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执法机构范文10篇

时间：2023-04-10 15:01:31

执法机构

执法机构范文篇1

反垄断执法不管如何组织,也不管如何复杂,它都不外乎两种模式:一种是司法模式,如美国司法部执行《谢尔曼法》的模式;另一种是行政模式,如欧共体委员会执行欧共体竞争法的模式。

(一)司法模式

美国司法部反托拉斯局与联邦贸易委员会是并行执行美国反托拉斯法的两个联邦机构。它们在执行反托拉斯法中享有很大的权限,有很高的权威。然而,它们执行反托拉斯法的模式是司法模式即在反托拉斯案件中,它们是作为公诉人向联邦法院提出刑事诉讼或者民事诉讼,然后由法院对案件做出刑事或者民事判决。根据谢尔曼法和罗宾逊-帕特曼法第3条,美国司法部反托拉斯局是唯一有权依据反托拉斯法向联邦法院提起刑事诉讼的机构。在实践中,依据罗宾逊-帕特曼法第3条提起刑事诉讼的案件几乎没有发生,因此司法部反托拉斯局提起的刑事诉讼几乎都是依据谢尔曼法,且全部涉及价格卡特尔或者串通投标的行为①。司法部反托拉斯局也可依据谢尔曼法和克莱顿法提起反托拉斯民事诉讼。如美国司法部在1997年指控微软公司违反了反托拉斯法的案件,就是要求被告停止违法行为的民事诉讼案件。如果司法部反托拉斯局在民事诉讼中胜诉,它可以从法院得到一个禁令,禁止违法行为,或在例外情况下代表美国作为相关产品或者服务的买方取得三倍损害赔偿②。如果它在刑事诉讼中胜诉,违法者除被禁止违法行为外,还会被征收罚金甚至受到监禁。美国在1914年成立了联邦贸易委员会。与司法部反托拉斯局的不同之处是,联邦贸易委员会依据《联邦贸易委员会法》的第5条,有权对违反联邦贸易委员会法的行为禁令。但在整体上,美国法院在联邦贸易委员会法的执行中仍起着最重要的作用。根据《联邦贸易委员会法》第13条,当委员会有理由确认个人或者企业正在违反或者企图违反联邦贸易委员会法时,它将指定其律师到联邦地区法院提起诉讼,要求禁止违法行为,请求民事或者刑事救济。如果违法企业或者人不与联邦贸易委员会进行合作,如拒绝提供证据或者提供虚假证据时,联邦贸易委员会也得通过法律诉讼,要求法院对违法者处以罚款或者刑事监禁,而不是像其他国家的行政执法机关那样,可以直接对违法者处以行政罚款。在很多反托拉斯案件中,美国司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会是通过与被告达成和解协议(consentdecree)而结案的。在这种协议中,尽管被告不必承认有罪,但须得接受政府当局的意见,如停止违法行为、赔偿原告损失或者采取其他可以减轻限制竞争影响的措施。和解协议是由行政执法机构与被告达成的,具有行政协议的性质。但在另一方面,这些协议必须得到联邦法院的批准,否则就不能在法院得到承认和执行,从而又具有司法协议的色彩。法院批准这些和解协议的条件是,它们必须有利于公共利益。如果法院认为一个和解协议有利于公共利益,它必须批准协议。美国法院在反托拉斯法执行中的重要地位,尤其表现在反托拉斯法执行中的私人诉讼。克莱顿法第4条明确规定,任何违反反托拉斯法的行为而遭受财产或者营业损失之人,都可向美国法院提起三倍损害赔偿之诉,此外还可得到合理的律师费用。三倍损害赔偿是美国反托拉斯法推动私人诉讼的一个极有力的法律武器。从1941年至60年代中期,美国法院的私人反托拉斯法诉讼与政府诉讼的比率是6比1;60年代中期至70年代后期,这个比率达到了20比1。在80年代,私人反托拉斯法诉讼曾创过年度最高记录1500件。近年来,反托拉斯法私人诉讼平均为每年700件①。因为出口卡特尔问题,我国一些向美国出口维生素C以及某些原材料的企业在2005年年初也在美国法院受到了反托拉斯指控。此外,我国生产和出口DVD的企业在2004年12月也向美国法院提起了反托拉斯诉讼,指控DVD4C专利联盟包括索尼、飞利浦、先锋和LG等企业违反了美国的谢尔曼法。

美国反托拉斯法的执行基本采取司法模式,这是源于美国的法律文化。美国在一百多年前制定和颁布反托拉斯法的时候,完全没有可借鉴的外国经验。但另一方面,美国法官的独立性以及他们解释和创造法律的职能已经被确立,法官在美国社会有极高的地位。在这种条件下,国会就有理由通过法官的经验以及他们对法律的认知来执行反托拉斯法。因此,《谢尔曼法》第4条明确规定,“美国巡回(地区)法院被授予管辖权,以阻止和限制违反本法的行为。”美国反托拉斯法中尽管有一些成文法如1890年的《谢尔曼法》、1914年的《克莱顿法》和1914年的《联邦贸易委员会法》,但要真正了解美国在各个历史时期的反托拉斯法和反托拉斯政策,必须得了解美国法院的判决,特别如最高法院在1962年BrownShoe案、1967年Schwinn案、1974年GeneralDynamics案、1977年Sylvania案、1986年Matsushita案、1992年Kodak案以及2004年Trinko案的判决。总得来说,自上个世纪80年代,随着里根政府将芝加哥学派的重要人物任命为联邦法院的法官,芝加哥学派在美国反托拉斯政策中起到了重要作用,从而导致美国法院的反托拉斯判决基本是以经济效益为导向。

(二)行政模式

世界各国反垄断法大多采取行政执法的模式,如欧共体竞争法、德国《反对限制竞争法》、日本《禁止私人垄断及确保公正交易法》以及韩国的《规则垄断及公平交易法》等。这些反垄断执法之所以称为行政模式,这是因为执行反垄断法的行政机构不仅有权对案件进行调查和审理,而且有权像法官那样对案件做出裁决,包括在被告不执行裁决时有权实施行政制裁。这即是说,这些行政机关在反垄断法的执行中同时充当了检察官和法官的双重角色。

以欧共体委员会执行欧共体竞争法为例。为了保证欧共体竞争法的统一适用,执行欧共体竞争法的重要权限几乎都在欧共体委员会的手中。根据欧共体理事会1962年第17号条例,欧共体委员会不仅享有对案件的调查、审理、裁决以及制裁违法者的权力,还享有授予企业豁免欧共体竞争法的权力。只是由于执法资源不足,同时也是为了提高效率,欧共体理事会2003年第1号条例对企业豁免采取了简化行政管理的措施,将该权力下放给了成员国竞争主管机关和法院。根据欧共体理事会2003年第1号条例,欧共体委员会不仅有权认定企业违反竞争法的行为,有权对违法行为禁令和进行制裁,如征收行政罚款或者日罚款,要求违法者履行与委员会进行合作的义务,而且为了有效制止限制竞争行为,委员会还有权对违法企业采取结构性措施,即拆散现存的大企业。2004年3月,欧共体委员会认定微软滥用市场支配地位。作为惩罚性措施,委员会不仅对微软处以4.97亿欧元的巨额罚款,还针对微软公司阻止竞争者的产品与其“视窗”相兼容的反竞争行为,勒令微软在120天内必须与其竞争者“共享秘密编程资料”①。当然,欧共体委员会在执行竞争法的过程中也受到法院的约束,如其工作人员尽管有权进入嫌疑人可能保存商业记录的任何地方包括私人住宅,但这一权利的行使须得到司法机关的批准。从程序和司法公正的角度出发,对欧共体委员会裁决不服的当事人有权向法院提出申诉,请求修改或者推翻委员会的行政裁决。但是由于下列原因,司法审查对行政裁决的影响是有限的:首先,进入司法审查的案件即便存在行政执法中适用法律不当或者认定事实严重失误的问题,但有严重问题的案件毕竟是少数;第二,在司法审查中,法院掌

握的信息一般不会超过行政执法机关;第三,按照“不告不理”的原则,法院要推翻行政执法机关的裁决,首先需要向法院提出申诉的原告,而与行政裁决的总数相比,向法院提出申诉的案件比例很小;第四,司法审查的时间一般很长,很多原告为此望而却步②。总而言之,在反垄断执法中,如果行政机构兼具案件调查和裁决的权力,它们就是执行反垄断法最重要的力量。美国学者DavidJ.Gerber曾从历史角度研究过欧共体竞争法以及德国、法国等反垄断执法机关采取行政模式的原因。他认为,欧洲倡导和推动竞争的力量往往不是来自法院,而是来自拥有较高行政职位以及广泛政治影响的行政官员,这些人同时也拥有管理经济的广泛权力。在这种情况下,竞争法的制定和执行自然就主要依赖行政机构和行政官员。此外他还认为,行政执法模式较司法模式有很多优点,如执法成本较低,因为行政官员只需换一个办公室就可以执行一部法律。此外,行政执法比较灵活,例如当政治或者经济形势不需要严格执行竞争法的时候,执法者可以随时放慢手脚③。

(三)中国的取向

在我国反垄断法的制定中,鉴于商务部、国家工商局和国家发展改革委员会争相充当反垄断行政执法主管机关,在它们争执不下的时候,也有人提出我国是否可采取美国的司法模式,即由检察院作为公诉人向法院起诉,禁止限制竞争的行为。司法模式的好处也是显而易见的:第一,检察机构与企业、经济部门或者行业没有直接的联系,不存在经济利益关系,因此在反对限制竞争案件中,特别在消费者与被告企业的争议中易于处于中立的态度。第二,检察机构依据法律享有广泛的社会监督权,可以直接立案处理国家工作人员的腐败行为,从而较其他部门更有权威处理政府机构滥用行政权力限制竞争的案件。然而,由于以下原因,我国反垄断执法不宜采取司法模式:首先,在传统上,管理我国经济的任务是由政府承担的,反垄断法作为维护市场竞争秩序的基本手段和政府干预经济的重要方式,它的执行就成为政府的重要职能。在这种情况下,立法者不可能把执行反垄断法的任务交给检察院和法院。第二,我国现在虽然没

有系统的反垄断法,但在反不正当竞争法、价格法以及其他很多行政法规中,已经有了反垄断法的内容,且有些政府部门在执法中已经取得了一定经验,如国家工商行政管理局。在这种情况下,立法者也不宜把反垄断执法任务交给这方面没有经验的新手,而不顾及有经验的行政执法机关。第三,如果由检察机构作为公诉人向法院提起反垄断诉讼,法院就会在反垄断执法中唱主角。然而,我国的法官现在还不具备美国法官那样高度的独立性,甚至没有独立审判的意识。如果“长官意志”起决定作用,反垄断案件的审理和判决就难保证做到透明、公正和公平。这样,反垄断法不仅难以在人们心目中建立起权威,而且也难以遏制企业包括大跨国公司的限制竞争行为。第四,反垄断法不像合同法那样,比较容易认定一个行为的合法性或者违法性。比如大企业的合并,或者微软公司的搭售行为,它们合法还是违法,往往需要复杂的经济分析。因此,反垄断执法不仅需要高水平的法学家,而且还需要高水平的经济学家。因此,反垄断执法机构不像普通法院,可以处理任何类型的案件,而仅是处理竞争案件的专业性机构。因此,我国反垄断执法应采取行政模式。

二、一元行政和多元行政

就反垄断行政执法来说,也存在两种选择:一种是一元的行政执行机构,另一种是几个行政机构共享执法权的多元模式。现在,世界上大多数反垄断法只是由一个机构承担行政执法任务,美国则是实行多元行政的典型国家。

(一)一元行政的欧共体委员会

作为行政模式的典型,欧共体竞争法的执行机构主要是欧共体委员会,或者简称为欧洲委员会。欧共体委员会是欧共体竞争法的执行机构,被委托实施和执行部长理事会的决定,并向理事会提交立法建议。目前,欧共体委员会有20名委员,他们由成员国提名,并经欧洲议会批准。欧共体委员会的委员虽然由成员国选派,但他们并不代表成员国的利益,而是各自负责实施一项或者几项欧共体的政策。目前,负责竞争事务的委员是荷兰人尼列·克柔斯(NeelieKroes)女士。欧共体委员会的委员都有一个或者几个办事机构,这些机构被称为总局(简称DGs),分别执行欧共体委员会的各项政策。负责执行欧共体委员会竞争政策的机构是竞争总局(DGCompetition)。除了局长,竞争总局还有3名副局长分别负责执行欧共体条约第81和第82条、企业合并控制和国家援助。竞争总局下设10个局:A局负责竞争政策、立法以及各局之间的协调工作;B、C、D、E局负责处理欧共体大部分的限制竞争案件包括企业合并控制;F局专门负责卡特尔案件;G、H和I局负责国家援助案件;R局负责竞争总局的战略计划以及人力、财力和技术方面的资源。10个局的下面都各自设有分支机构,如在负责信息、通讯和传媒市场竞争问题的C局下面设有4个分局:C-1局负责电信、邮政和信息社会的协调;C-2局负责传媒;C-3局负责信息产业、因特网和娱乐电子产品;C-4局负责这些行业中的企业并购活动。现在,欧共体委员会竞争总局的10个局下面共设有36个分局。2005年,竞争总局共计560名全日制工作人员,其中有398名处理欧共体条约第81条、第82条和企业并购的案件,有162名处理国家援助的案件。由于人力严重不足,竞争总局常邀请成员国竞争机构的工作人员协助工作。2005年,竞争总局有33名处理反垄断案件和9名处理国家援助案件的工作人员来自成员国的临时援助。2005年,竞争总局的财政预算为9000万欧元,约合1.08亿美元①。作为一元化行政执法机构,欧共体委员会在处理市场竞争案件时享有很大的权力,集检察官和法官的功能于一体。这即是说,委员会不仅被授权对案件进行调查和检查,且被授权对案件作出决定,包括作出禁止企业从事违法行为的决定或者作出企业没有违法行为的决定。在认定企业从事了违法行为时,或在企业不服禁令或在案件调查中不与其配合时,委员会还有权对企业征收罚款等等。如前面指出的,欧共体委员会2004年3月对微软处以的巨额罚款,是委员会迄今对一家企业处以罚款的最高记录。从程序和司法公正出发,如果被告或者任何第三人对欧共体委员会的行政裁决不服,可以到欧洲初审法院提出上诉。欧洲初审法院既可审查欧洲委员会对事实的认定,也可审查其适用法律是否适当。对欧洲初审法院判决不服的当事人有权向欧洲法院提出上诉。与欧洲初审法院的不同之处是,欧洲法院只是从适用法律的角度审查案件。欧洲初审法院和欧洲法院的判决对欧洲竞争法的发展有着极其重要的影响。2001年,因欧共体委员会拒绝批准通用电气(GE)和Honeywell公司的合并,这两个公司向欧洲初审法院提出了上诉。2005年12月,初审法院的判决虽然指出委员会的决定存在缺陷,但同时认可了委员会对这个合并计划所作的禁止性决定,从而使欧共体委员会在这一跨越大西洋的争议中取得了胜利②。2006年4月,初审法院对微软公司的案件也已经进行了听审,估计将在2007年对这个案件做出判决。因为当今这个时代是知识经济的时代,涉及滥用市场势力的案件大多与知识产权相关,因此,与GE和Honeywell公司的合并案相比,微软案的判决将对世界各国反垄断法有更大的影响。欧共体是一个当前有着25个成员国的经济共同体。以欧共体委员会现有的人力和财力,它没有能力执行欧共体竞争法的全部任务。因此,欧共体委员会的一元化行政执法除了它本身的行政执法活动外,还包括它领导下的欧洲竞争网络(EuropeanCompetitionNetwork),即成员国竞争机构在执行欧共体竞争法方面的活动。随着欧盟和欧洲内部大市场的不断扩大,欧共体委员会近年来改革了过去几十年在适用欧共体竞争法中的集权制度,即将部分权力下放给了欧共体成员国。这个改革的成果就是欧洲理事会2003年第1号条例。根据该条例,欧共体委员会和成员国竞争主管机构应在适用欧共体竞争法方面通力合作。成员国竞争主管机构根据条约第81条和第82条采取行动时,应不迟延地以书面形式向委员会进行通报。它在作出停止违法行为、接受承诺、撤消集体豁免等决定前的30日内,也应通告委员会。此外,成员国竞争主管机构如果认为自己在执行欧共体竞争法方面的经验不足,还可向欧共体委员会进行咨询①。根据欧共体理事会第1/2003号条例,成员国的法院也是执行共同体竞争法的重要机构。特别在私人请求损害赔偿的案件中,成员国的法院可以根据本国保护私人财产权的法律制度,对受害者给予损害赔偿。然而,为确保欧共体竞争法的统一适用,成员国的法院根据条约第81条和第82条对委员会已经决定了协议、决定或者行为做出判决时,其决定不得与委员会所作的决定相背离。

(二)多元行政的美国反托拉斯联邦机构

美国反托拉斯法的显著特点是,它的联邦行政执法机构有两个,一是司法部反托拉斯局,二是联邦贸易委员会,它们的总部都设在美国的首都华盛顿。因为美国是联邦制国家,除了联邦行政执法机关,各州也有自己的反托拉斯法和相应的反托拉斯行政机构。

1.司法部反托拉斯局

美国司法部反托拉斯局局长由司法部一名助理部长担任,他由美国总统任命,并经国会批准。反托拉斯局局长下面有5名副局长。反托拉斯局的工作范围包括:(1)反托拉斯民事执行;(2)反托拉斯刑事执行;(3)反托拉斯国际执行;(4)某些行业管制;(5)反托拉斯的经济分析。这里有必要强调一下反托拉斯的经济分析。在美国反托拉斯执法中,经济分析非常重要。例如在企业合并问题上,反托拉斯执法机关不仅需要界定相关市场,认定企业的市场地位,而且在决定批准或者禁止合并时还要考虑市场上潜在的竞争、企业的经济效益以及企业在国际市场的竞争力等许多问题。正因为反垄断法涉及很多经济学知识,各国反垄断行政执法部门一般都有一个专门进行经济分析的班子。司法部反托拉斯局下设14个处,此外在全国还设立了7个地方机构。这些机构分别负责反托拉斯法的民事(包括并购和非并购案件)、刑事和国际执行,此外还有专门负责网络与技术、电信与传媒、运输、能源和农业等与产业相关的机构。在2005年,反托拉斯局有770名工作人员,其中569名是法学家、经济学家以及相关的专业人员。反托拉斯局在2006年的财政预算是1.4445亿美元②。考虑到在美国执行反垄断法的机构还有联邦贸易委员会,这说明美国执行反托拉斯法的财政预算大大超过欧共体委员会竞争总局的财政预算。美国司法部反托拉斯局是唯一有权对某些反托拉斯案件向联邦法院提起刑事诉讼的联邦机构。反托拉斯刑事案件主要涉及恶性卡特尔,即固定价格、串通投标以及分割市场等限制竞争行为。反托拉斯局提起刑事诉讼以及对案件做出判决的一审法院是联邦地区法院。联邦上诉法院有权修正或者推翻地区法院的判决。联邦最高法院有权修正和推翻联邦上诉法院的判决③。除了刑事诉讼,反托拉斯局也可以依据谢尔曼法和克莱顿法提起反托拉斯民事诉讼。这方面最重要的案件是1997年美国司法部指控微软公司违反了反托拉斯法的案件,这是一个要求被告停止违法行为的民事诉讼案件。前面已经指出过,反托拉斯局解决大多数反托拉斯民事案件的方式是与被告达成和解协议(Consentdecree)。在这些协议中,被告当事人即便可以不承认自己有罪或者违法,但也得根据反托拉斯局的意见采取某

些措施,以减少其限制竞争行为对社会造成的不良影响。这样的和解协议得到法院的批准之后才能生效。2.联邦贸易委员会与司法部反托拉斯局并行执行联邦反托拉斯法的另一个联邦机构是联邦贸易委员会。这个机构是1914年随着《联邦贸易委员会法》的颁布而建立的。委员会有5名委员,他们经总统任命,并经国会批准。联邦贸易委员会委员的任期为7年,但可以连任。在5名委员中,属同一政党的委员不得超过3名。与司法部反托拉斯局的一个不同之处是,联邦委员会不附属于任何政府部门,但其工作受到众议院和参议院下设的商业委员会的监督。联邦贸易委员会下设三个局:竞争局、经济局和消费者保护局。其中的竞争局和经济局是执行反托拉斯法的主要机构。联邦贸易委员会在全国也有7个地方机构,其中三个机构参与反托拉斯法的执行。根据2005年的统计,联邦贸易委员会的财政预算为2亿美元,雇佣的工作人员有1022名,其中600多名是法学家和经济学家①。作为独立的市场监管机构,联邦贸易委员会在执行谢尔曼法和克莱顿法的过程中不仅与司法部反托拉斯局一样可以作为公诉人向法院提起反托拉斯诉讼,而且还有权做出行政裁决。这个行政裁决是在一个独立于联邦贸易委员会的行政“法官”的参与下完成的②。如果联邦贸易委员会和当事人之间不能达成和解,行政法官有权发出禁令,以阻止当事人继续从事限制竞争行为。如果被告当事人违反了联邦贸易委员会的禁令或者其他规则,委员会可向联邦法院寻求民事救济或要求法院禁令。对行政法官所作决定不服的当事人可向联邦贸易委员会提出上诉。对联邦贸易委员会的决定仍然不服的当事人,可向联邦上诉法院提出上诉③。

3.司法部和联邦贸易委员会的协调

司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会的工作范围有不重合之处。例如,依据《谢尔曼法》提起刑事诉讼的任务是由司法部反托拉斯局来承担的。此外,联邦贸易委员会在执行《联邦贸易委员会法》方面有着排他的权力。根据该法第5条,“商业中或者影响商业的不公平竞争方法是违法的;商业中或者影响商业的不公平或者欺骗性行为或者做法是违法的。”④因此,联邦贸易委员会的任务还包括制止不公平的竞争方法和欺骗消费者的行为,特别如虚假广告和误导消费者的推销行为。这两个联邦机构的管辖权也有重合之处。例如,它们都有权执行《克莱顿法》。这种并行管辖权的后果是,一个根据克莱顿法第7条需要申报的企业合并,必须同时向司法部和联邦贸易委员会进行申报,且这两个机构可以先后对合并做出批准或者禁止的决定。此外,它们也都有权依据克莱顿法的其他条款对企业的限制竞争行为进行调查,或者向法院提起民事诉讼。这样,它们在这些方面的管辖权就不可避免地会发生摩擦。为了减少摩擦,司法部和联邦贸易委员会曾在1948年达成一个备忘录。即双方一致同意,在一方启动反托拉斯调查之前,需通告另一方,以避免管辖权的冲突或民事诉讼冲突。此外,这两个机构还设置了“联络官”,负责疏通双方之间的关系。这种疏通除了发生在一方对限制竞争案件的调查之前,也会发生在一方对某个行业的竞争环境进行调查之前。一方通告另一方之后,如果对方没有异议,那就是得到了对方的认可(clearance)。如果一方在没有得到对方认可的情况下就开始调查企业,在这种情况下,两个机构的矛盾就不可避免。如果出现了这种情况,根据备忘录,首先是由反托拉斯局一位副局长和联邦贸易委员会竞争局的局

长进行协商。如果不能达成协议,便由反托拉斯局的局长和联邦贸易委员会主席出面协商。此外,反托拉斯局局长和联邦贸易委员会主席还定期举行会议,协调两个机构在执法中的问题⑤。然而,尽管有联络官这一机制,两个机构在执法中仍然存在着管辖权的冲突。例如,当事人依据谢尔曼法将一个案件向司法部反托拉斯局通告之后,他还可能依据联邦贸易委员会法的第5条向联邦贸易委员会进行通告。在这种情况下,根据两个机构之间的备忘录,它们就应当通过协商决定,哪个机构对这一特定行业或这一特定限制竞争行为更有实践经验。两个机构在划分管辖权方面基本上有一个标准,这个标准就是两个机构的专家各自在某些领域的执法经验。一般来说,司法部反托拉斯局负责处理计算机软件、金融服务、媒体和娱乐以及电信市场的竞争问题,联邦贸易委员会处理汽车和卡车、计算机硬件、能源、医疗、药品制造和生物技术等领域的反竞争行为①。为了提高法律稳定性和当事人对其法律行为后果的可预期性,司法部和联邦贸易委员会在90年代以来联合了很多反托拉斯指南,如1992年制定和1997年修订的《横向合并指南》、1995年的《知识产权许可反托拉斯指南》、1995年的《国际经营的反托拉斯执法指南》以及2000年的《竞争者之间合作的反托拉斯指南》等。这些反托拉斯指南不仅为企业提供了分析某些限制竞争行为的框架,以便他们正确评估自己的某些限制竞争行为,而且也为司法部和联邦贸易委员会提供了分析某些限制竞争行为的框架,以便它们能够统一执法标准,避免某种限制竞争行为因执法机关不同而产生不同的法律后果。

(三)中国的取向

美国并列设置了两个执行反托拉斯法的联邦行政机构已经快一百年了,但美国人并不认为这是一个好经验。因为管辖权重合的两个联邦机构执行反托拉斯法与一个执法机构相比,肯定是成本高而效率低。因此,在美国甚至有人提出,国会应将司法部反托拉斯局承担的民事诉讼任务统一交给联邦贸易委员会②。可以想见,如果美国在今天考虑建立执行反托拉斯法的行政机构,它一定不会同时设立两个有并行管辖权的机构。我国反垄断法草案至今没有对执法机关做出明确规定。联想到我国政府机构的现状和改革的难度,人们不禁担心中国未来的反垄断法仍会存在多头执法的问题。多头执法是人们不愿意看到的一种安排。这不仅因为同一功能的多个机构与单一机构相比,执法成本高而效率低,而且我国已经有了反垄断多头执法的反面经验。例如,按照现行反不正当竞争法,公用企业的滥用行为应由工商部门监督管理;按照现行价格法的规定,价格垄断行为应由价格部门监督管理。那么,公用企业凭借其垄断地位实施价格垄断的行为该由谁管呢?这肯定会产生管辖权的冲突。另一方面,在几个政府部门有权制止限制竞争行为的情况下,它们之间即便不存在管辖权的冲突,实践中有时也很难操作。例如,一个占市场支配地位的企业同时有操纵价格和强制交易行为,前一个行为应由价格部门管,后一个行为应由工商部门管。在这种情况下,即便两个部门没有管辖权的冲突,两班人马处理一个企业的违法行为也明显存在执法资源配置不当的问题。如果我国立法者在当前实在不能解决反垄断多头行政机构执法的问题,美国的经验至少给了我们如下启示:首先,如果有两个或两个以上行政机构共同执行反垄断法,它们之间应按照行业划分管辖权,而不能像现在这样依照不同的法律划分管辖权。按照行业划分管辖权,尽管也不可避免会出现管辖权的冲突,例如来自两个不同行业的企业之间的合并,但这相对在价格行为和滥用行为之间划分管辖权而出现的冲突要少一些。例如,占市场支配地位企业的价格行为很多同时就是滥用市场势力的行为。此外,如果有两个或者两个以上的行政机构并行执行反垄断法,它们应对反垄断法有一致的认识和解释,从而有必要像美国司法部和联邦贸易委员会那样,共同一些执行反垄断法的指南,以提高反垄断执法的稳定性和当事人对其行为法律后果的可预期性。三、反垄断执法机构的独立性和地位

反垄断执法机构是市场经济国家市场竞争秩序的维护者。因为市场经济国家配置社会资源的根本手段和基本方式是市场竞争,市场竞争秩序是市场经济国家基本的经济秩序,反垄断执法机构便在市场经济国家有着很大的独立性和很高的地位。

(一)反垄断执法机构的独立性反垄断执法机构的独立性是指它能够独立地执行国家的反垄断法和竞争政策,即在执行过程中不必受其他政府部门的干扰。反垄断法执法机构必须有其独立性,这是由反垄断法的特殊任务决定的。反垄断法与一般民商法不同,与反不正当竞争法也不同,其任务是禁止各种严重限制竞争的垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制过大规模的企业合并。反垄断执法机关所干预的限制竞争行为的影响面一般都很大,往往涉及整个市场或者整个行业。如滥用市场支配地位的行为,一般都涉及大公用企业或者大跨国公司。如果反垄断执法机关不具有独立性和权威性,某些政府部门的意见就会左右这个机构的裁决,反垄断法就不可能得到认真的执行,反垄断法也会成为一纸空文。此外,根据国情,我国反垄断法也应当同政府部门滥用行政权力限制竞争的行为作斗争。因为这些限制竞争行为涉及行政权力,且其背后有着各种各样的经济动机,如保护某些地方企业的利益或者保护某些国有企业的利益,盘根错节,关系复杂,调查难度很大。在这种情况下,如果反垄断法执法机关没有相当大的独立性和权威性,它的审案工作更容易受到与案件相关的某些行政部门的干扰和影响。正是出于反垄断执法机关应当具备高度独立性的考虑,世界银行在其2002年的一个报告中建议,反垄断执法机关的主席最好由国家议会来任命,有自己独立的财政预算。根据报告中对50个发达国家的调研资料,现在63%的国家有独立的反垄断执法机构,即该机构不属于任何政府部门①。

有些反垄断执法机构附属于政府部门,如德国联邦卡特尔局在编制上属于德国经济部。然而,联邦卡特尔局的业务则完全独立于经济部,即经济部长无权干预联邦卡特尔对案件的审理和裁决。根据2005第7次修订后的《反对限制竞争法》第42条,联邦经济部长的权限仅是在例外情况下,出于整体经济和社会公共利益的考虑,对某些限制竞争的企业合并给予特殊批准。然而,因为联邦经济部长的这一权力是《反对限制竞争法》授予的,这个法律只是出于不同政策的考虑,授予经济部长这一特殊的权力,所以不应当把经济部长视为一个高于联邦卡特尔局的机构。事实上,尽管德国联邦经济部长有豁免严重限制竞争的企业合并,《反对限制竞争法》第7次修订前还有豁免某些严重限制竞争的卡特尔的权力,但经济部长很少使用这个权力。1989年,联邦经济部长豪斯曼附加条件地批准了戴姆勒—本茨和MBB公司之间的合并。由于这个合并的规模过大,这个批准不仅受到法律界和经济界人士的严厉批评,而且还导致联邦经济部长豪斯曼的下台。国务院提交全国人大的反垄断法草案没有明确行政执法机关。因为与2005年7月的草案相比,这个草案在执法机关的前面取消了“主管”二字,这说明我国反垄断执法将来仍可能维持国家工商局、商务部和国家发展改革委员会分割执法的格局。三家机构分割执行反垄断法不是不可能的事情。然而,这种格局很难使我国反垄断执法机构真正成为一个独立机构,即独立地执行国家的竞争政策。例如,附属于国家改革发展委员会的机构便很难执行国家的竞争政策,因为它的主管部门—国家改革发展委员会不是一个专门维护市场竞争秩序的机构,它的主要任务是制定国家的宏观经济政策,在更大程度上考虑的是国家的产业政策,而不是竞争政策。这里,我想到了国家计委和国家经贸委在1998年联合的《关于制止低价倾销工业品的不正当价格行为的规定》,据此,国家有关行业部门可“研究提出有关具体品种的行业平均成本,经国家计委同意后,定期向社会”,“生产企业的工业品出厂价格原则上不应低于行业本均成本”,这即是所谓的“行业价格自律”。显然,“行业自律价”的基础是行业的平均成本,这个成本肯定高于某些经济效益较好企业的个别成本,从而会限制了这些企业的降价幅度。因此,行业价格自律是一种严重限制竞争的行为,其结果是保护落后,损害用户和消费者的利益。然而,值得深思之处是,国家计委一方面执行《价格法》,该法第14条规定,“经营者不得相互串通,操纵市场价格,损害其他经营者或者消费者的合法权益”;另一方面又要求生产企业按照行业平均成本定价,这是一种自相矛盾的行为。这种现象说明,如果按照现有的格局建立反垄断执法机构,这些机构很难独立地执行反垄断法和国家的竞争政策。反垄断执法机关的独立性除了表现在它与其他政府部门的关系方面,即它能够独立地执行竞争政策和反垄断法,另一方面还表现在它与企业的关系上。因为这个机构的任务是推动市场竞争,反对限制竞争行为,它的工作人员就不能够和被这个机构监督和管制的企业之间存在着经济利益关系。德国《反对限制竞争法》在这个方面作了非常明确的规定,严格禁止垄断委员会的成员和联邦卡特尔的成员与企业发生关系。该法第51条第5款规定,“联邦卡特尔局的成员既不得是企业所有人或者领导人,也不得是企业、卡特尔、经济联合会或企业联合会的董事会或监事会的成员。”

(二)反垄断执法机构的地位

反垄断执法机构的地位首先来自它在反垄断执法中享有的权限。前面已经指出,反垄断行政执法机关一般都是一个准司法机构,有着很大的权限,可以发动反垄断程序、调查案件、审理案件,行政执法模式的机构还有权对案件做出裁决。在这些执法活动中,反垄断机构应当依法独立地作出决定,而不是任凭上级部门左右自己的裁决。为了维护法律的稳定性和使当事人对其行为后果有可预期性,反垄断执法机构一般在维护市场竞争秩序方面承担着立法任务,如欧共体委员会1997年的《关于界定相关市场的通告》、2000年的《关于纵向限制的指南》、2001年的《关于欧共体条约第81条适用于横向合作协议的指南》等等。美国司法部和联邦贸易委员会也了很多类似的指南。反垄断执法机构的地位最重要的是体现在该机构与执行国家其他经济政策的政府机构之间的关系方面。实际上,竞争政策不是国家唯一的经济政策,任何国家除了竞争政策之外,还有其他各种各样的经济政策,如环境保护、推动中小企业发展、稳定货币、提高就业率、推动社会保障、推动地区间经济协调和经济融合等等。然而,需要指出的是,在竞争政策与其他各种经济政策的关系方面,特别是与产业政策的关系方面,市场经济国家一般给予竞争政策以优先适用的地位。如德国《反对限制竞争法》尽管授予了联邦经济部长可以豁免某些卡特尔或者某些企业合并的特殊权利,但该法明确规定,“仅当限制竞争的程度不危及市场经济秩序的情况下,方可予以批准。”欧共体竞争政策也明显较其他各项经济政策处于优先适用的地位。欧共体条约第98条规定,“成员国和共同体得依据开放和自由竞争的市场经济基本原则进行活动,且由此推动资源的有效配置⋯⋯。”第105条第1款规定,“欧洲中央银行制度得与开放和自由竞争的市场经济基本原则相一致”。第157条第1款规定,共同体和成员国应确保共同体产业竞争力所必要的前提条件,但这些确保的必要前提条件得与“开放和竞争的市场经济制度相一致”。条约第157条还强调,关于欧共体产业的竞争力的规定“不应为共同体实施任何可能导致竞争扭曲的措施提供基础。”这些规定说明,欧共体大市场所要实现的商品、人员、服务和资本的自由流动,是通过共同体内的自由和开放的竞争政策而实现的,因此,欧共体的竞争政策与其他经济政策相比就有着优先适用的地位,欧共体竞争法被视为欧共体的经济宪法,被视为是欧共体的基石。正是因为竞争政策在市场经济国家有着优先适用的地位,很多国家授权反垄断执法机关向政府部门提供有关市场竞争的咨询意见。如匈牙利1996年修订后的《禁止不正当的和限制性市场行为法》规定,所有涉及或者影响市场竞争(特别如限制经营、限制进入市场、保护专有权或者影响价格或者销售条件)的法律、法规草案必须征求竞争局的意见。匈牙利竞争局在1999年收到过要求提供咨询意见的法规草案300多件,竞争局对三分之一的草案提出了自己的意见和看法①。俄罗斯1995年的《关于竞争和在商品市场中限制垄断活动的法律》也赋予俄联邦反垄断执法机构极大的权力。根据该法第12条,俄联邦反垄断执法机构不仅有权向联邦行政权力机构、联邦各部门的行政权力机构和市政当局提出取消专有权、取消配额等各种建议,而且有权对这些机构禁令、制止它们违反反垄断法的行为或者撤销、变更它们与反垄断法相抵触的合同。在经济全球化的今天,各国反垄断行政执法机构还承担着在反垄断领域进行国际合作的任务,包括与外国执法机关进行信息交流或者执法协助,此外还负责竞争事务的双边或者多边协定的谈判和订立。在当前,除经济合作与发展组织(OECD)、联合国贸发会(UNCTAD)等一些国际机构在推动竞争政策外,国际上在2001年还建立了一个国际竞争网络(ICN)。这个国际竞争网络非常活跃,在成立后短短的几年内,已经在核心卡特尔、企业并购、占市场支配地位的企业以及对电信、电力、天然气等行业的管制和执法机构等方面进行了很多研究工作,了很多推荐意见。2005年,参加这个网络的国家和地区达80个,网络的成员都是各国和地区执行竞争法的政府机构。这个情况说明,随着频繁的国际合作和国际立法活动,这也要求反垄断法执行机构在本国是一个有地位、有权威的机构,否则它在国际舞台上的声音就很微弱,甚至无权代表本国的政府。当然,反垄断执法机构的地位不单单是一个理论问题,更重要的是一个实践问题。这即是说,一部反垄断法是否有效,一个反垄断执法机构是否有权威,这不仅仅取决于法律本身的规定,还取决于整个社会的大环境。如果国家一方面颁布反垄断法,另一方面又容忍电信、电力、邮政、铁路、石油、金融、保险等行业维持所谓的自然垄断或者国家垄断,或者容忍形形色色的政府限制竞争行为,反垄断执法机构的权能就必然是任人宰割,在审案中和裁决中不可能具有独立性和权威性。在这里,我想到国务院法制办2005年7月27日提出的反垄断法草案征求意见稿中规定,反垄断法执法机构有权对其他部门拟定的涉及反垄断法事项的政策和规章提出修改建议。鉴于国家竞争政策与产业政策常常出现冲突,鉴于竞争政策与产业政策相比应当具有优先适用的地位,赋予反垄断执法机构上述权限是非常重要的。因为在实践中,政府及其所属部门就企业集团的建立、重组、合并以及解散等方面的决议,或者限制进入市场的决议,或者给予个别企业特许的决议等,都会在很大程度上影响市场竞争。如果这些类型的决议能够事先征求反垄断执法机构的意见,我国市场竞争秩序就比较容易得到维护。然而,令人遗憾的是,在后来的草案中,反垄断执法机构的这个权能被取消了。此外,根据国务院法制办2005年7月27日提出的草案征求意见稿,反垄断执法机构的任务之一是与国外反垄断主管机关和国际组织进行交流合作,负责有关竞争的双边、多边国际协定谈判。然而,在后来的反垄断法草案中,这个职责也被取消了。考虑到经济全球化问题,我国反垄断执法机构不参与国际合作是不可能的。但是,由于下列原因,三家机构共同参与国际合作的格局也是不可能的,至少是难以长期维持下去的:第一,这会给我国带来很大的财政负担;第二,考虑到国际影响,参加国际合作的三家机构应当一致对外;然而,如果一致对外,我们为什么要派出三家机构?如果只是派出一家,那就应当在法律上做出明确的规定,否则,这些机构在国际合作的地位也会受到影响。

四、反垄断执法机构与监管机构的关系

我国现实经济生活中的垄断很多来自电信、电力、邮政、铁路、石油、民航、银行、保险等过去被视为自然垄断或者国家垄断的行业,媒体经常讨论的一个问题就是电信、电力、银行等行业的“垄断福利”。因此,反垄断执法不可避免地会涉及这些行业。然而,另一方面,我国在这些行业都设立了行业主管机关或者监管机构,如信息产业部、电监会、银监会、保监会等。鉴于这些行业的特殊性,国家还制定了专门的法律制度,如2000年颁布的《电信条例》,现在还在起草电信法。因为这些行业监管法除了市场准入和安全生产等方面的规定外,还有市场竞争秩序的规定,如电信法把促进电信市场的公平竞争和维护电信市场秩序作为该法的立法宗旨之一,这些行业的监管机构与反垄断执法机构在管辖权上就存在着交叉。现在,世界各国在解决反垄断执行机构与监管机构的关系方面,基本上有两种做法:一是由竞争机构负责特殊行业的监管;二是在特殊行业设立专门的监管机构。

(一)反垄断机构监管特殊行业

有些国家或者地区把行业监管放在反垄断执法机构之内。例如在欧共体委员会,竞争总局除了负责执行条约第81条和第82条、企业合并控制以及国家援助政策外,它还负责在电信、能源、银行、保险、传媒等行业的监管任务。例如,监管能源市场的任务属于B-1局,监管邮政市场竞争的任务属于C-1局,监管银行和保险业的任务则属于D-1局。总体上说,电信、电力、银行、保险等行业在欧共体已经被视为竞争性的行业,它们在适用法律以及执法机构上与其他行业没有特殊的待遇。澳大利亚和新西兰也没有负责电信、电力等行业监管的专门机构。即这些行业同其他一般行业一样,监管它们的权力被交给了反垄断执法机构。在澳大利亚,行业监管任务属于澳大利亚竞争与消费者委员会,委员会的下面设立了涉及电力、天然气、运输和电信等行业竞争问题的“监管事务局”①。新西兰的商业委员会是一个独立的准司法机构。它除了执行竞争法,还执行新西兰1998年颁布的《电力改革法》、2001年颁布的《电信法》和2001年颁布的《奶制品业重组法》,承担着对电力、电信和奶制品业的监管。上述欧共体委员会、澳大利亚和新西兰的做法很值得提倡。因为它们不仅考虑到这些行业的特殊性,也考虑到了这些行业改革的方向,从而把监管的指导思想定位在打破垄断和推动竞争的方面。此外,这种做法可以节约执法成本,减少政出多门的现象,减少不同行政部门之间的摩擦和纠纷,从而有利于提高执法效率。出于这样的考虑,荷兰从2005年7月1日起,也将过去独立的能源监管局(DTe)并入了荷兰竞争局,由此使竞争局成为负责执行荷兰1998年电力法和2000年天然气法的机构。此外,运输监管的部分职能也归于竞争局,即竞争局有权监管铁路以及城市地铁、公共汽车等公共交通运输部门的竞争问题①。

(二)独立的行业监管机构

除上述澳大利亚、新西兰等国家或者地区的模式,也有很多国家把某些行业的监管任务授权给一个独立的机构,由这个机构处理被监管行业的竞争问题。这种授权一定程度上削弱了反垄断执法机构的权限,但一般不会彻底剥夺这个机构对这些行业的管辖权。如德国负责电信和邮政监管的机构(RegTP)有权处理电信和邮政市场上的滥用行为,但在界定相关市场以及认定企业的市场地位方面,这个机构则得征求联邦卡特尔局的意见。此外,联邦卡特尔局在处理电信和邮政市场的企业并购问题上以及卡特尔案件中还有专属管辖权②。美国在电信、电力、金融和航空业也建立了监管机构,如联邦通信委员会(FCC)负责电信监管。传统上,联邦通信委员会有权依据电信法或自己的监管标准审查电信市场的企业并购,但电信市场的其他竞争行为得由反托拉斯执法机构来处理。如在上个世纪80年代初期,美国司法部指控AT&T违反了反托拉斯法,最后导致这个公司一分为八。美国在1996年颁布了新《电信法》之后,审查电信市场的企业并购不再是联邦通信委员会的专属管辖权。新电信法不仅规定,司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会也有权审查电信市场上的企业并购,而且还规定,联邦通信委员会审查电信市场的企业并购时,必须依据反托拉斯法。因为管辖权的冲突和适用法律的冲突,联邦通信委员会与反托拉斯执法机构经常出现争执,如在1999年关于SBC和Ameritech的合并问题上,双方分岐很大,以至美国国会甚至考虑要限制联邦通信委员会对电信企业并购的审查权③。美国学者认为,随着美国电信市场的竞争越来越充分,监管电信市场的职权从联邦通信委员会转移到司法部和联邦贸易委员会只是一个时间问题。在银行业方面,美国最高法院1963年关于费拉德菲亚国民银行案的判决有着很大的影响,该案件涉及一个全国性银行和一个州政府批准的银行之间的合并。随着这个判决,银行业并购的管辖权在美国一直被分割给了反托拉斯机构和监管机构共同所有。此外,美国国会1966年通过的银行并购法就反托拉斯机构和监管机构的关系作出了以下规定:第一,监管机构评价合并时必须适用谢尔曼法和克莱顿法,即任何导致垄断或者推动共谋或者企图垄断银行业的合并都得予以制止④;第二,对于银行监管机构批准的合并,司法部在30天内有进行干预的权力。即一个得到了监管机构批准的合并,仅当在批准后的30天内没有受到司法部的干预,它才最终得到了反托拉斯法的豁免。

(三)中国的取向

在反垄断执法机构与监管机构的关系上,我国不可能采取澳大利亚或者新西兰的做法。这不仅因为我国现在已建立了很多监管机构,这些机构有很大的政治权力,它们不会轻易放弃自己对被监管行业的管辖权。另一方面,我国的经济规模远远大于澳大利亚或者新西兰,如果反垄断执法和行业监管置于同一个机构,这个机构的规模就可能过于庞大,不便管理。因此,建立独立的行业监管机构在我国是势在必行。然而,即便我国的反垄断执法和行业监管相互独立,它们在管制被监管企业的限制竞争方面,也会存在管辖权的冲突。根据国务院在2005年11月提出的草案,解决这个冲突的办法是排除反垄断执法机构对被监管行业的管辖权。这种做法不符合反垄断立法的国际趋势,而且也很让人担心。因为很多国家的经验表明,监管机构处理被监管行业竞争案件的最大问题是,它们在被监管企业与其竞争对手或者消费者的争议中,往往站在被监管者的立场上,损害处于弱势地位的经营者或者消费者的利益。这即是监管者被“俘获”的理论。特别在我国目前仍然存在政企不分的情况下,政府机构运用行政权力维护垄断企业利益的现象司空见惯。因为监管者和被监管者往往属于一个利益集团,是政企同盟,人们担心行业主管或者监管机构处理本行业的竞争问题时不能保持中立,不能保护消费者。另一方面,我国监管机构在权力配置、执法程序以及执法手段等方面,不是以建立竞争性的市场结构和规范企业的市场行为为目标,这些机构一般没有很强的反垄断意识,不能适应执行反垄断法的要求。还有一个问题是,现在我国几乎在所有与国计民生比较重要的行业都设立了主管部门或者监管机构。如果这些监管机构各自适用自己的部门法处理限制竞争案件,这不仅政出多门,浪费执法资源,降低执法效率,我国也不可能建立统一的市场竞争秩序。现在,比利时、法国、日本①等很多国家的监管机构只是从市场准入和安全生产的角度进行监管,被监管市场上竞争案件的管辖权则统一交给了反垄断执法机构。有些国家如美国和巴西,反垄断执法机构和监管

机构共享被监管行业竞争案件的管辖权。但在这种情况下,监管者处理被监管行业竞争案件的法律依据是竞争法,而不是与之相冲突的其他法律。如美国1996年《电信法》第601条(b)(1)明确指出,“本法中的任何规定及其修订都不得被解释为对适用反托拉斯法的修正、损害或者取代。”如果竞争执法机构和监管机构对被监管行业的竞争案件有并行管辖权,这两个机构应当通力合作。一方面,因为电信、电力等行业存在某些技术问题,反垄断执法机构处理这些竞争案件时,应征求监管机构的意见;另一方面,监管机构处理竞争案件时,因为会涉及很多竞争法的专业问题,如市场的界定或者市场支配地位的认定,它们也应征求反垄断执法机构的意见。因为并行管辖权的存在往往会产生冲突,大多数国家如巴西在这方面的经验是,案件最后的决定权交给竞争执法机关②。

五、结束语

如何建立反垄断执法机构,这是我国反垄断立法中的一个难点,但也是一个最关键的问题。没有一个高效率的执法机关,我国反垄断法即便颁布,也难以得到有效的执行。然而,随着市场经济体制的建立和我国市场的国际化,我国广大企业需要一个自由和公平的竞争环境,我国的广大消费者渴望在健康、有序的市场竞争中增大他们的财富,提高他们的社会福利。因此,建立一个统一、独立和高效率的反垄断执法机构,这不仅是国家执行竞争政策的需要,是深化以市场为导向的经济体制改革的需要,而且也是全国广大企业和广大人民的殷切期盼。

[1]EliotG.Disner,AntitrustlawforBusinesslawyers,SecondEdition,2003.

[2]E.Gellhorn/W.E.Kovacic/S.Calkins,AntitrustLawandEconomics,InaNutSell,FifthEdition.

[3]GlobalCompetitionReview,The2006HandbookofCompetitionEnforcementAgencies.

[4]TheFTCasanAntitrustEnforcementAgency:ItsStructure,Powersandprocedures,Vol.II,1980.

[5]WorldBank,WorldDevelopmentReport2002,BuildingInstitutionsforMarkets.

[6]MichaelJ.TrebilcockandEdwardM.Iacobucci,DesigningCompetitionLawInstitutions,WorldCompetition25(3)2002.

[7]HowardA.Shelanski,FromSector-SpecificRegulationtoAntitrustLawforU.S.Telecommunication:TheProspectsforTransi2

执法机构范文篇2

20*年，为调动各级各部门服务发展、服务企业的积极性，解决涉企科室“中梗阻”问题，我市在全省率先开展涉企科室评议活动。在评议前，市优化办开通网上评议专栏，各界人士积极参与，踊跃发表意见和建议；现场评议公开透明，新闻媒体全程录像，评议结果当场公布。从测评结果看，比较真实地反映了各部门及参评科室的工作情况和在社会各界人士心目中的印象。各级各部门以开展评议活动为契机，广泛征求意见，认真查找自身存在的突出问题，加强对执法人员的教育、管理和监督，制定了一系列转变职能、服务企业、改善民生的新举措，赢得社会各界的一致好评。总之，通过开展这项活动，对转变部门职能、转变工作作风，增强各部门和公职人员的大局意识、发展意识、服务意识起到了积极的促进作用，产生了良好的社会反响。《人民日报》、《中国纪检监察报》、《经济日报》等媒体对我市涉企科室评议活动进行跟踪报道、深度宣传，中央纪委、省纪委、省“两转两提”领导小组办公室信息刊物推广了我市的做法，省内外十多个地市来我市学习涉企科室评议工作经验。

在肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到各部门在优化环境和机关作风建设方面存在的问题和不足：一是作风建设与业务工作结合还不够紧密。有的部门中心意识、大局意识不强，作风建设与业务工作结合不紧，没有把功夫下在平时，不注重加强干部的日常教育和管理、多做便民利民的好事实事，而是在评议前搞突击，“雨过地皮干”。二是服务水平、工作效率还不够高。少数部门和干部存在推委扯皮、办事拖拉、作风散漫、效率不高的问题，“中梗阻”现象在一些科室仍然存在。有的部门对企业发展中遇到的问题，不是积极地帮助解决，而是人为地设置障碍；更有甚者，有的部门以上级文件为“挡箭牌”，对企业经营活动和新上项目建设肆意阻工、干扰。三是“四乱”现象时有发生。“乱检查、乱收费、乱罚款、乱摊派”现象虽然有所收敛，但仍然没有得到完全遏制。极少数执法单位往往是该管的没有管好，应收的没有收上来，但为了部门以及个人利益，却巧立名目去收费、搞摊派。存在这些问题，既有体制上的深层次原因，也有思想认识不到位，工作措施不到位，惩处力度不到位等原因。如果不能很好地解决这些问题，**的环境就不可能优，**的形象就不可能好，**发展的就不可能快，务必要引起各级各部门的高度重视，在今后的工作中认真加以解决。

二、统一思想、明确要求，扎实开展涉企科室及执法机构评议活动

今年的评议活动与20*年相比，有以下几个特点：一是评议对象更全面。包括市直及驻漯单位直接面对企业和群众，担负执法、收费、管理、服务等职能，与企业生产和群众生活密切相关，直接影响到我市经济发展环境的机关内设科室、二级执法机构和驻市辖区职能部门。二是评议代表更具有广泛性。评议代表共1000名，主要从党代表、人大代表、政协委员及企业、重点项目负责人中推荐产生。三是评议公开透明。召开集中评议大会，计票结果现场公布，公证人员现场公正，新闻媒体全程录像。四是严格评议结果运用。对评出的“机关作风先进科室”、“机关作风最差科室”，坚决兑现奖惩。各单位和涉企科室、执法机构的负责同志，要自觉把思想和行动统一到市委、市政府的工作部署和要求上来，积极参与评议活动，接收社会各界的评价和检验。

（一）提高认识，强化责任。各级各部门要把涉企科室及执法机构评议活动摆上重要议事日程，一把手要负总责、亲自抓，分管领导要具体抓，班子成员要带头转变作风、带头抓落实。各单位要以评议为契机，组织人员走出机关到企业和群众中去，广泛征求意见，查找存在问题，把群众反映最强烈，严重损害机关形象的问题查找出来，逐一分析，逐一整改落实。特别是去年评议名次靠后的单位，更要知耻而后勇，下真功夫，奋发进取，尽力而为，赢得社会的认可，争取摆脱落后局面。评议排名靠前的单位，也绝不能骄傲自满、沾沾自喜，要居安思危，保持冷静头脑，以更高的标准、更严的要求，拿出实实在在的措施树好形象，百尺竿头更进一步，在今年的评议中保持好的成绩。

（二）精心组织，确保评议公平公正。今年的评议《方案》是在广泛征求有关部门意见的基础上，把政风行风重点科室评议、涉企科室评议和执法机构评议三项评议合并进行，目的是整合资源，降低成本，发挥评议工作的最大效能。市优化办、市纠风办要科学安排、精心组织，充实和完善评议方法和测评手段，努力提高评议的可操作性和实效性；要切实加强对评议活动的组织指导和全程监督，确保评议活动公开、公平、公正；要坚持走群众路线，充分吸收民意，力争使评议更接近实际，真正通过评议，促使部门作风有一个明显的改进。

（三）严格运用评议结果，落实奖惩措施。整个评议活动能否取得实效，关键是看评议结果能否运用到位。今年评议结果的运用，《实施方案》讲得很清楚，我这里不再重复。但是有一点大家一定要明白，对于评议结果的运用，市委、市政府的态度是坚决的，市委常委会研究评议工作方案时，意见高度一致，靳书记明确指出，对评议结果，要坚决对号入座、兑现奖惩，特别是对最差的科室，不管涉及到谁，一律免职，决不搞变通。今天也算是和大家提前打个招呼，希望同志们做到心中有数，有充分的心理准备。会后，各单位要深入进行发动和部署，向参加评议科室的人员说明目的意义、方法步骤，提出工作要求；参评岗位负责人要认真组织本单位、本科室人员，对照工作职责，查找问题和不足，分析原因，制定整改措施，力求在评议活动正式实施前，把该解决的问题尽最大努力解决好、该落实的措施切实落实好、该执行的政策真正执行好，以实际行动提高社会满意度。

三、突出重点、乘势而上，认真做好优化发展环境几项重点工作

市委、市政府开展涉企科室及执法机构评议活动，目的只有一个，就是要通过评议，切实解决目前各单位在机关作风、行政效能、服务大局等方面存在的突出问题，促使广大公职人员更好地服务发展、服务基层、服务群众，促进我市发展环境的进一步优化。各级各部门要从应对金融危机、促进全市经济平稳较快发展及社会和谐稳定的高度，通过开展评议活动，认真解决影响经济发展环境的突出问题。重点抓好四项工作：

（一）继续抓好行政审批制度改革，着力解决政府职能转变不到位的问题。各部门要以政府机构改革为契机，继续深入推进行政审批制度改革，切实转变政府职能。一要进一步清理行政审批事项。对行政审批事项再进行一次全面清理，能减则减，能压则压。国家和省已取消的事项，绝不保留；能市场化运作或中介组织能承担的事项，绝不审批；能采取备案制的事项，绝不审核。同时要简化审批环节、方式和程序，减少收费，凡进驻服务中心的联办项目，均实行“一费制”，对所有涉及企业的收费项目，凡是有上下限标准的，一律按下限征收，切实降低企业投资成本。二要加强对行政审批、行政服务的监管。从前期市优化办调研情况看，个别部门虽然进驻了大厅，也有人在那儿办公，但很多权限没有下放到位，进驻的人没有决定权。如去年市建委有一项行政审批项目（在城市建筑物、设施上张挂、张贴宣传品许可项目），至今还没有按照要求进入大厅，商户对此有所反映。如果都这样的话，我们设立这个大厅就起不到提高效率、方便群众的作用。各部门要进一步优化审批流程，简化办事程序，既要将所有审批项目纳入服务中心，又要真正下放窗口完全事权，不能搞里一半、外一半；既要理顺科室职能，又要搞好内部循环；既要保证审批科长全天候坐班，又要保证主管领导定期督办业务。三要扎实推进全市标准化行政服务和电子监察四级网络体系建设工作。各县区、各单位要按照省、市统一部署，严格落实工作责任，科学规划建设方案，加快系统建设进度，尽快发挥电子监察系统的作用，确保十月一日前电子监察三级网络试点联网运行，为国庆献礼；确保今年年底前市、县、乡、村四级行政服务网络按标准化要求建成运行。市优化办要加强监督检查，对工作推进不力，成效不明显的，该通报的要通报，该问责的要坚决问责，确保圆满完成各项工作任务。

（二）建立健全各项服务制度，着力解决办事效率不高的问题。效率是环境的直接表现，从某种意义上讲，效率就是效益，效率就是生产力。浙江等沿海地区的县级市，财政收入达到几十个亿，是我们两县的几十倍，他们发展经济成功经验最重要的一点就是注重效率，善于以快取胜。他们平均每3天就批准一家企业注册经营，如果换在**，就可能是十几天或几十天了。这也许就是我们和人家的最大差距。因此，我们环境建设要搞上去，就必须着力解决效率不高的问题。一是严格执行限时服务制。凡属市里的审批事项，办结时限一律不能超过规定时限。二是严格执行即办件两次终结制。企业和群众在一个部门或一个窗口办理审批手续，即办件往返不得超过两次。三是严格执行特事特办制。各职能部门对于招商引资项目和重点企业要实行全程代办、全程跟踪服务，对于那些情况比较紧急，如果按部就班办事会给企业造成损失的，在不违背大的政策的前提下，可以突破常规，“先斩后奏”，事后再补办相关手续。

（三）全面清理整顿，着力解决企业和群众负担过重的问题。乱收费、乱罚款、乱检查、乱摊派加重企业和群众的负担，是企业和群众深恶痛绝、反映最强烈的问题，必须全面进行清理整顿，做到严格规范、严加整治。一是以清费治乱为重点，努力减轻企业负担。财政、物价等相关部门要负起责任，对国家和省市已明令取消和暂停的收费项目要全部停止；擅自设立的收费项目要予以取消；超标准收费、扩大范围收费的要降到政策规定标准；收费标准为弹性的要刚性化，坚决杜绝“搭车”收费和“捆绑”收费。清理后保留的收费项目和标准，要编制成《收费目录》，通过媒体、网站向社会公布。二是执罚部门要严格履行处罚程序。对企业存在的轻微违法问题，原则上要先提出警告，限期整改。对问题性质严重且不予改正的，要召开班子会集体讨论制定处罚意见，同时报市优化办备案。三是不准下达或变相下达收费罚款任务。各部门不能给科室站所或下属单位下达收费罚款任务，违规者要严肃追究责任。

（四）严处，着力解决对损害发展环境行为惩治力度不够大的问题。靳书记、祁市长在市委五届八次全会上强调，对乱收费、乱罚款、乱摊派，向投资者和企业伸手要好处等行为，要重拳出击抓查处，发现一起，惩处一起，真正形成震慑力，并严格责任追究，绝不姑息迁就，不搞下不为例。今后一段时间，市纪委监察局、市优化办要按照市委、市政府要求，对于办事拖拉、该办不办，甚至以权谋私、吃拿卡要的，对于在重点项目建设中环境不优、发生“四乱”行为的；对插手、指使或纵容搞阻工扰工、违法建筑的干部，无论涉及到谁，都要从严查处，决不姑息迁就，并要实行问责，坚决追究这个地方、部门党政主要领导和分管领导的责任。

执法机构范文篇3

同志们：

经市委、市政府研究，今天我们召开涉企科室及执法机构评议动员大会，安排部署09年涉企科室及执法机构评议工作。市委、市政府对涉企科室及执法机构评议工作高度重视，市委常委会专题研究，靳书记作出重要指示。刚才，庆玖同志宣读了《**市2009年评议涉企科室及执法机构工作实施方案》，希望同志们按照《方案》要求，认真抓好落实。下面，我讲三点意见。

一、肯定成绩、正视不足，客观评价2008年涉企科室评议工作成效

2008年，为调动各级各部门服务发展、服务企业的积极性，解决涉企科室“中梗阻”问题，我市在全省率先开展涉企科室评议活动。在评议前，市优化办开通网上评议专栏，各界人士积极参与，踊跃发表意见和建议；现场评议公开透明，新闻媒体全程录像，评议结果当场公布。从测评结果看，比较真实地反映了各部门及参评科室的工作情况和在社会各界人士心目中的印象。各级各部门以开展评议活动为契机，广泛征求意见，认真查找自身存在的突出问题，加强对执法人员的教育、管理和监督，制定了一系列转变职能、服务企业、改善民生的新举措，赢得社会各界的一致好评。总之，通过开展这项活动，对转变部门职能、转变工作作风，增强各部门和公职人员的大局意识、发展意识、服务意识起到了积极的促进作用，产生了良好的社会反响。《人民日报》、《中国纪检监察报》、《经济日报》等媒体对我市涉企科室评议活动进行跟踪报道、深度宣传，中央纪委、省纪委、省“两转两提”领导小组办公室信息刊物推广了我市的做法，省内外十多个地市来我市学习涉企科室评议工作经验。

二、统一思想、明确要求，扎实开展涉企科室及执法机构评议活动

今年的评议活动与2008年相比，有以下几个特点：一是评议对象更全面。包括市直及驻漯单位直接面对企业和群众，担负执法、收费、管理、服务等职能，与企业生产和群众生活密切相关，直接影响到我市经济发展环境的机关内设科室、二级执法机构和驻市辖区职能部门。二是评议代表更具有广泛性。评议代表共1000名，主要从党代表、人大代表、政协委员及企业、重点项目负责人中推荐产生。三是评议公开透明。召开集中评议大会，计票结果现场公布，公证人员现场公正，新闻媒体全程录像。四是严格评议结果运用。对评出的“机关作风先进科室”、“机关作风最差科室”，坚决兑现奖惩。各单位和涉企科室、执法机构的负责同志，要自觉把思想和行动统一到市委、市政府的工作部署和要求上来，积极参与评议活动，接收社会各界的评价和检验。

（三）严格运用评议结果，落实奖惩措施。整个评议活动能否取得实效，关键是看评议结果能否运用到位。今年评

议结果的运用，《实施方案》讲得很清楚，我这里不再重复。但是有一点大家一定要明白，对于评议结果的运用，市委、市政府的态度是坚决的，市委常委会研究评议工作方案时，意见高度一致，靳书记明确指出，对评议结果，要坚决对号入座、兑现奖惩，特别是对最差的科室，不管涉及到谁，一律免职，决不搞变通。今天也算是和大家提前打个招呼，希望同志们做到心中有数，有充分的心理准备。会后，各单位要深入进行发动和部署，向参加评议科室的人员说明目的意义、方法步骤，提出工作要求；参评岗位负责人要认真组织本单位、本科室人员，对照工作职责，查找问题和不足，分析原因，制定整改措施，力求在评议活动正式实施前，把该解决的问题尽最大努力解决好、该落实的措施切实落实好、该执行的政策真正执行好，以实际行动提高社会满意度。

三、突出重点、乘势而上，认真做好优化发展环境几项重点工作

执法机构范文篇4

一、依据法律、法规、规章的规定行使行政执法权的行政机关

卫生局、城市管理综合执法局、地震局、粮食局、环保局、教育局、人事局、安监局、科技局、林业局、民政局、农牧局、水务局、审计局、统计局、档案局。

二、由法律、法规授权，依据法律、法规的规定行使行政执法权的执法机构

卫生监督所、爱卫办

三、由行政机关委托，依据法律、法规、规章的规定行使行政执法权的执法机构

防汛办、文化市场办

执法机构范文篇5

关键词：农业；综合执法；监督执法；问题；对策

2020年12月30日，山东省农业农村厅根据山东省人民政府办公厅《关于农业综合行政执法有关事项的通知》了《山东省农业综合行政执法事项目录清单》（2020年版），标志着本次农业综合行政执法改革从制度层级完成。现结合东营市畜牧兽医体制和农业综合行政执法改革基本情况，作简要分析。

1东营市县区级畜牧兽医体制和农业综合行政执法改革现状

1.1职能界定和执法事项

1）制度依据和职能界定从各级关于农业综合行政执法改革的政策和各项文件看，聚焦完善农业综合行政执法体系、整合执法队伍、强化队伍保障、落实执法人员持证上岗和资格管理；都坚持重心下移、解决职责交叉、多头执法、重复执法问题；都强调加强一线执法力量、解决监管缺位问题。根据行政与事业分开和实现农业综合行政执法的改革总要求，全市所有县区农业农村部门下达的“三定方案”都明确：农业农村局作为农业行政管理机关，应当根据相关法律法规授权和政府相关规定进行农业行政管理工作，那么这些行政管理工作包括但不限于单纯的行政强制、行政处罚，还包括与其相关的行政监督、检查。也就是说，农业农村局（畜牧兽医局）具有并且是涉及畜牧兽医行政执法工作唯一执法主体，除部分行政审批职能划转同级行政审批部门外，原事业畜牧部门代行的其他行政管理职能，全部由现在的农业农村局（有的加挂畜牧兽医局牌子）来履行；同时建立农业综合行政执法队伍，依法统一行使行政强制、行政处罚和相关行政检查、监管职能；将技术指导和科技推广等事业服务职能保留在事业单位畜牧中心。法律法规授权和“三定方案”总体上明确了各部门的“身份和职能属性”，为开展包括涉及畜牧兽医在内的农业综合行政执法工作提供了制度依据。2）农业综合行政执法事项农业农村部和山东省分别了《农业综合行政执法事项指导目录》（2020年版）和《山东省农业综合行政执法事项目录清单》（2020年版）。通过对山东省《目录清单》进行梳理和数据分析显示：《目录清单》中涉牧实施依据涉及法律法规38部，占《目录清单》实施依据涉及法律法规总数的39.2%，其中，法律3部、行政法规10部、部门规章16部、地方性法规2部、省政府规章7部；《目录清单》涉牧行政处罚和行政强制等行政执法事项153项，占《目录清单》农业综合行政执法事项总数的45.7%。与各项法律法规、中央和省委关于推进农业综合行政执法的改革精神对应，《目录清单》行政执法事项的实施主体统一规范为“农业农村主管部门”或“畜牧兽医主管部门”。

1.2改革的基本情况

1）畜牧兽医职能队伍改革前的基本情况事业单位改革前，县区畜牧部门及其所属机构行使涉牧技术指导和科技推广等事业服务职能，同时代行涉牧行政审批、行政监督、行政处罚和行政强制等行政执法职能，虽然工作量和压力大，但是有较为完整的人员队伍和工作体系，总体上能够较好完成包括代行行政管理职能在内的工作任务。2）畜牧兽医事业单位改革的阶段按照改革总的任务目标，是逐步剥离行政管理职能划归到相关部门。一般都经历了两个阶段：第一阶段为单纯的事业单位间职能划转改革。将兽药经营许可、动物诊疗许可、动物防疫条件许可等行政审批职能划归新设立的行政审批部门；第二阶段是农业综合行政执法为重点的综合体制改革。撤销原事业“畜牧局”成立新事业单位“畜牧发展服务中心”，同时为了凸显畜牧兽医工作的重要，在新设立的“农业农村局”加挂新设立的“畜牧兽医局”牌子。第一阶段的改革比较彻底，随职能划转，同时将原事业单位相应工作人员调入行政审批部门，即“人随事走”。

2改革进程中出现的问题和分析

2.1所存问题

调研发现：在行政处罚类行政执法案件办理方面，部分畜牧中心和农业农村局关系比较协调的，出现由畜牧事业人员实际办理案件，最后由农业农村部门具有执法资格的人员签字、盖农业农村局（畜牧兽医局）公章的情况；部分畜牧中心和农业农村局关系不协调的，推诿扯皮屡见不鲜，甚至有的区域涉及畜牧兽医行政执法工作处于不开展工作的“真空”状态；在一般行政执法和行政管理方面，则全部由畜牧事业工作人员继续开展行政检查、监督和部分强制等一系列行政管理工作。农业综合行政执法体制改革前，东营市各县区涉牧行政执法案件办理数量基本维持在500件/年左右，农业综合行政执法体制改革后，2019年3月至2021年12月，全市各县区涉牧行政执法案件办理累计107件，案件办理数量出现了断崖式下跌；并且包括涉牧行政执法在内的涉牧综合行政管理工作整体上出现了不同程度的迟滞状况。

2.2问题分析

农业农村局方面，一是虽然法律法规对行政执法事项授权实施主体层级大部分为“县级以上”，但在实际工作层级关系上，由省、市级直接进行具体行政行为管理的少，绝大部分行政执法实践往往是由县区级机关或其内设机构进行落实，实际行政执法工作量较大。二是原机关行政管理的岗位编制和在岗人员，不管是绝对数还是人员占比都相对较小。包括农业综合执法大队岗位编制属性也全部为事业编制性质。三是涉及畜牧兽医行政管理本身具有技术行政管理属性，不可能通过短时间培训等就能达到岗位要求，农业综合行政执法和畜牧兽医综合管理体制改革后，只赋予了较大数量涉及畜牧兽医行政管理特别是行政执法职能，虽然加挂畜牧兽医的牌子却没有随之调整内设机构并充实和增加与履行新增加职能相适应的专业技术人员，这就更增加了行政管理事项多与工作人员少的矛盾。四是县区农业农村工作环境相对较差、社会地位较低，年轻工作人员通过考录等方式变换工作环境好或层级高的单位情况较为常见，加之县区基层临时性、突发性工作较多，存在对工作人员进行临时抽调多的情况，也都不同程度影响包括行政执法在内行政管理工作的正常开展。五是部分农业农村局对农业综合行政执法和畜牧兽医综合管理体制改革的认知不到位，对包括行政执法在内的行政管理工作存在“农牧分家”有意规避的情况。所以，出现了“有职能，干不了”的局面，没有承担起包括行政执法在内的综合行政管理任务。而畜牧中心方面，根据法律法规授权执法实施主体和“三定方案”关于畜牧事业单位职能的界定，不具备包括行政执法在内的行政管理主体资格；从工作人员身份分析，原行政执法证件中执法人员单位为代行行政职能的“畜牧局”，现单位是事业职能“畜牧中心”，或者改革后畜牧中心工作人员执法证变更，单位标识为“农业农村局”，有无违法办理之嫌且不讨论，但所持执法证属于无效证件无可争辩，则持证人员不具备进行行政执法的资格。

3对策建议

东营市虽然在行政区划上县区总数相对较少，但畜牧业总体发展水平较高，形成了比较完整的畜牧兽医产业体系。比方某县，2010开始，肉羊、肉牛年出栏就站上了100万大关，现年出栏肉羊、肉牛约300万以上，其他县区也有禽类、奶牛、生猪等自己的产业特色。据统计，东营市2019年至2021年牧业产值占农林牧渔及服务业总产值比重分别是27.38%、29.06%和31.3%，畜牧业较为发达的县区更为明显，例如某肉羊养殖大县，占比则分别是34.31%、33.01%和34.62%。根据数据分析，畜牧产业是农业农村经济中产值占总比最大、产值和发展速度增长最快产业，是关系千家万户赖以生存的经济支柱，包括动物卫生、兽药、饲料等投入品管理在内的畜产品质量安全管理更是保障人民群众身体健康最重要的环节之一，如此种种，涉牧诸多行政管理特别是行政执法工作一刻不能延误更不能断档，保证涉牧综合行政管理机构改革顺利进展，是推动改革落地的具体措施，也是首要任务。

3.1人随事走，确保行政管理工作不断档

职能划转的同时，适量调动相应数量技术人员到新单位和岗位，真正实现“人随事走”。在机关和内设具体管理机构的总管理岗位性质保持不变的情况下，实行“老人老办法、新人新办法”渐进式完善机制，最终实现事业人员退出、行政管理人员接班的目标。即：可选拔调动一定数量热爱畜牧兽医工作、具有管理能力的事业或参公管理专业技术人员到新的行政管理岗位，暂时解决专技人员数量与职能事项不匹配的问题。保持调动人员编制性质不变，为满足工作需要暂时实行混岗管理，但调入人员“只退不进”，行政管理岗位人员“只进不退”，梯队渐进式换血。即：事业人员退出一个，通过招考、内部调剂等方式递补一个行政管理人员，直到达到管理岗位职能和编制要求。这样，既保证了行政管理工作不断档，又达到改革的总要求。

3.2调整机构设置，整合管理资源

总的要求是增加畜牧兽医管理机构设置和岗位编制，从根本上解决“机构、人、事”不匹配的矛盾。一是随着人民生活水平的提高，动物产品需求占消费比重越来越高，行业规模不断扩大、产业档次不断升级，畜牧业在农业农村经济收入中的占比逐年提高，增速明显，涉及畜牧兽医行政管理工作量大、面广，对专业技术管理人员需求数量越来越大、质量要求越来越高，其必要性和重要性不言而喻。二是随着法律法规体系的健全完善，行政执法事项越来越多；同时随着重心下移和简政放权政策的具体实施，管理权限逐级下放基层的行政管理事项也逐步增多。三是根据机构设置要求，机构设置数量的参考指标主要是人口、土地和财政，没有行业规模的参考；再者整合职能、队伍，解决多头管理、分散执法，实现包括行政执法在内的综合行政管理是中央改革的精神和要求，不可能突破机构设置数量限制增设畜牧兽医管理独立新机构。所以，增加农业农村局内设畜牧兽医管理机构、合并畜牧兽医技术服务机构进入农业农村局，真正做到农业农村工作“整体融合”，才能充分发挥综合行政管理和技术服务协调统一的优势；同时县区编委应加大对涉及畜牧兽医行政管理特别是农业综合行政执法的重视程度，提高编制数量占总比，增加畜牧兽医行政管理岗位编制数量并充实具有专业技术的行政管理人员，彻底解决“机构、人、事”不匹配的矛盾。这是解决问题的根本所在。

4思考

执法机构范文篇6

一、管理模式

意大利作为欧洲文明古国和文艺复兴的发源地，有着极为丰富灿烂的文化遗产，如一千九百年前毁于一旦的庞贝古城、闻名于世的比萨斜塔、文艺复兴的发祥地佛罗伦萨、风光旖旎的水城威尼斯、被誉为世界第八大奇迹的古罗马竞技场等等，各地都可见到精心保存下来的古罗马时代的宏伟建筑和文艺复兴时代的绘画、雕刻、古迹和文物。

意大利在行政上分为20个大区，其中有五个特区，也如同我国一样存在着中央政府和地方政府的种种关系。但是，在对待文化遗产问题上，意大利始终强调保护文化遗产是中央政府的职责，在管理体制上的一个突出特点就是实行中央政府垂直管理制度。自1870年统一建国以来，就形成了一个基本理念，认为意大利领土上的文化遗产体现了国家的根本利益，必须由中央政府统一行使管理权，不得交由地方政府任意干预处理。这一基本理念和政策的形成有两个历史原因：一是十九世纪时期以来欧洲各国都十分重视文化遗产保护，所采取的文化遗产政策大体相同，在管理模式上都基本采取中央政府统一管理的模式；二是出于保持和平衡文化差异的需要；由于意大利历史悠久，各王朝更迭频繁，北部地区接近欧洲文明，南部地区如西西里岛带有更多的阿拉伯文化色彩，将文化遗产管理权集中在中央政府，可以避免地方政府出于经济发展等需要而损毁、破坏这种文化的差异性，有效实现对不同地域文化的平等保护。为实现这一目的，意大利遗产部认为，保护历史文化遗产就必须防止任何理由的破坏包括由经济、旅游开发所引起的破坏，所谓保护体现在两个基本方面：一方面是对文化遗产周边人文环境的保护，如罗马古城区内不允许建高层建筑、不得发展工业，在古城外建立新区等；另一方面是对文物个体如古建筑的具体保护。同时还认为，必须由中央政府建立全国的保护网络并实行垂直领导，方能有效实行保护。

意大利自上世纪60年代后开始经济腾飞，工业建设和城市化速度很快，地方政府强烈要求中央政府分权，相互之间矛盾加剧。从1972年开始中央政府向地方分权，地方政府的权力日益加大。但在针对文化遗产管理权是否要下放给地方政府的问题上，形成了支持和反对的两派意见。上世纪90年代在考虑相关立法时，这两派意见在议会间产生了激烈冲突，最后，反对下放权力的一方占据上风并达成了共识，即强调文化遗产是“立国之本”，经济管理权可以下放，但文化遗产管理权必须由中央政府行使；地方政府可以有权决定本地区的经济发展，但所在地区的文化遗产必须由中央政府说了算。理由有二：其一，地方政府在考虑本区域的经济发展中难以摆正经济发展和文化遗产保护的关系，城市化建设往往千篇一律，不注意保护地方文化特色，因此必须由中央政府来直接控制。其二，地方政府负责地方经济社会发展规划，负责大型经济建设项目，本身就是经济建设的执行者，在保护与发展出现矛盾时，自身难以摆正关系，因此必须由中央政府来直接掌握遗产保护权，方可妥善处理这一矛盾。为此，意大利议会在前几年所通过的宪法修正案中，明确规定中央政府必须承担起保护文化遗产的职责。

正是基于上述考虑，意大利发展到今天，仍然始终坚持文化遗产由中央政府垂直管理这一模式。这一模式的基本特点就是由中央政府在全国各地建立保护行政管理网络，直接委任地方代表并垂直领导。国家遗产部统一管理全国的文化遗产保护工作，目前遗产部工作人员不到100人，设有10个司局。遗产部代表中央政府任命遗产部代表并向各地派驻，履行中央政府相关法令，负责所在地区的文化遗产保护工作，其工资由中央政府统一核发。目前遗产部向全国各地派出代表近2万人。意大利中央政府每年用于文化遗产保护的经费占整个财政预算的1%——2%左右。意大利还通过发行文物吸纳资金，此外各大区、市政府也拨款用于文物保护，企业和私人也设有专门的文物保护基金，再加上联合国教科文组织和欧盟的援助，每年都能将大批资金投入到文物保护工作中。地方政府也设立文化遗产保护机构，但职责只是负责本地区文化遗产的宣传和推广。派驻各地的代表有行政执法权，主要有两个内容：一是对个人破坏文化遗产的行为有权予以直接处罚；二是对地方政府破坏文化遗产的行为有权直接予以阻止，如果发生纠纷，交由中央政府予以评判。如果地方政府不服，可提起司法诉讼，最后由法庭判决。

意大利法律规定，凡超过50年的建筑和艺术品均可归为文化遗产。中央政府只拥有400处古建筑宫殿，其他均为私人、公司和地方政府拥有。凡列入政府文化遗产名录的古建筑，无论所有权和使用权是谁，不经中央政府批准不得任意改变建筑的外观和结构（包括电路、下水道的改建）；未经政府批准不得出售，如出售必须优先卖给政府；修缮时可以向政府申请补贴，最高可以补贴100%。如果修缮或改造未经中央政府批准，当事者将面临严重处罚：一是由中央政府派专家按照遗产原样予以修复，所修复花费的资金全部由破坏遗产者支付；二是还要承担相应的民事、刑事责任。这一规定同样适用于任何遗产的拥有者以及人文环境的破坏者包括地方政府。因此，如果某个地方政府一意孤行破坏文化遗产或人文环境，中央政府派驻的遗产代表有权直接阻止而不需要层层报批；如果地方政府不服而提起司法诉讼，最后的司法结果通常有利于中央政府，因为中央政府掌握相关遗产法律的解释权。从实践看，地方政府破坏遗产和人文景观的行为并不常见，一个重要原因就是中央政府要求其恢复遗产原状的费用相当高昂，须由地方财政买单，得不偿失。不过，近些年来，意大利全国这样的司法诉讼每年有几十例，且呈增长趋势。

二、执法机构

1969年，根据法律规定，意大利设立了专门负责打击文化遗产犯罪活动的执法机构和队伍，称为“文物宪兵”。宪兵介于军队与警察之间，类似于我国的武警。文物宪兵共300余人，分为12支队伍。设有专门的司令部。文物宪兵是双重管理体制：一方面与其他特殊宪兵如税务宪兵一样，统一隶属于国防部，属于军队序列，经费由国防部统一支付；另一方面直接隶属于遗产部，日常工作听从遗产部命令。因此在体制上受国防部和遗产部的双重领导。文化遗产的内部安全工作由遗产部负责，文物宪兵的主要任务是打击各种文物犯罪活动如盗窃、盗掘、走私等。

文物宪兵一般从警察队伍中挑选，组成人员的资质要求较高，既要有警务执法经验，又要有文物保护经验。每年遗产部派专家对其进行业务培训。与其他警察相比，文物宪兵的军衔普遍较高，在执法时，有权协调指挥其他部门的警察统一行动。因此虽然文物宪兵人数不多，但都属于精兵强将，一有案情，可直接指挥协调案发地的警察力量破案。意大利边境由海关警察负责执法，市区城镇由普通警察执法，如在执法中遇见文物案件，均交由文物宪兵负责协调指挥处理。

文物宪兵还负责查处赝品的工作，承担着追索非法流出意大利境外文物的任务，如与美国大都会博物馆就一件古罗马时期的雕塑谈判了10年，终于索回。同时也接受国际刑警的指令，负责在意境内查处非法流入的其他国家文物。最近欧盟国际刑警里昂中心把7件怀疑被盗而非法流入意大利境内的中国古代绘画作品的资料传给了意方，交由意文物宪兵负责查处。还积极参与国际活动，如受联合国委派，前往科索沃和伊拉克，负责当地的文物保护工作，打击盗墓和文物走私活动，并在约旦举办培训班培训伊拉克警察。文物宪兵司令部里设有一个收集意大利全国文化遗产资料最权威、最丰富的文物信息中心。该中心成立于1972年，并于当年开始编制纸质名录，1992年以后采用电脑管理。目前，该中心已收录并编目的各类文物艺术品超过400万件，其中仅绘画作品达32万余件，覆盖了全国所有的重要文物场所和遗产地。该中心信息化水平很高，无论是绘画、雕塑还是其他艺术品，都有详细的分类和作者、年代、尺寸、地点等说明，可以在很短的时间内检索出来；文物宪兵在执法时也可即时通过电脑进入信息中心进行查询、比对。根据法律规定，文物经营者和所出售的文物必须在遗产部登记备案，并记录在信息中心内，如果所出售文物在信息中心中被检索出是未登记备案的，文物宪兵可将其查封没收，并以伪造、走私、非法销售等罪名提起指控。

因此，文物信息中心在意大利整个文物执法中发挥了极为重大的作用。根据该中心统计，从1970年到2007年，意大利全国报案的被偷盗的艺术绘画5万余件，被偷盗的各类文物艺术品190万余件，遭到起诉的18956人，其中被判入狱的4996人；查获追回的各类文物艺术品102万余件（其中包括雕刻作品74万余件，查处的各类赝品25万余件，从海外追回的被盗文物艺术品8千余件；在意境内查获的国外被盗艺术品1270件）。该中心还与欧美各国建立了广泛联系，目前主要通过法国里昂的国际刑警总部交流信息，由于国际刑警组织并非文物专业队伍，因此信息交流仍不够直接通畅。鉴于意大利这种专门警察队伍和文物信息中心的模式在执法中富有成效，欧盟各国目前都在积极研究建立专门的警察队伍和文物信息中心，以协调统一全欧洲的文物执法和信息交流。意大利文物信息中心也非常希望与我国建立相关的信息交流机制。

三、几点思考和建议

目前，我国的文化发展和文化遗产保护工作正面临一个新时期。文化发展与经济发展已经成为两个相互支撑、同等重要的战略问题。党的十七大报告明确指出：“中华民族伟大复兴必然伴随着中华文化繁荣兴盛”，把促进社会主义文化大繁荣大发展作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求的一个重要内容进行了深刻论述，对如何做好文化工作包括文化遗产保护工作，提出了全面要求。要切实落实这一要求，其中一项重要的工作就是要对我国现行文化遗产管理体制深入研究，在总结经验的基础上，进行符合我国国情和发展需要的改革和制度创新。这应包括两个方面；一是整个文化遗产管理体制的改革和创新。目前我国文化遗产在管理体制上处于部门分割状态，文物、文化、城乡规划、旅游、宗教等部门都拥有对部分文化遗产的管理职权，公安、工商、海关等部门在其职能范围内也都承担着相关职责。如何统一协调这一体制，需要仔细研究。二是现行文物管理体制自身的改革和创新。在这方面，意大利的上述做法可以为我们提供一些参考的思路。

1、正确处理中央政府和地方政府在文物管理上的关系，加大国务院文物行政部门的协调管理能力。长期以来，我国文物管理制度采取的是属地管理，分级负责的管理体制，除中央政府设立国家文物行政部门外，省、市、县根据实际情况可设立地方文物行政部门或归口其他部门，管理本行政区域的文物事宜。文物保护法规定：“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物实施监督管理。”应该说，这一分级负责体制是根据我国的基本国情而长期形成的，在尊重、发挥各级政府对文物保护工作的自主性和积极性上起到了重要作用。

但是，随着市场经济和城市化的迅猛发展，基本建设、旅游发展与文物保护的矛盾日趋激烈，这一体制的弱点和问题就愈加突出。主要有两方面：一是地方政府既作为当地经济发展的主导者，又作为当地文化遗产的保护者，在彼此相互发生激烈冲突时，难以摆正自身关系。其结果，文物保护工作往往为经济利益让路。近些年来一些地方经济开发、旅游开发对文物或遗产地的破坏屡见不鲜,城市化建设中对古城历史文化风貌的毁坏也不断发生。二是缺乏一个有效解决这一矛盾冲突的监督制约机制。文物保护法对此也尚未明确。由于地方承担文物保护工作的部门本身就是当地政府的组成部分，由他们来自主、独立地履行文物监督管理职责，显然是不现实的。一些地方成立了由政府主要领导牵头、各相关部门参加的协调会议，这种平行架构仍然起不到实质性监督作用。虽然国家文物局依法主管全国文物保护工作，但由于自身地位和执行力相当有限，面对分级负责的体制，如何协调和处理上述矛盾，确实力有不逮。因此，根据我国实际情况，如何建立一个有效统一的文物管理监督制约机制，是当前面临的一个亟待解决的重要问题。意大利的做法主要有二：一是坚持文化遗产管理权由中央政府行使，采取中央直接向地方派驻代表的垂直管理体制;二是通过司法机制解决中央和地方的冲突。对此我国有自己的国情，不应照搬和复制。但我们应积极研究解决现行体制下存在的弊端和问题，应当在尊重文物的地方属性和分级管理的前提下，重视和强调文物的国家属性，建立一个行之有效、统一规范的监督制约机制。可以研究参照目前经济领域的一些成功做法如银行、电信、保险等行业的垂直、双重领导模式，或如国资委、纪检部门向地方派出的巡视组等方式，创造必要的条件和途径，充分发挥中央政府部门对地方政府在文物事业上的统一协调、管理作用。

执法机构范文篇7

第一条为了规范文化市场行政执法行为，加强文化市场管理，维护文化市场管理秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进文化市场健康发展，根据国家有关法律法规，制定本办法。

第二条本办法所称文化市场行政执法是指各级人民政府文化行政部门或者经法律法规授权的其他执法机构（以下简称执法机构），依照国家有关法律、法规和规章的规定，对公民、法人或者其他组织的文化经营活动进行监督检查，并对违法行为进行处理的具体行政行为。

第三条本办法所称文化市场行政执法的范围是：

（一）营业性演出活动；

（二）音像制品的进口、批发、零售、出租和放映；

（三）娱乐场所经营活动；

（四）艺术品经营活动；

（五）电影发行、放映经营活动；

（六）互联网上网服务营业场所和互联网文化经营活动；

（七）文化行政部门管理的其他文化经营活动。

第四条文化市场行政执法遵循公平、公正、公开的原则，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

第五条文化部依照职责分工指导全国文化市场行政执法工作，制订文化市场行政执法的规章制度和文化市场行政执法人员的培训规划，指导、协调地方执法机构查处大案要案，监督地方执法机构的行政执法。

县级以上地方各级执法机构依照职责分工负责本行政区域内的文化市场行政执法工作。

第六条执法机构及文化市场行政执法人员（以下简称执法人员）应当依照国家法律法规的规定和本办法确定的程序执法，并接受有关部门的执法监督。

第七条文化行政部门对工作成绩显著的执法机构和执法人员给予表彰、奖励。

第二章执法机构和执法人员

第八条文化行政部门应当加强执法队伍建设，健全各项规章制度，完善执法机制。

第九条执法机构的职责：

（一）宣传、贯彻文化市场管理的政策和法律、法规；

（二）依法对本行政区域内公民、法人或者其他组织的文化经营活动进行监督、检查，对其违法行为进行处罚；

（三）组织执法人员的培训、考核；

（四）监督、指导下级执法机构的工作；

（五）向立法机关和行政机关提出有关完善文化市场管理法律、法规和规章的建议。

第十条执法机构应当完善文化市场举报制度，向社会公布举报电话、电子邮箱，健全举报网络，依法及时受理办理举报。

第十一条执法机构应当建立和完善文化市场日常检查和定期检查制度。

第十二条文化市场行政执法实行重大处罚决定备案制度和抄告制度。

执法机构作出责令停业整顿、吊销许可证或者较大数额罚款等行政处罚的，应当自作出行政处罚决定之日起15日内报许可机关和上级执法机构备案。

执法机构作出责令停业整顿、吊销许可证等行政处罚的，应当及时将处罚决定抄告公安、工商等相关部门。

第十三条文化市场行政执法实行重大案件报告制度。

重大案件发生后24小时内，当地执法机构应当将案件情况向上级执法机构报告。

第十四条文化市场行政执法实行执法数据定期报告制度。

第十五条执法机构应当配备交通、通讯、检测、取证等行政执法所必需的设施设备。

第十六条执法机构录用执法人员，应当按照国家规定公开招考，择优录取。

第十七条执法人员应当具备以下条件：

（一）政治坚定、作风优良、遵守纪律、身体健康；

（二）从事文化市场行政执法工作前无犯罪记录；

（三）熟悉文化市场管理法律、法规和规章，掌握文化市场管理所需的业务知识和技能。

第十八条执法人员经岗位培训和考试合格后，取得文化市场行政执法证件。执法人员的培训内容和考核标准由文化部统一确定，由省级文化行政部门组织实施。

第十九条执法机构应当每年对执法人员进行业务考核，考核不合格的执法人员不得继续从事行政执法工作。

第二十条执法人员每年参加文化市场的业务知识和技能培训不得少于40小时。执法机构应当鼓励和支持执法人员参加各种在职继续教育活动。

第二十一条执法机构实行执法人员定期岗位轮换制度，同一岗位原则上不超过5年。

第三章执法程序

第二十二条文化市场行政违法案件由违法行为发生地的县级以上执法机构管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

执法机构发现查处的案件不属于自己管辖的，应当及时将案件移交有管辖权的文化行政部门或者其它行政机关；违法行为构成犯罪的，应当移送司法机关依法追究刑事责任。

第二十三条执法机构开展行政执法活动，应当严格按照法律、法规和本办法规定的程序进行，并依法制作执法文书。

第二十四条执法人员依法执行公务，应当向当事人或者有关人员出示执法证件。

第二十五条公民、法人或者其他组织违反文化市场管理法规的行为，依法应当给予行政处罚的，执法机构必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。

第二十六条执法机构在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。

第二十七条当事人有权进行陈述和申辩。执法人员必须充分听取当事人的意见并制作笔录，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，经复核成立的，应当采纳。

第二十八条违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出决定，执法人员应填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，当场交付当事人。

执法人员自作出当场处罚决定之日起3日内向所属执法机构报告并备案。

第二十九条除依法可以当场作出的行政处罚外，执法机构发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，应当登记立案，及时、全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据，必要时可以依照法律、法规的有关规定进行检查。

证据包括书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录或者其他有关证据。证据必须查证属实，才能作为认定事实的根据。

第三十条执法机构在调查或者检查时，不得少于两人。当事人及有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。执法人员应当制作询问或者检查笔录，并交当事人或有关人员核阅，经核对无误后，由当事人或有关人员签名或盖章。当事人或有关人员拒绝的，由两名以上执法人员在笔录上注明情况并签名。

第三十一条执法人员在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经执法机构负责人批准，可以采取先行登记保存等措施。

对证据进行抽样取证或者登记保存，应当有当事人在场；当事人不在场或者拒绝到场的，可以请在场的其他人员见证并注明。

对抽样取证或者登记保存的物品应当开列清单，并依据情况分别制作抽样取证凭证或证据登记保存清单，标明物品名称、数量、单价等事项，由执法人员、当事人签名或者盖章，交付当事人。当事人拒绝签名、盖章或者接收的，由两名以上执法人员在凭证或者清单上注明情况并签名。

登记保存物品时，在原地保存可能妨害公共秩序或者公共安全的，可以异地保存。

第三十二条对先行登记保存的证据，应当在7日内依法作出下列处理决定：

（一）需要进行技术检验或者鉴定的，送交检验或者鉴定；

（二）依法不需要没收的物品，退还当事人；

（三）依法应当移交有关部门处理的，移交有关部门；

法律法规另有规定的，从其规定。

第三十三条调查终结，执法机构负责人应当对调查结果进行审查，并根据情况分别作出予以行政处罚、不予行政处罚或者移送司法机关处理的决定。

作出行政处罚决定前，执法机构应当制作行政处罚告知书送达当事人，告知其拟作出的行政处罚的内容及事实、理由和依据。执法机构拟作出责令停业整顿、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定的，行政处罚告知书应当载明当事人有在收到告知书后三日内要求举行听证的权利；当事人要求听证的，拟作出行政处罚决定的执法机构应当组织听证。

第三十四条听证会应当按照以下程序进行：

（一）听证主持人宣布听证开始，宣布案由和听证纪律、当事人的权利和义务，宣布和核对听证参加人员名单；

（二）调查人员提出当事人违法的事实、证据、处罚依据和行政处罚的理由；

（三）当事人可以提出证据，进行陈述和申辩，对调查人员提出的证据进行质证；

（四）听证主持人向当事人、调查人员、证人等有关人员询问；

（五）当事人最后陈述；

（六）听证主持人宣布听证结束。

第三十五条听证会应当制作笔录，交当事人核阅无误后签字或者盖章。

听证主持人应当依据听证情况作出书面报告，连同笔录一并报执法机构。

报告的主要内容为：案由，听证时间、地点，听证参加人姓名或名称，申辩和质证的事项，证据鉴别和事实认定情况。

第三十六条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，由当事人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。

当事人不在场的，执法机构应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。

第三十七条依法没收的财物，必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。

依法应当予以销毁的物品，经执法机构负责人批准，由2名以上执法人员监督销毁，并制作销毁记录。

第三十八条执法文书及有关材料，应当依照有关法律、法规的规定，编目装订，立卷归档。

第四章执法监督和责任追究

第三十九条上级执法机构对下级执法机构及执法人员的执法行为实行执法监督。

第四十条执法监督的内容包括：

（一）执法主体；

（二）执法程序；

（三）法律、法规、规章的适用；

（四）履行法定职责的情况；

（五）执法机构内部管理制度；

（六）罚没财物的处理；

（七）其他需要监督的内容。

第四十一条执法监督的方式：

（一）受理对违法行政行为的申诉、控告和检举，并直接或责成有关部门处理；

（二）对执法工作进行检查；

（三）调阅行政执法案卷和其他资料；

（四）在职权范围内采取的其他方式。

第四十二条上级执法机构发现下级执法机构及执法人员在执法过程中有下列情形之一的，应当予以纠正或者撤销行政处罚，损害当事人合法权益的，应当依法给予赔偿：

（一）执法主体不合法的；

（二）执法程序违法的；

（三）具体行政行为适用法律、法规、规章错误的；

（四）违法处置罚没财物的。

第四十三条行政处罚因第四十二条列举情形造成以下后果的，应当依法追究直接负责人和主要责任人的责任，并可根据情节轻重，暂扣或者收回其执法证件：

（一）人民法院撤销、变更文化行政处罚决定的；

（二）复议机关撤销、变更文化行政处罚决定的。

第四十四条执法人员有下列情形之一，尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处分，并收回其执法证件；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）滥用职权，侵犯公民、法人及其他组织合法权益的；

（二）利用职权或工作之便索取或收受他人财物，或支持、纵容、包庇文化市场违法经营活动的；

（三）对群众举报不受理、办理，拖延推诿的；

（四）泄露举报内容和执法行动安排的；

（五）伪造、篡改、隐匿和销毁证据的；

（六）玩忽职守酿成严重后果的；

（七）以任何形式参与文化经营活动的；

（八）其他严重违反法律、法规、规章的行为。

第四十五条执法人员在被暂扣执法证件期间，不得从事行政执法活动；执法人员被收回执法证件的，应当调离行政执法岗位，不得再从事行政执法工作。

第五章附则

第四十六条《中华人民共和国文化市场稽查证》是执法人员履行职责时的合法证件，由文化部统一监制，省级以上文化行政部门核发。

执法文书由文化部统一格式，省级文化行政部门监制。

执法机构范文篇8

第三条本办法所称文化市场行政执法的范围是：

（一）营业性演出活动；

（二）音像制品的进口、批发、零售、出租和放映；

（三）娱乐场所经营活动；

（四）艺术品经营活动；

（五）电影发行、放映经营活动；

（六）互联网上网服务营业场所和互联网文化经营活动；

（七）文化行政部门管理的其他文化经营活动。

第四条文化市场行政执法遵循公平、公正、公开的原则，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

县级以上地方各级执法机构依照职责分工负责本行政区域内的文化市场行政执法工作。

第六条执法机构及文化市场行政执法人员（以下简称执法人员）应当依照国家法律法规的规定和本办法确定的程序执法，并接受有关部门的执法监督。

第七条文化行政部门对工作成绩显著的执法机构和执法人员给予表彰、奖励。

第二章执法机构和执法人员

第八条文化行政部门应当加强执法队伍建设，健全各项规章制度，完善执法机制。

第九条执法机构的职责：

（一）宣传、贯彻文化市场管理的政策和法律、法规；

（二）依法对本行政区域内公民、法人或者其他组织的文化经营活动进行监督、检查，对其违法行为进行处罚；

（三）组织执法人员的培训、考核；

（四）监督、指导下级执法机构的工作；

（五）向立法机关和行政机关提出有关完善文化市场管理法律、法规和规章的建议。

第十条执法机构应当完善文化市场举报制度，向社会公布举报电话、电子邮箱，健全举报网络，依法及时受理办理举报。

第十一条执法机构应当建立和完善文化市场日常检查和定期检查制度。

第十二条文化市场行政执法实行重大处罚决定备案制度和抄告制度。

执法机构作出责令停业整顿、吊销许可证或者较大数额罚款等行政处罚的，应当自作出行政处罚决定之日起15日内报许可机关和上级执法机构备案。

执法机构作出责令停业整顿、吊销许可证等行政处罚的，应当及时将处罚决定抄告公安、工商等相关部门。

第十三条文化市场行政执法实行重大案件报告制度。

重大案件发生后24小时内，当地执法机构应当将案件情况向上级执法机构报告。

第十四条文化市场行政执法实行执法数据定期报告制度。

第十五条执法机构应当配备交通、通讯、检测、取证等行政执法所必需的设施设备。

第十六条执法机构录用执法人员，应当按照国家规定公开招考，择优录取。

第十七条执法人员应当具备以下条件：

（一）政治坚定、作风优良、遵守纪律、身体健康；

（二）从事文化市场行政执法工作前无犯罪记录；

（三）熟悉文化市场管理法律、法规和规章，掌握文化市场管理所需的业务知识和技能。

第十九条执法机构应当每年对执法人员进行业务考核，考核不合格的执法人员不得继续从事行政执法工作。

第二十条执法人员每年参加文化市场的业务知识和技能培训不得少于40小时。执法机构应当鼓励和支持执法人员参加各种在职继续教育活动。

第二十一条执法机构实行执法人员定期岗位轮换制度，同一岗位原则上不超过5年。

第三章执法程序

第二十二条文化市场行政违法案件由违法行为发生地的县级以上执法机构管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第二十三条执法机构开展行政执法活动，应当严格按照法律、法规和本办法规定的程序进行，并依法制作执法文书。

第二十四条执法人员依法执行公务，应当向当事人或者有关人员出示执法证件。

第二十六条执法机构在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。

执法人员自作出当场处罚决定之日起3日内向所属执法机构报告并备案。

对证据进行抽样取证或者登记保存，应当有当事人在场；当事人不在场或者拒绝到场的，可以请在场的其他人员见证并注明。

登记保存物品时，在原地保存可能妨害公共秩序或者公共安全的，可以异地保存。

第三十二条对先行登记保存的证据，应当在7日内依法作出下列处理决定：

（一）需要进行技术检验或者鉴定的，送交检验或者鉴定；

（二）依法不需要没收的物品，退还当事人；

（三）依法应当移交有关部门处理的，移交有关部门；

法律法规另有规定的，从其规定。

第三十三条调查终结，执法机构负责人应当对调查结果进行审查，并根据情况分别作出予以行政处罚、不予行政处罚或者移送司法机关处理的决定。

第三十四条听证会应当按照以下程序进行：

（一）听证主持人宣布听证开始，宣布案由和听证纪律、当事人的权利和义务，宣布和核对听证参加人员名单；

（二）调查人员提出当事人违法的事实、证据、处罚依据和行政处罚的理由；

（三）当事人可以提出证据，进行陈述和申辩，对调查人员提出的证据进行质证；

（四）听证主持人向当事人、调查人员、证人等有关人员询问；

（五）当事人最后陈述；

（六）听证主持人宣布听证结束。

第三十五条听证会应当制作笔录，交当事人核阅无误后签字或者盖章。

听证主持人应当依据听证情况作出书面报告，连同笔录一并报执法机构。

报告的主要内容为：案由，听证时间、地点，听证参加人姓名或名称，申辩和质证的事项，证据鉴别和事实认定情况。

第三十六条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，由当事人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。

当事人不在场的，执法机构应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。

第三十七条依法没收的财物，必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。

依法应当予以销毁的物品，经执法机构负责人批准，由2名以上执法人员监督销毁，并制作销毁记录。

第三十八条执法文书及有关材料，应当依照有关法律、法规的规定，编目装订，立卷归档。

第四章执法监督和责任追究

第三十九条上级执法机构对下级执法机构及执法人员的执法行为实行执法监督。

第四十条执法监督的内容包括：

（一）执法主体；

（二）执法程序；

（三）法律、法规、规章的适用；

（四）履行法定职责的情况；

（五）执法机构内部管理制度；

（六）罚没财物的处理；

（七）其他需要监督的内容。

第四十一条执法监督的方式：

（一）受理对违法行政行为的申诉、控告和检举，并直接或责成有关部门处理；

（二）对执法工作进行检查；

（三）调阅行政执法案卷和其他资料；

（四）在职权范围内采取的其他方式。

（一）执法主体不合法的；

（二）执法程序违法的；

（三）具体行政行为适用法律、法规、规章错误的；

（四）违法处置罚没财物的。

（一）人民法院撤销、变更文化行政处罚决定的；

（二）复议机关撤销、变更文化行政处罚决定的。

第四十四条执法人员有下列情形之一，尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处分，并收回其执法证件；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）滥用职权，侵犯公民、法人及其他组织合法权益的；

（二）利用职权或工作之便索取或收受他人财物，或支持、纵容、包庇文化市场违法经营活动的；

（三）对群众举报不受理、办理，拖延推诿的；

（四）泄露举报内容和执法行动安排的；

（五）伪造、篡改、隐匿和销毁证据的；

（六）玩忽职守酿成严重后果的；

（七）以任何形式参与文化经营活动的；

执法机构范文篇9

为进一步加强旅游质监执法工作和旅游质监执法队伍建设，落实国家赋予旅游部门提高旅游服务质量和加强市场秩序监督管理的工作职责，促进旅游业又好又快发展，现就加强旅游质监执法工作和质监执法队伍建设提出如下意见：

一、充分认识加强旅游质监执法工作和队伍建设的重要性

（一）实现旅游发展方式转变、建设世界旅游强国的需要。按照国家的统一部署，为贯彻落实科学发展观，我国旅游业的发展方式正在由数量规模扩张型向质量效益提高型转变，确立了建设世界旅游强国的宏伟目标。旅游业发展方式的转变和建设世界旅游强国，需要全行业高度重视旅游业的素质、质量。加强旅游质监执法工作和队伍建设，对加强旅游服务质量和市场秩序监督管理，促进旅游服务质量的提高，能够发挥重要作用。

（二）贯彻落实大力发展国内旅游方针的需要。国家把扩大内需特别是消费需求作为拉动经济增长的战略举措，旅游特别是国民旅游在扩大内需方面有独特的作用。中国将成为世界上第一大旅游接待市场、第四大出境旅游客源市场和最大的国内旅游市场，特别是国内旅游的持续快速发展，需要进一步加强旅游市场秩序监督检查工作和旅游质监执法队伍建设。

（三）旅游行政管理部门加强依法行政的需要。国家行政体制改革和行政执法发展，要求政府职能从注重管理到注重服务转变，行政管理从权力导向型向规则导向型转换，行政执法从多头执法、权责不对应向相对集中行政处罚、权责一致转换。国务院制定的旅游行政法规、国家旅游局制定的行政规章，各省区市出台的地方法规和政府规章，都需要有一支正规有力的专门旅游执法队伍。

（四）解决旅游服务质量和市场秩序方面存在的突出问题的需要。我国在旅游企业诚信经营、规范管理、市场秩序和员工服务等方面，存在一些诸如低价运作、无证照、变相出让证照和超范围经营、旅游购物价格虚高、私收佣金等突出问题。在旅游质监执法工作中，也存在职能定位不准、法律地位不明、工作力量不够、法规依据不足、工作手段不力、工作条件不好等突出问题。履行旅游服务质量和市场秩序监督管理工作职责，稳定壮大工作队伍，不断提高工作水平，需要加强旅游质监执法工作和队伍建设。

二、明确旅游质监执法机构的性质和任务

（五）合理确定旅游质监执法机构的性质。各地应根据旅游业发展和旅游监督管理工作的需要，明确旅游质监执法机构的性质、地位和职能，承担全面受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查和旅游行政执法工作任务，并行使相应监督检查权。

（六）明确旅游质监执法机构的主要任务。当前，旅游质监执法机构要承担起三项主要任务，即受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查、开展旅游行政执法。

（七）明确国家、省、市、县等各级旅游质监执法机构的职责分工。国家旅游质监机构，主要负责旅游质监政策、方针、制度的制定，负责协调、指导和督促其贯彻落实；省级旅游质监执法机构承担组织、协调、指导省内旅游质监执法工作职责，同时依法开展旅游质监执法工作；地市州和县市区两级质监执法机构，具体承担旅游质监执法的主要任务。

（八）逐步统一各级旅游质监执法机构的组织形式。目前，旅游质量监督管理所在全国基本是一致的。各地相继设立的旅游执法机构，省级可以设立旅游行政执法总队，市（地、州）可以设立旅游行政执法大队，县（市、区）可以设立旅游行政执法队。各地组建旅游行政执法队伍以及按何种方式组建，由本级政府根据旅游业发展和旅游行政执法工作的实际需要决定，省级旅游部门应该予以指导、督促和支持。旅游质量监督管理所与旅游执法机构，可采取两块牌子、一套人马的方式。

三、进一步加强旅游投诉受理工作

（九）全面受理旅游投诉。各级旅游质监执法机构，要根据旅游业发展的需要，从专门负责受理旅行社投诉，尽快转到受理旅游者对各类旅游服务企业的投诉，包括对旅行社、旅游景区（点）、旅游饭店、旅游车船公司、旅游购物店和旅游文化娱乐单位的投诉，要坚持有诉必理、理后必答、及时处理和化解投诉纠纷。

（十）明确投诉处理方式。各级旅游质监执法机构对所接受的旅游投诉，一般采用居间调解、转送其他部门、建议旅游行政管理部门处理和处罚、建议采取其他途径解决等方式处理。依法取得行政执法权的，依据授权进行行政裁决或做出处罚。

（十一）严格投诉受理工作规范。从接待、接受旅游投诉，到立案、调查、审理、调解、结案等各个环节，要有严格的工作程序和规范的受理文书，受理投诉的工作人员要严格按规定程序和工作规则办事，并注意文明用语、仪容礼貌和专业素养，注意化解矛盾、协调关系、提高效率和质量。

（十二）设置并公布旅游投诉电话、投诉受理程序和工作规则。各级旅游质监执法机构要积极支持、参与建设和开通“12301”旅游咨询投诉电话，有条件的地方可以探索网上进行和受理旅游投诉。要在旅游经营服务场所、游客集散地和黄金周等重点时段，向游客和社会公众公布旅游投诉电话，制定并公布投诉程序、投诉规定和工作规则。

（十三）开展旅游消费教育和指导工作。积极探索旅游消费教育和指导工作的形式，通过旅游公益广告、举办旅游消费课堂、发表旅游质监执法机构观点等多种形式，引导旅游者理性消费、合理维权。针对旅游服务中存在的热点问题、易发问题，建立面向旅游消费者的旅游消费警示与提示机制，揭露旅游消费陷阱。

四、认真开展旅游服务质量现场检查

（十四）要依法开展旅游服务质量现场检查。要在开展旅游团队、导游服务现场检查的基础上，依据授权或职责规定，逐步独立或与相关执法检查机构共同组织和开展对旅行社、旅游景区、旅游饭店、旅游餐馆、旅游车船公司、旅游购物店和旅游文化娱乐场所等各类旅游经营服务行为的现场检查。

（十五）创新现场检查方式。各级旅游质监执法机构在独立和共同开展旅游服务质量现场检查的同时，可以聘请人大代表、政协委员、业内专家、游客等为本地常年旅游服务质量督查员，通过明查暗访向旅游质监执法机构和旅游行政管理部门提供情况和意见。

（十六）加强工作制度和规则建设。要把加强各项工作制度和规则建设作为各级旅游质监执法机构建设的重要工作内容，要制定实行旅游服务质量现场检查工作程序、检查标准、检查方式、检查人员守则等工作规范，以规范工作、规范执法。

（十七）建立督查和报告制度。实行上级旅游质监执法机构对下级旅游质监执法机构开展服务质量检查工作的督查工作制度，进一步加强全国旅游服务检查工作统计报告和信息通报制度，及时反映各级旅游质监执法机构开展旅游服务质量检查工作的状况。

五、积极开展旅游行政执法

（十八）积极创造条件开展旅游行政执法检查。各级旅游质监执法机构，要根据旅游业发展的需要，运用制定、修订法规和调整工作职能等途径，积极争取旅游行政执法检查和现场处罚权。

（十九）认真履行旅游行政执法检查工作职责。经法规或旅游行政管理部门委托授权，开展旅游执法检查和现场处罚的旅游质监执法机构，要按照法规和授权，积极开展旅游执法检查。

（二十）积极参与联合旅游行政执法。政府授权参与旅游综合执法或联合执法的旅游质监执法机构，要克服困难，积极主动地参与旅游行政执法工作。

六、加强旅游质监执法工作协调配合和内外交流

（二十一）加强地区间的协调配合。要加强区域合作，互相支持，密切配合，积极探索跨区域联合执法、协调办理旅游投诉案件的机制，鼓励、支持旅游质监执法机构开展横向协作交流。

（二十二）加强内地与港澳台地区以及国际间的交流，建立跨境、跨国旅游质监执法协作交流机制，共同加强旅游服务质量监督检查。

七、进一步提高旅游质监执法队伍素质

（二十三）明确对旅游质监执法队伍人员的基本要求。旅游质监队伍要有奉献精神，要熟悉业务和法律法规，善于开拓创新，敢于坚持原则，勇于承担责任，具有强烈的责任感、使命感。

（二十四）要选择配备高素质的旅游质监执法人员。各级旅游行政管理部门要为旅游质监执法工作选择配备综合素质高、业务能力强、有责任感的干部，要关心在旅游质监执法岗位上工作干部的成长。

（二十五）加强旅游质监执法人员的教育培训。各地要建立制度、制定计划，有组织、有计划地开展旅游质监执法人员的教育培训。各级旅游质监机构和人员自身，也要认真抓好学习、培训、工作交流，不断提高业务素质和综合素质。

（二十六）建立专门的考核奖励制度。各级旅游行政管理部门要建立质监执法机构和人员的考核、评优、表彰制度，促进旅游质监执法工作水平和队伍素质不断提高。

八、努力改善旅游质监执法工作条件

（二十七）进一步提高旅游质监执法工作地位。各级旅游行政管理部门，要积极争取当地党委、政府重视和有关方支持旅游质监执法工作，将其作为转变旅游业发展方式和建设旅游强国、强省、强市的战略性工作，与旅游资源开发、项目设施建设、市场推广和客源开发一起抓紧抓实。

（二十八）加强旅游质监执法工作的法规基础。各级旅游行政管理部门以及旅游质监执法机构，要利用法规、规章制定、修订和机构改革、职能转变等契机，积极为旅游质监执法工作提供可靠的法规基础。

执法机构范文篇10

**市“十佳行政执法机构”和“百佳行政执法人员”评选活动是由市政府举办、每两年一次的重要表彰活动。按照市政府办公厅《关于印发**市十佳行政执法机构和百佳行政执法人员评选办法的通知》（渝办发[2004]268号）和市政府法制办《关于开展2004年**市“十佳行政执法机构”和“百佳行政执法人员”评选活动的通知》（渝府法发[2004]9号）的规定，今年将开展首轮评选活动。经县政府同意，现就做好我县2004年**市“十佳行政执法机构”和“百佳行政执法人员”评选推荐工作有关事宜通知如下：

一、评选推荐对象

（一）十佳行政执法机构的评选推荐对象为各街镇乡人民政府（办事处）和县府各部门依法成立的行政执法机构（均含授权或受委托的行政执法机构）以及具体承担行政执法任务的各街镇乡人民政府（办事处）和县府各部门的内设机构。

（二）百佳行政执法人员的评选推荐对象为各街镇乡人民政府（办事处）和县府各部门依法成立的行政执法机构（均含授权或受委托的行政执法机构），以及具体承担行政执法任务的各街镇乡人民政府（办事处）和县府各部门的内设机构中直接从事行政执法的人员。

二、评选推荐原则

（一）公平、公正、公开原则；

（二）申报推荐与审查决定相结合的原则；

（三）平时考察与年度考核相结合的原则；

（四）精神奖励与物质奖励相结合的原则。

三、评选推荐条件

（一）十佳行政执法机构评选推荐条件

1、严格执行行政执法责任制，建立健全行政执法规章制度；

2、积极履行法定职责，执法文明，热情服务，高效廉洁，社会公认度高；