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工伤保险基金现状及优化路径

[提要]工伤保险制度随着经济体制改革、社会需求推动、保险理念提升,而覆盖面逐渐扩大,保障待遇标准不断提高,总体向上向好,但制度正常运行的物质保障和基础,即工伤保险基金方面仍存在着资金使用效率低和地区间差异大的问题。就此,本文提出相应的优化路径。

关键词:工伤保险基金;管理现状;优化路径;基金统筹

一、引言

工伤保险是在劳动者由于工作原因而受伤、患病、残疾乃至死亡,暂时或永久丧失劳动能力时,由工伤保险基金为劳动者支付医疗、生活保障及必要的经济补偿所需要的资金,保障劳动者及家属的基本生活的制度安排,具有显著的赔偿性质。风险覆盖具有较好的保障性,缴费具有绝对的强制性,待遇具有宽泛的给付条件且标准相对优厚。在工伤事故发生后,无论责任主体在哪一方,均依法按照规定的标准给付工伤待遇,这种无责任补偿原则为因工受伤的劳动者提供及时、公正的待遇给付,同时简化待遇给付程序,提高补偿效率。20世纪50年代,三部文件即《革命工作人员伤亡抚恤暂行条例》《中华人民共和国劳动保险条例》《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》确立了工伤保险制度基本的框架基础,在之后70年变迁中,工伤保险制度逐渐完善,但制度运行的核心即工伤保险基金方面仍存在着一些问题。

二、现状

(一)资金使用效率低。社会保险制度的三个主要环节是“收钱”、“管钱”和“花钱”,工伤保险亦如此,但考虑到制度实施的原则和特点,与其他险种相比,“花钱”对于工伤保险而言是更重要的环节,原因如下:在基金筹集上,工伤保险强制由企业缴费,个人不缴费,相比于多方主体缴费且地区间存在费率差异的养老保险和医疗保险,工伤保险是按照企业所属的行业来对应不同的基准费率,征收环节简便易行;在基金管理上,工伤保险相对养老、医疗等保险基金规模较小,且不受人口年龄结构的影响,基金不得用于投资运营,故无保值增值压力,对安全性要求较高。但是,在基金支付上,待遇给付的项目和标准有《工伤保险条例》作为依据,但从整体来看,由于负担轻,收支平衡压力小,工伤保险基金存在着资金利用效率低的问题。(表1、图1)工伤保险是按照“以支定收,收支平衡”的原则筹集,从表1和图1来看,实际收支与筹集原则严重偏离,基金支出增长与收入增速相比,明显相对缓慢,享受待遇人数占比低,工伤保险基金的大量结余并不意味着工伤发生率低,也不意味着所有参保的企业都无缴费压力,而是工伤保险制度的欠缺,究其原因,有两点:第一,工伤保险认定困难。工伤认定是第一步,也是决定性环节。我国在工伤事故的处理过程中仍普遍存在“认定难”的现象,工伤认定标准模糊、周期较长等问题延缓甚至阻碍了工伤保险基金的顺利支付,例如现行《工伤保险条例》第二章第十四条、第十五条分别规定了认定工伤的六种情形和视同工伤的三种情形,《对<关于职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害能否认定为工伤的请示>的复函》中也已经明确指出:“职工所受伤害只要符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定的‘上下班途中,受到机动车事故伤害的’规定,就应当认定为工伤”,但在司法实践中,常常存在着相同案件不同裁定结果的问题,工伤认定易陷于琐屑的争议,无法得到严格遵守工伤保险的保障初衷和“无责任补偿”原则的认定,导致工伤应认定而未认定,待遇应给付而未给付,基金应支出而未支出,从享受待遇人数占参保人数的比重来看,工伤保险负担系数基本不足1%,未能发挥最大的社会效果,这也是工伤保险基金收支不平衡、巨额结余的原因之一。第二,以支定收的原则未落到实处。《工伤保险条例》第二章第八条规定“工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则,确定费率”,我国当前的费率是依据2015年《关于调整工伤保险费率政策的通知》按照行业类别分为8档基准费率,统筹地区根据用人单位工伤保险费使用、工伤发生率、职业病危害程度等因素,每1~3年确定其在所属行业不同费率档次间是否浮动,一类行业可在基准费率的基础上向上浮动至120%和150%,二类至八类行业可在基准费率的基础上向下浮动至80%、50%,向上浮动至120%、150%。差别费率考虑的是对不同风险等级的行业之间的差别性负担,浮动费率是以上年度用人单位工伤保险支缴率为主要指标,工伤事故发生率、一至四级伤残人数、因工死亡人数等作为辅助指标,目的是利用经济手段激励用人单位强化工伤预防工作,降低工伤事故发生率,继续优化劳动安全状况。在考核指标中,支缴率即用当年工伤保险基金支付用人单位工伤待遇的费用与当年用人单位按行业基准费率缴纳工伤保险费的比值的大小来作为上浮下浮的标准是制度设计中唯一体现以支定收原则的一点,但从实际结果看,工伤保险基金在该原则和目标下并未平衡,固然是由于工伤保险基金的基数庞大,在此基础上的收支变动不足以改变原有的巨额结余状况,仅仅体现在浮动费率上的以支定收是有限范围和有限作用的以支定收,而未贯彻在制度的始终。(二)地区间差异大。将收支状况细化到地方后,工伤保险基金呈现极度不平衡的状态。图2和图3显示,2017年各省份工伤保险基金的“贫富差距”,从工伤保险替代率来看,宁夏一枝独秀,工伤保险人均支出远高于就业人员平均工资,而经济较为发达的京广江浙沪反而处于中下水平;从图4负担系数来看,辽宁、安徽、湖南均在1.5%以上;从结余系数来看,在不考虑新增工伤保险收入的情况下,海南结余资金仍能支付未来10年的支出,而重庆只能覆盖未来4个月的支出,在属地化管理模式下,那些收入增速长期高于支出增速的地区面临的基金结余不断加大,因此在充分发挥工伤保险基金效用的同时解决好地区间不平衡的问题,应当是工伤保险基金改革的重点。(图2、图3、图4)

三、优化路径

(一)允许工伤保险基金投资运营。由于经济发展中的通货膨胀问题,工伤保险基金存在着不断贬值的风险,而2010年工伤保险条例第二章第十二条规定任何单位和个人不得将工伤保险基金用于投资运营、兴建或者改建办公场所、发放奖金,或者挪作其他用途,在这项规定中,除投资运营外,均符合正常的基金管理要求,但禁止投资运营则是阻断了基金保值增值的唯一出路。当然,原因在于工伤保险基金实行现收现付的筹集模式,理论上现收现付的基金当年提取当年支付,不具备投资运营的资金前提,也没有保值增值的压力与需求,而现实是现收现付的模式仍造成大量结余本身就是一种浪费,这是制度上的滞后,而投资运营收益在一定程度上可以认为是这一滞后制度的机会成本,因此从条例层面,在工伤保险基金大量结余情况下允许投资运营并不是“在错误问题下找办法”,而是对冲通货膨胀造成的基金贬值风险。与养老保险基金投资运营保值增值以主要应对人口老龄化冲击的动机不同,工伤保险基金的投资运营目的是拥有大量结余的情况下抵消通货膨胀的冲击,例如将工伤保险基金投资于可转债,其“股性”与“债性”的结合兼顾收益性与安全性,是短周期金融产品中的最优选择,可以与养老保险基金长期投资形成组合和优势互补,既能在不扰乱市场秩序的情况下活跃金融市场,又能使基金保值增值。(二)出台正式文件放宽工伤认定。现行《工伤保险条例》第二章第十四条、十五条分别规定了认定工伤的六种情形和视同工伤的三种情形,《对<关于职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害能否认定为工伤的请示>的复函》中也已经指出“职工所受伤害只要符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定的‘上下班途中,受到机动车事故伤害的’规定,就应当认定为工伤”,已有文件中的“只要”条件作为对于工伤认定的规定看似明确且宽松,但实际案例往往复杂得多,不同地区的基层司法机关在实际操作中对法条的解读有着不同理解,也就导致了相同案例不同裁定的情形。出台正式文件放宽工伤认定并不是不分缘由地一刀切,而是在文件中明确应当予以认定的细节情形,聚焦模糊的争议点,使模棱两可的案例有据可循,更重要的是可以加强基层法院业务建设,提高其办事效率、质量与民众认同度。(三)尽快提高工伤保险统筹层次。由于地区间经济发展的不平衡,存在着利益重新分配的问题,提高统筹层次必然会遇到阻力,但总要开始,从小险种着手,逐步推进。当前,工伤保险基金处于省级统筹层次,相比于养老保险的大体量和疾病风险的随机性广泛性,工伤保险是小范围的,且以风险事件的发生为依据,不存在代际传递和历史遗留矛盾,提高统筹层次是相对容易的,因此可以率先从工伤保险着手。放宽工伤认定会导致基金支出的增加,长此以往,结余系数低的省份也将面临着工伤保险基金缺口,通过对工伤保险结余系数或负担系数的精算将不同负担的省份结组,实行基金省际互通共用,不仅能平衡基金负担,也能促进两省之间的劳动力流动。

主要参考文献:

[1]张琪.社会保障学[M].北京:高等教育出版社,2016.

[2]郑秉文.全国社会保障基金理事会管理体制的转型与突破———写在基本养老基金投资进入市场之际[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2017.45(03).

[3]翁仁木.工伤保险基金省级统筹探讨[J].中国人力资源社会保障,2020(12).

[4]杨思斌.我国工伤保险制度的重大发展与理念创新[J].中国劳动关系学院学报,2011.25(04).

作者:李学颖 单位:首都经济贸易大学劳动经济学院

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