创业教育的法律保障机制探索

本文作者：方小燕工作单位：无锡商业职业技术学院

一、概念梳理：大学生创业教育的内涵及其展开

作为高职院校设立和发展极其重要一环，创业教育理念自其提出伊始，便以其鲜活的教学科研价值和富有创造力的教育理念成为教学、实践的核心。1998年10月，联合国教科文总部在巴黎召开自该组织成立50年以来首次世界高等教育会议，大会发表的《21世纪的高等教育：展望与行动世界宣言》明确提出，培养学生的创业技能应成为高等教育主要关心的问题。在大会通过的《高等教育改革和发展的优先行动框架》强调指出：“高等学校，必须将创业技能和创业精神作为高等教育的基本目标”，要使毕业生“不仅成为求职者，而且逐渐成为工作岗位的创造者”。在教育学的发展历程上，创业教育理念是来自西方的舶来之物，注重个体独立性、提倡学生主动性、激发创造能力是催生创业教育理念的文化要素。在西方教育学界，除了把实现个体价值作为创业教育的终极价值目标外，学者还普遍把研究“创业”视为实现利润的“直通道”。HowardH.Steven-son认为，创业是一个人追踪和捕获机会的过程，创业可由发现机会、战略导向、致力于机会、资源配置过程、资源控制的概念、管理的概念和回报政策等方面来理解。[1]JeffryA.Timmons则认为，“创业是一种思考、推理和行为方式，这种行为方式是机会驱动、注重方法和与领导相平衡。创业导致价值的产生、增加、实现和更新，不只是为所有者，也为所有的参与者和利益相关者。”[2]从辞源学视角考察，《英汉辞海》（王同亿主编，1990年）认为创业教育（en-terpriseeducation）是指计划或设想，对于干一件事情的计划或设想；冒险（事业）、事业、工程，尤指艰巨复杂的或有很大风险的事业；企业（单位），尤指艰巨复杂的或有很大风险的事业；企业（单位），尤指商业组织，小型独立企业；有一定目的的活动或活动方式；探索精神，事业心，进取心，胆量。由此，“enterpriseeducation”有了多种译法，如“企业家才能教育”，“事业心、进取心教育”、“开拓精神与技能教育”等等。综合上述分析，从高职院校教学和大学生创业实践角度出发，我们认为，大学生创业教育是以培养创新精神和创造能力为基本价值取向的教育形态，旨在培养创造性人才，是素质教育在现代社会的纵深拓展。其内涵包含开展关于大学生从事商业活动的教育，以及在大学生从事创业类活动中所伴生的开拓创新的技能、方法以及进取精神等心理品质的教育。研究大学生创业教育的法律保障机制，就必须围绕创业教育的这一核心内容展开。

二、创业教育法律保障机制的现状分析

作为公民的一项重要经济活动权利，就业权是一种法定权利，受到宪法的保障。创业是就业权的潜在前提，是就业权权利形态得以延伸和舒展的前置性条件。特别是在就业压力持续加大的社会环境中，通过政策层面和法律层面的努力，加大扶持大学生创业，以创业促进就业。目前，从现有政策和相关法律规定来看，采取鼓励大学毕业生创业的措施主要集中在几个方面。1.减免规费类根据政策规定，凡高校毕业生从事个体经营的，除国家限制的行业外，自工商部门批准其经营之日起1年内免交登记类和管理类的各项行政事业性收费；毕业两年以内的普通高校毕业生，凡从事个体经营的，自其在工商部门首次注册登记之日起三年内免收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。如福建省规定“凡高校毕业生从事个体经营的，自工商部门批准其经营之日起1年内免交税务登记证工本费。”“凡高校毕业生（毕业后两年内）申请从事个体经营或申办私营企业的，可通过各级工商部门注册大厅绿色通道”优先登记注册。2.简化手续类鼓励和支持大学生自主创业，简化工商和税收部门的审批手续；高校毕业生从事个体经营和创办企业的，任何部门不得在法律、行政法规之外设置其他登记类前置性审批条件。3.服务保障类各地人事部门所属的人才中介机构免费为自主创业毕业生保管人事档案。如重庆市对自谋职业的毕业生，根据本人意愿，可将户口和人事档案暂存就读学校2年，或由重庆市大中专毕业生就业指导中心存管2年，存管期间免收档案管理费。4.政策优惠类大学毕业生在毕业后两年内自主创业，到创业实体所在地的工商部门办理营业执照，注册资本在50万元以下的，允许分期到位，首期到位资金不低于注册资本的10％。经税务部门批准，大学毕业生创办咨询业、信息业、技术服务业的企业，免征企业所得税2年；创办从事公用事业、商业、对外贸易业、旅游业等企业，免征企业所得税1年。提供小额担保贷款支持。5.行政指导类强化高校毕业生创业指导服务，并保障大学毕业生就业创业权益。强化高校对大学生的创业指导教育，发挥公共就业服务的功能，为创业大学生提供政策咨询、开业指导、小额贷款等服务。如上海市设立了专门针对应届大学毕业生的创业教育培训中心，免费为大学生提供项目风险评估和指导，帮助大学生更好地把握市场机会。对自主创业资金不足的大学毕业生，可申请不超过5万元的小额担保贷款，贷款期限为2年，由政府财政贴息，并由政府投资设立的小额贷款担保基金给予提供担保。综览目前关于大学生创业相关规定，存在的问题主要集中在政策原则性较强可操作性较差与立法保护不足两个方面。根据目前相关政策规定，国家明确提出要简化大学生创业程序，并给予行政性收费减免。但大学生创业流程中需要与国家行政机关发生法律关系的程序繁杂，究竟简化哪些程序，何种程序是法定程序不能简化的，在政策中都没有做详细规定。再如，国家要求地方各级政府对大学生创业提供财政补贴、税收优惠支持，但是否要对大学生创业项目及其收益性、风险性进行评估却没有划定具体门槛，也没有提出补贴标准。一般仅作“对有创业愿望的高校毕业生到定点培训机构参加创业培训的，按照一定标准发放创业培训补贴。”相类似的情况还体现在为高校毕业生提供创业小额贷款和担保的数额、条件上。再从立法层面分析，立法上的付诸实施缺失使得创业教育在发展过程中失去了强劲的制度推动力。目前，我国与促进大学生创业的法律、法规和规定主要有，《就业促进法》、《中小企业促进法》、《高等教育法》、《创业投资企业管理暂行办法》、《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》，我国还没有一部针对大学生创业教育的法律。必须要注意到的是，随着全球经济一体化，失业正成为高速运转的现代社会所无法彻底根治的一种顽症，也成为影响和谐社会的不稳定因素，并挑战着文明社会衍生的就业权。在人类已然步入风险社会的当下，创业教育在后工业社会承担的重要责任还体现在最大限度地规避风险社会失业顽症的冲击与挑战，把处于风险社会之中的人们带离“文明的火山口”。[3]

三、创业教育法律保护机制的构建

识别创业机会、设立创业经济形态、推进企业成长或促成企业推出是创业教育的有机组成部分[4]，而每一部分都离不开法律的规范。如在创业机会识别方面，包含商业模式构建和风险识别所涉及的规范企业运行的法律。在设立创业企业过程中，更是需要公司法、企业合伙等法律的规范。法律制度是健全大学生创业教育体系的重要组成部分，作为促进大学生创业的一种长效的、稳定的保障机制，通过完善法律制度，促进大学生创业政策规范化、法制化是促进大学生创业发展的必然趋势。1.明确创业教育法律保护意识。创业教育中的就业权及其前置的创业活动应受法治国家的保障，且是法律层面的保障。创业教育属于行政法学给付行政领域所研究的对象，在给付行政中，凡涉及人民的基本权利的实现与行使，以及涉及公共利益尤其是影响共同生活的重要基本决定，应由法律来规定。因此，有必要在创业教育领域中提倡法律保留原则。法律保留是在人民主权、法治国和基本人权的理念下所衍生出来的一个重要公法原则，其学理内涵由德国学者奥托•迈耶所首创，其一般内涵是“特定领域的国家事务应保留由立法者以法律规定，行政权唯依法律的批示始能决定行止”。[5]因此，明确创业教育的法律保护意识，保障大学生在创业过程中的权利不受侵犯，不仅是创业教育法律保障机制首要且是最低的要求，也是保障创业教育及其实践路径的有力保证。2.适时制定出台大学生创业教育专属法律。美国、德国、法国等先进国家的创业教育，均以高度重视立法导引并积极贯彻执行，由此促成创业教育理念以及创业就业实践顺利推进。以美国为例，与创业教育相关的法律有《职业教育法》（1963年）、《平等就业法》（1973）、《青年就业与示范教育计划法》（1974年）、《就业培训合作法》（1983年）、《从学校到工作机会法》（1993年）、《劳工保障法》（1993年）等。美国政府通过建立与创业教育密切相连的法律，不断加大政府财政支持力度，不仅在很大程度上缓解了高失业率带来的社会压力，更从根本上调整了美国的经济产业结构，促进了经济的长足发展。尽管我国已经制定了为数不少的政策以及关于创业教育的分散性规定，但是，与先进国家相比，仍存有很大差距，极有必要整合目前已有政策规定、法律规范，适时制定一部内容齐全、具有可操作性的法律，确保大学生创业者创业有法可依，进而带动社会经济领域的根本革新。3.建立健全创业所需经济法律规范当前大学生创业教育法律保障机制的一个显著特点是事后性，即只有在大学生创业过程中出现了法律纠纷的情形下，人民法院或仲裁机构才会依据民商事法律规范来调节。而对大学生在创业过程中所需的创业融资、政府财政扶助、税收优惠、贷款担保等法律制度还付诸阙失。因此，当务之急是在创业教育课程体系中根据大学生创业教育实际发生环节提供风险融投资类、政府财政扶持类、税收优惠体系等领域法律法规的介绍。在创业实践路径上，根据现有政策和法律规定，从政策规定和法律法规两个层次梳理大学生创业所需要的法律资源，制定明确的政策、法律导引机制，使大学生在创业过程中或在模拟创业教育实验中能够清晰辨认商业先机，避免商业风险和法律纠纷。在具体实践过程中，可适当提高大学毕业生知识产权类出资的比例，提倡大学生科技创新。在政府公共资源采购过程中，在商品质量同等情形下，加大对大学生创业型企业的扶持力度。4.强化政府行政指导力度。行政指导是行政机关为行政目的之实现，要求当事人作出或不作出一定行为而在其职责范围内实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为。它既不同于设立规范的行政立法行为，也不同于具有强制力的行政执法行为，通过一种“柔性”的行政权力形态，调整社会生活，从而更有效地实现行政目标。大力发展包括职业教育在内的双轨制教育是符合社会长远趋势的必然之需，创业教育作为职业教育当中的核心组成部分，既需要政府在专业设置、课程设计、创业指导等宏观层面加大行政指导力度，又需要政府运用财政、税收等经济手段，充分借助行政指导方式，围绕大学生创业教育的各个环节，通过系统完备的保护创业教育的政策、有效的运行机制等，推进大学生创业教育的纵深发展。