中外农业险支撑系统比较及借鉴

本文作者：李林1赵君彦2作者单位：1.河北大学管理学院2.河北农业大学经济贸易学院

自2004年起，我国加大了对农业保险的支持和推广力度，从试点地区的选择到财政补贴农户保费支出，再到农业巨灾风险支持的逐步建立，我国一直在探索农业保险发展的政策支持体系。然而我国政策性农业保险的发展处于初始和探索阶段，目前我国除了对农户实施保费补贴政策以外，并没有其他有力的措施来支持农业保险的发展，完善的政策支持系统亟待建立。因此，借鉴国外农业保险发展的政策支持经验，对我国农业保险制度的建立和完善具有重要的意义。

1我国农业保险政府支持现状

自2007年中央财政首次对农业保险进行补贴以来，我国不断加大对农业保险保费补贴的预算安排力度。2007年中央财政补贴20.5亿元，到2010年增长为101.6亿元，年均增长率达70%。各地基本上都是采取中央和地方政府按照固定的比例对投保农户进行保费补贴。根据2010年保监会数据，中央财政补贴对种植业和养殖业的保费补贴比例大致为40%，不同地区和险种会有所差异，地方财政补贴比例也在40%左右，因此，中央和地方财政对农业保险保费补贴共达到80%，经济发达地区保费补贴比例甚至更高。在中央财政农业保险保费补贴政策的引导下，农业保险业务规模不断扩大，覆盖面和渗透度显著提升，越来越多的社会资源配置到农业保险领域。2010年，我国农业保险保费收入达135.8亿元，是2006年的271.6倍，参加农户1.4亿户次，保险金额3943亿元，支付赔款100.7亿元，受益农户2060万户次，农业保险对农业生产的保障功能逐步显现。

2中外农业保险发展的政策体系比较

2.1政府支持方式比较分析

从世界各国农业保险的实践来看，政府扶持农业保险发展政策主要包括：实施农业保险立法；政府直接经营管理农业保险；对私营保险公司及合作保险组织提供管理费补贴、再保险补贴、税收减免和优惠；对农户提供保费补贴；管制农业保险价格；实行农业风险再保险制度；建立农业巨灾风险专项基金等。其中财政支持成为国内外政府支持农业保险发展普遍采用的方式。农业保险发展较好的国家都已经建立了完善的农业保险财政补贴系统，综合运用多种补贴方式，优势互补，从不同的途径对农业保险发展机制形成激励，保证农业保险的持续发展，见表1。美国、日本和菲律宾从立法、财政补贴，到再保险制度等完善的农业保险政策体系已基本建立。我国政策性农业保险的试点始于2004年，2007年中央财政首次支付20.5亿元用于支持农业保险发展，经过几年的实践，我国农业保险财政支持方式也在不断完善，目前在全国范围实施的主要措施有两个：一是对投保农户提供保费补贴，农户只需缴纳剩余的部分，这是我国目前农业保险采用的最普遍和最重要的补贴方式；二是实施税收优惠政策。我国现行税制规定：对农业保险中种植业、养殖业两业保费收入免征营业税；对保险公司经营中央财政和地方财政保费补贴的种植业险种业务提取不超过保费收入25%比例的巨灾风险准备金，准予在企业所得税前据实扣除；对农业保险相关合同免征印花税[1]。此外，我国试点地区在探索中也形成了一些具有地方特色的政府支持方式，主要有：一是保险责任分摊，即政府在一定范围内和一定程度上与保险机构分摊保险责任，如浙江“共保体”模式。地方政府对“共保体”的财政扶持方式为：赔款总额超过保费2～3倍的部分，“共保体”和政府将按1:1的比例承担赔偿责任，3倍以上则以1:2的比例分担。二是财政兜底，即对巨灾风险造成保险机构的损失由政府财政兜底。三是间接的农业保险补贴方式，即“以险养险”方式。允许经营农业保险的公司在经营政策性农业保险的同时，批准他们经营农村的其他财产或人身保险业务，以这些商业性保险项目的盈利自我补贴政策性农业保险。人保上海分公司和上海市政府原来合作经营的农业保险就采取了这种做法，并取得了较为理想的效果[2]。四是对保险公司实施管理费用补贴，我国目前只有北京市开展了此项补贴。

2.2财政补贴范围与标准比较

据世界银行在65个国家的调查，国外对农业保险的财政补贴是30%～60%，保险费补贴平均是44%[3]。例如，2000年美国平均补贴额为纯保费的53%，其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40%。日本保费补贴依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高，小麦最高补贴80%。由于经营农业保险的高赔付率和高风险，国外对保险经营主体的经营管理费用也实施补贴，如美国补贴30%，加拿大补贴50%，日本补贴50%～60%，瑞典补贴66%，西班牙补贴20%～50%，墨西哥补贴60%，菲律宾补贴56%[4]。此外，对农业保险经营主体免征一切税收，税收支持力度大。我国政策性农业保险运行时间较短，受国家财政压力等因素的制约，我国种植业和养殖业财政补贴的范围还局限在对国民经济影响重大的几种特定险种。目前在全国范围内实施补贴的仅包括小麦、玉米、棉花、花生、大豆、水稻、油菜、能繁母猪和奶牛九个险种。中央财政对试点省份农业保险提供40%的保费补贴，加上省级、县级各级财政的配套支持，总标准还是比较高的，大部分地区中央和地方财政补贴合计80%，甚至更高。与国外相比，仅从保费补贴一项来说，中国对农业保险的补贴标准并不低。然而农业保险的税收优惠力度小、范围窄，仅对种养两业的保险业务免征营业税和印花税。即使有部分试点地区扩大了税收优惠范围，也只能在一定程度上减免地方税收，政策性农业保险依然承担着较高的税负[5]。另外，中央政府对保险公司的管理费用补贴和再保险公司的再保险补贴缺位，因此从整体上来看，我国农业保险财政补贴的范围较窄，补贴额度不高。

2.3农业保险财政补贴层次比较

国外农业保险的财政支持主要来源于中央政府财政，保费补贴、业务费用补贴、再保险支持均由中央政府财政支出。地方政府对农业保险也提供一定的补贴，但只是处于辅助地位。我国政策性农业保险发展存在着多层次财政支持的局面，中央政府和地方政府共同承担保费补贴。2007年中央政府财政仅对江苏等6个试点省份农业保险提供25%的保费补贴，2011年补贴比例提高到40%，其他财政支持要求省级财政、市县区财政配套实施。税收优惠也基本上是营业税、印花税等地方税种的减免。因此我国政府支持农业保险的支持层次偏低。以河北省为例，河北省种植业、养殖业的保费财政补贴比例均为80%，农户承担保险保费的20%。中央财政种植险补贴比例为40%，省级、市级和县级财政配套比例分别为25%、7.5%和7.5%。养殖业险的分摊比例有所不同，能繁母猪的中央、省级、县级和市级保费分摊比例分别为50%、15%、10%和5%，奶牛则依次为30%、15%、20%和15%。从各个险种来看，中央政府承担整个财政支出的30%～50%。与国外相比，我国中央和地方政府的联动补贴机制，有利于发挥地方政府在农业保险发展中的作用，减轻中央财政的压力。但是由于对农业保险的财政支持主要由以省、市为主的地方政府提供，使得原本已捉襟见肘的地方财政承受了更大压力，也限制了地方政府发展政策性农业保险的积极性，尤其是经济发展落后、农业产值比重较大的地区，而这些地区往往在农业上为国民经济做出了重要贡献。

3我国农业保险发展政府支持的经验借鉴

通过与农业保险开展较好国家的对比发现，我国农业保险政策支持在很多方面还不完善，需要借鉴其他国家的成功经验，结合我国农业保险发展的背景与现状，完善我国现有的农业保险政策支持体系。

3.1加强农业保险的政策立法，保证农业保险规范运行

中国农业保险尚无一套完整的法律法规和配套政策予以支持，因此，政府在支持农业保险方面的政策存在随意性和不连续性，不利于农业保险主体的合理预期，制约农业保险的长远发展。纵观国外农业保险发展较好的国家，都有完善的立法支持，如美国的《联邦农作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》、菲律宾的《农作物保险法》等。因此我国必须从法律角度明确农业保险的政策性，对农业保险的法律地位、经营性质、管理原则、机构设置、政策优惠等予以法律规定，对政府职责、强制与资源保险范围、费率立定、赔款计算以及再保险等都加以规定。这是农业保险开展的必要的内部条件和外部环境[6]。

3.2建立再保险支持体系，实现农业巨灾风险分散

农业风险由于自身的系统性和相关性，极易演变成巨灾风险，而我国目前的政策支持体系中针对巨灾风险的政策处于缺位。通过农业保险再保险可以实现在更大范围内分散风险，提升保险经营机构自己的承保能力。然而，由于农业风险巨大，商业性再保险机构一般不愿承接农业保险再保险业务。目前我国是由中国再保险公司经营农业保险再保险业务，但政府没有给予再保险业务任何补贴和税收优惠政策，这使得分保费率偏高，分保条件苛刻，试点公司承担风险大并且经营成本高，承办农业保险再保险积极性不高[7]。另外就是在农业保险经营机构内部建立起农业保险分保体系，逐级分散经营风险，中国人保就使用这种方法，但风险只能在中国人保内部分散，空间和时间受到限制。要构建多层次的农业巨灾风险分散机制，就要对再保险实施财政支持，可以由政府专门组建一个政策性的农业再保险公司，使国家成为最后的承保人，或由国家指定一家专门的商业性再保险机构承担农业保险的再保险业务，国家给予财政补贴。

3.3加大财政支持力度，完善财政补贴方式

从国外农业保险发展情况来看，近年来政府对农业保险的保费补贴约占农业增加值的1%。如果由此做简单的测算，2010年我国第一产业增加值40497亿元，则我国农业保险目标财政补贴额应该达到近400亿元。而2010年我国财政补贴农业保险数额达到历史最高，仅101.6亿元，补贴力度还相差很远。此外，各国对农业保险实施多样化的财政补贴方式，如保费补贴、经营管理费补贴、税收优惠和再保险，这些方式的补贴对象和市场的作用机制不同。各种农业保险财政补贴方式优势互补，形成合力，能更好地发挥对农业保险发展的促进作用。我国中央财政补贴农业保险方式比较单一，主要是对农户购买农业保险的保费补贴，这种方式对促进整个农业保险发展来说还是不完整的。目前我国农业保险保费补贴比例已经较高，之后可以逐步扩大财政补贴的险种范围，实施对保险公司的直接补贴。考虑到我国现阶段的经济发展水平和财政能力，可以考虑首先给予保险公司的农业保险业务更多的税收优惠，如免征所得税。此外对再保险机构实施再保险补贴，建立农业巨灾风险政策支持体系也是。

3.4中央和地方政府合理分工，提高财政补贴层次

从财政体制角度来说，我国实施的是“一级政府，一级预算”，为了激发各级政府支持农业保险的积极性和可持续性，必须清楚界定中央政府和地方政府的职责，明确支持方式，进行合理分工。总的来说，由于农业保险的准公共物品性，中央政府从制度和财政支持方面都应该承担更多的责任，以中央政府为主，地方政府为辅。应逐步加大中央财政的补贴比例，降低地方财政的补贴比例，提高财政补贴层次，并逐步取消地方财政的配套，发挥地方政府灵活的、自主的，与本地区经济结构相结合的发展农业保险作用。中央政府可以从参保率和覆盖面指标对地方政府发展农业保险的积极性进行激励和约束。在中央政府制定的农业保险发展的框架体系下，地方政府应发挥其积极性，结合当地的实际情况创新地发展农业保险模式，培育农业保险市场新的需求载体，发展壮大龙头企业和农民专业合作社，大力宣传农业保险政策，给予农业保险经营机构必要的行政支持和协助，经济发展较好的地区可以以农业结构调整为目的，大力发展特色农业保险。