责任。2002年中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，其中的一项重要内容就是“建立和完善农村合作医疗制度和医疗救助制度”，提出建立这两项制度的主要目的是解决农村居民的贫病恶性循环，并决定由政府对这两项制度给予支持。自此，全国性的、与农村贫困人口医疗保障相关的全新的制度实践展开。

(1)农村新型合作医疗的建立

《关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出了逐步建立新型农村合作医疗制度的思路，该制度以大病统筹为主，实行个人缴费、集体扶持和各级政府资助相结合的筹资机制，在试点经验的基础上逐步推广，力争到2010年新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民。并且决定由政府对农村合作医疗给予支持。

卫生部、财政部和农业部于2003年联合的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，对新型合作医疗制度的具体组织实施做了明确规定，并且卫生部在之后2年试点工作的基础上，对新型合作医疗制度进行着不断调整，使目前的新型农村合作医疗制度呈现出既区别于旧有农村合作医疗制度的特色，又不同于完全意义上的医疗保险制度。具体而言包括以下内容：第一，该制度遵循农民自愿参加的原则，而不似众多工业化国家的保险一般都是强制性的。第二，统筹单位方面，不同于旧有合作医疗的以村或乡镇为统筹单位，新型合作医疗以县为基本单位运作，一方面加大抗风险能力，另一方面也体现政府责任。第三，在筹资标准方面，也不同于旧有的依赖集体经济存在的合作医疗，而是实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。具体是每年个人交纳10元，地方政府资助不少于10元/人，中央对中西部除市区以外的地区补助10元/人，共同组成合作医疗专项基金。另外国务院101次常务会议决定从2006年起提高中央和地方财政对参合农民的补助标准，中央财政的补助标准由目前每人每年10元提高到20元，地方财政也相应增加10元，农民缴费标准不变。第四，在补偿方案设计上，农村合作医疗基金主要用于补助参加新型合作医疗农民的大额医疗费用或住院医疗费用，有条件的地方兼顾小额医疗费用补助。

目前农村新型合作医疗已经覆盖超过全国20％的县，覆盖地区参合率在70％以上。[5]按照卫生部的规划，到2006年试点范围将扩大到县总数的40％，2007年达到60％，2008年在全国基本推行，2010年实现基本覆盖农村居民的目标。[6]

(2)农村医疗救助制度的初步实践

《关于进一步加强农村卫生工作的决定》除了关于农村新型合作医疗方面的内容外，还提出了在中国农村建立贫困人口医疗救助制度：要求对农村五保户和贫困家庭实施以大病补偿为主的医疗救助，并对贫困家庭参加合作医疗给予资助；在农村建立独立的医疗救助基金，基金将通过政府投入和社会捐助等多种形式进行资金的筹集；明确规定了政府对医疗救助的筹资和管理等方面的责任。

2003年11月，民政部、卫生部、财政部三部委联合下发了《关于实施农村医疗救助制度的意见》。具体而言《意见》所呈现出的今后农村医疗救助的框架主要包括以下几部分：救助对象是农村五保户和农村贫困家庭成员以及当地政府规定的其他符合条件的农村困难居民。救助方法包括资助救助对象参加合作医疗；对于患大病，经合作医疗补助后仍有困难的，给予医疗救助；未开展合作医疗地区，因患大病个人难以承担费用的给予医疗救助；对于某些特定传染病(如非典)的救治费用给予补助。救助标准视不同类型的贫困人口和疾病类型而不同。医疗救助服务由合作医疗的定点医院提供，未开展合作医疗的地区由救助对象户口所在地的乡(镇)卫生院和县级医院提供。关于资金筹集方面，各地要建立独立的医疗救助基金，通过各级财政拨款和社会各界资源捐助等多渠道进行。

2004年，全国已有19个省市出台了试点方案和相关政策，943个县正式启动了农村医疗救助工作，占全国县数的33％。[7]

综上，目前对于农村医疗保障建设而言是一个前所未有的契机，过去很长时期以来医疗保障资源过度向城市倾斜，农民无医疗保障的状况有望得到缓解。然而正如农村贫困人口卫生服务利用和医疗保障覆盖的数据所显示的，农村医疗保障制度建设的任务异常艰巨，对于一个刚刚起步的制度体系，能否在短期内从无到有地建立起来，覆盖绝大多数农村人口，同时在实施过程中兼顾资源的公平与效率，尤其是避免城市中存在的医疗保障资源分配不公平、不合理现象，目前都是未知数，有待实践检验。

三、分析与建议

综合上述分析，目前城市医疗保障存在的问题是欠缺公平，贫困人口得不到保障；农村医疗保障存在的问题是制度框架尚未完全建立，医疗保障整体覆盖率低，无法防止因病致贫。从这一判断入手，目前城市和农村的医疗保障建设应各有侧重。

1.城市：重点在于公平

进一步深究其显失公平的原因，笔者认为主要有两点：一是政府公共卫生投入不足，结构不合理；二是社会救助体系建设滞后，在救助体系方面存在严重的部门不协调。因此：

第一，加强政府公共卫生支出，改变支出结构。

1990年以来，政府公共卫生支出所占的比例逐年下降，从1990年的58％下降到2002年的32％，这一数字不仅远低于大多数发达国家，甚至在发展中国家也处于较低水平。[8]

与此同时，医疗保障经费所占卫生总费用的比例较低，而且逐年下降，由1991年的39％下降到2002年的20％。[8]

上述政府公共卫生支出不足，结构不合理与贫困人口医疗保障的关系在于：社会保障筹资本应体现政府、单位、个人三方责任，贫困人口个人和大多数困难企业无法依靠自身力量加入医疗保险，政府有限的医疗保障资金支出又不足以扶持贫困人口加入医疗保险，再加上城市医疗救助制度的缺失，必然造成贫困人口医疗保障覆盖率低，能够分享到的医疗保障资源极其有限。此外，政府公共卫生支出不足造成的另外一个必然后果是医疗服务价格上涨，这个因素与贫困人口的无保障因素相结合，更加深了贫困人口卫生服务利用不足的状况，使他们的疾病风险进一步增加。因此，要解决城市医疗保障的公平问题，首先应该加大政府公共卫生支出，调整支出结构，增加社会医疗保障经费在卫生总费用中的比例。

第二，完善社会救助体系，建立医疗救助制度。

社会救助的主管部门是民政部门，1999年城市居民最低生活保障制度在全国范围内建立，2002年这一制度实现应保尽保。然而在城市低保制度推进的过程中，专项救助却进展甚微。

随着市场化改革的深入，一方面伴随着“单位制”的解体和贫困人口的增加，在收入减少的同时失去医疗、住房等单位保障的贫困人口对专项救助的需求急剧增加；而另一方面，市场经济的背景使各个部门的成本核算和利益意识都在加强，相关部门提供专项救助受到阻碍。这样就出现了包括医疗救助在内的专项救助需求增加，供给萎缩的情况。又由于旧有的行政体制的惯性，各个部门局限于自己原有的工作范围，缺乏创新性和部门之间的有效协作，最终使得专项救助迟迟没有开展。

为贫困人口提供医疗救助是政府义不容辞的责任，也是提高城市医疗保障资源利用公平性的必要途径。因此，在政府今后需要增加的医疗保障资源投入中，应该将医疗救助列入资金预算。相关各部门应该加强沟通和协调，尽快建立联合调研组，在调研的基础上，由各部门联合切实可行的医疗救助政策。关键在于建立制度化的城市医疗救助制度，并且考虑其与目前的医疗社会保险制度的衔接，将医疗保障的网编织得更加严密。

2.农村：重点在于框架

第一，搭建新型农村合作医疗的框架

新型农村合作医疗制度是近几年刚刚开始制度设计和初步试点的较新的农村医疗保障制度，各地的情况不尽相同，现在对其实施效果进行评价似乎为时尚早。而筹资是这一制度的基础，从城市的经验来看，也是与贫困人口最为相关的一环，本文仅就筹资方案设计中表现出的问题做出分析和建议。

按照最初的设计，农村居民每人每年的参保费用是30元。不足2004年农村居民人均医疗保健支出130.6元[9]的1/4；即使2006年增加到每人每年50元，也仅相当于农民人均医疗保健支出的38％。

如此微薄的人均参保费用会使新型合作医疗产生一个很大的费用缺口，补偿方案设计的困境由此而来：按照制度设计的初衷，是以大病统筹为主，主要解决因病致贫、因病返贫问题，然而在农民自愿参加的前提下，这种只有少数患大病的农民可以受益的设计受到威胁；因此文件又多次强调兼顾门诊费用，以避免打击农民的参合积极性，然而面对有限的资金，这必然使大病的补偿降低。总之，过低的人均筹资额在权衡门诊和大病的补偿方面显得捉襟见肘，在这种情况下，不难推论其解决因病致贫和因病返贫方面的作用相当有限。

因此建议增加人均筹资额。目前农民个人每年缴纳的10元钱只占农村人均纯收入的0.4％，对绝大多数农村家庭来说是可以承受的，对于少数无法承受的贫困家庭，民政部出台的农村医疗救助制度已经列入解决范围。而在一个制度转型的初期，尤其是在面临过去众多不利因素的情况下，为了取得农民对这项制度的信任，调动农民的参合积极性，应该说目前个人缴费的标准是合适的。事实上，要增加筹资额，政府筹资和社会筹资还有很大空间。

政府已经在多个会议和文件中做出承诺，要将农村医疗保障建设列入政府责任，而鉴于医疗保障体系建设的必要性和紧迫性，因此应该将其列为政府公共卫生支出的首要考虑，继续增加政府对于农村新型合作医疗的投入。

第二，搭建农村医疗救助制度的框架

一是甄别救助对象问题。农村甄别医疗救助对象的问题相对复杂，如果救助对象只确定为农村贫困人口，则无法解决低收入人口的因病致贫、因病返贫问题；如果将救助对象设定为农村贫困人口和低收入人口，则资金需要量大大增加。

因此建议完善农村社会救助体系，建立多层次的医疗救助制度。首先甄别出哪些是农村贫困人口，赋予他们享受医疗救助的合法资格；而对于低收入人口，也应适当考虑他们的医疗需求，尤其是在大病救助方面应该将这部分人考虑在内。