中国财政范文10篇

中国财政范文篇1

一、乡级财政体制的形成与演变

（一）乡级财政的历史沿革

我国乡政权的萌生大约要追溯到西周，公元前11世纪的西周有了乡政权的雏形。据《周礼》记载，当时国家基层建制为“五闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”。乡财政的萌生约在秦汉时期。宋代《文献通考》“职役”篇称，秦、汉县以下设乡，乡设有秩、啬夫、游徼三个乡宦（史称“三老”），其中“啬夫职听讼，收赋税”。可见，乡宦设有专门收税的人员，这是古代乡财政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：乡镇自治，本乡镇公产、公款充作自治经费的构想，但未能实现。在民国期间，也曾颁布过乡镇自治施行法，规定了乡镇收入的范围，但并未建立真正意义上的乡财政。

概括说来，在中国几千年的历史中，尽管有乡政权和乡财政的萌芽或雏形，但“皇权止于县政”，乡政权始终未能成为一级政府，这与历代统治者减少政府运行成本和减轻农民负担的考虑有很大的关系，由此，乡财政也不是完备的一级财政。

新中国成立以后，我国的农村基层组织经历了乡政府——————乡政府的演变过程，相应的农村基层财政也经历了一个由乡财政———公社财政———乡财政的发展过程。

在新中国成立初期的国民经济恢复时期和第一个五年计划期间，各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地给予一定的财政管理权限。但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡本身几乎没有什么机动财力①「黄宇光：《社会主义乡财政》，经济科学出版社，1988年，第2页。」。当时，乡政府只设一名财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事业经费开支等管理工作。可见，我国在建国初期创设的乡级财政并不是一级完备的财政，当时的乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”。

1958年，乡政府改组为，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，因而，公社财政既包括公社本身的财务收支，又包含着一部分国家财政收支。同年12月，中共中央和国务院了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对实行以“财政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成②「马新南、唐启岚：《分税制下乡镇财政管理》，中国财政经济出版社，1995年，第4页。」。

1983年农村解体，重新恢复乡级政府，随之，重建乡级财政。从1984年开始，全国全面推开乡镇财政建设。

（二）公社财政的收支机理

农村是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。公社职能的这种二元性，决定了其既要负责提供农村公共物品，又要组织生产。这就产生一个有趣的问题：一方面，比之其后的乡级政府有更重的财政负担；另一方面，却并不像其后的乡镇政府那样大肆向农民税外收费，这是为什么呢？

秘密在于直接提取“经济剩余”来替代“税费”，从而形成公社财政这种变异的财政模式。

公社财政是以两种方式支配“经济剩余”来提供公共物品。具体地说，公社的分配方式是实行工分制，即对于生产队和生产大队的生产所得扣除各项生产费用之后，提取管理费以及公积金、公益金等集体提留，剩下的部分再以工分为权数分配给社员。因此，农村公共物品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。这实际上是对农民的一种隐性的直接摊派，农民并不清楚自己到底承担了多少物质和人力成本，因为这些在农户分配前就直接从各个基本核算单位扣除了。这时，农民不是独立的经营主体，更不是剩余的索取者，他们的经济剩余直接被在分配前提走了，农民并不能直接体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。

（三）重建乡级财政是一次失败的制度创新

因为乡级政府不具有直接的经济管理职能，不可能像那样直接提取“经济剩余”来形成财政收入，所以，筹集乡级政府履行职能所需资金就成为重建乡级财政的理由。因此，重建乡级财政其实是寻求公社财政的替代物，是在公社财政之后为解决乡级政府收入的一项体制创新。

但是，重建乡级财政这项制度创新的重大缺陷是淡化预算制度，即没有把政府收入放在可靠的税制基础上，简言之，没有设定能够支撑乡级政府收入的主体税种。重建乡级财政的制度创新，其实质不过是建立了以税外收费为主要特征的财政自筹制度。

当然，财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期。1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。乡镇政府开支中的经常费用由县级财政提供，列入县级财政预算。非经常性的开支费用，则按照当年3月中共中央召开的全国财经会议中的规定自筹。至此，乡镇预算在纳入国家财政预算后，实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制。但是，直到被财政代替以前，自筹并未成为乡财政的主要筹款方式。

自筹制度的本义是在预算制度之外获取政府收入。尽管公社财政实质上是自筹，但它采取了直接支配“经济剩余”的形式，也就不需要税外收费这个载体。因此，以税外收费为主要特征的财政自筹制度是由于乡级政府无法直接支配“经济剩余”而产生的制度创新。这样，非制度化的、随机性的筹资手段成为弥补地方公共财政部门收入萎缩的一种体制上的创新①「樊纲：《论公共收支的新规范———我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》，《经济研究》1995年第6期。」。这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等。这种自筹收入本来是一种制度外财政收入，但是，在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口，并且又不能指望中央或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下，为了保证乡级政府的正常运行，以税外收费为主要特征的财政自筹制度就演变成一种非正式的制度安排。这种制度安排以向农民额外索取为本质，成为日后严重的农村、农民问题的制度肿瘤。

二、乡级财政长期存在的主要弊端

（一）吃饭财政

我国乡级财政供养人员数量相当庞大，已达870.9万人①「宫希魁：《中国“三农”问题大透视》，《财经问题研究》2003年第2期。」，按2001年全国共有40161个乡镇计算②「国家统计局编：《中国统计年鉴（2002）》，中国统计出版社，2002年，第381页。」，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人。这样，就出现了财力匮乏的乡级财政以占全国7%左右的财政收入，供养占全国财政供养人员总数的20%③「当年国家财政收入为16386.04亿元（《中国统计年鉴2002》，第266页），乡镇级财政收入为1132.92亿元（《中国财政年鉴2002》，第83页），比例约为7%；乡级财政供养人员为870.9万人，全国财政供养人员为4500多万人，比例约为20%.」。其结果，乡级财政收入的大多数被财政供养人员“吃”掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83%④「钟晓敏：《地方财政学》，中国人民大学出版社，2001年，第143～144页。」。

（二）加重农民负担

实际上，从农村时期起，就存在农民负担问题，只不过那时被隐性化了。而重建乡级财政之后，形式上是用自筹制度代替了对于“经济剩余”的直接支配，实质上不过是把对于农民生产剩余的索取从初分配移到了再分配，从而使得农民的负担问题显性化。

通过表1的数据可以看出，从1996年到2000年乡镇自筹资金占乡镇财政总收入的比例都在30%以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了当年乡镇财政总收入的39.29%.自筹资金的迅速增长，实际上是乡镇财政在有限的财政资源基础上将负担转嫁给辖区内的农民，这样一来，农民成为乡镇财政支出的分担者，因此，自筹资金规模的不断扩大是以牺牲农民利益和加重农民负担为代价的。

1996年，国家大幅提高定购粮价，农民的收入提高了9%.这以后，农民收入状况就不容乐观了，1997～2000年，其增长率持续下滑，分别是4.6%、4.3%、3.8%、2.1%.2001年有所回升，也仅达到4.2%⑤「陈锡文：《农民致富的脚步为何越走越慢》，《体制改革》2002年第12期。」；与农民收入增速极低相对应的是，农民负担尤其是税外负担居高不下。

由表2可知，在农民所承受的负担中，农业税以外的非税部分占了大头，虽然这些年来有所下降，但是2000年仍然高达62.8%.由此看出，财政自筹制度的存在，使乡级财政收入在很大程度上依靠自筹资金的筹措，这种主要在税收范围以外寻找政府收入的制度安排，直接造成了农民非税负担的增加。当初在自筹制度设计时，虽然对自筹收入范围、内容和对象，以及对自筹收入的支出做了明确规定，但没有形成有效的监督和严格的管理，以至于发展至今，当自筹支出范围和数额扩大时，自筹收入的范围和数额也因此而相应地扩大，最终演变成乡级财政的乱收费、乱摊派、乱集资。可以说，财政自筹制度的存在，为乡级财政“合法”地随意榨取农民、加重农民负担，提供了制度基础，也就使乡级财政异变为“收费财政”。

（三）负债累累

乡级财政加重农民负担之后仍然不能满足其财政支出的扩张，乡级财政的扩张本性还表现为毫无理性的政府债务。目前，据保守估计，全国乡镇政府欠债不低于2200亿元①「张守祥：《农村义务教育投入问题透析》，《现代教育管理》2002年第3期。」。据对全国81个农民负担监测县的调查，2000年，乡均债务额达1098.6万元②刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，《经济社会体制比较》2000年第2期。全国负债乡镇占乡镇总数的84%.安徽省负债乡镇占全省乡镇总数的90%以上。山东省2000年乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2%，最高的枣庄市达180.9%③「牛竹梅：《乡村债务现状、负面影响及消减对策》，《山东经济》2002年第1期。安徽青阳县辖19个乡镇（目前缩减为15个乡镇），178个行政村，乡村两级债务总计29792万元，其中乡级债务22006万元，村级债务7786万元，乡级债务平均1158.21万元（按17个乡镇计算），村级债务平均43.74万元④「贾康、赵全厚：《减负之后：农村税费改革有待解决的问题及对策探讨》，《财政研究》2002年第1期。」。一些乡镇负债额数倍于其全年财政收入，如：涡阳县新兴镇2000年财政收入428万元，而其负债额高达1274万元，相当于镇财政收入的3倍；蒙城县三义镇2000年财政收入512万元，而其账面负债额高达2200万元，相当于该镇财政收入的4.3倍⑤「刘健、凌云、宋德良：《乡镇财政困难的成因及对策》，《安徽财政研究》2001年第7期。

据对四川部分地区共计100个乡镇负债状况的调查，可以发现乡镇负债的两大特点：一是负债涉及面宽。从抽样的100个乡镇看，负有各种债务的乡镇占82%，有不少县（市、区）乡镇负债面甚至达到了100%.有的地方由于乡镇负债造成村一级也不同程度地产生负债。二是负债额较大。

100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占负债乡镇总数的46%.其中，负债最高的松涛镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。丹棱县12个乡镇负债总额2060.59万元，平均每个乡镇负债103.03万元。合江县被调查的15个乡镇都负债，其中，负债额最少的180万元，最多的700多万元⑥「杨天宗、李俊：《“空壳”乡镇———对四川100个乡镇负债状况的调查》，《乡镇企业、民营经济》2000年第2期。」。四川广元市的负债现象也很严重，以经济状况最好的市中区为例，据不完全统计，到1999年，全区乡镇负债达5567万元（不包括农村合作基金会的2839万元），乡镇平均负债371万元，当年乡镇负债额比全区财政收入5304万元还多200余万元；属国定贫困县的朝天区，据统计，到2001年末，全区政府债务余额达1.66亿元（经过审计部门的专门审核），其中，乡级债务为6910万元，村级债务为1450万元，全区政府债务余额相当于全区财政年收入（2001年的财政收入为1932万元）的8.6倍⑦「朱明熙：《农村税费改革的三个主要问题》，《四川财政》2002年第10期。」。

湖北省乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095万元，乡均248万元①「周一萍：《关于农村税费改革中债务问题的思考》，http：//.」。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3%；2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元；全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元②「韩俊、谢扬：《中国县乡公共财政现状：问题与影响》，http：//.」。

目前，乡镇债务有几大特点：第一，债务规模庞大，通常乡镇的债务都是本级财政收入的若干倍；第二，债务构成复杂，从乡镇债务的支出用途看，其构成主要包括两个方面：发展中的债务和消费型债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及当时发展乡镇企业的遗留债务等，这种债务是具备超前发展条件的乡镇为了适应超前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。相应地，这种债务可由发展的效益来抵偿；后者则是因行政支出膨胀，财政缺口拉大，乡镇为了持续运转举债导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等，这类债务几乎没有偿还的可能；第三，债务利息高，在这些乡镇债务中除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款、向其他单位的借款等，这些借贷利率一般都远高于一般的市场贷款利率；第四，债务累积时间长，且呈逐年上升趋势，很多都成了“五十年债务”、“百年债务”。

（四）体制弊端

我国乡级财政运行过程中暴露出的各种问题，无论是“吃饭财政”、加重农民负担还是沉重的债务包袱，其实都是乡级财政体制弊端的外在反应。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，满足地方公共需求的能力很弱；我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀，表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在扩张本性。

乡镇的这种利益扩张更多的是一种负面效应，即乡镇政府行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标，过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分。乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性：在横向关系上，乡镇政府管了不该管的事，将行政、政治职能和经济职能、社会职能混为一谈；在与乡村关系上，乡镇习惯于简单、粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织依然视为自己的下属机构；在乡镇与“国家”关系上，与“国家”争夺资源，侵害了“国家”的利益③「吴理财：《农村税费改革与“乡政”角色转换》，《社会》2001年第6期。

乡镇政府掌握了独立的财权，就可以自主地增设一些机构，自聘工作人员或“帮办”。乡镇一级不仅“五大班子”俱全，而且实现了党政机构的科层化设置。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编④「沈延生：《中国乡治的回顾与展望》，《战略与管理》2003年第1期。」。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数，“吃饭财政”由此形成。

如果假设乡域内的农民的供养能力是无限的，那么，“吃饭财政”与加重农民负担无关。相反，我国乡域内的农民的供养能力是极其有限的。在广大农民的“经济剩余”通过价格“剪刀差”方式托起了新中国初期的工业化之后，农村和农民就长期处于资本的“贫血”状态，维持温饱和生存已属不易，应当说，在其上承载建国初期的派出机构式的“乡公所”乃是极限。可悲之处在于，不但不断膨胀的乡镇机构和财政供养人员早就超过了乡域内的农民的供养能力，而使农民负担不断加重，而且辖区内的农民提供了乡镇政府的主要收入却享受不到应有的公共服务，而只是供养了一群“吃饭”的官员，这种负担对于农民来说就只是一种额外负担。

乡镇债务固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，发展过程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。一方面，现阶段我国巨额乡镇债务的很大部分，不是农村市场的经济主体农民或各种经济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权、债务关系，而是政府超越其职能权限，代替农民或集体经济组织决策、创政绩、达标等行为形成的非生产经营债务。乡镇政府之所以有直接参与和领导经济的动力，主要是因为来自财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中，获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后，获得的扩大自主支配财政收入的政策空间①「张军：《乡镇财政制度缺陷与农民负担》，《中国农村观察》2002年第4期。」。另一方面，乡级财政所具有的“吃饭财政”的特性，直接导致了乡镇行政管理费用居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。

我国预算制度普遍缺乏刚性，乃是我国财政体制的根本性缺陷，也是我国市场经济体制的基础性缺陷。缺乏刚性的预算制度，正是我国政府行为随意性弊端之渊薮。预算制度缺乏刚性犹如“和面”，收入是面，财政供养人员是水，水多加面，面多加水，直到无面可和。对于社会整体而言，这种缺乏刚性的预算制度的总体表现是，预算外收入和非预算收入以及在支出上随意突破预算，直接导致政府行政开支膨胀、官民比例趋高和压缩社会资本积累。对于农村，特别是对于农业乡镇来说，这种缺乏刚性的预算制度表现为财政自筹制度，由于财政自筹制度主要指向生产率和收入水平最低的农民，其后果必然是农民的贫穷和农村发展的停滞。

乡级财政的扩张本性要求乡镇自筹资金不断增加，这种需求借助于财政自筹制度这个制度工具而实现，成为随意对农民税外收费。这样，乡级财政就可以明火执仗地向农民伸手，随意将负担转嫁给农民，最终演化为消耗农民收入、加重农民负担的“体制包袱”。

三、农村税费改革后乡级财政的窘境

（一）乡级财政危机凸现

目前，全国乡级财政供养人员870.9万人，按人均一年1万元的经费估算，乡级财政每年光是负担这些人员的经费就达870多亿元，而农业税充其量有500亿元，其间的差额以前主要靠自筹收入来填补。农村税费改革取消了这种自筹收入，乡镇特别是农业乡镇主要依靠农业税形成财政收入时，乡级财政的体制弊端立刻就现了原形，乡级财政顿时陷入危机之中。

乡级财政危机的基本特征是巨额财政缺口使乡级财政难以为继。例如，全国最早开始税费改革试点的太和县，全县31个乡镇的78%的财政收入都来自于农业税，税改后的2000年，农业税及附加总共只有0.87亿元，尽管中央每年要给太和县下拨3000多万元作为农村税费改革的补助，但财政缺口依然高达6000多万元，占到了当年财政收入的51.3%；全县31个乡镇的财政供养人员为27151人，每年的工资性支出高达9955万元，而2001年太和县乡镇的财政收入只有9103万元，仅工资支出一项，就使乡级财政出现了800多万元的缺口②「张凯华：《六省“三农”问题报告———冗员篇》，中央电视台《经济半小时》栏目http：//，2003年4月23日。」。

（二）乡级财政支出规模的压缩存在限度

税费改革后，尽管农业型乡镇的巨大财政缺口产生了缩减财政支出规模的压力，但是，乡级财政支出总体上依然呈现出稳步增长、支出结构基本保持不变的格局。实际上，伴随农村税费改革进行的乡镇机构改革、缩减支出等措施效果并不明显③「陈永正等：《农村税费改革后乡级财政的深层次问题———以成都市属县（区、市）若干乡镇为例》，《财经科学》2004年第2期。」。从表面上看，要压缩已经达到一定标准的支出规模，会触动各方面的既得利益，具有相当大的难度，很难希望依靠压缩财政支出使乡级财政走出困境。从本质上看，乡级政府机构及其人员的维持成本有其最低限度，或者说，最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的。固然可以压缩冗员，但是，维持现行乡级政府框架的必要人员却无法压缩。因此，问题的实质不在于乡镇是否压缩机构和人员，而在于现行乡级政府框架本身是否必要。换言之，问题的实质在于，现行乡级政府框架及其必要人员是否与以农业乡镇为主体的乡域的供养能力相适应？显然，农村税费改革后，广大农业乡镇的财政收入主要由农业税构成这一事实，就决定了乡域的供养能力的大小。一方面，维持现行乡级政府框架的必要人员是精简人员的底线；另一方面，单靠农业税连供养这些必要人员“吃饭”都不够。因此，现行乡级政府框架决定了压缩乡级财政支出的限度，而乡域的供养能力则决定了真正应当压缩的是乡级政府本身。

（三）再度收费陷入“黄宗羲定律”怪圈

农村税费改革后，在不断增大的财政缺口和不断加重的乡镇债务的双重压迫下，作为乡级财政危机的另一种表现，一些乡镇又走上了收费的回头路。

据调查，近年来，江苏一些地区减下来的农民负担又出现了反弹，有的地方擅自增加收费项目，有的收费极不规范，有的仍在搞达标升级活动，涉农收费严重超标，农民反映十分强烈。例如，2002年，江苏灌云县东王集乡不少农户就缴了160多元的捐助办学费，该县沂北乡乡镇安排的税费当年也比上年加了几项，一是204国道拓宽每人8元，二是还陈欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植树造林款每劳力20元①「葛如江、汤涧：《苏皖税费改革后农民负担反弹现象透视》，《新华网》安徽频道，2003年2月14日。

农村税费改革后再度收费现象的出现明显违背了税费改革减轻农民负担的初衷，暴露出“黄宗羲定律”这种并税改革怪圈的阴影，即农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。对此，国家明令禁止是一回事，乡级财政危机要寻求出路又是一回事。税费改革后出现收费反弹，正好说明乡级财政体制存在深层次弊端，需要彻底改革乡级财政体制。如果不从根本上触动乡级财政体制，税费改革后出现的乡级财政困境，就使乡级政府为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费。

四、乡级财政在本质上就是危机财政

事实上，以农业税为主体财源的农业乡镇仅仅凭农业税远远不能维持自身的财政支出，在此条件下，农业乡镇的财政收入缺乏弹性（也可以叫做“经济弹性”缺乏）就构成乡级财政危机的内在必然性。

但是，税费改革前，乡级财政利用自筹制度提供的“制度弹性”替代“经济弹性”，就使乡级财政危机在形式上转换为对于农民的超经济索取。而税费改革取消自筹制度的结果又恢复了农业乡镇的“经济弹性”的刚性面目，迫使这些乡镇不得不主要依赖农业税来对付自身远远对付不了的财政支出，由此，乡级财政危机彻底外显化。可见，对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也就终结了乡级财政的独立地位。

税费改革前，乡级财政是“量出为入”，农业税收不足，则自筹收入填平补齐。税费改革取消自筹制度后，在以农业税为主体财源的农业乡镇乡级，财政似乎又变为“量入为出”，而能否真正做到“量入为出”，关系到能否打破“黄宗羲定律”而避免回到“量出为入”。但是，不能以为税费改革取消自筹制度后，再精简几个干部就可以打破“黄宗羲定律”。只要存在乡级政府这个层级，精简干部总是有限的，即使是最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的，而这种刚性的乡级财政支出，在农业乡镇往往是其财政收入所根本不能承受的。

因此，以农业税为主体财源的农业乡镇的财政收入缺乏弹性，无法与其大大超过财政收入的刚性的财政支出相适应，这就决定乡级财政在本质上就是危机财政。一方面，财政收入缺乏弹性，这使大于收入的支出得不到弥补而出现巨大财政缺口，从而表现为财政危机；另一方面，弥补支出的巨大压力在预算内被财政收入缺乏弹性所屏蔽，只得指向预算外，从而形成强烈的非预算收入扩张冲动。取消自筹制度，可以改变乡级财政危机的形式，但不可能由此消灭这个危机的本性。换言之，税费改革只是除掉了自筹制度这个乡级财政非预算收入扩张的工具，并未消除这种非预算收入扩张的动因。可以看出，被非预算收入扩张冲动所煎熬的乡镇负责人可以被税费改革的政治纪律压制住一时，暂时不起用针对农民的收费手段。但是，乡级财政非预算收入扩张的内在要求一定要顽强地寻求表现形式，当直接借助行政力量收费和摊派不便时，可能变卖财产，都不行的话，利用政府信誉举债就成为唯一选择，目前恶性膨胀的乡镇债务就是这种新的形式。

农村税费改革提供了令乡级财政危机暴露的机制。实质上，乡级财政危机在税费改革以前就已经存在，但是，自筹制度将其掩盖起来了。本来，经济发展水平决定财政能力。对于经济发达和较发达的乡镇来说，不需要或者不依靠向农民额外索取的自筹制度来维持其本来良好的财政状况，因而只有对于他们来说，税费改革减轻农民负担的同时并不导致其财政状况变坏。但是，对于我国目前占多数的经济欠发达的农业乡镇来说，税费改革前尽管已经有巨额债务，乡级财政之所以大体上还能连续运转，是因为自筹制度把乡级财政的危机转嫁给广大农民。税费改革取消自筹制度，就在减轻农民负担的同时把财政危机“还给”乡级财政。

地方政府为什么存在？按照公共财政理论，地方政府存在的义理性基础是提供地方性公共物品。但是，我国乡级财政体制存在的严重问题说明，它缺乏这种义理基础。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，这表明，它满足地方公共需求的能力很弱。我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，这种特性使它在很大程度上单纯消耗财政收入而不提供公共服务，因而，它对于提供财政收入来源的农民来说，是一种额外负担。

乡级财政的存在并不能够有效地为农村居民的社会公共需要提供服务，却反过来成为消耗农民收入，加重农民负担的“体制包袱”。因此，消除乡级财政危机的根本出路，既不是精简干部，也不是开辟财源，而是撤销乡级财政，并且从根本上改变乡级政府的组织和运行方式。

五、彻底改革我国乡级财政体制的对策建议

我国乡级财政体制改革的基本思路可以概括为：撤销乡级财政，实行乡镇分治、村级充分自治和乡级有限自治。具体说来，主要包括如下要点：

1.取消乡级财政，对于乡级行政管理模式进行制度创新：

（1）将乡级政府改变为县级政府的派出机构，即改设为乡公所或办事处，不具有独立的财权和事权，只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务；（2）乡公所或办事处不实行首长制，只设“督政”“督学”两大员，其他如司法、农（林）政、水政、土地行政、治安等，由县级相应部门派出；（3）取消乡级财政后，原乡政府的工作人员全部裁减，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支；（4）取消乡级财政后，农村的所有政府收入统一体现到县财政，派员和派出机构的一切费用以及公共品的支出也由县财政提供，由此形成的县级财政预算缺口，由中央和省级等各级转移支付解决；对于经济不发达地区和贫困地区，为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口，也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补；（5）政府对于乡域，只负责提供地方公共物品———政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施；（6）地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供，比如各乡道路，由县交通局统一规划并组织修建；（7）负责提供地方公共物品具体事务的是县政府各部门及其派出机构，“督政”和“督学”只负责从政治和政策上指导、监督以及收集和传递政治信息。

2.镇乡脱钩，乡镇分治，即对于乡和以农业为主的镇，撤销财政和实体政府；对于以第二、第三产业为主的工商业镇，则建立财政和实体政府，以发挥其城市管理功能，但不能辖乡。

在我国，乡与镇的社会经济职能是不同的。乡是以农业为主，而镇则分成两大类：一类是以农业和为农村服务为主要特征的镇，这类镇数量多，规模小，分散地域广，基本上仍属农村经济社会体系；另一类是以发展第二、第三产业为主要特征的镇，其财政收入来源主要依靠第二、第三产业，这些主要是县城和少数规模较大的区域经济中心，他们正逐步向小城市发展，基本上已属于城市经济社会体系。

对于乡及以农业为主的镇，应当实行“撤镇并乡”，即除少数中心镇须设立镇并设立一级政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务①「徐勇：《变乡级政府为派出机构》，《决策咨询》2003年第5期。」。对于以发展第二、第三产业为主要特征的镇，镇一级政府当然有其存在的必要，因为与小城镇建设和工商业发展相关的公共事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来提供公共服务。并且，其收入和支出可以达到良性循环：一方面财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展又为镇财政提供增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以提供足够的公共物品，为当地工商业的发展提供配套的城市基础设施。

3.政府行政弱化或退出的领域，以乡村自治填补之，即实行村级充分自治和乡级有限自治：取消乡级财政以后，政府行政弱化或退出的区域会出现治理真空，对此应当用乡村自治来填补，构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村自治模式。

（1）对于乡，由县实行派员和派出机构的方式管理乡域；在“督政”和“督学”以及其他派出机构实施政府行政管理的同时，允许乡范围建立农民自治组织———农协，既不是政权也不是政党，而是村级自治的一种协调组织，向下，沟通村与村；向上，代表各村和乡民与政府沟通；（2）对于村，从经济到政治都任由村民在法律框架下完全自治；（3）镇与县是行政关系；乡与县是行政和自治的二元关系；乡与村是指导与被指导关系。

中国财政范文篇2

大众财政是社会主义市场经济不行缺少的补充。市场的失灵，重要有以下两大类：一类是市场机制险些完全难以将资源和要素配置于其间的运动。它重要包罗以下内容：（1）创建国家防务等运动；（2）维持社会秩序等运动；（3）创建大众工程运动；（4）为市场竞争提供须要的端正；（5）再分配以改正社会木公程度；（6）稳固宏观经济。另一类是市场机制能够配置资源和要素于其间，但由于价钱信号的木准确而难以到达屈从的市场失效。这类失效重要有：（1）外溢性的影响；（2）自然使用的影响。但并非全部的市场失效都必须补充，只有当市场失效和危害到市场的正常运转时，市场才会对当局提出补充要求。

在充实敬重市场机制作用的条件下，仍然孕育产生了市场失效，这是市场机制本身的作用特点所决定的。这样，拜托市场机制所使用的要领和本事，是无法克服市场失效的。这就须要非市场的要领和本事。而当局及其大众财政恰恰因此非市场的要领，按非市场的步骤，在非市场的范畴，以非市场的目的来睁创措施的。这使得大众财政直接表现为是市场的一种对立物和异己气力，从而可夺目预干预干与、影响以致否认市场运动。正由于云云，当市场本身无能为力，而只能拜托非市场的要领才气克服市场失效之时，只有非市场的大众财政不光必须存在，而且还能发挥强有力的补充市场失效的积极作用。但是，大众财政的非市场性又具有对市场的直接危害本事，这又决定了大众财政只能运动于市场失效的范畴内。

字串1

责任规则是大众财政中最底子的资源使用原则。凭据这一原则，资源使用者必须对资源提供者认真。具体地说，有关资源使用的决策必须凭据提供者的意愿做出，并承袭提供者的监视和制约。

在社会分工的背景下，拥有资源的人通常并不是使用资源的人，两者之间的疏散孕育产生了范例的委托干系。委托人拥有并转让一部门资源给人，人技委托人的意志与要求做出有关资源使用的决策。

在我国的市场经济条件下，范例的委托干系孕育产生在当局与纳税人之间，经济市场上通行的责任规则在这里自然是顺应的。当局使用的税款是纳税人提供的资源，责任规则要求当局必须就税款使用标题向纳税人认真，受纳税人的制约与监视。

因此，在大众财政模式中，当局的底子财政政策以及它所依存的财政制度，必须明确地表现和贯彻规则的精神，此中包罗：

（1）当局预算步骤中保证富裕的果然性和透明度。

（2）财政变乱实验法制化和步骤化运作。

（3）以立法布局为轴心调和财政变乱中的种种优点和抵牾。

（4）当局的财政运动承袭国家审计布局的独立审计。

大众产物有以下几个特点：（1）大众产物具有屈从的木可支解性。大众产物是向整个社会配合提供的。其屈从包围全体斲丧者，整个社会的人配合拥有，配合分享，并不克不及有某小我私家独占。（2）大众产物的斲丧具有非排他性。在大众产物的屈从包围范畴内，任何小我私家、家庭或企业对它的享用，并不影响和妨碍其他人，即每新增一小我私家享用大众产物的边际资本为零。（3）大众产物具有收益的木可制止性。任何人包罗大众产物的提供者都不行能制止他人享受大众产物。字串8

在市场经济中，由于大众产物本身所特有的特点，私人的措施在自私自利的本性驱使下，将孕育产生小我私家最不愿见到的效果。大众产物的特点，决定了“犯人逆境”征象的存在。无需付出相应的价钱，只要别人提供了大众产物，本身就能够享受到该产物。敷衍寻求自身优点最大化的市场运动主体来说，显然每小我私家都盼望别人提供而自身“搭便车”。如果大众产物完全由私人市场来提供，则将大概导致无人提供大众产物的场所场所场面和效果。这样终极将导致私人优点极大的侵害。由此可见，大众产物的提供不克不及像私人产物那样议决市场来提供，而应采取大范畴团体措施，迫切须要当局的到场。

当局最底子、最重要的职能便是有屈从的提供大众产物。当局职能的界定是一个很有争议的话题。但是，大多数大概附和这样一个经得起磨练的看法：当局应该干人们不愿去干，大概单独依赖本身的气力干得不那么好而人们又都须要的变乱，焦点则是大众产物的提供。大众产物须要大范畴的团体措施，因而成为最范例的公务变乱排了国防、执法与公正产权、掩护、钱币稳固、情况掩护这类经典性的例子外，底子卫生保障、底子教诲、太空探索、许多大众底子步伐乃至好的大众政策，都是大众产物清单中的成员。因此，以往明确，大众财政模式负载着当局的一个庞大使命：向社会成员有屈从的提供种种大众产物。这是支持大众财政模式的基石。字串4

转型中的中国财政来自:

大众产物的收益范畴原则是大众财政理论中的一个重要标题。收益原则并不包罗全部大众产物，只实用于受益范畴而确定的各级当局职能。收益原则理论以为，虽然大众产物的享用受到地域制约，有些大众产物的收益范畴是天下性的，另一些则存在地域的限定，要求财政布局由各级当局的财政所组成，即要求实验分级财政体制。换句话说，便是要求以分权底子上的制衡作为处置惩罚当局间财政干系的最高引导原则。要保证大众产物的有用提供，在各级当局决策中实验真正意义上的财政分权制是不行分的，即议决赋予地方当局肯定的自主权以便独顿时举行财政决策。这看法所包罗的底子内容有：

（1）赋予地方当局肯定的课税权和较富裕的财力。

（2）地方当局必须包袱地方大众产物的提供责任。

中国财政范文篇3

（一）乡级财政的历史沿革

我国乡政权的萌生大约要追溯到西周，公元前11世纪的西周有了乡政权的雏形。据《周礼》记载，当时国家基层建制为“五闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”。乡财政的萌生约在秦汉时期。宋代《文献通考》“职役”篇称，秦、汉县以下设乡，乡设有秩、啬夫、游徼三个乡宦（史称“三老”），其中“啬夫职听讼，收赋税”。可见，乡宦设有专门收税的人员，这是古代乡财政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：乡镇自治，本乡镇公产、公款充作自治经费的构想，但未能实现。在民国期间，也曾颁布过乡镇自治施行法，规定了乡镇收入的范围，但并未建立真正意义上的乡财政。

概括说来，在中国几千年的历史中，尽管有乡政权和乡财政的萌芽或雏形，但“皇权止于县政”，乡政权始终未能成为一级政府，这与历代统治者减少政府运行成本和减轻农民负担的考虑有很大的关系，由此，乡财政也不是完备的一级财政。

新中国成立以后，我国的农村基层组织经历了乡政府————乡政府的演变过程，相应的农村基层财政也经历了一个由乡财政——公社财政——乡财政的发展过程。

在新中国成立初期的国民经济恢复时期和第一个五年计划期间，各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地给予一定的财政管理权限。但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡本身几乎没有什么机动财力。当时，乡政府只设一名财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事业经费开支等管理工作。可见，我国在建国初期创设的乡级财政并不是一级完备的财政，当时的乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”。

1958年，乡政府改组为，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，因而，公社财政既包括公社本身的财务收支，又包含着一部分国家财政收支。同年12月，中共中央和国务院了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对实行以“财政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成。

1983年农村解体，重新恢复乡级政府，随之，重建乡级财政。从1984年开始，全国全面推开乡镇财政建设。

（二）公社财政的收支机理

农村是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。公社职能的这种二元性，决定了其既要负责提供农村公共物品，又要组织生产。这就产生一个有趣的问题：一方面，比之其后的乡级政府有更重的财政负担；另一方面，却并不像其后的乡镇政府那样大肆向农民税外收费，这是为什么呢？秘密在于直接提取“经济剩余”来替代“税费”，从而形成公社财政这种变异的财政模式。公社财政是以两种方式支配“经济剩余”来提供公共物品。具体地说，公社的分配方式是实行工分制，即对于生产队和生产大队的生产所得扣除各项生产费用之后，提取管理费以及公积金、公益金等集体提留，剩下的部分再以工分为权数分配给社员。因此，农村公共物品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。这实际上是对农民的一种隐性的直接摊派，农民并不清楚自己到底承担了多少物质和人力成本，因为这些在农户分配前就直接从各个基本核算单位扣除了。这时，农民不是独立的经营主体，更不是剩余的索取者，他们的经济剩余直接被在分配前提走了，农民并不能直接体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。

（三）重建乡级财政是一次失败的制度创新

因为乡级政府不具有直接的经济管理职能，不可能像那样直接提取“经济剩余”来形成财政收入，所以，筹集乡级政府履行职能所需资金就成为重建乡级财政的理由。因此，重建乡级财政其实是寻求公社财政的替代物，是在公社财政之后为解决乡级政府收入的一项体制创新。

但是，重建乡级财政这项制度创新的重大缺陷是淡化预算制度，即没有把政府收入放在可靠的税制基础上，简言之，没有设定能够支撑乡级政府收入的主体税种。重建乡级财政的制度创新，其实质不过是建立了以税外收费为主要特征的财政自筹制度。

当然，财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期。1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。乡镇政府开支中的经常费用由县级财政提供，列入县级财政预算。非经常性的开支费用，则按照当年3月中共中央召开的全国财经会议中的规定自筹。至此，乡镇预算在纳入国家财政预算后，实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制。但是，直到被财政代替以前，自筹并未成为乡财政的主要筹款方式。

自筹制度的本义是在预算制度之外获取政府收入。尽管公社财政实质上是自筹，但它采取了直接支配“经济剩余”的形式，也就不需要税外收费这个载体。因此，以税外收费为主要特征的财政自筹制度是由于乡级政府无法直接支配“经济剩余”而产生的制度创新。这样，非制度化的、随机性的筹资手段成为弥补地方公共财政部门收入萎缩的一种体制上的创新。这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等。这种自筹收入本来是一种制度外财政收入，但是，在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口，并且又不能指望中央或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下，为了保证乡级政府的正常运行，以税外收费为主要特征的财政自筹制度就演变成一种非正式的制度安排。这种制度安排以向农民额外索取为本质，成为日后严重的农村、农民问题的制度肿瘤。

二、乡级财政长期存在的主要弊端

（一）吃饭财政

我国乡级财政供养人员数量相当庞大，已达870.9万人，按2001年全国共有40161个乡镇计算，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人。这样，就出现了财力匮乏的乡级财政以占全国7％左右的财政收入，供养占全国财政供养人员总数的20％。其结果，乡级财政收入的大多数被财政供养人员“吃”掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83％。

（二）加重农民负担

实际上，从农村时期起，就存在农民负担问题，只不过那时被隐性化了。而重建乡级财政之后，形式上是用自筹制度代替了对于“经济剩余”的直接支配，实质上不过是把对于农民生产剩余的索取从初分配移到了再分配，从而使得农民的负担问题显性化。

通过表1的数据可以看出，从1996年到2000年乡镇自筹资金占乡镇财政总收入的比例都在30％以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了当年乡镇财政总收入的39.29％。自筹资金的迅速增长，实际上是乡镇财政在有限的财政资源基础上将负担转嫁给辖区内的农民，这样一来，农民成为乡镇财政支出的分担者，因此，自筹资金规模的不断扩大是以牺牲农民利益和加重农民负担为代价的。

1996年，国家大幅提高定购粮价，农民的收入提高了9％。这以后，农民收入状况就不容乐观了，1997～2000年，其增长率持续下滑，分别是4.6％、4.3％、3.8％、2.1％。2001年有所回升，也仅达到4.2％；与农民收入增速极低相对应的是，农民负担尤其是税外负担居高不下。

由表2可知，在农民所承受的负担中，农业税以外的非税部分占了大头，虽然这些年来有所下降，但是2000年仍然高达62.8％。由此看出，财政自筹制度的存在，使乡级财政收入在很大程度上依靠自筹资金的筹措，这种主要在税收范围以外寻找政府收入的制度安排，直接造成了农民非税负担的增加。当初在自筹制度设计时，虽然对自筹收入范围、内容和对象，以及对自筹收入的支出做了明确规定，但没有形成有效的监督和严格的管理，以至于发展至今，当自筹支出范围和数额扩大时，自筹收入的范围和数额也因此而相应地扩大，最终演变成乡级财政的乱收费、乱摊派、乱集资。可以说，财政自筹制度的存在，为乡级财政“合法”地随意榨取农民、加重农民负担，提供了制度基础，也就使乡级财政异变为“收费财政”。

（三）负债累累

乡级财政加重农民负担之后仍然不能满足其财政支出的扩张，乡级财政的扩张本性还表现为毫无理性的政府债务。目前，据保守估计，全国乡镇政府欠债不低于2200亿元。据对全国81个农民负担监测县的调查，2000年，乡均债务额达1098.6万元。全国负债乡镇占乡镇总数的84％。安徽省负债乡镇占全省乡镇总数的90％以上。山东省2000年乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2％，最高的枣庄市达180.9％。

安徽青阳县辖19个乡镇（目前缩减为15个乡镇），178个行政村，乡村两级债务总计29792万元，其中乡级债务22006万元，村级债务7786万元，乡级债务平均1158.21万元（按17个乡镇计算），村级债务平均43.74万元。一些乡镇负债额数倍于其全年财政收入，如：涡阳县新兴镇2000年财政收入428万元，而其负债额高达1274万元，相当于镇财政收入的3倍；蒙城县三义镇2000年财政收入512万元，而其账面负债额高达2200万元，相当于该镇财政收入的4.3倍。

据对四川部分地区共计100个乡镇负债状况的调查，可以发现乡镇负债的两大特点：一是负债涉及面宽。从抽样的100个乡镇看，负有各种债务的乡镇占82％，有不少县（市、区）乡镇负债面甚至达到了100％。有的地方由于乡镇负债造成村一级也不同程度地产生负债。二是负债额较大。100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占负债乡镇总数的46％。其中，负债最高的松涛镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。丹棱县12个乡镇负债总额2060.59万元，平均每个乡镇负债103.03万元。合江县被调查的15个乡镇都负债，其中，负债额最少的180万元，最多的700多万元。四川广元市的负债现象也很严重，以经济状况最好的市中区为例，据不完全统计，到1999年，全区乡镇负债达5567万元（不包括农村合作基金会的2839万元），乡镇平均负债371万元，当年乡镇负债额比全区财政收入5304万元还多200余万元；属国定贫困县的朝天区，据统计，到2001年末，全区政府债务余额达1.66亿元（经过审计部门的专门审核），其中，乡级债务为6910万元，村级债务为1450万元，全区政府债务余额相当于全区财政年收入（2001年的财政收入为1932万元）的8．6倍。

湖北省乡级负债面在95％以上，村级负债面也在90％以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095万元，乡均248万元。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3％；2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元；全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元。

目前，乡镇债务有几大特点：第一，债务规模庞大，通常乡镇的债务都是本级财政收入的若干倍；第二，债务构成复杂，从乡镇债务的支出用途看，其构成主要包括两个方面：发展中的债务和消费型债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及当时发展乡镇企业的遗留债务等，这种债务是具备超前发展条件的乡镇为了适应超前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。相应地，这种债务可由发展的效益来抵偿；后者则是因行政支出膨胀，财政缺口拉大，乡镇为了持续运转举债导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等，这类债务几乎没有偿还的可能；第三，债务利息高，在这些乡镇债务中除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款、向其他单位的借款等，这些借贷利率一般都远高于一般的市场贷款利率；第四，债务累积时间长，且呈逐年上升趋势，很多都成了“五十年债务”、“百年债务”。

（四）体制弊端

我国乡级财政运行过程中暴露出的各种问题，无论是“吃饭财政”、加重农民负担还是沉重的债务包袱，其实都是乡级财政体制弊端的外在反应。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，满足地方公共需求的能力很弱；我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀，表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在扩张本性。

乡镇的这种利益扩张更多的是一种负面效应，即乡镇政府行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标，过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分。乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性：在横向关系上，乡镇政府管了不该管的事，将行政、政治职能和经济职能、社会职能混为一谈；在与乡村关系上，乡镇习惯于简单、粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织依然视为自己的下属机构；在乡镇与“国家”关系上，与“国家”争夺资源，侵害了“国家”的利益。

乡镇政府掌握了独立的财权，就可以自主地增设一些机构，自聘工作人员或“帮办”。乡镇一级不仅“五大班子”俱全，而且实现了党政机构的科层化设置。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数，“吃饭财政”由此形成。

如果假设乡域内的农民的供养能力是无限的，那么，“吃饭财政”与加重农民负担无关。相反，我国乡域内的农民的供养能力是极其有限的。在广大农民的“经济剩余”通过价格“剪刀差”方式托起了新中国初期的工业化之后，农村和农民就长期处于资本的“贫血”状态，维持温饱和生存已属不易，应当说，在其上承载建国初期的派出机构式的“乡公所”乃是极限。可悲之处在于，不但不断膨胀的乡镇机构和财政供养人员早就超过了乡域内的农民的供养能力，而使农民负担不断加重，而且辖区内的农民提供了乡镇政府的主要收入却享受不到应有的公共服务，而只是供养了一群“吃饭”的官员，这种负担对于农民来说就只是一种额外负担。

乡镇债务固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，发展过程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。一方面，现阶段我国巨额乡镇债务的很大部分，不是农村市场的经济主体农民或各种经济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权、债务关系，而是政府超越其职能权限，代替农民或集体经济组织决策、创政绩、达标等行为形成的非生产经营债务。乡镇政府之所以有直接参与和领导经济的动力，主要是因为来自财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中，获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后，获得的扩大自主支配财政收入的政策空间。另一方面，乡级财政所具有的“吃饭财政”的特性，直接导致了乡镇行政管理费用居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。

我国预算制度普遍缺乏刚性，乃是我国财政体制的根本性缺陷，也是我国市场经济体制的基础性缺陷。缺乏刚性的预算制度，正是我国政府行为随意性弊端之渊薮。预算制度缺乏刚性犹如“和面”，收入是面，财政供养人员是水，水多加面，面多加水，直到无面可和。对于社会整体而言，这种缺乏刚性的预算制度的总体表现是，预算外收入和非预算收入以及在支出上随意突破预算，直接导致政府行政开支膨胀、官民比例趋高和压缩社会资本积累。对于农村，特别是对于农业乡镇来说，这种缺乏刚性的预算制度表现为财政自筹制度，由于财政自筹制度主要指向生产率和收入水平最低的农民，其后果必然是农民的贫穷和农村发展的停滞。

乡级财政的扩张本性要求乡镇自筹资金不断增加，这种需求借助于财政自筹制度这个制度工具而实现，成为随意对农民税外收费。这样，乡级财政就可以明火执仗地向农民伸手，随意将负担转嫁给农民，最终演化为消耗农民收入、加重农民负担的“体制包袱”。

三、农村税费改革后乡级财政的窘境

（一）乡级财政危机凸现

目前，全国乡级财政供养人员870.9万人，按人均一年1万元的经费估算，乡级财政每年光是负担这些人员的经费就达870多亿元，而农业税充其量有500亿元，其间的差额以前主要靠自筹收入来填补。农村税费改革取消了这种自筹收入，乡镇特别是农业乡镇主要依靠农业税形成财政收入时，乡级财政的体制弊端立刻就现了原形，乡级财政顿时陷入危机之中。

乡级财政危机的基本特征是巨额财政缺口使乡级财政难以为继。例如，全国最早开始税费改革试点的太和县，全县31个乡镇的78％的财政收入都来自于农业税，税改后的2000年，农业税及附加总共只有0.87亿元，尽管中央每年要给太和县下拨3000多万元作为农村税费改革的补助，但财政缺口依然高达6000多万元，占到了当年财政收入的51.3％；全县31个乡镇的财政供养人员为27151人，每年的工资性支出高达9955万元，而2001年太和县乡镇的财政收入只有9103万元，仅工资支出一项，就使乡级财政出现了800多万元的缺口。

（二）乡级财政支出规模的压缩存在限度

税费改革后，尽管农业型乡镇的巨大财政缺口产生了缩减财政支出规模的压力，但是，乡级财政支出总体上依然呈现出稳步增长、支出结构基本保持不变的格局。实际上，伴随农村税费改革进行的乡镇机构改革、缩减支出等措施效果并不明显。从表面上看，要压缩已经达到一定标准的支出规模，会触动各方面的既得利益，具有相当大的难度，很难希望依靠压缩财政支出使乡级财政走出困境。从本质上看，乡级政府机构及其人员的维持成本有其最低限度，或者说，最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的。固然可以压缩冗员，但是，维持现行乡级政府框架的必要人员却无法压缩。因此，问题的实质不在于乡镇是否压缩机构和人员，而在于现行乡级政府框架本身是否必要。换言之，问题的实质在于，现行乡级政府框架及其必要人员是否与以农业乡镇为主体的乡域的供养能力相适应？显然，农村税费改革后，广大农业乡镇的财政收入主要由农业税构成这一事实，就决定了乡域的供养能力的大小。一方面，维持现行乡级政府框架的必要人员是精简人员的底线；另一方面，单靠农业税连供养这些必要人员“吃饭”都不够。因此，现行乡级政府框架决定了压缩乡级财政支出的限度，而乡域的供养能力则决定了真正应当压缩的是乡级政府本身。

（三）再度收费陷入“黄宗羲定律”怪圈

农村税费改革后，在不断增大的财政缺口和不断加重的乡镇债务的双重压迫下，作为乡级财政危机的另一种表现，一些乡镇又走上了收费的回头路。

据调查，近年来，江苏一些地区减下来的农民负担又出现了反弹，有的地方擅自增加收费项目，有的收费极不规范，有的仍在搞达标升级活动，涉农收费严重超标，农民反映十分强烈。例如，2002年，江苏灌云县东王集乡不少农户就缴了160多元的捐助办学费，该县沂北乡乡镇安排的税费当年也比上年加了几项，一是204国道拓宽每人8元，二是还陈欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植树造林款每劳力20元。

农村税费改革后再度收费现象的出现明显违背了税费改革减轻农民负担的初衷，暴露出“黄宗羲定律”这种并税改革怪圈的阴影，即农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。对此，国家明令禁止是一回事，乡级财政危机要寻求出路又是一回事。税费改革后出现收费反弹，正好说明乡级财政体制存在深层次弊端，需要彻底改革乡级财政体制。如果不从根本上触动乡级财政体制，税费改革后出现的乡级财政困境，就使乡级政府为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费。

四、乡级财政在本质上就是危机财政

事实上，以农业税为主体财源的农业乡镇仅仅凭农业税远远不能维持自身的财政支出，在此条件下，农业乡镇的财政收入缺乏弹性（也可以叫做“经济弹性”缺乏）就构成乡级财政危机的内在必然性。

但是，税费改革前，乡级财政利用自筹制度提供的“制度弹性”替代“经济弹性”，就使乡级财政危机在形式上转换为对于农民的超经济索取。而税费改革取消自筹制度的结果又恢复了农业乡镇的“经济弹性”的刚性面目，迫使这些乡镇不得不主要依赖农业税来对付自身远远对付不了的财政支出，由此，乡级财政危机彻底外显化。可见，对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也就终结了乡级财政的独立地位。

税费改革前，乡级财政是“量出为入”，农业税收不足，则自筹收入填平补齐。税费改革取消自筹制度后，在以农业税为主体财源的农业乡镇乡级，财政似乎又变为“量入为出”，而能否真正做到“量入为出”，关系到能否打破“黄宗羲定律”而避免回到“量出为入”。但是，不能以为税费改革取消自筹制度后，再精简几个干部就可以打破“黄宗羲定律”。只要存在乡级政府这个层级，精简干部总是有限的，即使是最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的，而这种刚性的乡级财政支出，在农业乡镇往往是其财政收入所根本不能承受的。

因此，以农业税为主体财源的农业乡镇的财政收入缺乏弹性，无法与其大大超过财政收入的刚性的财政支出相适应，这就决定乡级财政在本质上就是危机财政。一方面，财政收入缺乏弹性，这使大于收入的支出得不到弥补而出现巨大财政缺口，从而表现为财政危机；另一方面，弥补支出的巨大压力在预算内被财政收入缺乏弹性所屏蔽，只得指向预算外，从而形成强烈的非预算收入扩张冲动。取消自筹制度，可以改变乡级财政危机的形式，但不可能由此消灭这个危机的本性。换言之，税费改革只是除掉了自筹制度这个乡级财政非预算收入扩张的工具，并未消除这种非预算收入扩张的动因。可以看出，被非预算收入扩张冲动所煎熬的乡镇负责人可以被税费改革的政治纪律压制住一时，暂时不起用针对农民的收费手段。但是，乡级财政非预算收入扩张的内在要求一定要顽强地寻求表现形式，当直接借助行政力量收费和摊派不便时，可能变卖财产，都不行的话，利用政府信誉举债就成为唯一选择，目前恶性膨胀的乡镇债务就是这种新的形式。

农村税费改革提供了令乡级财政危机暴露的机制。实质上，乡级财政危机在税费改革以前就已经存在，但是，自筹制度将其掩盖起来了。本来，经济发展水平决定财政能力。对于经济发达和较发达的乡镇来说，不需要或者不依靠向农民额外索取的自筹制度来维持其本来良好的财政状况，因而只有对于他们来说，税费改革减轻农民负担的同时并不导致其财政状况变坏。但是，对于我国目前占多数的经济欠发达的农业乡镇来说，税费改革前尽管已经有巨额债务，乡级财政之所以大体上还能连续运转，是因为自筹制度把乡级财政的危机转嫁给广大农民。税费改革取消自筹制度，就在减轻农民负担的同时把财政危机“还给”乡级财政。

地方政府为什么存在？按照公共财政理论，地方政府存在的义理性基础是提供地方性公共物品。但是，我国乡级财政体制存在的严重问题说明，它缺乏这种义理基础。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，这表明，它满足地方公共需求的能力很弱。我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，这种特性使它在很大程度上单纯消耗财政收入而不提供公共服务，因而，它对于提供财政收入来源的农民来说，是一种额外负担。乡级财政的存在并不能够有效地为农村居民的社会公共需要提供服务，却反过来成为消耗农民收入，加重农民负担的“体制包袱”。因此，消除乡级财政危机的根本出路，既不是精简干部，也不是开辟财源，而是撤销乡级财政，并且从根本上改变乡级政府的组织和运行方式。

五、彻底改革我国乡级财政体制的对策建议

我国乡级财政体制改革的基本思路可以概括为：撤销乡级财政，实行乡镇分治、村级充分自治和乡级有限自治。具体说来，主要包括如下要点：

1.取消乡级财政，对于乡级行政管理模式进行制度创新：

（1）将乡级政府改变为县级政府的派出机构，即改设为乡公所或办事处，不具有独立的财权和事权，只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务；

（2）乡公所或办事处不实行首长制，只设“督政”“督学”两大员，其他如司法、农（林）政、水政、土地行政、治安等，由县级相应部门派出；

（3）取消乡级财政后，原乡政府的工作人员全部裁减，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支；

（4）取消乡级财政后，农村的所有政府收入统一体现到县财政，派员和派出机构的一切费用以及公共品的支出也由县财政提供，由此形成的县级财政预算缺口，由中央和省级等各级转移支付解决；对于经济不发达地区和贫困地区，为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口，也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补；

（5）政府对于乡域，只负责提供地方公共物品——政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施；

（6）地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供，比如各乡道路，由县交通局统一规划并组织修建；

（7）负责提供地方公共物品具体事务的是县政府各部门及其派出机构，“督政”和“督学”只负责从政治和政策上指导、监督以及收集和传递政治信息。

2.镇乡脱钩，乡镇分治，即对于乡和以农业为主的镇，撤销财政和实体政府；对于以第二、第三产业为主的工商业镇，则建立财政和实体政府，以发挥其城市管理功能，但不能辖乡。

在我国，乡与镇的社会经济职能是不同的。乡是以农业为主，而镇则分成两大类：一类是以农业和为农村服务为主要特征的镇，这类镇数量多，规模小，分散地域广，基本上仍属农村经济社会体系；另一类是以发展第二、第三产业为主要特征的镇，其财政收入来源主要依靠第二、第三产业，这些主要是县城和少数规模较大的区域经济中心，他们正逐步向小城市发展，基本上已属于城市经济社会体系。

对于乡及以农业为主的镇，应当实行“撤镇并乡”，即除少数中心镇须设立镇并设立一级政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务。对于以发展第二、第三产业为主要特征的镇，镇一级政府当然有其存在的必要，因为与小城镇建设和工商业发展相关的公共事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来提供公共服务。并且，其收入和支出可以达到良性循环：一方面财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展又为镇财政提供增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以提供足够的公共物品，为当地工商业的发展提供配套的城市基础设施。

3.政府行政弱化或退出的领域，以乡村自治填补之，即实行村级充分自治和乡级有限自治：取消乡级财政以后，政府行政弱化或退出的区域会出现治理真空，对此应当用乡村自治来填补，构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村自治模式。

（1）对于乡，由县实行派员和派出机构的方式管理乡域；在“督政”和“督学”以及其他派出机构实施政府行政管理的同时，允许乡范围建立农民自治组织——农协，既不是政权也不是政党，而是村级自治的一种协调组织，向下，沟通村与村；向上，代表各村和乡民与政府沟通；

（2）对于村，从经济到政治都任由村民在法律框架下完全自治；公务员之家版权所有

中国财政范文篇4

一、乡级财政体制的形成与演变

（一）乡级财政的历史沿革

我国乡政权的萌生大约要追溯到西周，公元前11世纪的西周有了乡政权的雏形。据《周礼》记载，当时国家基层建制为“五闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”。乡财政的萌生约在秦汉时期。宋代《文献通考》“职役”篇称，秦、汉县以下设乡，乡设有秩、啬夫、游徼三个乡宦（史称“三老”），其中“啬夫职听讼，收赋税”。可见，乡宦设有专门收税的人员，这是古代乡财政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：乡镇自治，本乡镇公产、公款充作自治经费的构想，但未能实现。在民国期间，也曾颁布过乡镇自治施行法，规定了乡镇收入的范围，但并未建立真正意义上的乡财政。

概括说来，在中国几千年的历史中，尽管有乡政权和乡财政的萌芽或雏形，但“皇权止于县政”，乡政权始终未能成为一级政府，这与历代统治者减少政府运行成本和减轻农民负担的考虑有很大的关系，由此，乡财政也不是完备的一级财政。

新中国成立以后，我国的农村基层组织经历了乡政府——————乡政府的演变过程，相应的农村基层财政也经历了一个由乡财政———公社财政———乡财政的发展过程。

在新中国成立初期的国民经济恢复时期和第一个五年计划期间，各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地给予一定的财政管理权限。但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡本身几乎没有什么机动财力①「黄宇光：《社会主义乡财政》，经济科学出版社，1988年，第2页。」。当时，乡政府只设一名财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事业经费开支等管理工作。可见，我国在建国初期创设的乡级财政并不是一级完备的财政，当时的乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”。

1958年，乡政府改组为，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，因而，公社财政既包括公社本身的财务收支，又包含着一部分国家财政收支。同年12月，中共中央和国务院了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对实行以“财政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成②「马新南、唐启岚：《分税制下乡镇财政管理》，中国财政经济出版社，1995年，第4页。」。

1983年农村解体，重新恢复乡级政府，随之，重建乡级财政。从1984年开始，全国全面推开乡镇财政建设。

（二）公社财政的收支机理

农村是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。公社职能的这种二元性，决定了其既要负责提供农村公共物品，又要组织生产。这就产生一个有趣的问题：一方面，比之其后的乡级政府有更重的财政负担；另一方面，却并不像其后的乡镇政府那样大肆向农民税外收费，这是为什么呢？

秘密在于直接提取“经济剩余”来替代“税费”，从而形成公社财政这种变异的财政模式。

公社财政是以两种方式支配“经济剩余”来提供公共物品。具体地说，公社的分配方式是实行工分制，即对于生产队和生产大队的生产所得扣除各项生产费用之后，提取管理费以及公积金、公益金等集体提留，剩下的部分再以工分为权数分配给社员。因此，农村公共物品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。这实际上是对农民的一种隐性的直接摊派，农民并不清楚自己到底承担了多少物质和人力成本，因为这些在农户分配前就直接从各个基本核算单位扣除了。这时，农民不是独立的经营主体，更不是剩余的索取者，他们的经济剩余直接被在分配前提走了，农民并不能直接体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。

（三）重建乡级财政是一次失败的制度创新

因为乡级政府不具有直接的经济管理职能，不可能像那样直接提取“经济剩余”来形成财政收入，所以，筹集乡级政府履行职能所需资金就成为重建乡级财政的理由。因此，重建乡级财政其实是寻求公社财政的替代物，是在公社财政之后为解决乡级政府收入的一项体制创新。

但是，重建乡级财政这项制度创新的重大缺陷是淡化预算制度，即没有把政府收入放在可靠的税制基础上，简言之，没有设定能够支撑乡级政府收入的主体税种。重建乡级财政的制度创新，其实质不过是建立了以税外收费为主要特征的财政自筹制度。

当然，财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期。1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。乡镇政府开支中的经常费用由县级财政提供，列入县级财政预算。非经常性的开支费用，则按照当年3月中共中央召开的全国财经会议中的规定自筹。至此，乡镇预算在纳入国家财政预算后，实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制。但是，直到被财政代替以前，自筹并未成为乡财政的主要筹款方式。

自筹制度的本义是在预算制度之外获取政府收入。尽管公社财政实质上是自筹，但它采取了直接支配“经济剩余”的形式，也就不需要税外收费这个载体。因此，以税外收费为主要特征的财政自筹制度是由于乡级政府无法直接支配“经济剩余”而产生的制度创新。这样，非制度化的、随机性的筹资手段成为弥补地方公共财政部门收入萎缩的一种体制上的创新①「樊纲：《论公共收支的新规范———我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》，《经济研究》1995年第6期。」。这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等。这种自筹收入本来是一种制度外财政收入，但是，在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口，并且又不能指望中央或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下，为了保证乡级政府的正常运行，以税外收费为主要特征的财政自筹制度就演变成一种非正式的制度安排。这种制度安排以向农民额外索取为本质，成为日后严重的农村、农民问题的制度肿瘤。

二、乡级财政长期存在的主要弊端

（一）吃饭财政

我国乡级财政供养人员数量相当庞大，已达870.9万人①「宫希魁：《中国“三农”问题大透视》，《财经问题研究》2003年第2期。」，按2001年全国共有40161个乡镇计算②「国家统计局编：《中国统计年鉴（2002）》，中国统计出版社，2002年，第381页。」，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人。这样，就出现了财力匮乏的乡级财政以占全国7%左右的财政收入，供养占全国财政供养人员总数的20%③「当年国家财政收入为16386.04亿元（《中国统计年鉴2002》，第266页），乡镇级财政收入为1132.92亿元（《中国财政年鉴2002》，第83页），比例约为7%；乡级财政供养人员为870.9万人，全国财政供养人员为4500多万人，比例约为20%.」。其结果，乡级财政收入的大多数被财政供养人员“吃”掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83%④「钟晓敏：《地方财政学》，中国人民大学出版社，2001年，第143～144页。」。

（二）加重农民负担

实际上，从农村时期起，就存在农民负担问题，只不过那时被隐性化了。而重建乡级财政之后，形式上是用自筹制度代替了对于“经济剩余”的直接支配，实质上不过是把对于农民生产剩余的索取从初分配移到了再分配，从而使得农民的负担问题显性化。

通过表1的数据可以看出，从1996年到2000年乡镇自筹资金占乡镇财政总收入的比例都在30%以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了当年乡镇财政总收入的39.29%.自筹资金的迅速增长，实际上是乡镇财政在有限的财政资源基础上将负担转嫁给辖区内的农民，这样一来，农民成为乡镇财政支出的分担者，因此，自筹资金规模的不断扩大是以牺牲农民利益和加重农民负担为代价的。

1996年，国家大幅提高定购粮价，农民的收入提高了9%.这以后，农民收入状况就不容乐观了，1997～2000年，其增长率持续下滑，分别是4.6%、4.3%、3.8%、2.1%.2001年有所回升，也仅达到4.2%⑤「陈锡文：《农民致富的脚步为何越走越慢》，《体制改革》2002年第12期。」；与农民收入增速极低相对应的是，农民负担尤其是税外负担居高不下。

由表2可知，在农民所承受的负担中，农业税以外的非税部分占了大头，虽然这些年来有所下降，但是2000年仍然高达62.8%.由此看出，财政自筹制度的存在，使乡级财政收入在很大程度上依靠自筹资金的筹措，这种主要在税收范围以外寻找政府收入的制度安排，直接造成了农民非税负担的增加。当初在自筹制度设计时，虽然对自筹收入范围、内容和对象，以及对自筹收入的支出做了明确规定，但没有形成有效的监督和严格的管理，以至于发展至今，当自筹支出范围和数额扩大时，自筹收入的范围和数额也因此而相应地扩大，最终演变成乡级财政的乱收费、乱摊派、乱集资。可以说，财政自筹制度的存在，为乡级财政“合法”地随意榨取农民、加重农民负担，提供了制度基础，也就使乡级财政异变为“收费财政”。

（三）负债累累

乡级财政加重农民负担之后仍然不能满足其财政支出的扩张，乡级财政的扩张本性还表现为毫无理性的政府债务。目前，据保守估计，全国乡镇政府欠债不低于2200亿元①「张守祥：《农村义务教育投入问题透析》，《现代教育管理》2002年第3期。」。据对全国81个农民负担监测县的调查，2000年，乡均债务额达1098.6万元②刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，《经济社会体制比较》2000年第2期。全国负债乡镇占乡镇总数的84%.安徽省负债乡镇占全省乡镇总数的90%以上。山东省2000年乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2%，最高的枣庄市达180.9%③「牛竹梅：《乡村债务现状、负面影响及消减对策》，《山东经济》2002年第1期。安徽青阳县辖19个乡镇（目前缩减为15个乡镇），178个行政村，乡村两级债务总计29792万元，其中乡级债务22006万元，村级债务7786万元，乡级债务平均1158.21万元（按17个乡镇计算），村级债务平均43.74万元④「贾康、赵全厚：《减负之后：农村税费改革有待解决的问题及对策探讨》，《财政研究》2002年第1期。」。一些乡镇负债额数倍于其全年财政收入，如：涡阳县新兴镇2000年财政收入428万元，而其负债额高达1274万元，相当于镇财政收入的3倍；蒙城县三义镇2000年财政收入512万元，而其账面负债额高达2200万元，相当于该镇财政收入的4.3倍⑤「刘健、凌云、宋德良：《乡镇财政困难的成因及对策》，《安徽财政研究》2001年第7期。

据对四川部分地区共计100个乡镇负债状况的调查，可以发现乡镇负债的两大特点：一是负债涉及面宽。从抽样的100个乡镇看，负有各种债务的乡镇占82%，有不少县（市、区）乡镇负债面甚至达到了100%.有的地方由于乡镇负债造成村一级也不同程度地产生负债。二是负债额较大。

100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占负债乡镇总数的46%.其中，负债最高的松涛镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。丹棱县12个乡镇负债总额2060.59万元，平均每个乡镇负债103.03万元。合江县被调查的15个乡镇都负债，其中，负债额最少的180万元，最多的700多万元⑥「杨天宗、李俊：《“空壳”乡镇———对四川100个乡镇负债状况的调查》，《乡镇企业、民营经济》2000年第2期。」。四川广元市的负债现象也很严重，以经济状况最好的市中区为例，据不完全统计，到1999年，全区乡镇负债达5567万元（不包括农村合作基金会的2839万元），乡镇平均负债371万元，当年乡镇负债额比全区财政收入5304万元还多200余万元；属国定贫困县的朝天区，据统计，到2001年末，全区政府债务余额达1.66亿元（经过审计部门的专门审核），其中，乡级债务为6910万元，村级债务为1450万元，全区政府债务余额相当于全区财政年收入（2001年的财政收入为1932万元）的8.6倍⑦「朱明熙：《农村税费改革的三个主要问题》，《四川财政》2002年第10期。」。

湖北省乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095万元，乡均248万元①「周一萍：《关于农村税费改革中债务问题的思考》，http：//.」。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3%；2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元；全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元②「韩俊、谢扬：《中国县乡公共财政现状：问题与影响》，http：//.」。

目前，乡镇债务有几大特点：第一，债务规模庞大，通常乡镇的债务都是本级财政收入的若干倍；第二，债务构成复杂，从乡镇债务的支出用途看，其构成主要包括两个方面：发展中的债务和消费型债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及当时发展乡镇企业的遗留债务等，这种债务是具备超前发展条件的乡镇为了适应超前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。相应地，这种债务可由发展的效益来抵偿；后者则是因行政支出膨胀，财政缺口拉大，乡镇为了持续运转举债导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等，这类债务几乎没有偿还的可能；第三，债务利息高，在这些乡镇债务中除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款、向其他单位的借款等，这些借贷利率一般都远高于一般的市场贷款利率；第四，债务累积时间长，且呈逐年上升趋势，很多都成了“五十年债务”、“百年债务”。

（四）体制弊端

我国乡级财政运行过程中暴露出的各种问题，无论是“吃饭财政”、加重农民负担还是沉重的债务包袱，其实都是乡级财政体制弊端的外在反应。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，满足地方公共需求的能力很弱；我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀，表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在扩张本性。

乡镇的这种利益扩张更多的是一种负面效应，即乡镇政府行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标，过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分。乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性：在横向关系上，乡镇政府管了不该管的事，将行政、政治职能和经济职能、社会职能混为一谈；在与乡村关系上，乡镇习惯于简单、粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织依然视为自己的下属机构；在乡镇与“国家”关系上，与“国家”争夺资源，侵害了“国家”的利益③「吴理财：《农村税费改革与“乡政”角色转换》，《社会》2001年第6期。

乡镇政府掌握了独立的财权，就可以自主地增设一些机构，自聘工作人员或“帮办”。乡镇一级不仅“五大班子”俱全，而且实现了党政机构的科层化设置。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编④「沈延生：《中国乡治的回顾与展望》，《战略与管理》2003年第1期。」。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数，“吃饭财政”由此形成。

如果假设乡域内的农民的供养能力是无限的，那么，“吃饭财政”与加重农民负担无关。相反，我国乡域内的农民的供养能力是极其有限的。在广大农民的“经济剩余”通过价格“剪刀差”方式托起了新中国初期的工业化之后，农村和农民就长期处于资本的“贫血”状态，维持温饱和生存已属不易，应当说，在其上承载建国初期的派出机构式的“乡公所”乃是极限。可悲之处在于，不但不断膨胀的乡镇机构和财政供养人员早就超过了乡域内的农民的供养能力，而使农民负担不断加重，而且辖区内的农民提供了乡镇政府的主要收入却享受不到应有的公共服务，而只是供养了一群“吃饭”的官员，这种负担对于农民来说就只是一种额外负担。

乡镇债务固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，发展过程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。一方面，现阶段我国巨额乡镇债务的很大部分，不是农村市场的经济主体农民或各种经济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权、债务关系，而是政府超越其职能权限，代替农民或集体经济组织决策、创政绩、达标等行为形成的非生产经营债务。乡镇政府之所以有直接参与和领导经济的动力，主要是因为来自财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中，获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后，获得的扩大自主支配财政收入的政策空间①「张军：《乡镇财政制度缺陷与农民负担》，《中国农村观察》2002年第4期。」。另一方面，乡级财政所具有的“吃饭财政”的特性，直接导致了乡镇行政管理费用居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。

我国预算制度普遍缺乏刚性，乃是我国财政体制的根本性缺陷，也是我国市场经济体制的基础性缺陷。缺乏刚性的预算制度，正是我国政府行为随意性弊端之渊薮。预算制度缺乏刚性犹如“和面”，收入是面，财政供养人员是水，水多加面，面多加水，直到无面可和。对于社会整体而言，这种缺乏刚性的预算制度的总体表现是，预算外收入和非预算收入以及在支出上随意突破预算，直接导致政府行政开支膨胀、官民比例趋高和压缩社会资本积累。对于农村，特别是对于农业乡镇来说，这种缺乏刚性的预算制度表现为财政自筹制度，由于财政自筹制度主要指向生产率和收入水平最低的农民，其后果必然是农民的贫穷和农村发展的停滞。

乡级财政的扩张本性要求乡镇自筹资金不断增加，这种需求借助于财政自筹制度这个制度工具而实现，成为随意对农民税外收费。这样，乡级财政就可以明火执仗地向农民伸手，随意将负担转嫁给农民，最终演化为消耗农民收入、加重农民负担的“体制包袱”。

三、农村税费改革后乡级财政的窘境

（一）乡级财政危机凸现

目前，全国乡级财政供养人员870.9万人，按人均一年1万元的经费估算，乡级财政每年光是负担这些人员的经费就达870多亿元，而农业税充其量有500亿元，其间的差额以前主要靠自筹收入来填补。农村税费改革取消了这种自筹收入，乡镇特别是农业乡镇主要依靠农业税形成财政收入时，乡级财政的体制弊端立刻就现了原形，乡级财政顿时陷入危机之中。

乡级财政危机的基本特征是巨额财政缺口使乡级财政难以为继。例如，全国最早开始税费改革试点的太和县，全县31个乡镇的78%的财政收入都来自于农业税，税改后的2000年，农业税及附加总共只有0.87亿元，尽管中央每年要给太和县下拨3000多万元作为农村税费改革的补助，但财政缺口依然高达6000多万元，占到了当年财政收入的51.3%；全县31个乡镇的财政供养人员为27151人，每年的工资性支出高达9955万元，而2001年太和县乡镇的财政收入只有9103万元，仅工资支出一项，就使乡级财政出现了800多万元的缺口②「张凯华：《六省“三农”问题报告———冗员篇》，中央电视台《经济半小时》栏目http：//，2003年4月23日。」。

（二）乡级财政支出规模的压缩存在限度

税费改革后，尽管农业型乡镇的巨大财政缺口产生了缩减财政支出规模的压力，但是，乡级财政支出总体上依然呈现出稳步增长、支出结构基本保持不变的格局。实际上，伴随农村税费改革进行的乡镇机构改革、缩减支出等措施效果并不明显③「陈永正等：《农村税费改革后乡级财政的深层次问题———以成都市属县（区、市）若干乡镇为例》，《财经科学》2004年第2期。」。从表面上看，要压缩已经达到一定标准的支出规模，会触动各方面的既得利益，具有相当大的难度，很难希望依靠压缩财政支出使乡级财政走出困境。从本质上看，乡级政府机构及其人员的维持成本有其最低限度，或者说，最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的。固然可以压缩冗员，但是，维持现行乡级政府框架的必要人员却无法压缩。因此，问题的实质不在于乡镇是否压缩机构和人员，而在于现行乡级政府框架本身是否必要。换言之，问题的实质在于，现行乡级政府框架及其必要人员是否与以农业乡镇为主体的乡域的供养能力相适应？显然，农村税费改革后，广大农业乡镇的财政收入主要由农业税构成这一事实，就决定了乡域的供养能力的大小。一方面，维持现行乡级政府框架的必要人员是精简人员的底线；另一方面，单靠农业税连供养这些必要人员“吃饭”都不够。因此，现行乡级政府框架决定了压缩乡级财政支出的限度，而乡域的供养能力则决定了真正应当压缩的是乡级政府本身。

（三）再度收费陷入“黄宗羲定律”怪圈

农村税费改革后，在不断增大的财政缺口和不断加重的乡镇债务的双重压迫下，作为乡级财政危机的另一种表现，一些乡镇又走上了收费的回头路。

据调查，近年来，江苏一些地区减下来的农民负担又出现了反弹，有的地方擅自增加收费项目，有的收费极不规范，有的仍在搞达标升级活动，涉农收费严重超标，农民反映十分强烈。例如，2002年，江苏灌云县东王集乡不少农户就缴了160多元的捐助办学费，该县沂北乡乡镇安排的税费当年也比上年加了几项，一是204国道拓宽每人8元，二是还陈欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植树造林款每劳力20元①「葛如江、汤涧：《苏皖税费改革后农民负担反弹现象透视》，《新华网》安徽频道，2003年2月14日。

农村税费改革后再度收费现象的出现明显违背了税费改革减轻农民负担的初衷，暴露出“黄宗羲定律”这种并税改革怪圈的阴影，即农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。对此，国家明令禁止是一回事，乡级财政危机要寻求出路又是一回事。税费改革后出现收费反弹，正好说明乡级财政体制存在深层次弊端，需要彻底改革乡级财政体制。如果不从根本上触动乡级财政体制，税费改革后出现的乡级财政困境，就使乡级政府为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费。

四、乡级财政在本质上就是危机财政

事实上，以农业税为主体财源的农业乡镇仅仅凭农业税远远不能维持自身的财政支出，在此条件下，农业乡镇的财政收入缺乏弹性（也可以叫做“经济弹性”缺乏）就构成乡级财政危机的内在必然性。

但是，税费改革前，乡级财政利用自筹制度提供的“制度弹性”替代“经济弹性”，就使乡级财政危机在形式上转换为对于农民的超经济索取。而税费改革取消自筹制度的结果又恢复了农业乡镇的“经济弹性”的刚性面目，迫使这些乡镇不得不主要依赖农业税来对付自身远远对付不了的财政支出，由此，乡级财政危机彻底外显化。可见，对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也就终结了乡级财政的独立地位。

税费改革前，乡级财政是“量出为入”，农业税收不足，则自筹收入填平补齐。税费改革取消自筹制度后，在以农业税为主体财源的农业乡镇乡级，财政似乎又变为“量入为出”，而能否真正做到“量入为出”，关系到能否打破“黄宗羲定律”而避免回到“量出为入”。但是，不能以为税费改革取消自筹制度后，再精简几个干部就可以打破“黄宗羲定律”。只要存在乡级政府这个层级，精简干部总是有限的，即使是最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的，而这种刚性的乡级财政支出，在农业乡镇往往是其财政收入所根本不能承受的。

因此，以农业税为主体财源的农业乡镇的财政收入缺乏弹性，无法与其大大超过财政收入的刚性的财政支出相适应，这就决定乡级财政在本质上就是危机财政。一方面，财政收入缺乏弹性，这使大于收入的支出得不到弥补而出现巨大财政缺口，从而表现为财政危机；另一方面，弥补支出的巨大压力在预算内被财政收入缺乏弹性所屏蔽，只得指向预算外，从而形成强烈的非预算收入扩张冲动。取消自筹制度，可以改变乡级财政危机的形式，但不可能由此消灭这个危机的本性。换言之，税费改革只是除掉了自筹制度这个乡级财政非预算收入扩张的工具，并未消除这种非预算收入扩张的动因。可以看出，被非预算收入扩张冲动所煎熬的乡镇负责人可以被税费改革的政治纪律压制住一时，暂时不起用针对农民的收费手段。但是，乡级财政非预算收入扩张的内在要求一定要顽强地寻求表现形式，当直接借助行政力量收费和摊派不便时，可能变卖财产，都不行的话，利用政府信誉举债就成为唯一选择，目前恶性膨胀的乡镇债务就是这种新的形式。

农村税费改革提供了令乡级财政危机暴露的机制。实质上，乡级财政危机在税费改革以前就已经存在，但是，自筹制度将其掩盖起来了。本来，经济发展水平决定财政能力。对于经济发达和较发达的乡镇来说，不需要或者不依靠向农民额外索取的自筹制度来维持其本来良好的财政状况，因而只有对于他们来说，税费改革减轻农民负担的同时并不导致其财政状况变坏。但是，对于我国目前占多数的经济欠发达的农业乡镇来说，税费改革前尽管已经有巨额债务，乡级财政之所以大体上还能连续运转，是因为自筹制度把乡级财政的危机转嫁给广大农民。税费改革取消自筹制度，就在减轻农民负担的同时把财政危机“还给”乡级财政。

地方政府为什么存在？按照公共财政理论，地方政府存在的义理性基础是提供地方性公共物品。但是，我国乡级财政体制存在的严重问题说明，它缺乏这种义理基础。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，这表明，它满足地方公共需求的能力很弱。我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，这种特性使它在很大程度上单纯消耗财政收入而不提供公共服务，因而，它对于提供财政收入来源的农民来说，是一种额外负担。

乡级财政的存在并不能够有效地为农村居民的社会公共需要提供服务，却反过来成为消耗农民收入，加重农民负担的“体制包袱”。因此，消除乡级财政危机的根本出路，既不是精简干部，也不是开辟财源，而是撤销乡级财政，并且从根本上改变乡级政府的组织和运行方式。公务员之家版权所有

五、彻底改革我国乡级财政体制的对策建议

我国乡级财政体制改革的基本思路可以概括为：撤销乡级财政，实行乡镇分治、村级充分自治和乡级有限自治。具体说来，主要包括如下要点：

1.取消乡级财政，对于乡级行政管理模式进行制度创新：

（1）将乡级政府改变为县级政府的派出机构，即改设为乡公所或办事处，不具有独立的财权和事权，只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务；（2）乡公所或办事处不实行首长制，只设“督政”“督学”两大员，其他如司法、农（林）政、水政、土地行政、治安等，由县级相应部门派出；（3）取消乡级财政后，原乡政府的工作人员全部裁减，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支；（4）取消乡级财政后，农村的所有政府收入统一体现到县财政，派员和派出机构的一切费用以及公共品的支出也由县财政提供，由此形成的县级财政预算缺口，由中央和省级等各级转移支付解决；对于经济不发达地区和贫困地区，为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口，也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补；（5）政府对于乡域，只负责提供地方公共物品———政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施；（6）地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供，比如各乡道路，由县交通局统一规划并组织修建；（7）负责提供地方公共物品具体事务的是县政府各部门及其派出机构，“督政”和“督学”只负责从政治和政策上指导、监督以及收集和传递政治信息。

2.镇乡脱钩，乡镇分治，即对于乡和以农业为主的镇，撤销财政和实体政府；对于以第二、第三产业为主的工商业镇，则建立财政和实体政府，以发挥其城市管理功能，但不能辖乡。

在我国，乡与镇的社会经济职能是不同的。乡是以农业为主，而镇则分成两大类：一类是以农业和为农村服务为主要特征的镇，这类镇数量多，规模小，分散地域广，基本上仍属农村经济社会体系；另一类是以发展第二、第三产业为主要特征的镇，其财政收入来源主要依靠第二、第三产业，这些主要是县城和少数规模较大的区域经济中心，他们正逐步向小城市发展，基本上已属于城市经济社会体系。

对于乡及以农业为主的镇，应当实行“撤镇并乡”，即除少数中心镇须设立镇并设立一级政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务①「徐勇：《变乡级政府为派出机构》，《决策咨询》2003年第5期。」。对于以发展第二、第三产业为主要特征的镇，镇一级政府当然有其存在的必要，因为与小城镇建设和工商业发展相关的公共事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来提供公共服务。并且，其收入和支出可以达到良性循环：一方面财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展又为镇财政提供增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以提供足够的公共物品，为当地工商业的发展提供配套的城市基础设施。

3.政府行政弱化或退出的领域，以乡村自治填补之，即实行村级充分自治和乡级有限自治：取消乡级财政以后，政府行政弱化或退出的区域会出现治理真空，对此应当用乡村自治来填补，构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村自治模式。

中国财政范文篇5

一、乡级财政体制的形成与演变

（一）乡级财政的历史沿革

我国乡政权的萌生大约要追溯到西周，公元前11世纪的西周有了乡政权的雏形。据《周礼》记载，当时国家基层建制为“五闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”。乡财政的萌生约在秦汉时期。宋代《文献通考》“职役”篇称，秦、汉县以下设乡，乡设有秩、啬夫、游徼三个乡宦（史称“三老”），其中“啬夫职听讼，收赋税”。可见，乡宦设有专门收税的人员，这是古代乡财政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：乡镇自治，本乡镇公产、公款充作自治经费的构想，但未能实现。在民国期间，也曾颁布过乡镇自治施行法，规定了乡镇收入的范围，但并未建立真正意义上的乡财政。

概括说来，在中国几千年的历史中，尽管有乡政权和乡财政的萌芽或雏形，但“皇权止于县政”，乡政权始终未能成为一级政府，这与历代统治者减少政府运行成本和减轻农民负担的考虑有很大的关系，由此，乡财政也不是完备的一级财政。

新中国成立以后，我国的农村基层组织经历了乡政府——————乡政府的演变过程，相应的农村基层财政也经历了一个由乡财政———公社财政———乡财政的发展过程。

在新中国成立初期的国民经济恢复时期和第一个五年计划期间，各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地给予一定的财政管理权限。但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡本身几乎没有什么机动财力①「黄宇光：《社会主义乡财政》，经济科学出版社，1988年，第2页。」。当时，乡政府只设一名财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事业经费开支等管理工作。可见，我国在建国初期创设的乡级财政并不是一级完备的财政，当时的乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”。

1958年，乡政府改组为，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，因而，公社财政既包括公社本身的财务收支，又包含着一部分国家财政收支。同年12月，中共中央和国务院了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对实行以“财政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成②「马新南、唐启岚：《分税制下乡镇财政管理》，中国财政经济出版社，1995年，第4页。」。

1983年农村解体，重新恢复乡级政府，随之，重建乡级财政。从1984年开始，全国全面推开乡镇财政建设。

（二）公社财政的收支机理

农村是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。公社职能的这种二元性，决定了其既要负责提供农村公共物品，又要组织生产。这就产生一个有趣的问题：一方面，比之其后的乡级政府有更重的财政负担；另一方面，却并不像其后的乡镇政府那样大肆向农民税外收费，这是为什么呢？

秘密在于直接提取“经济剩余”来替代“税费”，从而形成公社财政这种变异的财政模式。

公社财政是以两种方式支配“经济剩余”来提供公共物品。具体地说，公社的分配方式是实行工分制，即对于生产队和生产大队的生产所得扣除各项生产费用之后，提取管理费以及公积金、公益金等集体提留，剩下的部分再以工分为权数分配给社员。因此，农村公共物品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。这实际上是对农民的一种隐性的直接摊派，农民并不清楚自己到底承担了多少物质和人力成本，因为这些在农户分配前就直接从各个基本核算单位扣除了。这时，农民不是独立的经营主体，更不是剩余的索取者，他们的经济剩余直接被在分配前提走了，农民并不能直接体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。

（三）重建乡级财政是一次失败的制度创新

因为乡级政府不具有直接的经济管理职能，不可能像那样直接提取“经济剩余”来形成财政收入，所以，筹集乡级政府履行职能所需资金就成为重建乡级财政的理由。因此，重建乡级财政其实是寻求公社财政的替代物，是在公社财政之后为解决乡级政府收入的一项体制创新。

但是，重建乡级财政这项制度创新的重大缺陷是淡化预算制度，即没有把政府收入放在可靠的税制基础上，简言之，没有设定能够支撑乡级政府收入的主体税种。重建乡级财政的制度创新，其实质不过是建立了以税外收费为主要特征的财政自筹制度。

当然，财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期。1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。乡镇政府开支中的经常费用由县级财政提供，列入县级财政预算。非经常性的开支费用，则按照当年3月中共中央召开的全国财经会议中的规定自筹。至此，乡镇预算在纳入国家财政预算后，实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制。但是，直到被财政代替以前，自筹并未成为乡财政的主要筹款方式。

自筹制度的本义是在预算制度之外获取政府收入。尽管公社财政实质上是自筹，但它采取了直接支配“经济剩余”的形式，也就不需要税外收费这个载体。因此，以税外收费为主要特征的财政自筹制度是由于乡级政府无法直接支配“经济剩余”而产生的制度创新。这样，非制度化的、随机性的筹资手段成为弥补地方公共财政部门收入萎缩的一种体制上的创新①「樊纲：《论公共收支的新规范———我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》，《经济研究》1995年第6期。」。这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等。这种自筹收入本来是一种制度外财政收入，但是，在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口，并且又不能指望中央或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下，为了保证乡级政府的正常运行，以税外收费为主要特征的财政自筹制度就演变成一种非正式的制度安排。这种制度安排以向农民额外索取为本质，成为日后严重的农村、农民问题的制度肿瘤。

二、乡级财政长期存在的主要弊端

（一）吃饭财政

我国乡级财政供养人员数量相当庞大，已达870.9万人①「宫希魁：《中国“三农”问题大透视》，《财经问题研究》2003年第2期。」，按2001年全国共有40161个乡镇计算②「国家统计局编：《中国统计年鉴（2002）》，中国统计出版社，2002年，第381页。」，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人。这样，就出现了财力匮乏的乡级财政以占全国7%左右的财政收入，供养占全国财政供养人员总数的20%③「当年国家财政收入为16386.04亿元（《中国统计年鉴2002》，第266页），乡镇级财政收入为1132.92亿元（《中国财政年鉴2002》，第83页），比例约为7%；乡级财政供养人员为870.9万人，全国财政供养人员为4500多万人，比例约为20%.」。其结果，乡级财政收入的大多数被财政供养人员“吃”掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83%④「钟晓敏：《地方财政学》，中国人民大学出版社，2001年，第143～144页。」。

（二）加重农民负担

实际上，从农村时期起，就存在农民负担问题，只不过那时被隐性化了。而重建乡级财政之后，形式上是用自筹制度代替了对于“经济剩余”的直接支配，实质上不过是把对于农民生产剩余的索取从初分配移到了再分配，从而使得农民的负担问题显性化。

通过表1的数据可以看出，从1996年到2000年乡镇自筹资金占乡镇财政总收入的比例都在30%以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了当年乡镇财政总收入的39.29%.自筹资金的迅速增长，实际上是乡镇财政在有限的财政资源基础上将负担转嫁给辖区内的农民，这样一来，农民成为乡镇财政支出的分担者，因此，自筹资金规模的不断扩大是以牺牲农民利益和加重农民负担为代价的。

1996年，国家大幅提高定购粮价，农民的收入提高了9%.这以后，农民收入状况就不容乐观了，1997～2000年，其增长率持续下滑，分别是4.6%、4.3%、3.8%、2.1%.2001年有所回升，也仅达到4.2%⑤「陈锡文：《农民致富的脚步为何越走越慢》，《体制改革》2002年第12期。」；与农民收入增速极低相对应的是，农民负担尤其是税外负担居高不下。

由表2可知，在农民所承受的负担中，农业税以外的非税部分占了大头，虽然这些年来有所下降，但是2000年仍然高达62.8%.由此看出，财政自筹制度的存在，使乡级财政收入在很大程度上依靠自筹资金的筹措，这种主要在税收范围以外寻找政府收入的制度安排，直接造成了农民非税负担的增加。当初在自筹制度设计时，虽然对自筹收入范围、内容和对象，以及对自筹收入的支出做了明确规定，但没有形成有效的监督和严格的管理，以至于发展至今，当自筹支出范围和数额扩大时，自筹收入的范围和数额也因此而相应地扩大，最终演变成乡级财政的乱收费、乱摊派、乱集资。可以说，财政自筹制度的存在，为乡级财政“合法”地随意榨取农民、加重农民负担，提供了制度基础，也就使乡级财政异变为“收费财政”。

（三）负债累累

乡级财政加重农民负担之后仍然不能满足其财政支出的扩张，乡级财政的扩张本性还表现为毫无理性的政府债务。目前，据保守估计，全国乡镇政府欠债不低于2200亿元①「张守祥：《农村义务教育投入问题透析》，《现代教育管理》2002年第3期。」。据对全国81个农民负担监测县的调查，2000年，乡均债务额达1098.6万元②刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，《经济社会体制比较》2000年第2期。全国负债乡镇占乡镇总数的84%.安徽省负债乡镇占全省乡镇总数的90%以上。山东省2000年乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2%，最高的枣庄市达180.9%③「牛竹梅：《乡村债务现状、负面影响及消减对策》，《山东经济》2002年第1期。安徽青阳县辖19个乡镇（目前缩减为15个乡镇），178个行政村，乡村两级债务总计29792万元，其中乡级债务22006万元，村级债务7786万元，乡级债务平均1158.21万元（按17个乡镇计算），村级债务平均43.74万元④「贾康、赵全厚：《减负之后：农村税费改革有待解决的问题及对策探讨》，《财政研究》2002年第1期。」。一些乡镇负债额数倍于其全年财政收入，如：涡阳县新兴镇2000年财政收入428万元，而其负债额高达1274万元，相当于镇财政收入的3倍；蒙城县三义镇2000年财政收入512万元，而其账面负债额高达2200万元，相当于该镇财政收入的4.3倍⑤「刘健、凌云、宋德良：《乡镇财政困难的成因及对策》，《安徽财政研究》2001年第7期。

据对四川部分地区共计100个乡镇负债状况的调查，可以发现乡镇负债的两大特点：一是负债涉及面宽。从抽样的100个乡镇看，负有各种债务的乡镇占82%，有不少县（市、区）乡镇负债面甚至达到了100%.有的地方由于乡镇负债造成村一级也不同程度地产生负债。二是负债额较大。

100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占负债乡镇总数的46%.其中，负债最高的松涛镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。丹棱县12个乡镇负债总额2060.59万元，平均每个乡镇负债103.03万元。合江县被调查的15个乡镇都负债，其中，负债额最少的180万元，最多的700多万元⑥「杨天宗、李俊：《“空壳”乡镇———对四川100个乡镇负债状况的调查》，《乡镇企业、民营经济》2000年第2期。」。四川广元市的负债现象也很严重，以经济状况最好的市中区为例，据不完全统计，到1999年，全区乡镇负债达5567万元（不包括农村合作基金会的2839万元），乡镇平均负债371万元，当年乡镇负债额比全区财政收入5304万元还多200余万元；属国定贫困县的朝天区，据统计，到2001年末，全区政府债务余额达1.66亿元（经过审计部门的专门审核），其中，乡级债务为6910万元，村级债务为1450万元，全区政府债务余额相当于全区财政年收入（2001年的财政收入为1932万元）的8.6倍⑦「朱明熙：《农村税费改革的三个主要问题》，《四川财政》2002年第10期。」。

湖北省乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095万元，乡均248万元①「周一萍：《关于农村税费改革中债务问题的思考》，http：//.」。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3%；2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元；全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元②「韩俊、谢扬：《中国县乡公共财政现状：问题与影响》，http：//.」。

目前，乡镇债务有几大特点：第一，债务规模庞大，通常乡镇的债务都是本级财政收入的若干倍；第二，债务构成复杂，从乡镇债务的支出用途看，其构成主要包括两个方面：发展中的债务和消费型债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及当时发展乡镇企业的遗留债务等，这种债务是具备超前发展条件的乡镇为了适应超前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。相应地，这种债务可由发展的效益来抵偿；后者则是因行政支出膨胀，财政缺口拉大，乡镇为了持续运转举债导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等，这类债务几乎没有偿还的可能；第三，债务利息高，在这些乡镇债务中除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款、向其他单位的借款等，这些借贷利率一般都远高于一般的市场贷款利率；第四，债务累积时间长，且呈逐年上升趋势，很多都成了“五十年债务”、“百年债务”。

（四）体制弊端

我国乡级财政运行过程中暴露出的各种问题，无论是“吃饭财政”、加重农民负担还是沉重的债务包袱，其实都是乡级财政体制弊端的外在反应。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，满足地方公共需求的能力很弱；我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀，表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在扩张本性。

乡镇的这种利益扩张更多的是一种负面效应，即乡镇政府行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标，过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分。乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性：在横向关系上，乡镇政府管了不该管的事，将行政、政治职能和经济职能、社会职能混为一谈；在与乡村关系上，乡镇习惯于简单、粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织依然视为自己的下属机构；在乡镇与“国家”关系上，与“国家”争夺资源，侵害了“国家”的利益③「吴理财：《农村税费改革与“乡政”角色转换》，《社会》2001年第6期。

乡镇政府掌握了独立的财权，就可以自主地增设一些机构，自聘工作人员或“帮办”。乡镇一级不仅“五大班子”俱全，而且实现了党政机构的科层化设置。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编④「沈延生：《中国乡治的回顾与展望》，《战略与管理》2003年第1期。」。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数，“吃饭财政”由此形成。

如果假设乡域内的农民的供养能力是无限的，那么，“吃饭财政”与加重农民负担无关。相反，我国乡域内的农民的供养能力是极其有限的。在广大农民的“经济剩余”通过价格“剪刀差”方式托起了新中国初期的工业化之后，农村和农民就长期处于资本的“贫血”状态，维持温饱和生存已属不易，应当说，在其上承载建国初期的派出机构式的“乡公所”乃是极限。可悲之处在于，不但不断膨胀的乡镇机构和财政供养人员早就超过了乡域内的农民的供养能力，而使农民负担不断加重，而且辖区内的农民提供了乡镇政府的主要收入却享受不到应有的公共服务，而只是供养了一群“吃饭”的官员，这种负担对于农民来说就只是一种额外负担。

乡镇债务固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，发展过程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。一方面，现阶段我国巨额乡镇债务的很大部分，不是农村市场的经济主体农民或各种经济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权、债务关系，而是政府超越其职能权限，代替农民或集体经济组织决策、创政绩、达标等行为形成的非生产经营债务。乡镇政府之所以有直接参与和领导经济的动力，主要是因为来自财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中，获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后，获得的扩大自主支配财政收入的政策空间①「张军：《乡镇财政制度缺陷与农民负担》，《中国农村观察》2002年第4期。」。另一方面，乡级财政所具有的“吃饭财政”的特性，直接导致了乡镇行政管理费用居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。

我国预算制度普遍缺乏刚性，乃是我国财政体制的根本性缺陷，也是我国市场经济体制的基础性缺陷。缺乏刚性的预算制度，正是我国政府行为随意性弊端之渊薮。预算制度缺乏刚性犹如“和面”，收入是面，财政供养人员是水，水多加面，面多加水，直到无面可和。对于社会整体而言，这种缺乏刚性的预算制度的总体表现是，预算外收入和非预算收入以及在支出上随意突破预算，直接导致政府行政开支膨胀、官民比例趋高和压缩社会资本积累。对于农村，特别是对于农业乡镇来说，这种缺乏刚性的预算制度表现为财政自筹制度，由于财政自筹制度主要指向生产率和收入水平最低的农民，其后果必然是农民的贫穷和农村发展的停滞。

乡级财政的扩张本性要求乡镇自筹资金不断增加，这种需求借助于财政自筹制度这个制度工具而实现，成为随意对农民税外收费。这样，乡级财政就可以明火执仗地向农民伸手，随意将负担转嫁给农民，最终演化为消耗农民收入、加重农民负担的“体制包袱”。

三、农村税费改革后乡级财政的窘境

（一）乡级财政危机凸现

目前，全国乡级财政供养人员870.9万人，按人均一年1万元的经费估算，乡级财政每年光是负担这些人员的经费就达870多亿元，而农业税充其量有500亿元，其间的差额以前主要靠自筹收入来填补。农村税费改革取消了这种自筹收入，乡镇特别是农业乡镇主要依靠农业税形成财政收入时，乡级财政的体制弊端立刻就现了原形，乡级财政顿时陷入危机之中。

乡级财政危机的基本特征是巨额财政缺口使乡级财政难以为继。例如，全国最早开始税费改革试点的太和县，全县31个乡镇的78%的财政收入都来自于农业税，税改后的2000年，农业税及附加总共只有0.87亿元，尽管中央每年要给太和县下拨3000多万元作为农村税费改革的补助，但财政缺口依然高达6000多万元，占到了当年财政收入的51.3%；全县31个乡镇的财政供养人员为27151人，每年的工资性支出高达9955万元，而2001年太和县乡镇的财政收入只有9103万元，仅工资支出一项，就使乡级财政出现了800多万元的缺口②「张凯华：《六省“三农”问题报告———冗员篇》，中央电视台《经济半小时》栏目http：//，2003年4月23日。」。

（二）乡级财政支出规模的压缩存在限度

税费改革后，尽管农业型乡镇的巨大财政缺口产生了缩减财政支出规模的压力，但是，乡级财政支出总体上依然呈现出稳步增长、支出结构基本保持不变的格局。实际上，伴随农村税费改革进行的乡镇机构改革、缩减支出等措施效果并不明显③「陈永正等：《农村税费改革后乡级财政的深层次问题———以成都市属县（区、市）若干乡镇为例》，《财经科学》2004年第2期。」。从表面上看，要压缩已经达到一定标准的支出规模，会触动各方面的既得利益，具有相当大的难度，很难希望依靠压缩财政支出使乡级财政走出困境。从本质上看，乡级政府机构及其人员的维持成本有其最低限度，或者说，最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的。固然可以压缩冗员，但是，维持现行乡级政府框架的必要人员却无法压缩。因此，问题的实质不在于乡镇是否压缩机构和人员，而在于现行乡级政府框架本身是否必要。换言之，问题的实质在于，现行乡级政府框架及其必要人员是否与以农业乡镇为主体的乡域的供养能力相适应？显然，农村税费改革后，广大农业乡镇的财政收入主要由农业税构成这一事实，就决定了乡域的供养能力的大小。一方面，维持现行乡级政府框架的必要人员是精简人员的底线；另一方面，单靠农业税连供养这些必要人员“吃饭”都不够。因此，现行乡级政府框架决定了压缩乡级财政支出的限度，而乡域的供养能力则决定了真正应当压缩的是乡级政府本身。

（三）再度收费陷入“黄宗羲定律”怪圈

农村税费改革后，在不断增大的财政缺口和不断加重的乡镇债务的双重压迫下，作为乡级财政危机的另一种表现，一些乡镇又走上了收费的回头路。

据调查，近年来，江苏一些地区减下来的农民负担又出现了反弹，有的地方擅自增加收费项目，有的收费极不规范，有的仍在搞达标升级活动，涉农收费严重超标，农民反映十分强烈。例如，2002年，江苏灌云县东王集乡不少农户就缴了160多元的捐助办学费，该县沂北乡乡镇安排的税费当年也比上年加了几项，一是204国道拓宽每人8元，二是还陈欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植树造林款每劳力20元①「葛如江、汤涧：《苏皖税费改革后农民负担反弹现象透视》，《新华网》安徽频道，2003年2月14日。

农村税费改革后再度收费现象的出现明显违背了税费改革减轻农民负担的初衷，暴露出“黄宗羲定律”这种并税改革怪圈的阴影，即农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。对此，国家明令禁止是一回事，乡级财政危机要寻求出路又是一回事。税费改革后出现收费反弹，正好说明乡级财政体制存在深层次弊端，需要彻底改革乡级财政体制。如果不从根本上触动乡级财政体制，税费改革后出现的乡级财政困境，就使乡级政府为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费。员之家版权所有

四、乡级财政在本质上就是危机财政

事实上，以农业税为主体财源的农业乡镇仅仅凭农业税远远不能维持自身的财政支出，在此条件下，农业乡镇的财政收入缺乏弹性（也可以叫做“经济弹性”缺乏）就构成乡级财政危机的内在必然性。

但是，税费改革前，乡级财政利用自筹制度提供的“制度弹性”替代“经济弹性”，就使乡级财政危机在形式上转换为对于农民的超经济索取。而税费改革取消自筹制度的结果又恢复了农业乡镇的“经济弹性”的刚性面目，迫使这些乡镇不得不主要依赖农业税来对付自身远远对付不了的财政支出，由此，乡级财政危机彻底外显化。可见，对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也就终结了乡级财政的独立地位。

税费改革前，乡级财政是“量出为入”，农业税收不足，则自筹收入填平补齐。税费改革取消自筹制度后，在以农业税为主体财源的农业乡镇乡级，财政似乎又变为“量入为出”，而能否真正做到“量入为出”，关系到能否打破“黄宗羲定律”而避免回到“量出为入”。但是，不能以为税费改革取消自筹制度后，再精简几个干部就可以打破“黄宗羲定律”。只要存在乡级政府这个层级，精简干部总是有限的，即使是最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的，而这种刚性的乡级财政支出，在农业乡镇往往是其财政收入所根本不能承受的。

因此，以农业税为主体财源的农业乡镇的财政收入缺乏弹性，无法与其大大超过财政收入的刚性的财政支出相适应，这就决定乡级财政在本质上就是危机财政。一方面，财政收入缺乏弹性，这使大于收入的支出得不到弥补而出现巨大财政缺口，从而表现为财政危机；另一方面，弥补支出的巨大压力在预算内被财政收入缺乏弹性所屏蔽，只得指向预算外，从而形成强烈的非预算收入扩张冲动。取消自筹制度，可以改变乡级财政危机的形式，但不可能由此消灭这个危机的本性。换言之，税费改革只是除掉了自筹制度这个乡级财政非预算收入扩张的工具，并未消除这种非预算收入扩张的动因。可以看出，被非预算收入扩张冲动所煎熬的乡镇负责人可以被税费改革的政治纪律压制住一时，暂时不起用针对农民的收费手段。但是，乡级财政非预算收入扩张的内在要求一定要顽强地寻求表现形式，当直接借助行政力量收费和摊派不便时，可能变卖财产，都不行的话，利用政府信誉举债就成为唯一选择，目前恶性膨胀的乡镇债务就是这种新的形式。

农村税费改革提供了令乡级财政危机暴露的机制。实质上，乡级财政危机在税费改革以前就已经存在，但是，自筹制度将其掩盖起来了。本来，经济发展水平决定财政能力。对于经济发达和较发达的乡镇来说，不需要或者不依靠向农民额外索取的自筹制度来维持其本来良好的财政状况，因而只有对于他们来说，税费改革减轻农民负担的同时并不导致其财政状况变坏。但是，对于我国目前占多数的经济欠发达的农业乡镇来说，税费改革前尽管已经有巨额债务，乡级财政之所以大体上还能连续运转，是因为自筹制度把乡级财政的危机转嫁给广大农民。税费改革取消自筹制度，就在减轻农民负担的同时把财政危机“还给”乡级财政。

地方政府为什么存在？按照公共财政理论，地方政府存在的义理性基础是提供地方性公共物品。但是，我国乡级财政体制存在的严重问题说明，它缺乏这种义理基础。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，这表明，它满足地方公共需求的能力很弱。我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，这种特性使它在很大程度上单纯消耗财政收入而不提供公共服务，因而，它对于提供财政收入来源的农民来说，是一种额外负担。

乡级财政的存在并不能够有效地为农村居民的社会公共需要提供服务，却反过来成为消耗农民收入，加重农民负担的“体制包袱”。因此，消除乡级财政危机的根本出路，既不是精简干部，也不是开辟财源，而是撤销乡级财政，并且从根本上改变乡级政府的组织和运行方式。

五、彻底改革我国乡级财政体制的对策建议

我国乡级财政体制改革的基本思路可以概括为：撤销乡级财政，实行乡镇分治、村级充分自治和乡级有限自治。具体说来，主要包括如下要点：

1.取消乡级财政，对于乡级行政管理模式进行制度创新：

（1）将乡级政府改变为县级政府的派出机构，即改设为乡公所或办事处，不具有独立的财权和事权，只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务；（2）乡公所或办事处不实行首长制，只设“督政”“督学”两大员，其他如司法、农（林）政、水政、土地行政、治安等，由县级相应部门派出；（3）取消乡级财政后，原乡政府的工作人员全部裁减，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支；（4）取消乡级财政后，农村的所有政府收入统一体现到县财政，派员和派出机构的一切费用以及公共品的支出也由县财政提供，由此形成的县级财政预算缺口，由中央和省级等各级转移支付解决；对于经济不发达地区和贫困地区，为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口，也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补；（5）政府对于乡域，只负责提供地方公共物品———政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施；（6）地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供，比如各乡道路，由县交通局统一规划并组织修建；（7）负责提供地方公共物品具体事务的是县政府各部门及其派出机构，“督政”和“督学”只负责从政治和政策上指导、监督以及收集和传递政治信息。

2.镇乡脱钩，乡镇分治，即对于乡和以农业为主的镇，撤销财政和实体政府；对于以第二、第三产业为主的工商业镇，则建立财政和实体政府，以发挥其城市管理功能，但不能辖乡。

在我国，乡与镇的社会经济职能是不同的。乡是以农业为主，而镇则分成两大类：一类是以农业和为农村服务为主要特征的镇，这类镇数量多，规模小，分散地域广，基本上仍属农村经济社会体系；另一类是以发展第二、第三产业为主要特征的镇，其财政收入来源主要依靠第二、第三产业，这些主要是县城和少数规模较大的区域经济中心，他们正逐步向小城市发展，基本上已属于城市经济社会体系。

对于乡及以农业为主的镇，应当实行“撤镇并乡”，即除少数中心镇须设立镇并设立一级政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务①「徐勇：《变乡级政府为派出机构》，《决策咨询》2003年第5期。」。对于以发展第二、第三产业为主要特征的镇，镇一级政府当然有其存在的必要，因为与小城镇建设和工商业发展相关的公共事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来提供公共服务。并且，其收入和支出可以达到良性循环：一方面财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展又为镇财政提供增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以提供足够的公共物品，为当地工商业的发展提供配套的城市基础设施。

3.政府行政弱化或退出的领域，以乡村自治填补之，即实行村级充分自治和乡级有限自治：取消乡级财政以后，政府行政弱化或退出的区域会出现治理真空，对此应当用乡村自治来填补，构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村自治模式。

中国财政范文篇6

（一）乡级财政的历史沿革

我国乡政权的萌生大约要追溯到西周，公元前11世纪的西周有了乡政权的雏形。据《周礼》记载，当时国家基层建制为“五闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”。乡财政的萌生约在秦汉时期。宋代《文献通考》“职役”篇称，秦、汉县以下设乡，乡设有秩、啬夫、游徼三个乡宦（史称“三老”），其中“啬夫职听讼，收赋税”。可见，乡宦设有专门收税的人员，这是古代乡财政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：乡镇自治，本乡镇公产、公款充作自治经费的构想，但未能实现。在民国期间，也曾颁布过乡镇自治施行法，规定了乡镇收入的范围，但并未建立真正意义上的乡财政。

概括说来，在中国几千年的历史中，尽管有乡政权和乡财政的萌芽或雏形，但“皇权止于县政”，乡政权始终未能成为一级政府，这与历代统治者减少政府运行成本和减轻农民负担的考虑有很大的关系，由此，乡财政也不是完备的一级财政。

新中国成立以后，我国的农村基层组织经历了乡政府————乡政府的演变过程，相应的农村基层财政也经历了一个由乡财政——公社财政——乡财政的发展过程。

在新中国成立初期的国民经济恢复时期和第一个五年计划期间，各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地给予一定的财政管理权限。但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡本身几乎没有什么机动财力。当时，乡政府只设一名财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事业经费开支等管理工作。可见，我国在建国初期创设的乡级财政并不是一级完备的财政，当时的乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”。

1958年，乡政府改组为，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，因而，公社财政既包括公社本身的财务收支，又包含着一部分国家财政收支。同年12月，中共中央和国务院了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对实行以“财政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成。

1983年农村解体，重新恢复乡级政府，随之，重建乡级财政。从1984年开始，全国全面推开乡镇财政建设。

（二）公社财政的收支机理

农村是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。公社职能的这种二元性，决定了其既要负责提供农村公共物品，又要组织生产。这就产生一个有趣的问题：一方面，比之其后的乡级政府有更重的财政负担；另一方面，却并不像其后的乡镇政府那样大肆向农民税外收费，这是为什么呢？秘密在于直接提取“经济剩余”来替代“税费”，从而形成公社财政这种变异的财政模式。公社财政是以两种方式支配“经济剩余”来提供公共物品。具体地说，公社的分配方式是实行工分制，即对于生产队和生产大队的生产所得扣除各项生产费用之后，提取管理费以及公积金、公益金等集体提留，剩下的部分再以工分为权数分配给社员。因此，农村公共物品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。这实际上是对农民的一种隐性的直接摊派，农民并不清楚自己到底承担了多少物质和人力成本，因为这些在农户分配前就直接从各个基本核算单位扣除了。这时，农民不是独立的经营主体，更不是剩余的索取者，他们的经济剩余直接被在分配前提走了，农民并不能直接体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。

（三）重建乡级财政是一次失败的制度创新

因为乡级政府不具有直接的经济管理职能，不可能像那样直接提取“经济剩余”来形成财政收入，所以，筹集乡级政府履行职能所需资金就成为重建乡级财政的理由。因此，重建乡级财政其实是寻求公社财政的替代物，是在公社财政之后为解决乡级政府收入的一项体制创新。

但是，重建乡级财政这项制度创新的重大缺陷是淡化预算制度，即没有把政府收入放在可靠的税制基础上，简言之，没有设定能够支撑乡级政府收入的主体税种。重建乡级财政的制度创新，其实质不过是建立了以税外收费为主要特征的财政自筹制度。

当然，财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期。1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。乡镇政府开支中的经常费用由县级财政提供，列入县级财政预算。非经常性的开支费用，则按照当年3月中共中央召开的全国财经会议中的规定自筹。至此，乡镇预算在纳入国家财政预算后，实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制。但是，直到被财政代替以前，自筹并未成为乡财政的主要筹款方式。

自筹制度的本义是在预算制度之外获取政府收入。尽管公社财政实质上是自筹，但它采取了直接支配“经济剩余”的形式，也就不需要税外收费这个载体。因此，以税外收费为主要特征的财政自筹制度是由于乡级政府无法直接支配“经济剩余”而产生的制度创新。这样，非制度化的、随机性的筹资手段成为弥补地方公共财政部门收入萎缩的一种体制上的创新。这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等。这种自筹收入本来是一种制度外财政收入，但是，在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口，并且又不能指望中央或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下，为了保证乡级政府的正常运行，以税外收费为主要特征的财政自筹制度就演变成一种非正式的制度安排。这种制度安排以向农民额外索取为本质，成为日后严重的农村、农民问题的制度肿瘤。

二、乡级财政长期存在的主要弊端

（一）吃饭财政

我国乡级财政供养人员数量相当庞大，已达870.9万人，按2001年全国共有40161个乡镇计算，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人。这样，就出现了财力匮乏的乡级财政以占全国7％左右的财政收入，供养占全国财政供养人员总数的20％。其结果，乡级财政收入的大多数被财政供养人员“吃”掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83％。

（二）加重农民负担

实际上，从农村时期起，就存在农民负担问题，只不过那时被隐性化了。而重建乡级财政之后，形式上是用自筹制度代替了对于“经济剩余”的直接支配，实质上不过是把对于农民生产剩余的索取从初分配移到了再分配，从而使得农民的负担问题显性化。

通过表1的数据可以看出，从1996年到2000年乡镇自筹资金占乡镇财政总收入的比例都在30％以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了当年乡镇财政总收入的39.29％。自筹资金的迅速增长，实际上是乡镇财政在有限的财政资源基础上将负担转嫁给辖区内的农民，这样一来，农民成为乡镇财政支出的分担者，因此，自筹资金规模的不断扩大是以牺牲农民利益和加重农民负担为代价的。

1996年，国家大幅提高定购粮价，农民的收入提高了9％。这以后，农民收入状况就不容乐观了，1997～2000年，其增长率持续下滑，分别是4.6％、4.3％、3.8％、2.1％。2001年有所回升，也仅达到4.2％；与农民收入增速极低相对应的是，农民负担尤其是税外负担居高不下。

由表2可知，在农民所承受的负担中，农业税以外的非税部分占了大头，虽然这些年来有所下降，但是2000年仍然高达62.8％。由此看出，财政自筹制度的存在，使乡级财政收入在很大程度上依靠自筹资金的筹措，这种主要在税收范围以外寻找政府收入的制度安排，直接造成了农民非税负担的增加。当初在自筹制度设计时，虽然对自筹收入范围、内容和对象，以及对自筹收入的支出做了明确规定，但没有形成有效的监督和严格的管理，以至于发展至今，当自筹支出范围和数额扩大时，自筹收入的范围和数额也因此而相应地扩大，最终演变成乡级财政的乱收费、乱摊派、乱集资。可以说，财政自筹制度的存在，为乡级财政“合法”地随意榨取农民、加重农民负担，提供了制度基础，也就使乡级财政异变为“收费财政”。

（三）负债累累

乡级财政加重农民负担之后仍然不能满足其财政支出的扩张，乡级财政的扩张本性还表现为毫无理性的政府债务。目前，据保守估计，全国乡镇政府欠债不低于2200亿元。据对全国81个农民负担监测县的调查，2000年，乡均债务额达1098.6万元。全国负债乡镇占乡镇总数的84％。安徽省负债乡镇占全省乡镇总数的90％以上。山东省2000年乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2％，最高的枣庄市达180.9％。

安徽青阳县辖19个乡镇（目前缩减为15个乡镇），178个行政村，乡村两级债务总计29792万元，其中乡级债务22006万元，村级债务7786万元，乡级债务平均1158.21万元（按17个乡镇计算），村级债务平均43.74万元。一些乡镇负债额数倍于其全年财政收入，如：涡阳县新兴镇2000年财政收入428万元，而其负债额高达1274万元，相当于镇财政收入的3倍；蒙城县三义镇2000年财政收入512万元，而其账面负债额高达2200万元，相当于该镇财政收入的4.3倍。

据对四川部分地区共计100个乡镇负债状况的调查，可以发现乡镇负债的两大特点：一是负债涉及面宽。从抽样的100个乡镇看，负有各种债务的乡镇占82％，有不少县（市、区）乡镇负债面甚至达到了100％。有的地方由于乡镇负债造成村一级也不同程度地产生负债。二是负债额较大。100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占负债乡镇总数的46％。其中，负债最高的松涛镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。丹棱县12个乡镇负债总额2060.59万元，平均每个乡镇负债103.03万元。合江县被调查的15个乡镇都负债，其中，负债额最少的180万元，最多的700多万元。四川广元市的负债现象也很严重，以经济状况最好的市中区为例，据不完全统计，到1999年，全区乡镇负债达5567万元（不包括农村合作基金会的2839万元），乡镇平均负债371万元，当年乡镇负债额比全区财政收入5304万元还多200余万元；属国定贫困县的朝天区，据统计，到2001年末，全区政府债务余额达1.66亿元（经过审计部门的专门审核），其中，乡级债务为6910万元，村级债务为1450万元，全区政府债务余额相当于全区财政年收入（2001年的财政收入为1932万元）的8．6倍。

湖北省乡级负债面在95％以上，村级负债面也在90％以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095万元，乡均248万元。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3％；2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元；全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元。

目前，乡镇债务有几大特点：第一，债务规模庞大，通常乡镇的债务都是本级财政收入的若干倍；第二，债务构成复杂，从乡镇债务的支出用途看，其构成主要包括两个方面：发展中的债务和消费型债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及当时发展乡镇企业的遗留债务等，这种债务是具备超前发展条件的乡镇为了适应超前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。相应地，这种债务可由发展的效益来抵偿；后者则是因行政支出膨胀，财政缺口拉大，乡镇为了持续运转举债导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等，这类债务几乎没有偿还的可能；第三，债务利息高，在这些乡镇债务中除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款、向其他单位的借款等，这些借贷利率一般都远高于一般的市场贷款利率；第四，债务累积时间长，且呈逐年上升趋势，很多都成了“五十年债务”、“百年债务”。

（四）体制弊端

我国乡级财政运行过程中暴露出的各种问题，无论是“吃饭财政”、加重农民负担还是沉重的债务包袱，其实都是乡级财政体制弊端的外在反应。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，满足地方公共需求的能力很弱；我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀，表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在扩张本性。

乡镇的这种利益扩张更多的是一种负面效应，即乡镇政府行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标，过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分。乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性：在横向关系上，乡镇政府管了不该管的事，将行政、政治职能和经济职能、社会职能混为一谈；在与乡村关系上，乡镇习惯于简单、粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织依然视为自己的下属机构；在乡镇与“国家”关系上，与“国家”争夺资源，侵害了“国家”的利益。

乡镇政府掌握了独立的财权，就可以自主地增设一些机构，自聘工作人员或“帮办”。乡镇一级不仅“五大班子”俱全，而且实现了党政机构的科层化设置。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数，“吃饭财政”由此形成。

如果假设乡域内的农民的供养能力是无限的，那么，“吃饭财政”与加重农民负担无关。相反，我国乡域内的农民的供养能力是极其有限的。在广大农民的“经济剩余”通过价格“剪刀差”方式托起了新中国初期的工业化之后，农村和农民就长期处于资本的“贫血”状态，维持温饱和生存已属不易，应当说，在其上承载建国初期的派出机构式的“乡公所”乃是极限。可悲之处在于，不但不断膨胀的乡镇机构和财政供养人员早就超过了乡域内的农民的供养能力，而使农民负担不断加重，而且辖区内的农民提供了乡镇政府的主要收入却享受不到应有的公共服务，而只是供养了一群“吃饭”的官员，这种负担对于农民来说就只是一种额外负担。

乡镇债务固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，发展过程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。一方面，现阶段我国巨额乡镇债务的很大部分，不是农村市场的经济主体农民或各种经济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权、债务关系，而是政府超越其职能权限，代替农民或集体经济组织决策、创政绩、达标等行为形成的非生产经营债务。乡镇政府之所以有直接参与和领导经济的动力，主要是因为来自财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中，获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后，获得的扩大自主支配财政收入的政策空间。另一方面，乡级财政所具有的“吃饭财政”的特性，直接导致了乡镇行政管理费用居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。

我国预算制度普遍缺乏刚性，乃是我国财政体制的根本性缺陷，也是我国市场经济体制的基础性缺陷。缺乏刚性的预算制度，正是我国政府行为随意性弊端之渊薮。预算制度缺乏刚性犹如“和面”，收入是面，财政供养人员是水，水多加面，面多加水，直到无面可和。对于社会整体而言，这种缺乏刚性的预算制度的总体表现是，预算外收入和非预算收入以及在支出上随意突破预算，直接导致政府行政开支膨胀、官民比例趋高和压缩社会资本积累。对于农村，特别是对于农业乡镇来说，这种缺乏刚性的预算制度表现为财政自筹制度，由于财政自筹制度主要指向生产率和收入水平最低的农民，其后果必然是农民的贫穷和农村发展的停滞。

乡级财政的扩张本性要求乡镇自筹资金不断增加，这种需求借助于财政自筹制度这个制度工具而实现，成为随意对农民税外收费。这样，乡级财政就可以明火执仗地向农民伸手，随意将负担转嫁给农民，最终演化为消耗农民收入、加重农民负担的“体制包袱”。

三、农村税费改革后乡级财政的窘境

（一）乡级财政危机凸现

目前，全国乡级财政供养人员870.9万人，按人均一年1万元的经费估算，乡级财政每年光是负担这些人员的经费就达870多亿元，而农业税充其量有500亿元，其间的差额以前主要靠自筹收入来填补。农村税费改革取消了这种自筹收入，乡镇特别是农业乡镇主要依靠农业税形成财政收入时，乡级财政的体制弊端立刻就现了原形，乡级财政顿时陷入危机之中。

乡级财政危机的基本特征是巨额财政缺口使乡级财政难以为继。例如，全国最早开始税费改革试点的太和县，全县31个乡镇的78％的财政收入都来自于农业税，税改后的2000年，农业税及附加总共只有0.87亿元，尽管中央每年要给太和县下拨3000多万元作为农村税费改革的补助，但财政缺口依然高达6000多万元，占到了当年财政收入的51.3％；全县31个乡镇的财政供养人员为27151人，每年的工资性支出高达9955万元，而2001年太和县乡镇的财政收入只有9103万元，仅工资支出一项，就使乡级财政出现了800多万元的缺口。

（二）乡级财政支出规模的压缩存在限度

税费改革后，尽管农业型乡镇的巨大财政缺口产生了缩减财政支出规模的压力，但是，乡级财政支出总体上依然呈现出稳步增长、支出结构基本保持不变的格局。实际上，伴随农村税费改革进行的乡镇机构改革、缩减支出等措施效果并不明显。从表面上看，要压缩已经达到一定标准的支出规模，会触动各方面的既得利益，具有相当大的难度，很难希望依靠压缩财政支出使乡级财政走出困境。从本质上看，乡级政府机构及其人员的维持成本有其最低限度，或者说，最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的。固然可以压缩冗员，但是，维持现行乡级政府框架的必要人员却无法压缩。因此，问题的实质不在于乡镇是否压缩机构和人员，而在于现行乡级政府框架本身是否必要。换言之，问题的实质在于，现行乡级政府框架及其必要人员是否与以农业乡镇为主体的乡域的供养能力相适应？显然，农村税费改革后，广大农业乡镇的财政收入主要由农业税构成这一事实，就决定了乡域的供养能力的大小。一方面，维持现行乡级政府框架的必要人员是精简人员的底线；另一方面，单靠农业税连供养这些必要人员“吃饭”都不够。因此，现行乡级政府框架决定了压缩乡级财政支出的限度，而乡域的供养能力则决定了真正应当压缩的是乡级政府本身。

（三）再度收费陷入“黄宗羲定律”怪圈

农村税费改革后，在不断增大的财政缺口和不断加重的乡镇债务的双重压迫下，作为乡级财政危机的另一种表现，一些乡镇又走上了收费的回头路。

据调查，近年来，江苏一些地区减下来的农民负担又出现了反弹，有的地方擅自增加收费项目，有的收费极不规范，有的仍在搞达标升级活动，涉农收费严重超标，农民反映十分强烈。例如，2002年，江苏灌云县东王集乡不少农户就缴了160多元的捐助办学费，该县沂北乡乡镇安排的税费当年也比上年加了几项，一是204国道拓宽每人8元，二是还陈欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植树造林款每劳力20元。

农村税费改革后再度收费现象的出现明显违背了税费改革减轻农民负担的初衷，暴露出“黄宗羲定律”这种并税改革怪圈的阴影，即农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。对此，国家明令禁止是一回事，乡级财政危机要寻求出路又是一回事。税费改革后出现收费反弹，正好说明乡级财政体制存在深层次弊端，需要彻底改革乡级财政体制。如果不从根本上触动乡级财政体制，税费改革后出现的乡级财政困境，就使乡级政府为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费。

四、乡级财政在本质上就是危机财政

事实上，以农业税为主体财源的农业乡镇仅仅凭农业税远远不能维持自身的财政支出，在此条件下，农业乡镇的财政收入缺乏弹性（也可以叫做“经济弹性”缺乏）就构成乡级财政危机的内在必然性。

但是，税费改革前，乡级财政利用自筹制度提供的“制度弹性”替代“经济弹性”，就使乡级财政危机在形式上转换为对于农民的超经济索取。而税费改革取消自筹制度的结果又恢复了农业乡镇的“经济弹性”的刚性面目，迫使这些乡镇不得不主要依赖农业税来对付自身远远对付不了的财政支出，由此，乡级财政危机彻底外显化。可见，对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也就终结了乡级财政的独立地位。

税费改革前，乡级财政是“量出为入”，农业税收不足，则自筹收入填平补齐。税费改革取消自筹制度后，在以农业税为主体财源的农业乡镇乡级，财政似乎又变为“量入为出”，而能否真正做到“量入为出”，关系到能否打破“黄宗羲定律”而避免回到“量出为入”。但是，不能以为税费改革取消自筹制度后，再精简几个干部就可以打破“黄宗羲定律”。只要存在乡级政府这个层级，精简干部总是有限的，即使是最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的，而这种刚性的乡级财政支出，在农业乡镇往往是其财政收入所根本不能承受的。

因此，以农业税为主体财源的农业乡镇的财政收入缺乏弹性，无法与其大大超过财政收入的刚性的财政支出相适应，这就决定乡级财政在本质上就是危机财政。一方面，财政收入缺乏弹性，这使大于收入的支出得不到弥补而出现巨大财政缺口，从而表现为财政危机；另一方面，弥补支出的巨大压力在预算内被财政收入缺乏弹性所屏蔽，只得指向预算外，从而形成强烈的非预算收入扩张冲动。取消自筹制度，可以改变乡级财政危机的形式，但不可能由此消灭这个危机的本性。换言之，税费改革只是除掉了自筹制度这个乡级财政非预算收入扩张的工具，并未消除这种非预算收入扩张的动因。可以看出，被非预算收入扩张冲动所煎熬的乡镇负责人可以被税费改革的政治纪律压制住一时，暂时不起用针对农民的收费手段。但是，乡级财政非预算收入扩张的内在要求一定要顽强地寻求表现形式，当直接借助行政力量收费和摊派不便时，可能变卖财产，都不行的话，利用政府信誉举债就成为唯一选择，目前恶性膨胀的乡镇债务就是这种新的形式。

农村税费改革提供了令乡级财政危机暴露的机制。实质上，乡级财政危机在税费改革以前就已经存在，但是，自筹制度将其掩盖起来了。本来，经济发展水平决定财政能力。对于经济发达和较发达的乡镇来说，不需要或者不依靠向农民额外索取的自筹制度来维持其本来良好的财政状况，因而只有对于他们来说，税费改革减轻农民负担的同时并不导致其财政状况变坏。但是，对于我国目前占多数的经济欠发达的农业乡镇来说，税费改革前尽管已经有巨额债务，乡级财政之所以大体上还能连续运转，是因为自筹制度把乡级财政的危机转嫁给广大农民。税费改革取消自筹制度，就在减轻农民负担的同时把财政危机“还给”乡级财政。

地方政府为什么存在？按照公共财政理论，地方政府存在的义理性基础是提供地方性公共物品。但是，我国乡级财政体制存在的严重问题说明，它缺乏这种义理基础。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，这表明，它满足地方公共需求的能力很弱。我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，这种特性使它在很大程度上单纯消耗财政收入而不提供公共服务，因而，它对于提供财政收入来源的农民来说，是一种额外负担。乡级财政的存在并不能够有效地为农村居民的社会公共需要提供服务，却反过来成为消耗农民收入，加重农民负担的“体制包袱”。因此，消除乡级财政危机的根本出路，既不是精简干部，也不是开辟财源，而是撤销乡级财政，并且从根本上改变乡级政府的组织和运行方式。

五、彻底改革我国乡级财政体制的对策建议

我国乡级财政体制改革的基本思路可以概括为：撤销乡级财政，实行乡镇分治、村级充分自治和乡级有限自治。具体说来，主要包括如下要点：

1.取消乡级财政，对于乡级行政管理模式进行制度创新：

（1）将乡级政府改变为县级政府的派出机构，即改设为乡公所或办事处，不具有独立的财权和事权，只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务；

（2）乡公所或办事处不实行首长制，只设“督政”“督学”两大员，其他如司法、农（林）政、水政、土地行政、治安等，由县级相应部门派出；

（3）取消乡级财政后，原乡政府的工作人员全部裁减，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支；员之家版权所有

（4）取消乡级财政后，农村的所有政府收入统一体现到县财政，派员和派出机构的一切费用以及公共品的支出也由县财政提供，由此形成的县级财政预算缺口，由中央和省级等各级转移支付解决；对于经济不发达地区和贫困地区，为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口，也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补；

（5）政府对于乡域，只负责提供地方公共物品——政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施；

（6）地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供，比如各乡道路，由县交通局统一规划并组织修建；

（7）负责提供地方公共物品具体事务的是县政府各部门及其派出机构，“督政”和“督学”只负责从政治和政策上指导、监督以及收集和传递政治信息。

2.镇乡脱钩，乡镇分治，即对于乡和以农业为主的镇，撤销财政和实体政府；对于以第二、第三产业为主的工商业镇，则建立财政和实体政府，以发挥其城市管理功能，但不能辖乡。

在我国，乡与镇的社会经济职能是不同的。乡是以农业为主，而镇则分成两大类：一类是以农业和为农村服务为主要特征的镇，这类镇数量多，规模小，分散地域广，基本上仍属农村经济社会体系；另一类是以发展第二、第三产业为主要特征的镇，其财政收入来源主要依靠第二、第三产业，这些主要是县城和少数规模较大的区域经济中心，他们正逐步向小城市发展，基本上已属于城市经济社会体系。

对于乡及以农业为主的镇，应当实行“撤镇并乡”，即除少数中心镇须设立镇并设立一级政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务。对于以发展第二、第三产业为主要特征的镇，镇一级政府当然有其存在的必要，因为与小城镇建设和工商业发展相关的公共事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来提供公共服务。并且，其收入和支出可以达到良性循环：一方面财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展又为镇财政提供增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以提供足够的公共物品，为当地工商业的发展提供配套的城市基础设施。

3.政府行政弱化或退出的领域，以乡村自治填补之，即实行村级充分自治和乡级有限自治：取消乡级财政以后，政府行政弱化或退出的区域会出现治理真空，对此应当用乡村自治来填补，构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村自治模式。

（1）对于乡，由县实行派员和派出机构的方式管理乡域；在“督政”和“督学”以及其他派出机构实施政府行政管理的同时，允许乡范围建立农民自治组织——农协，既不是政权也不是政党，而是村级自治的一种协调组织，向下，沟通村与村；向上，代表各村和乡民与政府沟通；

（2）对于村，从经济到政治都任由村民在法律框架下完全自治；

中国财政范文篇7

[关键词]GDP、财政危机、负债债务

关于中国财政危机的探讨，改革二十年来一直没有停止过。从八十年代的两个比重到二十世纪末对扩张性财政政策的认识，等等。焦点集中在以下几点：第一，中国是否存在着财政危机；第二，如果危机存在，程度有多大；第三，走出危机的短期政策操作和长期制度建设孰轻孰重。虽然有关的研究汗牛充栋，但令人困惑的问题并没有从根本上得以澄清，反而愈加成眼花缭乱之势。许多专家学者研究的结论差别太大，令民众无所适从，决策阶层在决策时也是摸着石头过河，给整个经济运行带来巨大的不确定性。我只会从一个最基本的思路出发，力图阐明决定中国财政运行最根本的原因，并不会刻意去加入没有结果的争论。

一、财政危机是否存在

通常，判断一国的财政运行状况如何，一般采用与政府债务有关的系列指标，如债务依存度、偿债率、国债负担率、居民应债能力以及财政赤字占GDP的比重等等。在发达的市场经济国家，上述指标构成了财政宏观预警机制，指标的变化能真实地反映该国是否发生了财政危机或财政危机演化的程度。但是，这一系列指标在中国的运用将一个简单的问题复杂化了。下面将借用债务依存度这一最常用的指标来集中阐释中国的财政运行状况。债务依存度指当年的债务收入与财政支出的比例关系，也就是说该财政年度中，政府公共支出对债务收入的依赖程度。按计算方法的不同可分为"政府财政的债务依存度"和"中央财政的债务依存度"。在我国，由于国债是由中央财政来发行、掌握和使用的，所以，使用后一种口径更具现实意义。该指标的计算公式是这样的：债务依存度＝当年国债发行额／当年财政支出额。如此简单的一个公式，其计算的结果，竟然使得我们在如此重大的问题上看法大相径庭。比如1997年，有人认为中央财政债务依存度为95．92％（丛树海，1998），此为高者；低者为19％（世界银行，1998）。在这两极之间还有许多中间值，如55．61％（刘溶沧、夏杰长，1998），55．77％（高培勇，1997）等等。结论如此对立，而在判断国债规模是否合适，以及财政是否发生危机时所采用的标准又非常的统一，即按照国际通用指标--中央财政债务依存度以25－30％为安全线。如此，不同的债务依存度和统一的安全线相比，便如同事前做好了一双鞋，让不同脚码的人分别去试穿，结果非常容易判断。

债务依存度使用中的对立与统一是如何形成的呢？在债务依存度的计算公式中，分子用当年国债发行额来表示一般无疑义。分歧点在于对分母--当年财政支出额的理解，这是导致对债务规模的判断各成一家的根本原因。

在中国，不同口径的财政支出规模相差很大，一般说来有下列五种。

（一）按中国统计年鉴的通常做法，财政支出就是国家预算，不包括债务还本付息支出，并且将对国有企业的亏损补贴冲减国家预算收入。记为A。

（二）因为中国的债务收入在很大程度上是用来偿还旧债的，所以财政支出还应在A的基础上加上债务的还本付息。记为B。

（三）按照国际货币基金组织的标准，政府所掌握的全部公共支出都应列为财政支出，则在B的基础上加入财政国有企业亏损补贴。记为C。

（四）按照预算完整性的基本要求，将政府预算内外支出都列为财政支出，则在C的基础上再加上预算外财政支出。记为D。

（五）按照世界银行的标准，将所有具有财政支出性质的公共资金流都认定为财政支出，则该范围还应包括D和银行系统的政策性贷款部分。记为E。

从理论上讲，应该将政府的全部支出都列为财政支出，但由于技术上难以做到，因此，政府许多支出项目，如在体制外循环的"小金库"支出，则不能计算在内。从A到E，财政支出相差非常大。1995年政府公布的财政支出和中央财政支出分别为6823．72亿元和1995．39亿元，而世界银行认为的数据分别为15013．27亿元和7924．85亿元。当年的国债发行额为1549．76亿元，相应的中央财政债务依存度为77．67和19．56。

对债务依存度的讨论已经流于形式，准确地讲，学者们在玩数字游戏。每个人对自己的计算方法都不表示怀疑，都有充分的理由。这一游戏的背后是什么呢？认为中国的国债规模过大者担心债务失控，形成财政危机，进而演化成金融危机；过小者从宏观角度考察，认为国债规模大有拓展的余地，主张到下一世纪国债规模须达到20000亿元人民币。当然认为国债规模适度者亦有之，其主张便是谨慎从事。必须指出，上述观点已经对政府实施适当的财政政策，正确运用国债杠杆来调控经济运行造成了混乱。在1998年扩张性财政政策实施中，在增发1000亿国债的同时，增收1000亿税收扩张效应和收缩效应抵消的结果便是政策的无效。可以将政府这种首鼠两端的做法直接归因于学术讨论和政策建议的莫衷一是。

随着始于1998年的"积极财政政策"的推行，超规模发行国债的局面已经形成。至2000年底，中国的国债发行规模已经达到6000亿。可喜的是学者们对国债依存度的探讨基本上取得"共识"。运用财政债务依存度判断财政危机的见解被大部分人放弃，原来担忧财政危机的专家也开始转换观念。可以肯定的是，这种"共识"是在将辩争回避，结果自然是我们更看不清中国财政的运行轨迹。随着"积极财政政策"的实施，政府，特别是中央政府控制的财力正在逐步加强。财政收入每年以超过国民经济增长率几近十成的速度迅猛增长，似乎看不到我国的财政危机出现在那里。表面的繁荣和数字游戏进一步混淆了我们的视线。polackova（1998）指出政府负债具有以下四个选择特征：显性负债、隐性负债、直接负债、或然负债，并据此建立了财政风险的支付矩阵。目前学者对中国政府负债的认识不同，其实是对这个支付矩阵的认识不同。那些认为中国财政安全的人，其实只是认识到了中国政府巨大债务的冰山之一角。由于从这个角度进行数字游戏式的讨论已经没有意义，因此，我们不能简单的说中国是否存在着财政危机，更不能停留在数字游戏中。如果说讨论国债的规模是技术分析的话，那么认清中国财政的走势，还要靠最基本的分析。

二、经济决定财政

经济决定财政是思考中国财政危机的最基本出发点。无论是著名的拉弗曲线，还是中国传统财政思想的"轻徭薄赋"、"休养生息"，以及马克思"生产决定分配"的理论都表明经济运行的平稳与否是判定中国财政是否出现危机的前提。从下面的事实来看，中国的财政运行基础已遭受严重的侵蚀。

1．政府公共投资性质的时间特征加剧了中国经济周期波动以公有制为主体的中国政府由于掌握了大量的社会资源，所以维护宏观经济的稳定与增长，是其理所当然的义务。以"公共支出不断增长"为内容的瓦格纳法则（Wagner＇sLaw）自创立之日起便成为政府公共支出膨胀的公理，也成为人们为潜在财政危机辩护的借口。这是以公共产品是优等品为前提的。中国政府的公共投资并不总是优等品，它具有鲜明的时间特征。

恩格尔系数（EM）是政府公共投资（预算内）增长率与GDP增长率的比值。从时间序列来看，1980－81，1987－89，1992，2000年，EM＜0，政府公共投资属于劣等品；1982，1986，1991，1993年，0＜EM＜1政府公共投资属于必须品；1983－1985，1995－1999年EM＞1政府公共投资属于优等品。在二十年中，政府公共投资与国民经济增长之间的关系是与中国经济周期相联系的。据刘树成（1998）的研究，改革开放后中国经济经历了四个周期，分别是1977－1981，1982－1986，1987－1990，1991－2000。新中国五十年GDP增长率的周期波动有九次，我们正好实行了九个五年计划，二者之间关系密切。资料表明，恩格尔系数的周期性变化与经济周期的变化大体一致，是一个从高到低的过程。由此可以得出一个结论：经济波动的主要动因在于政府的干预，而预算内基本建设支出变化则是一个非常重要的因素，因为这是政府可以直接掌握的。由于固定资产投资的乘数扩张和收缩效应，通过控制公共投资，政府可以相对有力地调控经济的运行。但政府的失灵使得政府投资效益低下。在政府主导的改革中，自上而下的强制性变革使得政府公共投资在宏观调控中有如一柄双刃剑。在供给不足时，通过资本的集中和规模效应在很大程度上缓解了物品的瓶颈约束，但也造成了社会总需求忽高忽低难以收拾的局面。很多研究表明，1990年代中期以前的通货膨胀，其主要原因就是政府基本建设规模膨胀。而为了治理通货膨胀，政府最常采用、也最熟练的措施就是压缩基建规模，包括采取行政的、经济的手段。这一人为而不是遵循经济规律的行为几乎每一个五年计划一个轮回。而1990年代后期的通货紧缩之后的扩张性政策似乎也没有走出这一窠臼。

2．民间投资萎靡，挤出效应明显民间投资在中国经济发达地区，已经成为经济增长的中坚力量。随着政府投资的急剧扩张，民间投资渐呈疲态。1997－1999年政府预算内投资分别增长11．32％，71．9％和40．7％，而全社会固定资产投资只有8．8％，13．9％和5．2％。虽然有大量的文章通过计量模型证明积极财政政策没有挤出效应（刘溶沧、马栓友，2001），但民间投资下降却是不争的事实。樊纲的研究证明中国经济在国有经济投入产出为负的大背景下，还能保持较好的增长，非国有经济作用居功至伟。因此，民间投资的衰退，会从根本上动摇经济的稳定和增长。

当前民间投资不足的原因可以概括为两点，一是投资难，二是筹资难。二十年的竞争使得传统产业接均利润率，而民间投资所从事的大部分是传统产业。因此，如何使投资转型，民间富裕资本如何找到出路，乃当务之急。在利润率颇高的电力、邮电、石油、汽车、金融等行业，民间资本很难进入。在政府垄断的背景下，上述行业的高利润是消费者剩余转化为生产者剩余的结果。多数群体社会福利受损的背后是社会财富的不合理分配，财富的集中又会提高外部竞争者进入的门槛。民间资本在实业投资没有较高回报保证时，"热钱"--部分资金投入股票市场，加剧了经济的泡沫化。大部分资金存入银行，又会造成过度储蓄的风险，在国有经济软约束和储蓄者硬约束的双重作用下，商业银行的实质破产又为经济的不稳定准备了条件。

从相反的角度讲，许多具有活力的小规模非国有企业在资金的筹集中同样遇到体制的障碍。资本市场的拒绝和国有银行的苛刻条件加上民间金融的"非法"身份，使得民间投资失去了提高竞争力、进而容纳就业、稳定社会的机会。商业银行的超额存款准备率逐年提高，如国有银行1997年5．02％1998年8．35％，1999年8．56％，而其他商业银行同期则分别为15．51％、18．31％和21。98％。这表明银行的资金是充裕的，在保证国家借款之后，并没有将资金供应给急需资金的民间企业。

3．社会分配不公导致消费畸形，经济基础遭到破坏

八十年代初进行的农村改革稍稍弱化了自1957年在城市实现国有化以后，城乡之间"二元社会"的等级制度，农村的消费水平有所上升。但自1985年城市改革开始后，农民的境遇又每况愈下，改革基本上脱离了农村。后来几次大量发行钞票导致的"经济过热"，在遭受高通货膨胀贬低币值，财富缩水的同时，二元结构导致的"工农业剪刀差"并没有缩小。据统计：占人口80％的"农业人口"的消费能力，由改革开放之初，占有消费市场份额的65％降到1985年的42％，至今已降到37％。正是农村原有的消费市场萎缩，才导致大陆国有企业传统产品积压、大量工业企业亏损，"李嘉图陷阱"现象形成。

和农民一样，消费水平的下降群体还包括城市中处于社会低层的工人。最低生活保障线的收入约束，使其无力增加除温饱以外的消费。与此同时，政府的消费水平仍保持逐年增长的态势。比如为机关事业单位增发工资。

虽然官方公布的统计数字表明中国的各项贫富差距指标仍在安全线之内，但一些民间组织的局部、片面的小规模专业调查，估算结果与官方报告大相径庭。联合国和世界银行的统计报告在这方面也各执一词，不尽相同。技术的原因把一个国家应有的忧患意识和警戒系统，淹没在严峻的现实之外的信息混乱之中。近年某大学"社会调查中心"，在全国范围内作了一次严格的PPS抽样，从入户调查问卷的数据作出的计算，中国城乡家庭人均收入的基尼系数高低收入差之比为0．434，同时按城乡家庭收入分组计算基尼系数为0．445。这组数据表明，中国的贫富差距已超过了西方发达国家基尼系数正常的安全线。

4．经济增长严重依赖于外部需求，经济运行风险难控

中国的改革是一个逐步对外开放的过程，经济增长对外部需求（净出口）的依赖性越来越大。1997年经济增长突然放慢，主要原因就是当年始于泰国的金融危机，造成我国的出口大幅度下滑，外部需求严重不足。而这两年经济形势有所好转，并不是刺激内需的结果（杨帆，2001），而是金融危机警报解决后，中国政府当初坚持人民币不贬值的回报，是净出口增长的必然结果。"经济萧条时期净出口拉动经济"是经济的基本规律，1990、1994和1997年国内经济萧条时期比较突出，净出口对经济的贡献度曾为37．53％、11％、19．16％。

由于体制、技术、社会分配政策等原因造成的内需不足很难在短期内解决，因此，外部需求的变动对于中国经济的平稳运行至关重要。从中国加入WTO的迫切心情上可以略见一斑。而现在世界经济正经历繁荣之后的衰退期，特别是经历过恐怖打击的美国经济的萎靡不振必定拖延世界经济复苏的步伐。全球化给中国带来机遇的同时，也加大了中国经济运行的不可控性。

三、财政危机确实存在

1．"钢丝财政"中国的《预算法》规定："各级预算应当做到收支平衡"。因此，地方政府的财政不存在赤字似乎是公认的事实。但是，只将视点集中于中央财政的过度负债实际上是忽视了隐蔽的危机。地方政府在坚持"预算平衡"的同时，已经走上了"钢丝财政"之路。"钢丝财政"是指地方财政过分依赖于单一的财源，财政运行风险重重的现象。财源的单一，使得地方政府将税利的征收重点集中于一个或几个企业，如红塔集团每年提供的利润和税收占整个云南省财政收入的60－70％；山东省蒙阴县银麦集团、鱼台县孔府宴集团都大约提供当地财政收入的90％左右。经济决定财政，单一的产业结构使得相当多的地方走上了"钢丝财政"之路。为了维系这条钢丝不断，地方政府付出了极大的成本。钢丝断裂，地方经济稳定受到严重冲击的事例比比皆是，如山东临朐县著名的标王"秦池酒厂"衰败前后，当地政府公共收入亦成云泥。

2．隐性负债政府的隐性负债主要指政府的社会保障资金，特别是养老金的欠账。中国国有资产的形成过程其实是通过低工资和"剪刀差"完成资本积累，而低工资和剪刀差的贡献者主要是工人和农民。在这些老工人和老农民在失去劳动能力的时候，政府为其提供养老保障是正当的要求。社会保障是典型的公共物品，政府也必须提供。虽然个人自我保障解决了大部分养老问题，政府的养老金历史欠账依然有几万亿之巨，据世界银行1996年测算，这部分债务1994年占中国GDP的46－49％大约为21468－32202亿元。这还仅仅是对工人的欠账，如果把对农民的欠账也统计在内，则政府的隐性负债将会是一天文数字。社会保障制度的不健全，已成为现在经济持续发展的最大障碍。

3．或然负债或然负债是指政府可能的支出。政府是用来防御公共风险的，是微观主体最后的担保者。市场经济的竞争特点，必然会使经济运行产生不稳定性。当私人不能抵御风险时，政府必须负起责任。这种风险的不确定性，使得政府的支出也具有不确定性，或然负债便产生了。目前，政府或然负债主要集中在应对金融风险中不确定性的支出。中国政府--国有银行--国有企业三位一体的特征决定了银行不良资产的最终化解必须由政府财政负担。在居民储蓄硬约束和国有企业软约束下形成的巨额不良债务，仅从已实施债转股的规模来看就有12000亿，而总额接近27000亿。在加入WTO后，外部的冲击要求中国必须放松金融管制，银行的倒闭、股市的崩盘等等可能产生的公共风险，都要求政府为此增加额外的储备，这必然加大财政的支出压力。

4．金融抑制收益金融抑制收益其实是一项隐性的税收，它是指政府部门通过压制国内利率水平以及控制资本流动使其国内融资成本人为降低，进而获取的收益（李广众，2001）。由于中国的资本市场非常薄弱，我们正处在一个以信贷为基础的体制之中。企业，特别是国有企业十分依赖于信贷来为投资筹措资金。国有商业银行是主要的信贷供给者，国有企业依靠国有银行，国有银行依赖政府。政府的金融抑制可以保证国有企业的资金来源，如我们实行的非市场化的低利率，对国有企业贷款的偏向，证券市场中的歧视，以及债转股等都是其表现。通过金融浅化，政府隐性地减少了支出，实际上增加了收入。事实证明，宏观调控的金融深化是必要的，政府对金融的垄断只会抑制经济的增长，从而根本上减少了政府的公共收入。社会交易成本理论已经对此做出了证明。从中国的实践来看，以加入WTO为标志的外部冲击也要求我们放松对金融的管制。而一套较少管制的自由的金融制度从长期看肯定有利于市场经济的运行，从而有助于公共收入的提高，但从短期来看，它只能弱化政府对公共收入的获取能力，这有点类似于"J曲线效应"。中国市场化的进程要求加快金融自由化的进程，包括利率自由化等市场最基本的要求的满足，会使政府借金融抑制而获取的收益锐减。资料表明，主要由本币贬值及利率水平差距带来的金融抑制收益在1990－1996年间大体为GDP的0．71％以及各项税收收入的6％。在人民币面临升值压力和严重的资本外逃（李扬，1998）的大前景下，李广众（2001）估计，只是实行利率市场化后政府的隐性收益将减少100亿到150亿元左右。

5．铸币税和通货膨胀税从一定程度上讲，通过铸币税和通货膨胀税的取得来解决暂时的财政危机是最便利的事。一些短视的政府曾经普遍采用过。从短期来看，政府付出的成本极低。但是天下没有免费的午餐，从长期来看，政府公共支出对铸币税的过分依赖是一种饮鸩止渴的行为。它在迅速解决政府财政危机的同时也为经济增长设置了巨大的障碍。如果政府过分依赖此举，则极易通过货币增长--货币幻觉--财富效应--需求膨胀--供给不变引发通货膨胀。如，玻利维亚1984－1985年铸币税收入占非铸币税收入比重超过138％，通货膨胀率12600％。中国在九十年代铸币税和通货膨胀税总和占GDP的比重在通货膨胀时高达10％以上，而通货紧缩时仅为1％左右。可以认为这是政府短期行为的自然结果。过于依赖铸币导致通胀，恐惧通胀而紧缩又引起通缩，现在为治理通缩又欲"以毒攻毒"。这都增加了经济运行的不稳定性，从而加大了公共的风险。顺便提一句，从1997年始，物价已经低迷很长时间，政府无形中增加了支出。特别是在公共债务存量庞大的背景下，为维持信誉，政府承受了额外的负担，财政风险加剧。

综合上面列举的分析，我们看到，中国财政的危机并不仅仅表现为债务负担过重，财政赤字过大，以及行政支出中的"十羊九牧"现象。这些显性的风险是容易引起我们注意的，而其背后的公共风险才是我们必须高度警惕的。这些风险的扩展加速了财政危机的到来，要预防财政危机，前提是必须明晰财政危机产生的根本原因。

四、财政危机产生的原因

现代经济学的研究表明，政府作为理性人，从本质上是追求正当性（Legitimacy）最大化的即政府追求长治久安。但是，诺斯（1991）曾经明确地指出：政府在追求这一目标的过程中存在着两难的选择，在历史中经常会出现财政目标偏离社会目标的现象。具体表现为，为了增加财政收入而不惜采取损害社会经济发展的措施，这就是"诺斯悖论"。政府之所以会面临二难的选择，关键的一条在于社会目标是长期的，而财政目标是短期的。二者的关系其实是一种源和流的关系。

正当性最大化这个目标实现的经济基础有二：一是有一套与产权保护、激励与约束、法制化相结合的市场制度；二是体现公平与效率的分配制度，后者其实就是财政问题。前者是做蛋糕，后者是切蛋糕。如果放在一个较长的时间段里考查，二者是统一的。从短期来看，二者必然存在着冲突。这一点可以用布坎南的"公共选择理论"来解释。在存在政治周期的民主社会中，公共选择学派设定的"选民--政治家--官僚--选民"的循环决定了政府的许诺是即时的。三者中任何一方都是追求短期利益的。因此，要求政治家只追求长期的制度建设而置短期政策操作于不顾是不现实的。他们面临的是"囚徒困境"的两难选择，在长期的制度建设和短期的政策操作的博奕中，政治家作为一个理性人，选择后者是必然的。

政府之所以会选择这种并非收益最大化的政策，一个最根本的原因在于，如果不能解决短期的财政问题，即期的负面效应便会立刻凸现。由于政府是来解决外部效应的组织，因此，如果财政出现问题，便会直接影响到经济的稳定，进而影响到政治的稳定。社会稳态结构便可能打破，因此，政府首先要保证财政的安全。在社会资源既定的约束下，市场和政府是有活动边界的。如果政府在短期内获取的公共收入过多，或者说超过了社会最有效率要求的公共产品的范围，市场的效率便不可避免地受到削弱，从而根本上动摇了财政的基础。

从另一个角度讲，如果社会资源处于帕累托改进状态，即资源配置并非处于"人尽其才，物尽其用"的最优状态，那么增加一个人的福利，必须要减少另一个人的福利。如果要减少的福利属于一个强有力的集团，那么资源的重新配置必然会遇到强大的阻力。这时候"游说"等院外集团的活动足以使既得利益集团的利益得以保留。因此，长远的经济发展便会由于资源配置的不合理而受到制约，义理性最大化的目标便不会实现。

如果能够找到一个能够解决上述悖论的方法，即短期的财政收入不会因此而下降，那么政府必然会选择一种有利于长期制度建设的改革之路。因为它不必担心即短期的财政困难而影响经济的稳定和社会的矛盾激化。制度建设有利于义理性最大化，这也是政治家寻求连任的基本条件。同时，官僚追求短期利益阻碍长期根本改革的阻力也会随之减小。这其实是解除财政危机的一种思路，在最后一部分，我们将具体探讨这种思路的可行性。

从上面的理论出发，结合中国二十年的改革，可以大致总结出中国财政危机出现的基本原因。中国的渐进式改革其实就是逐步放松国家对公有产权的控制的过程。这一过程是在国有经济占有资源和产出不对称的大背景下，政府维系庞大的国有经济的成本太高，以至于不得不放松的结果。改革虽然经历了一个公有产权分散化的过程，但是由于国有企业的背后是拥有实际控制权的利益集团，因此，国有经济收缩呈现出非主动性的特征。在其中，政府表现出极强的"父爱主义"，在试图搞活国有企业，甚至扩大国有企业规模的过程中，政府运用的是一种"试错"的方法。从一开始的"放权让利"到"税前还贷"以及政策性贷款，债转股等等，政府采取的是一种"输血"的政策。政府对国有企业输血的方法经历了以下的历程：先是借助于财政，在1980年代中期财政无能为力之后，政府只好依靠银行体系把居民私人储蓄引入国有企业。90年代中期以后在金融风险不断增加的约束下，财政体系和证券市场就必须负担起把居民储蓄引入国有企业的任务。在给定了国家的税收能力的前提下，更多的政府债务和上市公司跑马"圈钱"便显得合情合理。在1997年亚洲金融危机后实行"积极财政政策"，以政府支出拉动内需的孤军奋战又增加了税收的负担和债务的巨额膨胀。

对国有企业的试错改革反映了政府与市场力量之间的较量。政府对国有企业产权的恋恋不舍削弱了政府的财政能力。这种结论是基于下面的判断：

第一，国有企业所有者缺位以及激励机制和由于信息不完全所造成的"内部人控制"和"预算软约束"。企业的经营目标不是追求利润的最大化而是追求经理报酬和职工收入的最大化。而非国有企业的产权性质决定了其经济目标是追求投资净收益最大化。由于其能很好地解决激励与约束问题，所以它比国有企业更有活力。

第二，同样的资源如果从国有企业转让出来会提高社会产品的投入产出率。在现实中，社会资源由国有企业优先使用，在资源约束的前提下，非国有企业不能获得相当的资源（包括金融资源、人力资源），因而产出不足（与其潜在的生产能力相比）。为了保证国有企业对资源的优先利用，政府首先是限定了产业的范围，将利润高的行业由政府垄断后交付国有企业使用，并宣布该领域对非国有企业禁止进入。此为其一。其次，政府仍然沿用计划经济年代对资本实行行政分配的体制，通过国有银行制度将居民手中的"金融剩余"集中起来，再通过政策性贷款的手段转注入国有企业。并且实行一系列的金融管制力图堵塞"金融剩余"向非国有经济漏出的"缺口"（朱光华、陈国富，2001），或者与公有企业的经理共谋在资本市场上诱引"金融剩余"。前者主要表现为金融抑制，后者主要表现为股市的泡沫。

第三，由于政府把资源更多地用于竞争性领域，对公共产品的提供必然不足，"政府缺位"，居民不得不将手中的剩余从私人的需求划出一部分以补偿公共产品的不足。这又必然会影响到居民的需求。最后，以搞活国有企业为重点的改革实际上是政府与既得利益集团妥协的结果。在公共资源向国有倾斜的过程中，由于所有者缺位，监督成本的高昂和机会主义的存在，资源向少数人漏出是理性人做出的最适选择。这事实上造成了不公平。在"效率优先，兼顾公平"的幌子下，蛋糕的分配愈发不公平。

第三，政府向国有企业输血的过程，其实就是财政危机加深的过程。它并不必然表现为预算赤字的扩大，前提是国有企业的投入产出为正。如果扣除垄断利润，国有企业整体上是入不敷出的。从前面提到的输血方式可以看到，当借助于金融手段不能满足公共资金的需要时，政府便只能在税收和债务上努力了。根据"李嘉图等价定理"，债务是延期的税收，从目前来看，二者的同时提高正在应验诺斯悖论。如1998年政府正式的税收增加1000亿元，按实际值（物价在下降）财政收入增加了14．4％，几乎是经济增长率7．8％的两倍。这几年税收收入一直按照高于经济增长率的水平增长。无论从那种意义上讲，税收不可能保持中性，它是微观经济主体的一种超额负担。税收收入最大化与国民经济产出最大化不相容定理是成立的。因此，重税不是实现正当性最大化的理想选择，特别是在扩张性财政政策实施的当口。

由于按照MC＝MR征税的林达尔均衡并不存在，因此，过高的税率会导致公共产品的过度提供，结果是产生挤出效应。如果政府增税的目的是为了将资本由非国有企业向国有企业转移，那么对非国有经济抽血的经营结果可想而知。樊纲（2001）用"额外综合税赋"来说明这种转移，并指明这是一个相当危险的征兆。并指出，国有部门中各种反对改革的势力过于强大，而本身的状况又不断恶化，要想维持其生存，就势必利用自己对资源分配的垄断地位、利用国家强权，将大量非国有部门生产出的收入用各种方式转移到国有部门，使非国有部门越来越难以增长，整个经济的增长率也就会慢下来，最后各种矛盾暴露，经济陷入危机。

第四，如果某一天，政府向国有企业的输血政策转为了改革政策，则意味着政府的财政危机到了顶点。这里的一个前提条件是，政府对国有企业的输血是有收益的，它并不仅仅表现为财政收入的增长，其中很重要的一项就是保障社会稳定的收益。政府决策是体制结构的函数，当国有企业所能提供的利税收入越来越少，所需的财政支持越来越多，改革后的净收益大于不改革时的政府净收益时，政府便必然会选择改革的路。因为，国有企业过去一直是政府的权力基础（人事和经济的权力）。改革国有企业是一件十分麻烦的政治运作，所以不到"万不得已"，任何官员都不愿意进行改革。也从另一个角度说明了，二十年对国企试错改革耗费了大量资源，投入产出极不相称。资料表明对GDP贡献率只有不到三分之一的国有部门占用三分之二的全社会资本资源，其中银行信贷占57％，（吴敬琏2001）。这里也回答了一个问题，就是为什么现在政府财政目标难以实现。原因可能在于短期效应的累积使得达到长期目标的源泉枯竭。不过不能否认，中国现在经济增长仍然一支独秀，财政危机并没有完全爆发，这里应该有一种潜在的力量。如果找出这种力量并且使其壮大，则潜在的财政危机可能会消失于无形。第五，由于中国国有经济的庞大，政府对其偏好，实质上是加强了政府的干预。特别是近几年来的积极财政政策在很大程度上体现了一种"体制复归"的趋向（魏凤春2001）。因此，政府财政不振兴乃至出现潜在的危机便是水到渠成的事情了。渐进化改革的成效可以用财政的运行轨迹来表明，成功的改革体现了一种源与流的协调关系。而我们现在只是关注于流而浪费了源，结果是水流越来越少。J．D．Gwartney和R．A．主持的《世界经济自由度年度报告》认为1997年中国经济自由度在115个国家中排名第81。2001年7月至10月政府为筹集区区几十亿社会保障资金而减持国有股对整个证券市场的破坏给我们带来了"诺斯悖论"的感性认识。四个月股指狂跌700点，市值损失1．7亿，10月21日减持办法停止。财政目标没有达到，市场体系遭受严重打击，中国面临着义理性最大化的困境。

五、危机转化与增长支撑虽然中国财政运行的基础正在受到削弱，潜在的危机也暗香浮动。但中国毕竟没有发生财政危机。

其原因在以下三个方面：

1．表面化的金融危机中国现在之所以没有发生财政危机，一个主要的原因是财政危机的表现形式问题。作为政府核心的"财政"，出现危机一般意味着政府出现了危机。在三权分立的西方国家，财政危机、政府更迭的事情常见。而在中国，则不会发生这种事情。虽然1994年《人民银行法》的出台从制度上割断了财政部与中央银行间的直接融资渠道，但由于财政、金融工作的统一领导与统筹规划，财政危机往往间接表现为金融危机。

目前来看，以下几点可能导致中国金融的潜在危机。巨额的不良资产主要是在政府－国有银行－国有企业三位一体的体制下，国有银行替代财政向国有企业输血而国有企业预算软约束、银行成为"人质"的结果。此为其一。其二，国有银行核心资本不足，1998年财政发行2700亿30年国债补充国大商业银行资本金证明了这一点。不过，这2700亿的国债是由四大银行认购的，银行增加了资产（第二储备）的同时也增加了资本金，但是把债务推给了财政。如果30年后政府不能还清债务，必然会通过发行货币来筹资。其三，证券市场的泡沫在很大程度上是政府"圈钱"为国企解困，"一股独大"造成的。其四，现在的扩张性政策，可以理解为一种政府试图用通货膨胀来对付通货紧缩的主张。如果马栓友（2001）"当前的积极财政政策是不可持续的，必须及时调整财政政策的方向，积极财政政策应在适当时候酌情退出"的主张成立的话，当前以毒攻毒的政策可以理解为政府财政对铸币税和通货膨胀税的极度依赖。因此，表面化的金融危机就是财政危机。我们之所以没有感觉到财政危机的到来，只不过是因为金融的管制推迟了金融危机的到来罢了。但无论如何，财政危机与金融危机唇齿相依的关系是存在的。

2．庞大的国有资产存量为政府负债提供了担保。根据StnleyFisher和WilliamEasterly（1997）的"政府预算约束的经济学"的理论，公有资产出售收入是政府为其赤字筹资的一种基本方式，它冲减政府的初级赤字。中国有几万亿的公有资产，它的存量资产效应对政府筹资起了一定的担保作用。在中国，政府向公民负债除了以信誉和未来的税收担保外，庞大的公有资产也起了很大的作用。公有资产的所有权属于全民，仅仅由政府，从微观金融学的观点来看，政府以公民的资产作抵押向公民借债是不可以的。但由于存在着代际差异和所有者缺位问题，政府可以较多的负债。我们前面提到过，政府公有资产是计划经济时代工人和农民剩余价值的转化形式。这部分公民已经成为老人，已经成为政府的补贴方，在这个意义上，代际差异可以理解为没收父亲的房子后以此抵押向儿子借钱。又由于公有资产不能量化到个人，所有权是虚的，因此，政府上述行为得以成行。公有资产的这种作用虽然推迟了财政危机的到来，但由于公有资产的价值贬损，这种效应越来越弱。从政府"抓大放小"、"减持国有股，筹集社会保障资金"的做法可以看出政府依靠抵押资产筹资已经难以为继。

3．非国有经济的增长在第四部分中我们曾经指出有一种潜在的力量在支撑着中国经济的增长。这种力量就是非国有经济的增长。张军（2001）从国有部门的利润率持续下降的经验观察中分离出"竞争侵蚀利润"和"亏损侵蚀利润"两种效应后对中国国有企业财务绩效的恶化趋势提供了一个逻辑一致的解释，这也从另一个角度强化了非国有经济对中国经济增长的支持作用。二十年来，以市场为导向的"非国有经济"，（包括合资企业、私人企业、个体企业、个体劳动、股份公司、合作经济以及各种形式的集体经济）在政府舍卒保车的磨难中成长起来，并对经济增长起了决定性的作用。以1998年为例，非国有经济部门创造出73％以上的工业总产值，63％的GDP，100％以上的新增长就业和80％的经济增长。相应地，在国有经济对财政贡献为负的背景下，非国有经济的增长提供了政府暂时与财政危机保持距离的机会。但是非国有经济增长速度的减缓又使得财政离危机越来越近。

六、走出财政危机的建议

财政危机解除方案的制定，首先要解决燃眉之急，其次还要从长计议，追求正当性最大化。这便提出了一个短期的政策操作与长期的制度建设如何协调一致的难题，是在挑战"诺斯悖论"。我们认为，下面三条建议的实施结果可望与我们的目标耦合。

1．部分公有资产出售

我们（魏凤春于红鑫2001）在对社会保障资金筹集方法的探讨中提出了一个框架：即出售部分公有资产可以解决社会保障资金欠账的问题。养老金历史欠账是政府最大的隐性债务，政府面临着即期付债的巨大压力。因此，出售公有资产可以满足前述方案的第一个要求，即短期操作可以解决燃眉之急。政府不仅可以增加收入，而且减少了对国有经济的补助。除此之外还有更长远的利益可以获得。

第一，出售资产筹资不仅可以筹资，它更可以成为国有经济布局调整的手段，可以把宏观的总量政策与微观的结构性改革结合起来。按照中共十五届四中全会确定的"有进有退"的方针对国有经济进行根本性的改革和布局调整，大幅度收缩战线，有利于解决政府越位和缺位的难题，也是追求正当性最大化的必由之路。

第二，政府面对国有企业"输血政策"和"改革政策"的两面难选择时，维持前者的资金成本过于高昂。以致于政府在给定银行体系风险不增加的约束下，唯有出售国有企业的资产才能真正解决以国有企业为核心的三位一体的体制内矛盾。国有企业二十年改革的"试错"也证明这一点。

第三，出售的资产一定要是有价值的，应做到"靓女先嫁"。至于说要卖什么、卖多少，则是一个具体操作的问题。一段时期以来减持国有股筹集社会保障资金的理论依据也在于此。

第四，居民储藏存款余额已达七万多亿，资产管理公司所持的国有不良资产在国际市场上的顺利出售都表明了购买力不成问题。它在具体运作中出现的问题主要是意识形态问题和定价问题，如果按照真实价值为参考进行定价，"天下没有卖不出去的商品"。

2．非国有经济的制度完善

公有资产出售可以看作一个国有经济与非国有经济进退关系的动态描述。公有资产的出售首先是为非国有经济进入高于平均利润率的竞争性行业创造空间，并为非国有经济的金融剩余提供出路。这是政府迫于财政压力，算不上积极主动的完善，因为国有经济的退出需要非国有经济的承接。国有股减持的高定价可以反映这一点。

我们这里提出的制度完善主要指政府的主动改革。原因可以概括如下：

第一，我们虽然不赞同下面的观点：在所有制形式与协调机制之间存在一种"天然"的对应关系，即社会主义国有制与行政协调之间具有弱联系，国家试图使公有制与市场机制相兼容的努力是徒劳的，"第三条道路"行不通（科尔奈1992）。但是必须认识到国有经济一次次试错的结果和非国有经济极强的生命力，更为现实的是要正视非国有经济萎缩引起经济增长停顿或"危机"的可能性。樊纲（2000）曾经提醒到：即使非国有部门已经很大，剩余收入量也较大，如果国有部门吃掉的补贴更大，增长停顿的情况可能发生。

第二，中国二十年的改革已经进入了帕累托改进的状态，培育非国有经济必然会收缩国有经济，会面临短期内社会不稳定风险加大的考验，还不可避免地遇到现有权力和利益集团的重重阻力。因此，作为广大公民代表的国家应该在扫荡改革阻力上负起全责。这里还隐含着另一个层面的意思，中国的入世可能会使政府放慢破除阻力的步伐。在内部改革阻力重重的大背景下，外部的冲击会给我们的市场化进程带来机遇，但是如果只是依赖外援而忽视自力更生，中国的经济增长很难维持。而我们一再强调非国有经济的增长是保证中国经济增长的前提条件，所以内部的改革会更重要。

中国财政范文篇8

本报告的第一部分回顾中国财政体制的沿革，着重中央与地方政府的财政分配制度的演变；第二部分描述中国财政体制的现状，分析当前中央与地方政府在纵向财力分配，以及地区间横向财力分布方面存在的问题；第三部分是对中国财政体制进一步改革的建议。

改革以来中国财政体制改革回顾1978年中国进行经济体制改革以来，中央和地方政府的财政分配关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次体制改革具有一定的共性，就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制；后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革，尽管其中还存在很多缺陷。

一、财政包干体制的沿革

（1）1980年中国全面的经济体制改革以财政体制改革作为突破口率先进行。为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制，在中央和各省之间的财政分配关系方面，对大多数省份实行了"划分收支，分级包干"的预算管理体制，建立了财政包干体制的基础。从1982年开始逐步改为"总额分成，比例包干"的包干办法。

（2）1985年实行"划分税种，核定收支，分级包干"的预算管理体制，以适应1984年两步利改税改革的需要。

（3）1988年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行6种形式的财政包干，包括"收入递增包干"、"总额分成"、"总额分成加增长分成"、"上解递增包干"、"定额上解"和"定额补助".2.对财政包干体制评价（1）财政包干体制的历史作用首先，实行财政包干体制改变了计划经济体制下财政统收统支的过度集中管理模式，中央各职能部门不再下达指标，地方政府由原来被动安排财政收支转变为主动参与经济管理，体现了"统一领导、分级管理"的原则。

其次，历次的财政体制改革都是对原有体制某种程度的完善，在经济持续稳定发展方面显示出一定作用。地方政府财力的不断增强使其有能力增加对本地区的重点建设项目，以及教育、科学、卫生等各项事业的投入，促进了地方经济建设和社会事业的发展。

再次，财政体制改革支持和配合了其他领域的体制改革。财政体制改革激发出地方政府的经济活力，带动财政收入增长，为其他改革提供了财力支持。

二、财政包干体制的制度缺陷

包干体制注重政府间收入在所有制关系下的划分，缺乏合理依据，是政府间财政分配关系不稳定的重要原因之一。

第一，一对一讨价还价的财政包干体制缺乏必要的公开性。1980－1993年间，中央与省政府的财政分配关系同时并存多种体制形式。不同体制形式对地方财政收入的增长弹性不一致，体制形式的选择也存在机会不均等，以及信息不对称和决策不透明等因素，都导致财力分配不合理。更重要的是财政体制的决策程序采用一对一谈判方式，中央政府对地方的财政收支行为也缺乏监督和控制手段。

第二，基数核定方法不科学。基数核定指每一次体制调整都用地方政府以往的既得财力为基数。由于不同的财政体制形式对既得利益的形成作用程度存在差别，因此既得利益并非公正。同时，在税法相对统一，税收征管权力相对集中的背景下，经济发展水平差异决定着各地方政府的税基规模，因此，既得利益中含有非主观努力的成分。保既得利益的做法将这些因素固定化、合法化了。

第三，注重既得利益导致财政包干体制缺乏横向公平性。保证既得利益一直是贯穿财政体制改革的主线，使政府间财政分配关系始终围绕财力的切割、财权的集散而展开，较少考虑横向财政分配关系，没有完整的横向财政调节机制，调节地区间不平等和实现公共服务均等化的功能没有成为体制设计的政策目标。

第四，财力分散，中央政府缺乏必要的宏观调节能力。财政包干体制包死了上交中央的数额，导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降，宏观调控能力弱化。同时财政包干体制还对产业政策产生逆向调节，地方政府受利益驱动支持高税率产业发展，导致长线更长、短线瓶颈制约更明显、地区间产业结构趋同。

三、分税制财政体制改革

（1）分税体制的改革目标略提高中央财政收入占全国财政收入的比重成为分税财政体制改革的首要目标。

实现政府间财政分配关系的规范化是分税体制改革的另一个重要目标。

通过调节地区间分配格局，促进地区经济和社会均衡发展，实现基本公共服务水平均等化，实现横向财政公平是政府的重要施政目标，也是分税体制的预想目标之一，但这一目标未能实现。

（2）1994年分税体制改革的主要内容首先是中央与地方政府的收入划分。结合1994年的税制改革，中央与地方的收入划分作了较大调整：将同经济发展直接相关的主要税种划为中央税，或中央和地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税。

其次，在政府支出方面，由于政府间事权划分没有新的实质性变化，因此，1994年的分税制财政体制改革，维持原有的中央和地方的支出划分格局。

第三，建立税收返还制度。为保证旧体制的地方既得利益格局，中央对地方净上划收入以1993年为基数给予地方政府税收返还；在此之后，税收返还在1993年的基数上逐年递增。

如果1994年以后地方净上划收入达不到1993年的基数，则相应扣减税收返还。

第四，保留原体制的上解与补助办法，并在1995年建立了过渡期转移支付制度。

（3）分税体制改革的成效评价与以往历次财政体制改革不同，1994年的财政分税体制改革，是建国以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次。

首先，分税体制改革使政府间财政分配关系相对规范化。分税体制改变了原来的财政包干下多种体制形式并存的格局，使得中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化。

其次，中央政府财政收入比重明显提高。新体制对各级政府组织财政收入的激励作用较为明显。全国财政收入增长较快，特别是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高，形成了较为合理的纵向财力分配机制。

再次，形成了普遍补助格局，初步建立了过渡期转移支付办法，为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础。

中国财政体制的现状和问题1.政府角色的转变政府的财政收支反映了政府职能的履行，公开的政府需要透明的财政。

经济快速发展中，在政府行为和管理观念转变的同时，必须建立透明的，高效率的税收体制，预算制度和财政政策体系。

四、现行财政体制中的支出结构

中国目前预算内支出总量占GDP的比重，仍然低于发达国家在经济快速增长的60和70年代的总体水平。更为重要的是，1980年以来的历次财政改革，都是针对政府收入的划分，而政府支出结构没有实质性的改变。改革后各项政府支出的比重虽然产生了一定的变化，如经济建设费和国防费比重有所下降，行政事业费和社会文教费比重上升（见表1），但仍只是数量的变化，而没有发生质的改变。

这种非市场经济型的政府支出框架，是改革以来追求经济增长速度，忽视社会公平和环境保护的总体经济思维方式在财政部门的具体体现。有限的政府应该做什么，更重要的是不应该做什么，仍然是模糊的。整个90年代政府预算内支出的总量规模按当年价格增长了4倍以上，但各项支出仍然处于短缺状态。原因是政府支出中包括了一些应该由市场做，并且市场也可以做好的事项。在资金有限的情况下，那些应该完全由政府承担，或主要由政府承担的责任，反而资金投入不足，被称为政府支出中的越位和缺位。特别是在政府重点公共支出上，存在总量不足、结构不合理和管理级次偏下的问题。见专栏1.3.政府间财政关系中的问题财政分税体制已经实行了9年，除了当时设计时即已存在的缺陷外，在运行中也不断产生一些问题，此外还有一些外部环境尚待完善，需要配套改革才能加以解决。

中国财政范文篇9

财政改革的立足点：公共财政与民主财政

在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动就是公共财政。国家以社会管理者的身份从市场取得税费收入，并将其用于政府的各项公共活动支出，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现社会经济协调发展。公共财政是全面贯彻“三个代表”重要思想的具体体现，是全面建设小康社会的基本保障，是构筑社会主义市场经济体制的紧要环节，是合理转变政府职能的迫切需要。建立和完善社会主义公共财政事关治国安邦、强国富民大计。党的十五届五中全会、六中全会以及《国家“十五”计划纲要》中都对建立公共财政体制提出了明确要求。年前的全国财政工作会议也强调“建立比较完善的公共财政体系”是我国财政改革与发展的目标。因此，把建立科学、规范、完善的“公共财政”总体框架作为中国财政改革的立足点和归宿，应该是没有疑义的。

一、财政改革的立足点之一——公共财政

公共财政的核心是满足社会公共需要。公共财政的基本功能主要是为全社会提供公共产品和公共服务，体现公众整体的利益；同时调控经济运行，促进经济健康稳定增长；优化资源配置，促进经济结构合理调整；调节个人收入分配，保持社会的公平与和谐。在公共财政与公共经济的关系上，“由分门别类的众多部门生产各种公共物品的活动”是“公共经济”，而“为这种生产公共物品的经济活动筹集、分配、核算、管理、监督经济资源的活动”就是“公共财政”。（齐守印，2002年）公共财政也是一种财政运行机制。我国经济模式从传统的计划经济向社会主义市场经济转变是一场“革命”；相应地，建立与社会主义市场经济相适应的“公共财政”机制，也是对传统“国家分配”模式的脱胎换骨的改革。

自我国确定建立公共财政五年来，大家对于公共财政虽然都有了一定的认识，但由于实践的时间还比较短，经验教训还不够丰富，有些人理解得还比较肤浅，仍然沿袭计划经济的思路，认为财政支持经济发展就是把财政资金大量地投向生产性、经营性领域，坚持大办“官营”工商企业，在资金不足时甚至不惜背上沉重的债务包袱；有的或许是受地方利益、个人利益的驱使，大搞脱离实际的所谓“形象工程”、“政绩工程”，而对教师干部工资、社会保障、支农资金等社会公共需要的支出该保的不保，违背了公共财政的原则。发展经济作为党和国家政策的基本点，财政自然应该给予支持和配合。但在市场经济下，经济发展有其自身客观的规律。只要是生产资源丰富、产品优质畅销、经济环境优良、税费负担较轻、企业利润丰厚，企业自然会有迅速的发展，并且会吸引社会的大量投资：“经济”有工业经济、农业经济、第三产业经济，在三业中应该支持哪个产业发展？经济建设又分加工企业和基础设施建设，对这二者应该如何分别支持？“经济”还有国有经济、民营经济、合资经济之分，应该支持哪种类型发展？这在财政给予支持之前都是需要讨论弄清的。再者，财政支持经济发展首先就要多支出，多支出的前提是多收入、多收税，这又与“支持经济发展”相矛盾。这里存在一个合适的“度”，而这个“度”正是要靠建立在公共财政基础上的税收法规和政策来确定的。

再比如，当支持经济发展时又常提到“要集中财力办大事”。这里也有必要先搞清什么是“大事”，搞清“大事”和“小事”的辩证关系；现有的财力是如何分散的，哪些财力可以集中，哪些财力不能集中：“大事”如何办，由谁来办，等等。“经济发展”是客观运动，“发展经济”是人的主观愿望。当人们发展经济的主观愿望与经济发展的客观规律相符合时，经济就能得到健康、持续的发展；当二者不相符合甚至违背时，经济就可能畸形“发展”，走上弯路，甚至出现倒退。因此，还需要从更高层次上加深对公共财政的认识，进一步健全和完善公共财政体制。这里的关键便是要用公共财政的理论、观点分清哪些产品是非公共物品，是可以和应该由市场提供的；哪些是公共物品，是应该由财政提供支持的。这些公共物品中哪个又是最短缺的，是财政必须首先支持的，从而把“好钢”真正用在“刀刃”上，使财政资金产生良好的社会经济效益。

二、财政改革的立足点之二——民主财政

党的十六大把“建设社会主义政治文明”作为建设小康社会的重要目标之一，而政治文明的主要内容就是民主政治建设。如果说“公共财政”与“代表最广大人民的根本利益”在本质上是一致的，那么，“民主财政”也正是民主政治在财政上的具体体现。

财政的民主化建设在我国历来是个薄弱环节，平时强调不多，重视不够，因此关键时刻往往出问题。目前我国社会经济中存在的诸如国有资产严重流失、社会保障体系不健全、社会贫富差距偏大、农民负担仍然过重等问题，除了社会生产力较低、经济管理能力较差等原因外，政治管理、财政管理缺乏民主化也是重要因素。某些地方大搞脱离实际的“形象工程”、“政绩工程”，同时却拖欠干部、教师的工资，对许多该办的社会公共事务也不办，这必然不符合以至违背广大人民群众的利益，也必然得不到大多数人的赞同。市场经济从根本上说是由独立的生产者组成的经济，私营经济、民营经济应该是生产经营型领域的主要成份。财政资金过多地投向生产性、经营性领域，大办“官商”企业，必然与该领域的民营经济产生不公平竞争，形成对民营经济的排挤，必然违背民营经济业主的意愿。而这样的决策之所以能够贯彻执行，大多是个人主观独断的结果，是因为缺乏一套行之有效的民主决策、民主财政机制。一般干部教师、民营企业家的民主权利尚且如此，更不用说被沉重的税费负担压弯了腰的农民们了！

政治是经济的集中表现，财政是经济与政治的结合部。民营经济的发展相应要求政治的民主化和财政的公共化。公共财政是一种体制，也是一个结果。财政要支持经济发展，公共财政要合理有效地提供公共物品，其保障措施和切实手段就是民主财政。民主决策、民主财政一旦实行，违背公共财政原则的事便一般不会发生，即使发生也会减少到最低限度。英国思想家、哲学家罗素明确指出：“民主政治虽然不是一个完全的解决办法，但它是一个主要的解决办法。”“将所有大规模的工业企业和财政收归国有并由政府管理”，还不能保证对普通老百姓有多少益处，“它还需要有一种比以往任何纯粹政治的民主更彻底、更能防止官僚专制、对宣传自由更周密规定的民主来补充。”（见罗素：《权力论》）或者说，“只有公共活动的民主性才能确保公共资源的最优配置”：“从根本上讲，公共财政一定是民主财政、民主活动”。（刘云龙，2001）大多数经济人的偏好的集合是相对稳定的，其走势是比较一致的；而单个人的偏好则具有个性和特点，可能出现摇摆性和不确定性。因此，当我们看到一个地方的经济发展战略、财政收支决策出现重大失误和剧烈变动时，我们就有理由质疑：这个地方的财政是不是公共财政？是不是民主财政？

有无经常的的批评和评论，是民主政治、民主财政的试金石。开展认真的而不是敷衍的、及时的而不是过时的、公开的而不是“私下”的批评和自我批评，是倡导的三大优良作风之一。在党的七届二中全会上，主席讲了“两个务必”之后，紧接着强调：“我们有批评和自我批评这个马克思列宁主义的武器，我们能够去掉不良作风，保持优良作风。”这种优良作风有些久违了，现在应该继续发扬光大。还是罗素认为，在同一张报纸上用相当篇幅发表不同观点，是民主政治的良好体现，这能使读者通过比较，自己判断是非，从而减少许多偏见，因而他不赞成宣传的一致性。如果报纸总是一种观点，一种论调，只是“表扬和自我表扬”，那就与批评和自我批评背道而驰，从而离民主政治相去甚远。那些脱离实际的所谓“形象工程”、“政绩工程”之所以不能及时制止，就是因为缺少民主监督，缺少批评，缺少社会正气。在现实条件下，接受人大的监督和审议是最有直接意义的；同时更要发展充分广泛的民众批评。

中国财政范文篇10

适应社会主义市场经济发展的需要，建立与之相适应的公共财政已经刻不容缓。我国已经明确提出建立公共财政，那么到底什么是公共财政，我们所要建立的公共财政的框架之中应该包括哪些内容，这已经成为当前和今后财政改革与发展的主要研究课题。本文拟就西方公共财政理论与中国财政改革的关系展开讨论。

一、西方公共财政理论

（一）西方公共财政理论产生与发展的历程

公共财政产生的前提是市场经济，它产生与发展的过程事实上也就是市场经济的产生与发展的过程，也就是人们对于政府在市场中作用的认识的发展过程。17世纪中叶至18世纪中叶，西欧从封建社会末期过渡到自由资本主义初期，经历了一个从自然经济向自由市场经济转化的过程。1776年，英国著名经济学家亚当·斯密所著《国富论》的出版标志着公共财政理论的诞生，亚当·斯密崇尚经济自由主义，把市场经济描述为“看不见的手”调节的经济，他认为市场能够有效配置资源，供求双方在市场竞争的环境中，每个人各自理性地追求自身的利益，可以带来整个经济的高效率，因此，反对国家干预，主张自由竞争，极力要求缩小国家活动的范围，提出“守夜人”、“廉价政府”的口号以及“最好的财政计划是节支，最好的赋税制度是税额最小”等观点。因此，这个时期的公共财政主要是为了保证政府作为“守夜者”这一角色能够正常运转。此后，约翰·穆勒、威克塞尔、林达尔都进一步发展了他的理论，公共产品理论的创立和福利经济学的兴起使得公共财政理论越来越丰富，职能范围也有所拓宽。

本世纪30年代初，西方资本主义爆发了空前严重的经济危机，从而宣告了自由放任的古典经济理论的破产，从罗斯福“新政”和随后应运而生的凯恩斯主义经济学开始，政府必须干预经济逐步获得了人们的共识，各国政府和财政开始对经济进行大规模干预，以便弥补市场缺陷，充分利用市场的功能作用，促进经济资源的合理配置、收入和财富的合理分配以及经济的稳定运行。

随着经济的发展，政府干预经济在实践中开始暴露出自身的缺陷，70年代的“滞胀”使得人们重新认识“市场失灵”和政府干预的关系，理性预期学派和供给学派为代表的新自由主义对国家干预提出了责难和质疑，开始主张减少国家干预，恢复自由经济。进入90年代以来，又开始重新重视国家干预政策。在这个过程之中，财政的职能也相应地不断调整，但是，从大的趋势来看，在市场经济的不断发展和完善过程中，政府干预经济的职能呈现出不断增强的趋势，财政的职能也相应地不断增强。

随着许多经济学新领域的开拓，特别是随着宏观经济学和福利经济学的发展和成熟，财政学经历了一个从公共财政学到公共经济学的发展过程，与传统经济学相比，公共经济学更注重财政收支对整个经济的影响。当然，公共经济学仍然是围绕着财政而展开的，是对公共财政学的继承和发展。

（二）当代西方公共财政理论的主要内容

当代西方公共财政理论认为，财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。社会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节或者调节不好的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。“市场失灵”主要有以下几种情况：

第一，公共产品的供给不足。公共产品是指这样一种产品（物品和劳务）：每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品。它由它的使用价值所覆盖的全体消费者占有，而不能由个别消费者占有，它的使用价值由其使用价值所覆盖的全体消费者共同享有。也就是说，公共物品和劳务具有“非竞争性”和“非排他性”，这便容易出现“搭便车”现象，从而也就使得这些公共产品无法通过市场来有效提供。另外，介于私人产品和公共产品之间的准公共产品，也无法通过市场来有效配置。

第二，无法解决“外部效应”问题。所谓“外部效应”，是指一定的生成者或消费者的行为意外地影响了他人利益，却无法通过市场价格来进行调节的情形。单纯依靠市场，无法使受益者付费或使受害者获得补偿，导致了社会收益和私人收益、社会成本和私人成本之间差异的产生，也就使得市场机制本身无法实现这类资源的最优配置。

第三，经济的周期性波动。经济周期、经济波动是内生于市场经济的，伴随者经济衰退和萧条的是收入水平的下降和失业率的上升，而伴随着经济过热的又是通货膨胀，这是市场经济自身难以克服的弊病。

第四，收入分配不公问题。由于历史条件、竞争能力的差别，收入分配过程中通常会出现社会难以承受的不平等现象，产生一系列的社会问题，这也是市场机制的一个重要缺陷。

第五，垄断问题。市场的有效运行是以自由竞争为条件的，然而许多行业在市场条件下又很容易形成垄断，垄断便会限制竞争，以致于引起产量不足、资源得不到充分利用和效率低下等问题，影响了市场效率的发挥。

第六，信息不对称问题。所谓信息不对称，是指供求双方对同一个产品或服务了解的程度是不一样的，这很容易造成交易量过小甚至市场消失，引起市场缺陷的产生。

由于市场机制在许多领域存在失效问题，政府的介入和干预也就有了必要性和合理性的依据。政府的职能主要是克服市场失效的问题，而公共财政则是支持政府行使这些职能的主要手段，而且其他手段的运作也都需要政府财政的支持。基于这样一种分析，公共财政的主要职能就可以界定为以下三个：第一是资源配置职能，它是由政府的介入和干预所产生的，它的作用和特点是通过本身的收支活动为政府提供公共物品提供财力，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态；第二是收入分配职能，财政通过自身的收支活动进行全社会范围的再分配，以实现社会分配的相对公平。第三是经济稳定职能，由于市场在自发运行中必然产生经济周期问题，政府必须推行宏观经济政策以实现宏观经济的相对稳定。经济稳定又包括充分就业、物价稳定和供给收支平衡等多重含义。

公共财政理论还认为，公共财政是为弥补市场失效，提供公共产品的政府分配行为，它是与市场经济相适用的财政模式。在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争，因而也就决定了公共财政的非盈利性。公共财政的活动范围只能限定在市场失效的领域内，不能超出这一领域而损害市场机制的正常运转。

（三）关于公共财政的争论

自从改革开放以来，关于财政改革的讨论就一直没有停止过。82年关于“大财政，小银行”和“小财政，大银行”的问题曾经进行过激励的争论；83年初提出财政要不要转型，即财政要不要退出再生产领域的问题。90年代初期，有人提出要调整财政的范围，并逐步得到大多数人的认可，但是，对于改革的模式问题却一直争论不休，这其中争论的焦点是公共财政问题。对于公共财政的争论的背后，分歧的实质在于：在建立社会主义市场经济的条件下，财政的范围要不要变化，要不要继续对国有企业投资，特别是盈利性的行业，是否要从经营性行业中退出来，财政涉及的领域要增加什么，减少什么。而争论中却过多地涉及了阶级性的问题，我认为对于公共财政，关键不在于其是否在谈阶级性，我们又该如何去批判它的缺点，而在于它对于我们的财政改革有什么借鉴意义，我们该如何去学习它的优点，在结合我国国情的前提下，探索我国财政改革的出路。

二、西方公共财政理论与我国财政改革的关系

我们在建立社会主义市场经济的过程中，不能简单地照搬外国的模式，而是应从我国国情出发，吸收和借鉴世界发达国家建立市场经济的经验，逐步形成具有中国特色的社会主义市场经济模式。

（一）公共财政理论对我国财政改革的借鉴意义