健全农业保险系统的讨论

本文作者：杨君岐1侯晓康1杨瑞琴2作者单位：1.陕西科技大学管理学院2.山东省济南康树工贸有限公司

一、政策性农业保险的相关理论阐释

（一）政策性农业保险的界定

顾名思义，政策性农业保险是相对于商业性农业保险而言的，是政府对于关乎国计民生和粮食安全问题而设计和实施的具有政策性扶持和优惠的制度性安排，其目的旨在保障国家粮食安全、提高农业生产抵御自然灾害的能力、促进农村经济健康发展、改善民生。从宏观调控层面上来看，政策性农保体现出强烈的国家意志和产业政策导向；而从微观操作层面上看，政策性农保产品呈现出显著的正外部性效应，产品种类主要包括：种植业的多风险保险和养殖业的死亡保险等。在种植业方面，政策性农保主要承保旱灾、水灾、冻灾、雹灾、风灾等自然灾害造成的损失，在养殖业方面主要承保日常性疾病等动物死亡风险。对于超出一般水平的巨灾，国家应另行安排救济和扶持。而本文所研究的政策性农业保险主要是承保因自然灾害而带来的农作物损失。

（二）政策性农业保险的特有属性

首先，政策性农业保险是一种“准公共产品”。一方面体现在保费的交纳方面，由于政策性农保并非强制所有的农户一定要参加，而是鼓励有意愿的农户自愿交纳一定的保费，并由政府和地方财政共同补贴的这样一种“三方共付”的保险制度。那么，没有交纳保费的这部分农户显然没有条件再接受政策性农保的保障和福利，被排除在外；另外一方面，政策性农保显现出显著的“公益性”和“外部性”，政府作为这项政策的主导者，对农业发展、粮食市场的供需平衡肩负着全局统筹和主导义务，通过普及和实施政策性农保，在完善我国社保体系，缩小城乡差距，增强农业生产抵御自然灾害等方面，显示出强烈的正外部效应。

此外，由于国家农业巨灾救济和补偿制度的存在，使得一部分地区、一部分农户存在着“无灾收益”的搭便车行为。其次，政策性农业保险是由政府、保险公司和农户三方共同博弈的结果。在完全没有任何农业保障制度的情况下，高风险低回报的农业经济生产使得农民朋友受益甚微，在有些年份由于巨灾降临，甚至会造成“入不敷出”的情形，如果将所有的农业风险转嫁给农业保险机构，显然，作为以盈利最大化为目标的保险机构会关闭这部分保险业务，从而避免“低保费、高赔付”的局面。在这种情况下，中央和各级地方政府不得不作为主导方和支持者对农业保险市场进行干涉，通过财政补贴和税收优惠政策分别对承担农业风险的保险机构和农民朋友予以一定的支持和鼓励，以保证农业保险机构的正常盈利、农业经济的稳定增长和农民生活的平安保障。

二、我国政策性农业保险发展概述

从2007年开始，国家选择了部分省市进行政策性农业保险的试点，加大了对农业保险的补贴力度，包括：加大农业农村投入、提高农业补贴、稳定农产品价格、增强农村金融服务能力等。下面，我们遵照国家行政地域的划分，分别对华东、华南、华北、华中、西南、西北和东北地区的代表省市政策性农业保险进展情况进行总结和归纳。

（一）华东地区

浙江省政策性农业保险作为华东地区“共保模式”的代表，最初由人保财险、中华联合、太平洋产险等十家在浙财产保险公司于2006年3月成立，其中首席承保人为人保财险公司，占60％份额，其余九家公司为共保人。但是在2009年3月份，共保体的成员调整为五家公司：人保财险、太平洋财险、大地财险、安信农业保险和永安财险，其中，作为首席承保人的人保财险，所占份额提高到了77%。浙江省政策性农保共保体并不属于独立法人机构，但是在运作上，拥有共保体各成员公司同等的经营资格和业务范围。首席承保人受共保体成员委托，遵照农保试点要求，在各试点县(市、区)设立专门的服务机构，负责单证管理、保单出具、勘察处理、年终清算等工作。管理运作费由共保体各方协商并经浙江省政策性农业保险试点工作协调小组审核后确定。首席承保人对政策性农保业务采用的核算方式为“账内运行、单独核算”，首席承保人和共保人每月就农业保险保费和赔款、再保险费、管理费用等各项收支项目按共保份额进行清算划付。

（二）华南、华北地区

广东省和海南省作为华南地区农业经济生产比较有特色的省份，政策性农业保险的发展和完善很大程度上归功于由本土农业经济发展规模和农民专业合作组织推动和支持。首先，华南地区农业产业化及农业产业集群已经形成，订单农业、科技农业、蓝色产业带已经成为华南地区农业经济的代名词。农保产品的保障范围主要涉及以下几个方面：水产养殖、橡胶树风灾、香蕉风灾、甘蔗火灾、水稻保险、渔船全损保险等；其次，根据参保者承受风险的能力，实行差别保费补贴标准。其中，农垦参保自缴和省级财政补贴分别为：90％、10％，民营参保自缴70%，省级财政补贴30%；香蕉风灾保险、生猪保险、渔船全损保险保费由参保者自缴70%，省级财政补贴30%。

自2007年政策性农保在江苏、新疆、四川、湖南、内蒙古、吉林等6省开展试点以来，内蒙古自治区到2011年末，政策性农保从补贴金额、保费收入和承保农作物面积等指标看规模已位于全国各省市之首。在基础农作物方面承保的农产品主要有：玉米（400元/亩）、小麦（400元/亩）、大豆（200元/亩）、葵花籽（250元/亩）、油菜籽（170元/亩）、马铃薯、蔬菜种植、葡萄种植等；在养殖畜牧业方面承保的主要有：能繁母猪、生猪养殖、肉羊养殖、肉牛养殖等。养殖业保险补贴的保险金额参照投保个体的生理价值，包括购买价格和饲养成本确定，（能繁母猪每头1000元，奶牛每头5000元)。在保费补贴比例方面，截至2010年，内蒙古自治区累计下拨财政资金13.2亿元，专门用于补贴农牧业保险业务和提高保费给付标准。其中，在种植业方面，财政部补贴35%，自治区财政安排补贴55%，农户自付10%；在养殖业方面，财政部补贴为能繁母猪补贴50%，自治区本级财政补贴20%，盟市、旗县级财政各补贴10%，其余10%由农户承担；奶牛保险由财政部补贴30%，自治区财政安排补贴50%，其余20%农户承担。

（三）华中地区

自从2008年湖北省政策性农业保险工作正式启动以来，省政府通过采取政府主导、市场运作、保险公司自营的三级管理模式，负责当地政策性农业保险工作的实施。全省按照“村-镇-县”自下而上的顺序投保登记，以县为单位签订统一投保单，保险凭证一户一证、一险一证。保费由农民个人缴费、中央财政和地方财政补贴三部分组成，不同险种补贴比例不同。其中主要险种有：水稻保险、棉花保险、油菜保险、能繁母猪保险、奶牛保险、水产养殖保险、泥石流保险、森林火灾保险等。湖北省政策性农业保险起步比较晚，急于提高和改善的问题颇多，比如说，办理农业保险的机构太少，全省21家财险机构中，承保农业保险的单位仅仅只有俩家，根本无法肩负起全省政策性农业保险的重任。

（四）东北地区

黑龙江省不管是与华北地区各地区相比还是在全国省市范围内，政策性农保实施都是经历时间最长久，成绩最显著的省份。可以为其他省市借鉴和尝试的创新点主要有以下几个方面：第一，为了避免保费支付负担过大及农户的搭便车行为，农保政策将承保范围进行了严格的规定和限制。其中，非承保范围主要是：防洪堤外或泄洪区内的水稻，地上、地下水源不足的稻区种植的水稻；越区或违背农时种植的水稻；良种繁育与田间试验种植的水稻；在农业技术部认定不宜种植水稻的耕地上种植的水稻。第二，垦区内农作物保险费率由基本保险费率和附加险保险费率两部分组成。基本保险费率由基础费率和浮动费率组成，基础费率为4%，浮动费率根据前10年受灾损失率厘定；附加险费率：低温冷害损失险为3%。第三，保险赔付分为即时赔偿和收获后赔偿，免赔率分为绝对免赔率和浮动免赔率。绝对免赔率为30%，浮动免赔率根据以下原则进行增减：1.保险标的基本险和附加险责任并发时，未投保附加险的+10%~+30%；2.参保人未使用农业技术部门认定品种的+5%；3.违背农艺措施或达不到农业技术标准的+10%；4.疏于管理导致草荒的+5%。第四，核灾定损通过独立的第三方实现。第三方指的是与保险公司、农户无利益关系者，一般由农保推广人员、农业技术指导人员、农村村干部组成定损小组将受灾土地进行分类、编号、核灾和上报。

三、我国政策性农业保险存在的问题及原因分析

（一）制度方面

1.缺乏完善的法律法规

2009年10月1日起实施的《保险法》中仅有一处提到农业保险，即第186条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。在国家积极推进政策试点的今天，我国仍没有制定专门的农业保险法律法规，农业保险的经营一直都无法可依，极大地影响了农业保险的规范化和制度化。

2.缺乏风险准备金制度和巨灾风险分散机制

农业生产容易受巨灾风险事故的威胁，大面积的旱灾、涝灾在我国各地区时常发生，但是，据了解目前我国尚无一省、自治区、直辖市在试点之初就计划建立巨灾补偿准备金的，巨灾风险只能由农业保险经营机构独立承担。从目前我国政策性农业保险试点情况来看，巨灾风险准备金要如何建立、筹集、启动、管理还没有形成成熟的办法和机制，巨灾风险准备金制度不完善，也不稳定。

（二）政府方面

1.对政策性农业保险的认识和推广不够

尽管政策性农业保险这几年在我国取得了一定的进展，但地方政府对于政策性农业保险的政策目标和导向不明确。加之中央又没有相关配套政策，地方政府害怕遇到大灾“吃不完兜着走”。

2.财政补贴缺乏长效机制

自政策性农业保险进行试点以来，积极推进这项工作的各省、市、自治区，虽然对参保农户的保费支出给予了一部分的财政补贴，但是试点如果全面展开以后，财政补贴的压力必然会增加，而中央的财政扶持手段及力度仍不明确，没有任何有关政策期许和支持承诺，更重要的是在没有建立巨灾补偿基金及农业保险法定再保险条件下，若真的发生大灾，需要巨额赔付时，地方财政力量有限，缺乏强有力的后盾。

3.行政手段推广农业保险的色彩比较浓厚

某些试点对政府在政策性农业保险中如何定位把握不准，往往利用行政命令将任务层层分解到各乡镇，要求必须全部按期完成，有的甚至将参加政策性农业保险与粮食补贴等惠民政策直接挂钩，侵害了农民利益。同时，在承保公司的选择上，采取政府指定而不是公开招标方式竞争产生，使得承保公司没有竞争压力和动力优化保险条款、扩大保险责任、降低保险费率、提高服务水平，政府也失去了利用市场杠杆来调动农民和承保公司两方积极性的机会。

（三）保险机构方面

1.承保范围与农民实际需求有一定差距

政府通过推动政策性农业保险，帮助承保公司扩大经营规模，防范和控制了经营风险，也降低了经营成本。但承保公司却没适当放宽保险范围，甚至有些险种与农民的实际需求有所偏离，使得政策性农业保险没有发挥应有的保障作用。

2.专业人才匮乏，核损结果缺乏准确性

目前我国保险专业人才在农村发展的极少，而发展农业保险要求一批既了解农业生产情况，又熟悉保险业务，既要遵循国家农业保险的政策，还要了解农村现状和农民心理的专业保险人，而这样的人才是少之又少。由于专业人才的匮乏，所导致的最突出问题就是自然灾害之后，核损过程的科学性和核损结果的准确性遭到农民的质疑，甚至有些情况会导致保险机构和农户之间的激烈争议和经济纠纷。

3.缺乏商业保险公司的参与和支持

近年来我国农业保险的赔付率是相当高的，一般都在60%以上，如果再加上接近保费收入的2O％的经营费用和其他费用，农业保险赔付率一般都要在80％以上，有时候甚至会超过100%，这种情况下就使得商业保险公司入不敷出。最为以营利最大化为目标的商业保险机构而言，农业保险很有可能是笔赔钱的买卖，相比之下，它们更愿意“独善其身”“、避而远之”。商业公司的消极参与以及农民薄弱的参保意识就会出现双重弱化农业保险的情形，使农业保险不断萎缩。

（四）农户方面

在政策性农业保险试点开展进程中，有效需求不足的原因在于：第一，政策性农业保险的高成本、高费率与农户家庭低收入之间的矛盾。目前我国农业发展正处于传统化向现代机械化的过渡时期，农业基础薄弱，区域之间发展不平衡，缺乏收入保障，在扣除了各项生活、生产资料及最基础的医疗和教育支出以后，可支配收入更是微乎其微，农保支出超过了其承受能力；第二，我国长期实行的巨灾中央财政拨款救助制度，形成了农民对政府依赖心理，缺乏主动防范和规避风险的意识；第三是由于家庭联产承包体制使得农业生产分散化经营，小规模的土地经营在客观上弱化了农业保险的经济保障功能。

四、发展我国政策性农业保险的对策建议

（一）完善相关政策法律法规体系

1.加快农业保险立法进程

有关部门应加快农业保险立法进程，明确政策性农业保险在国家农业保护制度中的主体地位。农业保险法律条例应明确规定农业保险的目标、保障水平、保障范围、组织机构、运行方式、参与方式、经营主体资格、保险双方的权利义务、会计核算制度、基金筹集方式、财政补贴标准和计算方法、赔款和处理方式、资金运用等内容，以促进政策性农业保险的体系化和法制化。

2.建立多层次的巨灾风险分散机制

首先要建立农业巨灾风险基金或巨灾风险融资机制，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定的补偿。其次是成立中国农业再保险公司，承担起国家农业再保险的职能。

3.设立政策性农业保险监管机构

以防避免出现因农业、金融、投资、税收、财政等领域各自为政、分割管理及资源分散而导致的高投入、低效率的局面，应考虑在目前保监会政策性农保监管部门的基础上，联合农业部、财政部、发改委等有关部门，成立专门的政策性农业保险管理局或农业风险监管机构。

（二）增强政府行为的有效性

1.增加财政补贴及税收优惠

政府可以从以下几方面确定补贴资金来源：一是从每年的财政收入增量中拿出固定比例来补贴农业保险；二是适当调整财政支出结构，控制行政经费支出的增长，提高资金的利用效率，将削减费用补贴农业保险；三是将粮食生产者直接补贴、农业生产机具购置补贴、良种补贴的“三补贴”政策为“四补贴”，增加农业保险的保费补贴；另外，国家应从税收政策等方面给予优惠及支持，以体现对农业“多予少取放活”的方针。

2.建立国家农业保险管理机构

农业保险的政策性特征使其对政府具有极强的依赖性，国家应建立国家农业保险管理机构，全面统筹管理基础农业保险，突出农业保险的社会效益。国家农业保险管理机构应由中央财政出资成立，其性质为非营利性质的国有独资公司，隶属国家农业部或财政部，经营管理费用由政府拨付，并免征所有税费，以利于准备金的长期积累和管理机构的稳定运营。

（三）提高保险机构经营能力

1.提高保险公司业务水平，改善经营效率

在贯彻执行农业保险政策过程中，农险公司不能一味地做执行者，也要根据实践需求与市场变化改变经营策略，努力提高保险技术，以完善核保、核赔等各个环节的工作，使核定损失更加科学，有效地减少道德风险的发生。同时还需要与农户及农业主管部门合作，不断扩大承保范围，增加承保品种，扩大保险覆盖面，提高赔付率等，以确保政策性农业保险在推进社会主义新农村建设方面发挥更大的作用。

2.加强专业人才队伍建设

由于农业保险缺乏专业人才，遇到多起理赔事件时，人员配备上常常会出现捉襟见肘的情况，因此保险机构要认识到培养专业化农业保险人才的重要性，加快培养专业化的农业保险人才，积极吸纳优秀人才进入到农业保险人才队伍中，同时对在岗农业保险员工进行专业化知识的培训，以高素质的业务人才为广大农户提供优质高效的保险服务。

（四）加大宣传，提高农民认知程度

一是要通过乡镇农业技术推广站等部门，鼓励和带动农民统一投保，集中投保；二是保险公司要加大宣传和业务咨询力度，通过宣传单、农业保险知识讲座等农民朋友“喜闻乐见”的形式，讲解政策、条款、参保程序、保险费率等知识，增强农民对政策性农业保险的认知程度。