执法监督论文十篇

执法监督论文篇1

一、抓好法制教育，构筑一道自我约束的思想防线

从历史上看，我国是一个有着几千年封建史的国家，封建专制意识浓厚，官本位思想、特权思想盛行。这些东西正是法治的大敌。可以说，在行政执法中出现的以权压法、以情轻法、贪赃枉法等腐败问题，主要是根深蒂固的封建专制思想在作祟。行政执法的主体是各级领导干部以及各级行政机关的工作人员。因此，依法行政至关重要的一点，就是加强对领导干部和行政机关工作人员的思想教育，为他们构筑一道法律至上的思想防线。当前，“四五”普法教育已经展开。我们应该将领导干部和行政机关工作人员的普法教育作为一个重点。通过开展深入的法制教育，促使领导干部和行政机关工作人员转变思想观念，清除官本位思想、特权思想等封建专制意识的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系，权力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念。思想是行动的先导。领导干部和行政机关工作人员只有解决了思想问题，增强法律意识和法制观念，提格依法办事的自觉性，才有可能做到自我约束，摒弃私心杂念，抵制各种歪风邪气的侵袭，确保秉公执法，文明处事。也只有这样，依法行政、严格执法才会有坚实的基础。

二、防微杜渐，建立严密的内部监督机制

要做到依法行政，文明执法，关键要从行政执法部门内部抓起，建立严密的内部监督机制，正本清源，防微杜渐。首先，要严格实行收支两条线。全面推行行政执法部门的执法经费由财政部门核拨，行政部门在执法中的罚没收入和行政性收费全额上缴财政，并纳入财政预算管理的制度。彻查部门设置的小金库、小钱柜，以期从源头上堵塞乱收费、乱处罚。其次，要建立和实施执法责任制和错案（执法过错）责任追究制。要根据宪法和法律的要求，将行政法律法规分门别类，按其内容确定实施的行政机关，并层层分解落实到各有关职能部门及岗位，明确执法职责，促使执法工作规范化、制度化，全面提高执法水平。同时，要把实施“两制”与国家公务员的考核奖惩制度结合起来，明确考核标准和奖惩办法。对执法成绩突出者予以奖励，对执法过错者予以坚决追究，对情节严重者，要给予行政处分直至调离、清除出执法队伍。第三，要加强执法队伍建设。一要把好进人关。通过公开招考，选拔、录用执法人员，努力建设一支思想素质、法律素质、业务素质过硬的执法队伍。二要建立党风廉政建设责任制。加强廉政监督，坚决纠正、吃拿卡要的不正之风，严肃查处违纪违法行为。三要实行定期交流和轮换岗位制度。执法机关的负责人要定期交流，重要岗位执法人员要定期轮换。第四，要加强监察、审计监督。监察、审计部门同属政府行政机构序列。在建立行政执法的内部监督机制中，要充分发挥监察和审计部门的作用。要通过监察、审计部门的有效监督，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的不正之风。

三、推行政务公开，接受社会和人民群众的监督

在不少行政纠纷案件中，人民群众最不满意的就是某些行政执法人员在执法过程中没有充分陈述行政收费、行政执罚的依据和标准，认为他们是在搞“暗箱作业”。这种行政执法缺少透明度的做法，说轻些是有关人员素质低下、态度生硬，说重点是执法人员剥夺了人民群众的知情权，不敢接受人民群众的监督。这是与我们党全心全意为人民服务的宗旨相违背的，也是与依法治理的基本原则背道而驰的，我们必须高度正视这个问题。行政公开，是依法行政的一项重要原则。实践也充分证明，政府行政部门只有无条件地全面地推行行政公开，将所有行政执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下，才有可能做到依法行政、公正执法。首先，要加强对行政法律法规的宣传力度。行政执法的主要依据是行政法律、法规、规章。因此，行政执法部门要各司其职，采取多种形式将负责实施的法律、法规、规章予以广泛宣传，做到家喻户晓，深入人心，提高人民群众学法、知法、守法的自觉性，为依法行政、公正执法创造良好的社会氛围。其次，要全面实行行政执法公示制。行政执法的主要客体是广大人民群众。人民政府为人民，人民政府要接受人民的监督。在行政执法过程中，有关行政部门要本着对人民负责，自觉接受人民群众监督的态度，将执法的依据、程序公之于众，并告知当事人不服执法决定的申诉方式，以增加行政执法的透明度。当事人向行政机关了解执法依据和程序时，行政机关要耐心做好解释、说服工作。实行行政执法公示，一方面保证人民群众的知情权，另一方面有利于人民群众对行政执法行为予以监督，这是遏制行政执法“三乱”（乱摊派、乱收费、乱罚款）现象的一种有效措施。四、务求实效，强化国家权力机关的监督

在我国监督机制的架构中，人大及其常委会作为国家权力机关，它的监督是最高层次和最具法律效力的。因此，我们要做好对行政执法的监督，就要充分发挥地方人大及其常委会的监督作用。地方人大及其常委会要切实行使宪法、法律赋予的监督职权，采取各种有效的措施，强化执法监督力度，促进依法行政。首先，要认真做好规范性文件的审查工作。政府行政执法行为，除了依据有关法律法规外，许多时候是以政府的规范性文件为尚方宝剑的。而行政执法中出现的一些乱收费、乱处罚问题，往往根源就出在规范性文件上。因此，人大要抓好对行政执法的监督，审查政府规范性文件是其中重要的一环。要建立政府及其行政部门及时向人大报送规范性文件的制度。人大要以有关法律法规为依据，及时组织力量审查政府报送的规范性文件。一旦发现有与法律法规相违背的，要迅速向政府提出监督意见直至撤销该规范性文件，以便从源头上堵塞违法行为。其次，要采取各种有效形式监督行政执法。一要抓好执法检查。人大要有计划、有目的地开展执法检查，确保有关行政法律法规在本行政区域的正确实施。二要抓好个案监督。人大对在执法检查以及接待人大代表和人民群众的来信来访中发现的违法或严重处置不公的行政执法案件，要及时进行个案监督，维护法律的尊严和人民群众的利益。三要抓好对“两制”实施的监督。在司法机关、行政执法机关建立和实施执法责任制和错案（执法过错）责任追究制，是推进依法治理的重要措施之一。人大要发挥自身的职能作用，加强对行政执法机关实施“两制”的监督，特别是要加强对错案、执法过错的监督，追究有关人员的责任，确保依法行政。四要监督和支持司法机关对重大违法的行政案件的查处。司法机关对行政执法具有法定的监督职能。人大要通过有效的监督和大力的支持，充分发挥司法机关在行政执法工作中的法律监督作用。特别要支持司法机关依法审大违法的行政行为，查处权力腐败案件，鞭策依法行政，防止行政权力的滥用。

五、敢于曝光，发挥舆论监督的特殊作用

执法监督论文篇2

内容提要：行政执法是行政法制的最主要环节之一。目前在行政执法中存在一系列突出的问题和矛盾，严重制约着经济与社会的健康发展，不利于法治目标的实现。产生这些问题的原因甚多，最根本的在于对执法环节中行政权力的行使缺乏深刻认识和有效监督，权力与责任脱节。努力推动行政法文化的革新，大力培育现代行政法理念，从法律制度、政策、方法等诸方面加强和改进对行政执法行为的监督制约，尽快形成科学高效的执法监督新机制，乃是改善行政执法、实现依法行政的重要制度保障。 主题词：依法行政 行政执法 监督机制 问题 对策 依法行政是实现依法治国方略的关键，这项宏大的社会系统工程涉及经济、政治、文化等社会生活各个领域，包括行政立法、行政执法、行政司法、执法监督等诸多环节；而如何加强和改善行政执法，提高执法水平，乃是最主要的一个环节。所谓行政执法，也即广义的行政处理行为，是指行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标，按法定权限和程序实施法律、法规等法律规范的具体行政行为，包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等多种行为方式。行政执法面广量大（现行法律的80%有赖行政机关执行），涉及诸多利益因素，是产生具体行政行为的最主要环节，也是研究依法行政的一个主要课题。故行政执法水平的高低成为衡量某个国家或地区法制健全与否的一个重要尺度，如果没有强有力的行政执法，那么立法方面的一切努力都将成为徒劳。目前我国处于社会转型期，即由传统的计划经济转向现代市场经济，正从人治走向法治的轨道，因而各方面矛盾大量涌现和相互交织，这对公共行政管理特别是行政执法提出了更高的要求。从实际情况看，行政执法虽然比过去有很大进步，但仍不适应客观要求，存在一系列突出问题，已成为我国行政法制的一个主要薄弱环节。而加强和改善这一薄弱环节的关键或曰基本对策，在于要加强和改善执法监督，形成科学有效的监督机制。鉴于此，笔者拟对当前行政执法中存在的突出问题及其原因进行调研分析，并就如何完善监督机制，改善行政执法，实现依法行政，形成若干对策建议。 一、社会转型期行政执法中的若干突出问题及其原因分析 ㈠突出问题 改革开放二十年来，我国行政执法从总体上看取得了很大成绩和进步，促进了经济与社会发展；但是，有法不依、违法不究、执法不严、滥用职权等现象至今仍程度不同地在许多地方存在，而且近年来在社会转型发展过程中出现了一系列新的矛盾和问题，亟需认真加以研究解决。其中比较突出的问题有： 1.执法依据缺位或发生矛盾和冲突的问题。这在高新技术产业、金融证券业、房地产业等新兴领域和行政管理交叉领域的行政执法中比较突出，给执法工作造成很大困难，使得行政执法难以保持连贯性和一致性。例如，原国家土地管理局与建设部在房地产领域制定的规范就存在许多冲突。 2.执法主体不合格的问题。这在治安管理、卫生监督等方面特别突出，表现为随意委托、聘用不合格组织和人员实施行政执法等等。在机构改革和调整之后，某些不再承担行政职能和未得到授权的组织仍变相实施检查、处罚等执法行为，亦属此类问题。 3.执法不严、不作为和放弃职责的问题。此类问题主要表现为执法者对相对人的违法行为视而不见、不敢管理、处理过轻或简单地以罚款了事，以及执法者对相对人寻求权益保障的要求应作为而不作为，随意放弃职责等等。从现实情况看，在房地产业、环境保护和社会保障领域中此类问题特别突出。此外还存在某些行政机关对于行政执法中遇到的含义模糊和有争议的规章条款拒绝履行职责加以解释，致使相对人无所适从的现象。 4.不依程序执法、随意性大的问题。此类问题在我国行政法制领 域中长期存在“重实体、轻程序”现象的情况下显得特别突出。例如，1995年发生在四川省夹江县的曾轰动全国的彩虹驱蚊药片包装盒打假案就因执法程序问题而发生很大争执。在交通违章处罚、食品卫生处罚、城市规划执法中，随意性大的问题特别突出。 5.野蛮执法、滥用职权的问题。这也是目前比较普遍存在，严重影响政府与人民群众关系的问题。据报载，深圳市城市管理监察大队10余名执法人员在处理违章悬挂户外广告行为时，冲入违章企业的办公场所挥舞铁棒大打出手，造成该企业数名员工伤害的严重后果，就是近期一个比较典型的案例。 6.执法不公、以权谋私的问题。其表现形式甚多，例如，在中央三令五申坚决整顿“三乱”的背景下，某些行政执法部门便改换方式，凭借手中行政权力强行向行政相对人大量“划”款“借”物或收取保证金、押金，并长期占用不退还、不付利息；又如某些行政执法部门以各种借口将确认、盖章、验照、答询等许多本职工作，冠冕堂皇地变成有偿服务项目，并强迫行政相对人接受其有偿服务（不仅仅是收取一定的规费）；等等。 7.执法队伍、手段和经验不适应客观要求的问题。主要表现为执法队伍力量薄弱，执法机关办案经费不足、设备技术落后，与社会管理需求不相适应等等，这是目前许多行政执法领域都存在的问题。在我国计算机产业、金融证券业和城市流动人口管理，以及国有资产保护、知识产权保护等行政管理需求陡增的领域，行政执法者的知识、经验不足和手段落后的问题尤为突出。 8.地方保护主义作祟，跨地区执法困难的问题。此问题在水利行政、环保行政、工商行政等领域特别突出。例如，在黄河、长江大水系都存在上游污染下游受害、上游滥伐下游遭殃的问题，由于上游的污染大户、砍伐大户往往是当地重点企业、财税大户或困难企业而受到地方重点“保护”，所以下游环保、水利部门跨行政区域执法往往受阻，执法协调非常困难。 ㈡原因分析 行政执法存在诸多问题的原因是复杂多样的。大致有两个层面的原因：一类在执法环节本身；另一类在执法监督环节中，这类原因尤为关键。 1.从执法环节来看，主要原因在于： 其一，由于行政执法本身的特点，即行政执法不仅范围广、数量大、任务重、执法主体多、执法依据的层次和种类多，而且执法程序富有弹性，执法结果不够稳定，同时与普通公民的生活和利益密切相关等等，因此执法的困难较多、纠纷较多、容易失误，不易得到相对人很高很一致的评价。 其二，从宏观上看，我国正从传统计划经济向社会主义市场经济转变（近期官方宣布我国已基本建成社会主义市场经济体制，这恐怕过于乐观了，是否符合实际尚须再研讨），正由人治走向法治的轨道，新的思想观念、新的管理体制、新的法制体系、新的社会关系、新的市场规则等等，还未完全形成和定位，而传统的习惯、观念、规则等还在发生作用。在新、旧关系相互交织、冲撞、拉锯、相持、消长和调整过程中，不可避免地会产生许多矛盾和问题，失衡、失调、失当的情况难以避免。 其三，制度、政策方面的缺陷和弊端对行政执法的消极影响。主要表现为：不合理的部门利益驱动，执法程序规定不完善，考核和奖惩制度不健全，缺乏严格的执法责任制等等。 其四，行政执法队伍建设滞后对行政执法产生的消极影响。主要表现为：一些行政执 法人员的法律素质、政 治思想素质、心理素质和文化素质亟待提高，不能适应社会主义市场经济条件下依法行政的客观要求；人事制度改革没有完全到位，执法人员缺乏物质、安全等方面的有力保障，存在后顾之忧；等等。 其五，认识方面的滞后性矛盾对行政执法产生的消极影响。主要表现为：一些执法者缺乏“执行法律”和“为人民服务”的观念，只看重“行使权力”而忽视“履行职责”，在观念上是权高于法、利重于法、人情大于法，实施行政执法行为时怕被复议、怕当被告、怕担责任等等。 2.从执法监督环节来看，主要原因在于： 其一，执法监督体制不尽合理。主要表现为：不少监督部门缺乏应有的独立性，地位偏低、权力不足、权威性差；一些监督部门职能重复、交叉过多，监督权责关系未理顺；监督部门之间协调、配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力；等等。 其二，执法监督制度不够健全。主要表现为：一些地区、部门的监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化，对于执法者的腐败渎职行为往往靠搞运动式的突击检查来“紧急救火”，追求轰动效应，但过后依然如故；未普遍建立并认真实行监督责任制，面对执法违法行为时难免出现相互推诿、无人查究的现象；等等。 其三，监督不力，惩处不严。这主要表现为：一些执法监督部门力量薄弱，心有余而力不足，造成许多空档；执法监督手段单一，效果差；执法监督工作中的形式主义严重，一些执法监督部门热衷于做表面文章应付上级机关检查和取悦于领导；在执法监督检查中习惯于搞“既往不究、下不为例、亲疏有别”，此种做法往往成为一些执法犯法、滥用职权、贪赃枉法者的避风港和保护伞；某些执法监督案件由于惩罚过轻，非但没能产生震慑作用，反而强化了一些行政执法人员那种“作检查难过一阵子，捞到钱舒服一辈子”，“趁环境宽松捞上一把”的错误心理；等等。 其四，社会监督、民主监督的力度不够。这主要表现为：由于实用主义作祟，在实践中群众监督难以受到重视，因而逐渐丧失民主监督的积极性；舆论监督的独立性不够，相应的安全保障不够，对重大监督案件往往只能避重就轻地作滞后报道；社会组织的监督分散和乏力且监督渠道有限；等等。 二、完善监督机制、改善行政执法的若干重要原则 现阶段要加强执法监督、严格执法责任、改善行政执法，形成适应社会主义市场经济法制建设要求的新机制，必须在党的基本路线和邓小平理论的指导下，按照“从严治标、着力治本、标本兼治”的方针，认真坚持如下原则。由于改善行政执法的关键在于加强执法监督，所以这些原则主要体现在执法监督环节。 1.科学原则。现代市场经济条件下的行政改革和法制建设，必须特别注意坚持科学原则，这包括体制的选择、机构的设置、权力的分配、职能的划分、人员的配备、规范的确立、条件的创设、环境的改造、动力机制和制动机制的设计等等，都必须按照现代科学管理和客观实际的要求办事，而不应局限于狭隘经验或为了追求政治轰动效果而违背科学精神地在行政体制改革和法制建设上搞“穷折腾”。例如，现代行政管理要求行政管理机构与社会管理需求相适应，行政成本与行政效益相协调，如果有关政策举措违背这些客观要求，例如盲目地裁减合并行政执法和执法监督机构人员，在实践中就会事倍功半甚而遭到挫折。多年来我国机构改革一味折腾、大减大增的教训，已经证明了这一点。这是一个极为重要的原则。 2.程序原则。现代行政强调程序行政，程序保障是最有效的保障机制之一，无论行政执法还是执法监督都必须注重程序规范的制订和遵守。因此，我国现阶段应当加快立法步伐，不断完善行政程序规范，并适时制定出专门的统一行政程序法典。 3.协调原则。这项原则既体现为行政法制系统内行政权力行使过程自身诸要素、诸环节的协调，又体现为行政权力行使过程与行政法制系统外部的其他公共权力行使过程（如立法、司法等行为过程）的协调，还体现为行政权力行使过程与公民权 利行使过程的协调。它主要从行为结果的角度来评价、衡量行政权力行使的全过程。 4.效能原则。现代行政管理要求高效率、高质量，否则无法适应现代社会生活迅速发展、日益丰富的现实。因此，在改革和调整行政执法和执法监督机制时，应在公正的基础上着眼于提高其效率和保证其质量；否则，一旦失去了效率和质量，就失去了整个行政法制的生命。 5.高位原则。中外古今的历史经验（如中国古代的御史制度和瑞典议会督察专员制度以及列宁关于工农检察院的思想和实践等）早已说明，只有在专职监督者的地位高、权力大，具有高度权威性的情况下，监督工作才能收到明显成效。因此，必须通过立法，赋予专门的执法监督职能机构以较高的地位和较大的职权，以增强其在执法监督工作中的权威性。在行政执法协调中也应贯彻这一原则，例如在跨行政区域的山林水土保护、河流污染环保行政执法案件中，就宜由上下游的共同上级国土、水利、环保执法部门来管理和协调（犹如审判工作中对有管辖争议的案件由共同上级法院决定）。 6.强力原则。强有力的监督手段是保证执法监督工作富有成效的重要因素，也是确保依法行政、建成法治国家的一个要件。从我国监督工作的经验教训和现实情况看，执法监督职能机构都应当拥有强硬、高效和完备的监督手段，包括披露材料权、扣押财物权和人事处分权，司法机关更应依法充分运用人身拘留权、特别搜查权、存款冻结权、刑事制裁权等等。 7.专职原则。执法监督机构、人员、职能的专职化和专门化，是监督工作的性质决定的，早已成为政治发展特别是现代民主政治发展的基本要求。正因为如此，邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》这篇重要讲话中就强调指出：“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”可见，应切实做到监督职能机构必须专属监督之职，不能兼司他职，以免分散精力、顾此失彼。 8.独立原则。历史的经验教训证明，要避免不应有的外部干扰，特别是避免受到来自被监督者的牵制和影响，原则上监督机构应以垂直领导为主，在人、财、物等方面具有必要的自由独立性，保证有较为充分的人事权和办案经费，能够依法独立行使监督职权，决不能由于人、财、物等方面的因素而受制于被监督者。 9.网络原则。毋庸讳言，众多监督组织的职责不清、关系不顺、相互之间缺乏协调、各自为战，是长期以来行政权力、腐败行为得不到有效遏制的一个重要原因。在深化改革进程中，应采取有效措施，将各个监督力量更加紧密地组织和协调起来（当然，审判机关和检察机关应依法保持必要的独立性），形成纵向贯通、横向联系、组织严密、结构合理、松紧有度、协调配合的网络化组织体系。在这个监督组织网络中，纲绳应坚强有力，网目应覆盖公共权力行使的所有范围和全过程，方能产生最大的监督合力和最佳的总体效益。 10.民主原则。公共权力行使过程及其监督过程的民主化，是法治国家推行民主政治、达到法治目标的内在要求。在人民民主共和国特别是在人民当家作主的社会主义国家，行政权力和国家监督权力来源于人民，因而在行政 执法特别是执法监督工作中必须认真贯彻民主原则，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”。诺内特和塞尔兹尼克也曾指出，在法律过程中的民主因素具有双重意义：“法律参与的扩大不只是增进法律秩序的民主价值，它还能有助于提高法律机构的能力。”可见，应充分发挥人民群众以及新闻媒介、民主党派、人民团体和各种社会组织在 监督工作中的特殊作用，特别是应充分发挥各级人大和人民代表的监督作用。真正实现民主监督，达到提高监督效能的目标。这是特别重要的一个原则。 11.责任原则。我国以往的行政执法和执法监督工作有三条重要教训：一是执法行为的偏误及其损害后果往往难被追究责任；二是监督检查的结果往往无人负责处理；三是对监督者自身的违法失职行为缺乏监督。鉴于民主政治是责任政治，因此行政执法和执法监督工作理应严格实行责任制，从制度上明确规定某一公共权力行使过程以及对它的监督检查究竟由谁负责，监督检查结果究竟由谁负责处理，责任必须具体落实到有关部门和人员的头上。如果执法者有违法、不当或失职行为造成损害后果，必须承担相应责任，真正做到“执法者受监督、负责任”；如果监督者有违法处理、处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时，也必须承担相应责任，真正做到“监督者受监督、负责任”。这也是一个非常重要的原则。 12.保障原则。为解除行政执法与执法监督职能部门工作人员的后顾之忧，国家应当保证他们有较高的社会经济地位和政治地位，在他们的职业、职位、政治、人身、财产、住宅安全方面（此系广义的安全概念），以及在薪金、福利、教育、培训、晋升、交流、保险、休假、退休等方面，有充分的法律保障和政策保障。总之，国家要采取切实有力的法律和政策措施（现阶段首要的是不走样地坚持实施国家公务员制度和有关的国家工作人员制度），吸引更多的优秀人才从事行政执法与执法监督工作，保持一支规模适当（并非规模越小越好）、事业心强、素质高、技能强、有经验的专职行政执法与执法监督工作队伍。同时，对于社会监督力量，特别是积极揭露和检举腐败现象、发挥特殊的监督制约作用的新闻媒介和人民群众，也应有充分的法律制度保障，对打击报复行为要依法严厉惩处，对维护社会公益而受到损失损害者应予以相应救济。 三、完善监督机制、改善行政执法的对策建议 针对目前我国行政执法中存在的突出问题及其原因并基于上述原则，根据贯彻依法治国的基本方略和与国际惯例接轨的需要并结合社会转型期的实际，笔者就如何加强执法监督、改善行政执法，尽快建立起符合社会主义市场经济发展和行政法制建设要求的行政执法和执法监督的新机制，从观念、制度、队伍、政策、方法等方面，择要提出如下具体的对策建议，供领导机关作出改革决策时参考。 1.从观念层面、制度层面、方法技术层面着手，努力推动行政法文化的革新，特别是在全社会普遍树立现代行政法观念。我国长期存在“重立法、轻执法、忽视监督”的现象，这极不利于实现依法治国、依法行政和建设法治国家。自亚里士多德以来的法治观强调依法行政，认为“凡是法律有明确、详细规定的，都必须严格执行；凡是法律不周详的地方或者没有明确规定的，就要按照法律原来的精神，公正的处理和裁决。”并指出：“法律的门外汉常常觉得只要制订出法律，世上的一切全会发生变化。……可是即使制订出了法律，若现实中不存在推行法律的社会基础，现实中法律则只能部分实行、或者完全‘行不通’，即难以实现制约社会生活这一机能。……法意识与法行为是最接近依法统制社会的决定性要素。”可见，我们应当在发展社会主义经济、政治和文化，积极改善法制环境的过程中，努力深化普法教育，通过多种形式的法制教育和实践，包括相对人对行政法律制度实施过程的主体性参与，不断提高全体人民特别是各级领导干部和执法人员崇尚法治、依法办事的法律意识和法制观念，在全社会形成努力学法、守法、用法和护法的风尚，即形成新的法观念和法行为模式。 2.结合机构改革，认真清理和明确某些行政执法机关的性质、职能、权限和责任，克服角色混乱、权责不清的现象。应明确规定：凡是比较明确的专门行使行政执法权但又系自筹或部分自筹经费的单位（如某些地方区县的技术监督部门和专卖管理部门），今后如仍需其大量承担专门的行政执法职能，应当定性为行政机关“吃财政饭菜”，不允许这类行政执法者利用职权搞营利性、强 制性的有偿“服务”来“挣饭钱、菜金”，或以市场监管者和竞争者的双重身份进入经济领域“挣饭钱、菜金”。一些职能权责不明、相互扯皮不断的行政管理领域（如城区卫生、交通占道、公共设施维护等方面的行政执法），则应通过职能分析和调整（增加、取消、转移、合并等等），尽快明确专职管理者及其权责，凡是不具有相应执法条件和权力的组织应一律退出该公共管理领域。 3.认真实行行政执法依据和程序公示制度。历史经验教训早已证明，由于行政法律规范的面广量大，普通公民难以熟悉；而在具体的行政管理活动中，如果执法依据和程序不为相对人知晓，往往又会带来许多弊端。所以，有必要按照行政民主化、规范化的原则，认真实行执法依据和程序公开制度，即除了法定的保密范围和内容以外，行政执法人员在作出处分行为前，必须将执法依据、理由和程序明确地告知相对人；行政执法机关则应以各种形式公开执法依据和程序规定，而且应当便利相对人知晓，并为相对人免费提供有关的查询和咨询服务（提供书面资料时按成本收取一定的规费除外）。在这方面，许多地方和行政执法与执法监督系统都在积极探索，并取得许多成功经验，值得重视和总结。 4.设立专门的人大监督委员会。地方人大作为权力机关，承担着宪法赋予的对“一府两院”进行工作监督和法律监督的职能；但其长期实行的由各委、室“分兵把口”的监督体制，却存在着职能易被忽视、整体效率较低等缺陷，不利于充分发挥法定的人大监督作用。故建议先采取试点的方式，在部分省级人大设立监督委员会，专司监督之职并牵头协调本行政区域内的执法监督工作和监督法制建设。为保证必要的权威性和加强党的领导，该委员会的地位应高于本级人大的其他专门委员会（级别高半级，类似于纪委在中共组织系统内的地位），其成员主要由各主要的地方国家机关、政党组织和社会组织推荐并被选为人大常委的负责人组成；作为过渡模式，该委员会设立的经常性办事机构可与纪检、监察机关合署办公，形成“三合一”的核心机构并负责牵头和协调本行政区域内的监督工作（但它们的基本职能应明确分开且监督重点应有所不同），以达到监督机构健全、精简、统一和高效的机构改革目标。从职能的角度看，人大监督委员会应切实加强对包括行政立法在内的抽象行政行为（尤其是在地方行政实务中起着广泛作用且存在问题特别多的大量的非规范性文件）的审查监督。 5.设立人大监督专员。监督专员制度是当今一些市场经济发达的民主法治国家的监督体制中一个重要组成部分，其经验教训值得重视。现在国务院已向数百家大型国有企业派出了稽察特派员（此系行政系统内部监督性质的专员），在专员制度方面迈出了一步。在按照社会主义市场经济和现代法治发展的要求探索新监督体制的过程中，应以大胆改革、积极探索的精神，尝试设立人大监督专员，作为完善现行监督 体制的特别措施之一，以拓展监督方式和救济渠道。在具体操作上，可先在若干地区试点，由全国人大常委会有选择地向部分行政区域和特殊地区、机关派出监督专员（正式实施后也不是按行政区划和系统逐一派出，而是跨区域和有选择地派出），由其对相应区域、机关的行政权力行使过程实行一种比较及时、直接和有超越性、权威性的特别监督制约。因人大监督专员是一种独立性很强的高级职位，由全国人大常委会派出并接受其工作指导，拥有关于调查事实、人事处分和权益救济等多方面的通报权、建议权及临时处置权，故设立该职位有助于避免地方保护主义和“说情风”对监督工作的干扰，能较好地满足某些特殊条件下加强执法监督的客观需要。这种人大监督专员职位的设立，是对常规监督体制 的一种补充。 6.建立对主要行政执法机关首长的人民代表信任制度。由于行政首长对本机关工作负有领导责任，而某些领域的行政执法行为（如交警、物价、城管执法等）对社会经济活动特别是老百姓的切身利益有着非常直接和广泛的影响，其执法偏差带来的社会影响也特别大，所以有必要在现行的人民代表评议制度的基础上，进一步试行人民代表信任制度。即由任免机关定期或不定期地组织人民代表对这些主要行政执法机关的首长进行信任投票，如果本行政区域内多数人民代表对其表示不信任，则应及时采取警告、停职等措施，以促其廉政、勤政，并取信于民。而且，在我国市场经济和民主政治发展到一定阶段，还可逐步推行某些形式的公民信任投票，即：任免机关可委托一些专门的社会调查机构，采取科学适当的抽样调查方式进行公民信任投票，并由任免机关将信任投票结果与其他评价结果（如人民代表对该首长的评议结论等）结合起来作为对评价结果的处理依据。 7.有重点地推行特定公职人员财产申报制度。公职人员财产申报制度的有效性虽然早已为现代法治国家的实践所证实，但由于多方面原因，在我国推行这项制度却并非易事，实际效果也并不理想。故建议采取重点突破的办法，现阶段着重以经济管理和行政执法机关的首长以及具体行使审批、许可、征收、处罚等行政权力的执法人员为对象，认真实行财产申报制度，以积累经验加以推广。 8.认真实行经济管理和行政执法机关首长离任审计制度。这项制度是促使公职人员廉政、勤政的重要措施，其适用对象的重点应是经济管理和行政执法机关的首长（各级各类财务人员无疑应当接受定期和专项审计，此不讨论）。应规定：凡是未经审计或审计不合格者，一律不得调离原岗位并须对其作出相应处理；而审计结果表明其工作成绩特别优异者，应以审计监督建议等方式提请有关部门予以奖励。 9.进一步完善公民申诉制度。现行行政管理的广度和深度是前所未有的，失误和不尽人意之处也在所难免；而任何一种行政救济方式都有其局限性，所以不断拓展行政救济渠道和完善行政救济制度乃是客观要求（如有的地方实行的企业向政府投诉制度正是在这方面进行的积极探索）。尽管我国已实行行政复议、诉讼等制度，但实践中最终受到行政复议、司法审查的行政处罚行为仅占行政处罚事件的万分之一左右，而且无法通过复议、诉讼得到救济的情形仍然不少。因此，为适应现代市场经济条件下行政管理民主化和纳税人需求多样化的新形势，更好地体现人民政府全心全意为人民服务的宗旨，建议在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、公开电话、行政执法与监督机关负责人接待日等制度的基础上，积极探索、拓展救济渠道和形式，如人民代表定期接待选民和原选举单位人员并负责为之申诉怨情和争取救济的制度等等，并努力实现各项公民怨情申诉制度的系统化、规范化、简便化和高效化，以更好地弥补行政执法的失误和不足，切实保证行政执法行为的合法、合理、合情。 10.提高对公务员法律素质的要求。这包括在公务员资格考试内容中加大法律知识所占比重，采取多种措施促使行政执法人员不断更新法律知识和增强法制观念，就任行政执法机关领导职务前必须通过相应的部门行政法律、法规知识综合测评。具体要求是：⑴对于重要行政执法部门的公务员资格考试内容而言，法律知识的比重目前至少应占一半以上（目前远未达到，而在一些法治国家，这一比重约占三分之二）。这是因为，依法行政是对公务员最基本的要求，而以往出现的不少行政违法行为和某些重大行政失误，主要原因之一就在于行政人员的法律素质低，缺乏基本的行政法律知识所致。简言之，首先应在行政执法队伍的入口就把好法律素质关。⑵由于行政法律规范的面广量大，而且相对来说变动较快，这就要求有行使执法权的公务员不断更新法律知识，熟悉有关的现行法律规定。更新法律知识的途径是多方面的，如增大业务学习内容中法律知识所占比重，脱产到行政学院参加短期培训等。⑶由于现代市场经济是法治经济，如果不熟悉与本行政部门直接有关的法律规 范，是难以胜任行政领导工作的；特别是对于物价、工商、税务、海关、技监、城管、交通、交警、公安、卫生、环保……等重要经济管理和行政执法机关来说，其机关首长（包括其主要的业务部门负责人）的法律素质如何，对该项行政执法水平的高低有着直接的影响。鉴于此，宜明确规定：凡拟就任行政执法机关领导职务人选，必须经过行政学院的相应培训，只有通过了以现行部门行政法律法规为主要考试内容的专门和综合测评者，方有任职资格。 11.调整、充实行政执法与监督队伍，严禁不具备行政执法资格的人员顶岗执法。现在，政府机构、人事的发展很不平衡，一方面存在冗职冗员的问题，另一方面又存在某些执法部门（如公安、交警、城管、环保、技术监督、卫生监督等部门）人手紧张的问题。故应实事求是地按发展市场经济和加强法制建设的要求，妥善解决人员调整、分流、补充的问题，确需加强的行政执法和执法监督部门应当加强。特别是在整顿行政执法队伍后，在人员配备上如不能满足工作需要，则应保质保量地及时充实行政执法队伍，保持必要的行政管理和调控能力，而不要“因减人而废政”。鉴于临时人员（指未经培训、未取得执法资格和证件的人员）顶岗执法的弊端甚多，既严重影响到行政执法机关的形象，又增大了社会成本（行政违法行为一方面损害相对人权益，一方面又因行政败诉须由国家赔偿，从而造成国、民两亏），故应进一步严格整顿行政执法队伍，坚决禁止行政执法机关随意授权给不具备执法资格的组织和临时人员从事行政执法活动。 12.制定和完善关于行政（执法）程序的地方性法规、规章，更有效地规范行政执法行为。行政程序规范不完备和不适应社会主义市场经济的要求，是目前行政法制的一个重大缺陷。故除了国家立法应进一步注重行政程序问题，应适时颁行统一的《行政程序法》以外，地方也应抓紧制定出符合社会主义市场经济法制建设要求和本地实际的行政（执法）程序法规，作为本地域行政执法机关和行政执法人员实施行政执法行为的补充性程序规范。 13.加强和改进法规、规章解释工作。实践证明，无论怎样加快行政立法和地方立法步伐，都不可能完全满足不断扩大的社会管理需求，总是存在法规、规章的“空域”，因而通过法规、规章解释来适应依法行政的客观要求，就显得非常必要。故应采取有力措施，加强和改进解释工作，努力形成适应社会主义市场经济法制建设要求的法规、规章解释制度。 14.进一步加大对公务人员犯罪的刑事制裁力 度，这是一种强有力的责任机制。特别是对于行政执法机关中以权谋私、吃拿卡要、贪赃枉法者，不但应予以严肃的党纪政纪处分，且已触犯刑律者必须受到严厉的刑事制裁，决不能搞“党票、官职抵刑期”，以维护法纪的尊严和权威。 15.大力改善行政执法机关和执法监督机关的设备技术条件，充分保证行政执法机关和执法监督机关的业务经费，以适应执法工作和监督工作现代化的客观要求。特别是在交通工具、通讯设备、调查取证工具、检测分析仪器、强制执行手段、资料档案管理设施等方面，应予充分保障，并保持一定的先进性。这是一种不可减免的行政成本和法制成本，必须按需付出。现在许多行政执法机关和执法监督机关都存在缩减服务范围、大量积压案件的问题，其原因之一就是经费不足，物质技术条件不适应客观要求，其后果往往是导致“有偿服务”、“看钱办案”等弊端，实际上这反而增大了社会成本。因此，在财政能力范围内，应尽可能保证行政执法机关和执法监督机关有足够的业务经费和必要的物质技术条件，以提供有效服务和消灭积案，而作此必要投入所带来的社会效益和经济效益将是 巨大的。

执法监督论文篇3

依法行政是现代法治国家所奉行的普遍准则，是依法治国的前提和基础，是我国民主政治建设的重要组成部分。依法行政，就是行政机关行使行政职权、管理公共事务必须由法律授权并依法律规定。党的十五大确立了依法治国的基本方略。2003年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》，提出了十年建成“法治政府”的目标。依法行政建设方兴未艾，取得了丰硕的成果。

近年来，我国法学理论界和实务部门，对依法行政的内涵、原则、意义、标志、制度、保障等展开了深入探讨。2001年，中国行政法学会即以“依法行政的理论和实践”为主题。在国家法律制度层面，从1989年的《行政诉讼法》出台，之后《行政监察法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》等一大批以限制权力、保障权利为主线的法律相继出台，可以说依法行政的法律制度已经基本建立。但是，如何判断具体行政主体的依法行政水平仍然是行政法理论和实务界的一大难题。我国近年来开始了这方面的研究和实践，如中国政法大学受北京市政府委托开展依法行政考核指标体系研究等。方法是建立一个考核评价体系，强化考核，以考核结果来评判行政机关依法行政的水平。但建立何种考核标准体系、如何考核，仍在探索中。

二、深化执法质量考评体系，引入现代管理手段，建立执法质量评估预警机制

评价公安机关的依法行政工作，执法质量是主要的标志。北京市公安局在2001年即正式开展执法质量考评工作，7年来，执法质量考评逐步制度化、规范化、体系化、科学化，形成了一整套完善的考评运行体系，成为局属各单位推动中心工作和主要业务工作开展的有效形式和载体，有效促进了各项奥运安保措施的顺利落实，全面提升了整体执法水平。但是，任何方法都存在不足。执法质量考评的基本方法是：年初制订标准、中间考核、年底评分、兑现奖惩，是一个相对静态、滞后的考核评估过程。为提前掌控执法质量态势并立即做出反应，及时指导改进执法工作，做到对执法质量的动态掌控和提前预警，北京市局在执法质量考评的基础上，引入先进理念和执法管理手段，依托信息化手段，创建了执法质量评估预警机制，通过常量指导、动态监测、等级化管理、提前预警执法倾向性问题并督促整改，实现了对执法质量的动态掌控。

预警机制起源于军事战争。原指由能够灵敏、准确地昭示风险前兆，并能及时提供警示的机构、制度、网络、举措等构成的预警系统，以期超前反馈、及时布置、预防风险。随着时代的进步，它已成为现代管理手段，如突发事件、食品监管、安全生产、天气预报等都制定预警机制，目的是发挥“常量分析、定量测算、定性评估、及时修正、降低风险”的保障作用，防患于未然，降低危害程度。

公安机关建立预警机制是公安信息化建设进程中的创新尝试。它主要依靠工作常量的动态管理，充分发挥信息资源的优势，以信息研判、信息分析为手段，对公安执法工作进行宏观掌控和微观指导。主要特点是打信息攻坚战，争取主动权；作用是为领导决策提供客观依据，为实战引导提供情报支撑。近几年，预警机制对促进公安业务管理工作的能力和效力越来越广为人们认知和肯定。例如：监所管理工作中的绿、黄、红三级安全预警机制被作为看守所堵塞安全漏洞的长效工作机制在全国监管系统推广；在第二次全国经济犯罪经侦工作会议上，时任公安部部长的同志在会上明确提出“经侦工作必须建立预警、防控和协作三大机制，以适应当前日趋严峻的经济犯罪形势需要”的工作要求等。

首都公安建立的执法质量评估预警机制是新时期公安执法质量管理模式的有益创新。近年来，为构建和谐首善之区，最大限度地为“平安奥运”净化社会面，营造良好社会环境，我局加大了严格执法的力度，刑拘、治拘等依法处理数量逐年大幅度上升。但是，在依法处理数大幅上升的同时，执法质量上的一些苗头性、倾向性问题也随之产生。少数单位以忽视执法质量为代价，片面追求执法数量，如不及早制止，可能导致“大抓大放”，从而降低全局执法质量。如反映公安执法质量和依法行政水平的拘后取保数量和检察院退查率出现走高势头，刑拘转捕率、检察院批捕率、检察院率呈下降趋势，直接影响了全局依法行政水平。为扭转“重打击数量、轻执法质量”的不良苗头，及时发现、提前预警，及时纠正，提高依法行政水平，我局在充分调研的基础上建立了执法质量评估预警机制。

三、执法质量评估预警机制的运行机制

执法质量评估预警机制是组织、监督、管理全局执法办案质量工作方法上的创新，本质上是一种内部执法监督制度。该机制以十项重要的反映执法质量的办案数据为核心，对全局的执法办案质量进行精确分析，每月按优（绿）、良（蓝）、中（黄）、差（红）四个等级监测全局各分县局的执法办案质量，对各分县局的办案质量实行等级化管理；对办案质量较差、显示等级较低（黄色和红色）的分县局及时进行提示或预警，从而实现对全局执法质量的动态掌控，做到定期对执法质量现状有客观评价，对执法问题有深入分析，对解决措施有合理建议，促使全局办案质量不断提高。

1．依托执法质量考评，强调主动性。相对来说，执法质量考评属于静态考评，虽然每月也通报考评情况，但是，最终是以年终考核为评判标准，较为被动和滞后，需要一个动态的、及时的评估机制予以弥补。执法质量评估预警机制正好满足了这一需求。内容上，预警项目依托于考评，由执法质量考评要素中的核心指标构成，对促进执法工作，规范执法行为，提高执法能力更具针对性和实效性。比较而言，执法考评更加强调一种客观评价和问题积累的作用，而预警评估机制则具有相对较强的工作指导作用、调整掌控作用以及促改提高作用，弥补了考评的静态失控性和相对滞后性。

2．紧扣执法办案质量，确定监测常量。执法水平和执法质量是公安执法工作的生命线，也是评价整个公安工作的一个非常重要的标准，是衡量基础业务工作、检验基层基础建设成效的重要标准。执法质量评估预警常量的选定紧密围绕公安机关基本职责，按照“突出执法办案质量”的原则，深入研究能够集中反映公安机关执法办案质量的数据种类，并以该数据为标准常量。目前，北京市局确定了十项具有代表性数据作为执法质量评估预警机制的基础数据项目，即：刑事拘留依法处理率；逮捕率；基本审结率；行政复议变更撤销率；行政诉讼败诉率；接到检法等机关纠正违法通知率；涉法投诉率；检察院批捕率；检察院率和检察院退查率，涵盖了公安刑事和行政执法全环节的主要质量要素。由于预警机制还处于探索阶段，这十项数据是否合理、充分，有待于理论进一步论证、实践进一步探索。按照这十项预警项目，我们对各项目连续三年的基础数据进行认真的比对分析，通过计算平均值等方法，合理确定执法办案预警项目的常量值。参照常量值，再综合比对目前全局的平均水平，比对全国各直辖市的水平和全国平均水平，最终确定切合我局实际的、合理的预警值，并按质量高低分为优（绿）、良（蓝）、中（黄）、差（红）四个等级，以此为依据评价指导各单位的执法工作。

3．实行动态管理，掌控执法主动权。“动态管理，实时监测”是执法质量评估预警机制宏观掌握、管理全局执法质量的重要手段。它满足了不同执法形势下对不同时期的执法工作进行管理的需要，即能够应对执法形势变动、执法时间变动、执法态势变动对执法管理工作带来的挑战。在运行中，该机制依托执法信息化系统，能够及时取得各项执法办案的实时数据，实现对全局和各分县局的主要执法质量的实时监测和动态管理。在此基础上，及时分析、查找、通报执法工作中存在的苗头性、倾向性以及隐蔽性问题，按照“抓早、抓小、抓严、抓实”的原则，利用常量指导从源头上查找问题的根源，从而实现对全局执法质量态势的有效掌控，确保全局执法质量不出现大的波动。

4．借助预警手段，督促整改提高。“四色”警示预警利用直观视觉刺激，及时发现执法问题点所在，及时修正或督促整改提高，是执法质量评估预警机制运行的点睛之笔。每月，都对全局各单位十项体现办案质量的数据按绿（优）、蓝（良）、黄（中）、红（差）四个等级进行跟踪管理。对于数据显示执法办案质量较好的，显示为绿色（优良等级）和蓝色（良好等级）；对于执法质量较差的分县局则及时进行黄色提示（中等级）或红色警示（差等级）。同时，要求各分县局主管领导认真组织调查研究，有针对性地分析存在问题，根据全局和自身执法状况，切实采取有效措施，落实执法责任，促进执法质量的提高。如此通过定期的提前分析预警，全面掌握全局执法质量情况，及时精确指导、督促整改，将问题解决在萌芽状态，并防止类似问题的重复发生，特别是基础性的常见错误反复出现，意义重大。

四、目前执法质量评估预警机制的运行效果

执法质量评估预警机制自2006年7月试运行以来，基本实现了对全局执法质量的动态掌控，做到既能宏观把握全局执法态势，又能用准确数字微观指导执法办案工作，有效防止较大的全局性执法质量问题的发生，有力促进了全局依法行政水平的提高。

1．为奥运期间全局执法平稳提供有力保障。2008奥运决战年，执法质量评估预警工作以“围绕奥运安保，提高执法质量，确保奥运安全”为要求，紧扣奥运执法需求，结合前期开展的一系列清理整治专项行动，在确保社会稳定的同时，展现了理性、平和、文明、规范的一流执法质量。以典型反映执法质量的“三率”来看依法处理率、审结率和刑拘逮捕率稳中有升，为奥运期间的执法工作提供了有力保障。1至7月，刑事拘留依法处理率、案件基本审结率均在98%以上；刑拘逮捕率稳中有升。

2．有效指导、促进了基层执法工作。执法质量评估预警机制始终坚持“常量指导，动态监测，发现问题，解决问题，促进提高”。“常量指导、动态监测”是出发点，“发现问题，解决问题，促进提高”是落脚点，通过加强执法质量的动态监测，及时警示、整改、提高各基层单位执法办案质量。例如某分局通过预警分析，发现该分局案件检察院率偏低、退查率走高、投诉增长过快，及时要求该分局整改。分局迅速采取措施解决了这一问题。某分局是承担奥运安保任务相对较重的一个分局，为最大限度提高依法处理质量，服务好奥运安保工作，针对本单位刑拘转捕率多月高居预警机制榜首，而检察院率和退查率连续多月呈现红色警示的实际情况，专门组织相关部门分析研判，以解决执法办案过程中的突出问题为切入点，加强整改，提高办案质量，效果显著。类似例子不胜枚举。

3．促进全局依法行政水平的稳步提升。综合来看，执法质量评估预警机制在不断完善和发展中，充分发挥了风向标作用，有力推动了全局执法水平的整体提升，进一步增强了掌控社会治安形势的能力，群众满意度和安全感进一步提升。

一是从依法处理的质量看，各项指数保持逐年递增的势头。2007年，依法处理率、审结率和刑拘逮捕率与上年同比大幅提升：刑事拘留依法处理率同比上年上升了1.2个百分点；案件基本审结率同比上年上升了0.6个百分点；刑拘逮捕率平均水平同比上年上升了2.2个百分点。2008年，全局在加大执法力度的同时，保证了处理质量的平稳上升：1至9月，刑事拘留依法处理率为99%以上。

二是从外部监督的检察院“三率”看，“出铁门”质量显著提高。实行预警机制后，两年来，检察院批捕率、检察院率、检察院退查率进步明显，全国排名大幅度前进。2007年底，全局批捕率上升16位；全局率全国排名上升4位；全局退查率上升11位。

三是从投诉情况看，群众满意度明显提升。2007年，全局投诉率平均水平处于“绿色”良好水平。奥运年，各单位以“规范执法行为，遏制涉法投诉，确保和谐奥运”为目标，狠抓办案质量，狠抓基层服务态度，努力提高打击处理质量，加强对基层执法办案的服务指导，不断提高分局整体执法水平。去年1至9月，全局投诉率继续处于预警良好等级。

五、进一步深化执法质量评估预警机制的建议

目前，已经建立了市局和分县局两级执法质量评估预警机制，这是一项科学的、行之有效的提高全局执法办案质量的工作机制，是首都公安践行科学发展观、推动公安执法规范化和信息化相接合的重要创新。但是，要进一步发挥该项机制对全局依法行政的科学评估、预警和动态管理作用，它的深度和广度尚需进一步拓宽，影响力尚需进一步扩大，配套机制尚需进一步健全和完善。具体是：

第一，充分认识加强公安执法质量管理在维护社会稳定中的重要意义。当前，受全球金融风暴影响，全国经济增长缓慢，利益纠纷增多，社会矛盾进一步加剧。受职责所系，公安机关处于矛盾冲突的风口浪尖。同时，广大群众法律意识、依法维护个人合法权益意识普遍提高，在经济增速放缓时期，对执法的敏感度提升、容忍度降低。贵州瓮安、甘肃陇南、上海杨佳、深圳交通执法等事件说明，群众对公安执法质量高度敏感和关注，执法不规范极可能引发严重影响社会稳定的重大。因此，必须高度重视执法质量的管理。公安执法水平提高了，才可以避免和解决社会矛盾冲突。

第二，推动执法质量评估预警机制的制度化和规范化，树立预警机制的权威性。执法质量评估预警机制实施两年来，显现了巨大效力和影响力。但各单位的领导重视程度、评估预警开展情况以及预警取得成效等方面却存在很大的差异。当前，要建立预警工作考核机制，使之成为考核各单位依法行政水平的重要标准。考核是推动工作开展的有力推手。在现有的考核体系下，建议将预警工作开展情况纳入执法考评或绩效评估，以进一步增强其影响力。

第三，加强反映依法行政水平的核心数据研究。执法质量评估预警机制所评估、预警的目标是全局的执法质量，这是通过确定、监测若干项核心数据来实现的。这些核心数据一旦确定，对各单位具有直接的指引和导向作用。因此，必须进一步认真研究、科学确定能够反映全局依法行政全面真实水平的数据，并科学计算常量，以确保该若干项数据的集合效果能够真实反映全局的依法行政水平。

第四，建立覆盖全局的三级预警体系，全面反映公安执法工作。即建立由分县局执法质量评估预警、业务系统执法质量评估预警和市局执法质量评估预警构成的三级执法质量评估预警体系。通过建立大预警体系，预警的触角可以延伸到执法的各个环节，可以实现对社会“面”和“点”上的“打、防、控”的公安全部执法工作进行全方位监测和掌控。

第五，搭建信息交流平台，确保预警机制的落实。“信息分析、信息研判”是预警机制运行的重要内容，“信息交流”是一个重要的辅助环节，三者整合一体才能成为公安执法预警工作的重要载体。搭建信息交流平台的方式主要有：一是建立执法情况通报会商机制，定期召开会议，对出现的问题进行座谈分析，集群体智慧共同研究提高；二是建立网络沟通平台，将问题进行积累、公示，征求解决良方；三是发挥“经验典型”的引导示范作用，定期以文字材料的形式进行经验总结，转发各单位，以供借鉴。如此，达到信息资源的最大开发和利用，确保机制的落实和良性循环。

执法监督论文篇4

目前，我国正处于社会转型期，即由传统的计划经济转向现代市场经济，正从人治走向法治的轨道，因而各方面矛盾大量涌现和相互交织，这对公共行政管理特别是行政执法提出了更高的要求。从实际情况看，当前行政执法存在许多簿弱环节，给我国经济社会带来了一定的危害，主要表现在以下几个方面：一是违法行政增多，正常执法秩序遭到破坏；二是无人主张诉权，国家利益或公共利益遭受损失；三是引发社会矛盾，影响和谐社会建设。

二、开展行政执法行为检察监督的法理依据

（一）宪法依据

我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”，国家以根本大法的形式作出这一规定，一方面阐明了法律监督制度是中国国家制度的一项重要内容，同时确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关。这意味着检察机关承担国家的法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督，既要监督司法机关的执法行为，也要监督行政机关的执法行为，这既符合立法本意，也为检察机关开展行政执法监督提供了根本法上的依据。

（二）单行法律依据

我国《刑法》和《刑事诉讼法》分别规定，人民检察院通过查处行政执法工作人员渎职、侵权犯罪，而对违法行政行为进行监督。当行政执法工作人员的违法行政行为达到构成犯罪的程度，人民检察院就会依照刑事法律去追究其渎职、侵权犯罪责任，在追究渎职、侵权犯罪的过程中，行政执法活动自然会同时就受到强有力的监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这是人民检察院行政检察间接监督行政执法活动方式。以上这些规定均表明，检察机关具有监督行政执法行为的职责。

（三）法规依据

2001年7月国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和2001年12月最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，均明确指出，发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时，检察机关有权监督；《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章规定，人民检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议，说明检察机关在办案时发现行政机关违法行政情况的，可以通过发检察建议的形式提出意见，促使行政机关自行纠正，这本身就是在履行监督职责；全国人大常委会批准国务院的《关于劳动教养的补充规定》第五条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”，我国的劳动教养制度被认为是一种行政处罚，劳动教养机关在隶属关系上也属于行政机关，上述规定充分说明现行法授权检察机关对行政机关执法行为直接进行监督方面迈出了现实中重要一步，也为检察机关监督行政权提供了有力的法规基础。

以上几点，为检察机关监督行政执法行为提供了具体的法律依据，充分说明检察机关享有对行政执法行为进行监督的独特权力，同时，也说明开展行政执法行为检察监督，是检察机关的神圣职责。

三、行政执法行为检察监督的司法实践

2004年，洛阳市人民检察院提出对行政执法行为开展民事行政检察监督，2006年4月，又制定下发了《关于进一步加强探索对行政执法行为开展民事行政检察监督工作的意见》，宜阳县院在深刻理解法律监督内涵和市院精神的基础上，针对行政机关不当行使行政权利的手段不同、程度不同、损害的对象不同、致害程度以及社会影响的不同等，积极尝试运用检察建议、监督、直接、抗诉、查处职务犯罪等五种不同的方式对行政执法活动进行监督，取得了良好的法律效果和社会效果。高检院2005年第18期《民事行政检察工作情况》转发了我们的经验。我们的做法是：

（一）运用检察建议监督行政机关正确履行职责

针对违法行政行为损害明确具体的行政相对人，或者损害了公共利益、弱势群体的利益但受损后果较轻，或可以弥补的行为，运用检察建议的方式，监督行政责任主体纠正违法行政行为，停止侵权，消除侵害。如：物价部门违背价格鉴定程序对一起盗窃案件涉案赃物（系两辆摩托车）进行价格鉴定一案。今年4月份，物价部门在未对涉案赃车有关资料进行认真调查的情况下，仅凭办案部门对赃物的描述，就轻率地出具了一份价格鉴定报告，认定涉案宗申摩托车价值1000元、“建设100型”摩托车价值970元，并将此鉴定报告交付公安机关，作为刑事诉讼证据使用。了解情况后，我们向物价部门发出检察建议，纠正了该部门违法行为，建议其完善了鉴定工作制度。2004年以来，运用检察建议手段，我们还监督纠正了环保部门行政不作为，致使华龙助剂厂（该厂系以生产五氧化钒化工原料为主要产品的重度污染企业）将生产后的废渣、废水排入洛河河床，造成洛河河体环境严重污染案以及矿管部门为企业办理耐火粘土采矿许可证，却允许企业开采铝石，致使国家矿产资源流失等违法行政案件5起。

（二）督促、帮助行政机关积极履行职能，以监诉人支持帮助提起行政诉讼

对于行政机关怠于行使职权或由于其不作为，造成国有资产流失的行为，我们不仅运用检察建议手段，敦促行政机关积极履行职权，保护国有资产，而且对通过实施行政权不能有效保护国家财产的情况，根据实际需要，对行政机关提供法律支持或帮助，必要时，以监诉人的身份支持参加诉讼。1993年以来，部分企业和个人违反合同，长期使用借贷的财政支农周转金不予归还，造成国有资产流失严重。针对这一现状，我们一方面建议财政部门积极行使债权，追讨国有资产。另一方面，对拒不履行还款义务的企业和个人，支持财政局通过法律途径主张债权。如：洛阳亚东淀粉开发有限公司违反合同拒不归还县财政支农周转金一案。1998年该公司在当地财政部门借支农周转金130万元，合同期三个月，但合同到期该一直占用至今不还。2004年，检察机关督促财政部门追缴未果，遂以监诉人的身份支持财政部门向人民法院，后经过法院判决确认，该资金被依法追缴。

（三）代表国家提起公益诉讼

对违法行政侵害国家利益和社会公共利益，用检察建议和其它方法不足以制止其侵权的，代表国家提起公益诉讼。如工商局在1998年1月至2004年3月期间，利用行政职权，向300余家企业及工商户违法收取未鉴证合同鉴证费56万元，对此群众反映强烈，社会影响较大。但是，各工商户和企业作为被管理单位，不愿、不敢诉诸法律，我们以原告人的身份代表国家对县工商局依法提讼。县法院开庭审理后，依法支持了我们的诉求主张。

（四）依法抗诉

对行政机关违法行政，而在行政诉讼中法院又作出错误裁判，支持行政机关的错误决定的，依法进行抗诉。如：寻村镇某村第二村民组不服县法院行政判决一案。该村第二和第三村民组因2.8亩土地归属发生争议。1993年至1994年，二、三组土地分别承包他人建砖厂使用，致地界标志灭失，两组通过协商达成口头界址协议。后三组反悔，向县政府提出申诉。县政府以三组单方提供证据为准将争议的2.8亩土地确权为三组所有。二组不服政府处理决定，提出行政诉讼。县法院作出判决，支持县政府的处理决定。二组不服县法院的判决，多次上访，后经人大指定，检察机关对该案进行审查，并以一审判决认定事实的主要证据不足向法院提出抗诉。县法院经再审后，撤销了原审判决和错误的行政决定，使一起长期上访案件得以平息。

（五）查处职务犯罪

针对在办案中发现的裁判不公背后的职务犯罪案件线索，我们积极进行初查，对构成刑事案件的，移交自侦部门进行查处。

实践证明，运用以上五种监督手段对行政执法行为加以监督，不仅弥补了现行法律对行政执法行为制约机制的疏漏，而且具有较为明显的现实意义。具体表现在：

（一）可以有效规范行政执法行为，促进依法行政

对违法行政行为，单靠主管部门或其他平行的监督机关，不能达到应有的监督效果。而被侵害群体迫于行政权的强制力，多数不愿、不敢或不便寻求司法救助，尤其当违法行政行为侵犯的对象是公共利益时，更是无人主张诉权。检察机关以公权力加强对行政执法活动的监督，有效地弥补了行政管理部门管理的滞后性和受侵害主体的被动性，从而有效地规范行政执法行为，促进依法行政。

（二）避免国家利益或公共利益遭受损失

对于侵害公共利益的违法行政行为，由于受直接利害关系原则的制约，公民无法。尤其是对当事人双方恶意串通致使国有资产流失的情况，无人监督就会造成大量国有资产流失。检察机关对行政执法行为进行监督，有效地避免了因法律规定的制约机制的疏漏、而造成国家利益或公共利益的损失。

（三）维护处于弱势地位群体的合法利益，促进社会和谐稳定

作为国家司法机关的检察机关，利用司法权对行政执法活动进行监督，在出现诉讼时，介入诉讼，并以监诉人参加诉讼，切实保护了公民的合法权益及公共利益，化解了社会矛盾。

事实证明，我们开展行政执法行为检察监督是成功的，具有良好的政治效果、法律效果和社会效果，党委、人大和社会各界均给予了很高的评价。宜阳县委一主要领导说：“检察院通过开展行政执法行为监督，优化了宜阳县的执法环境”。县人大2005年还专门就此项工作听取了汇报。尤其是对一些个案进行监督，在群众中树立了检察机关的良好形象。如：物价部门违背程序对涉案赃物进行价格鉴定一案，嫌疑人妻子曾对其鉴定结论提出异议并欲申请重新鉴定，我们以检察建议手段督促物价部门纠正不当行为后，嫌疑人妻子非常满意，她感激地说：“你们“民行”可真行！为老百姓主持公道，连公家部门都敢得罪！”。

四、对行政部门执法行为检察监督的立法建议

（一）增加检察建议执行效力的刚性条款

尽管检察机关有提出检察建议的权利，但因现行法律未对检察建议的执行效力作出刚性规定。司法实践中，检察机关发出的检察建议，个别单位不积极采纳、落实，虚于应付，检察机关虽几经催促，其结果也很不理想。因此，建议明确规定检察建议的执行效力刚性条款，比如行政执法部门不落实检察建议时，应当主动以书面形式向检察机关说明理由。

（二）增加检察机关提起公益诉讼权

由于行政诉讼在原告资格上作了较为严格的限定，即只有认为具体行政行为侵犯公民、法人、或者组织合法权益时才有权提讼，也就是说，只有私人(包括法人)的权益受到侵害时，才能提讼。显而易见，这就排除了行政行为侵犯国家或社会公利益时提讼的可能性。从现实情况看，行政行为侵害国家和公共利益，未得到有效监督、纠正的情况大量存在。按照法院“不告不理”原则，无人的案件是不会自动进入诉讼程序，获得司法审查的，也就是说违法行政行为对国家利益、社会公共利益造成损害后，难以获得有效的救济。因此，建议赋予检察机关的提起公益行政诉讼权，即对于因行政权的违法行使国家利益和社会公共利益遭受损失的，检察机关有提讼的权力。

（三）建议对行政执法行为检察监督的介入方式及范围加以明确

实践中，一方面由于具体行政行为数量宏大，对具体行政行为进行随时随地的全程监督难以实现。另一方面，因行政权具有强制性特点，行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督意识，加之现行法律对行政执法行为检察监督规定的不具体性，部分行政执法部门及人员往往从自身利益出发，以种种理由和方式消极对待行政执法检察监督。因此，建议对行政执法行为检察监督的介入方式及范围加以明确，具体来讲就是介入方式应当以受理公民、法人或者其他组织的控告、申诉为原则，以主动介入为例外，监督的范围应当仅限于是国家利益和社会公共利益受到违法的行政作为或者不作为行为引起的行政争议，主要包括以下案件：地方和部门保护主义的行政行为和不作为案件；造成环境严重污染的行政作为和不作为案件；破坏自然资源的行政作为和不作为案件。

执法监督论文篇5

本文通过对行政执法、行政执法监督的分析，界定了行政执法监督机制；通过对行政执法与“权利”的关系，自由裁量权的分析，论证了行政执法监督相关理论；同时，针对我国行政执法监督的现状的论述，提出了存在的不足及相关完善措施。

【关键词】：行政；监督；行政执法；

“监督”一词，根据我国《辞源》的解释，是指监察督促之意。在现代社会监督已成为国家民主政治的重要内容，它的实质是指权利的制约、督导、防止权利的滥用和腐败。国家如无必要的监督机制，就很难正常的运作和发展。因此，现代国家都把监督制度作为国家的基本机制之一。在这里我们所讲的行政执法监督不是对行政执法行为零碎的具体事务的监督，而是要对行政主体所作的因执法而产生的具体行政行为和一些特定抽象行政行为的体制化，一般化的监督，这是一种制度化的监督，这种监督是法制的重要内容。

关于行政执法监督，需要明确以下内容：

一、行政执法监督机制之界定

1、行政执法。行政执法是指国家行政机关及其公职人员以及根据法律、法规授权或受有权国家机关委托，行使相关行政执法权利的单位和个人依照法定职权和程序贯彻执行法律的活动，是法的实施的重要组成部分和基本实现方式。在我国，行政执法主体的产生主要有两种渠道：（1）根据法律规定依法产生和获得；（2）根据法定授权产生和获得。具体而言，我国的行政主体主要有以下三类：第一，中央和地方和各级政府；第二，各级人民政府中享有执法权的下属机构；第三，因法律、法规授权而具有管理社会公共事务职能的组织和按照法律规定，由行政机关委托授权的依法成立的管理公共事务的事业组织。

2、行政执法监督。行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导活动。这与行政监督检察不同，后者是指行政机关或国家公务员对企事业单位或公民，其他组织等行政相对人执行法律、法规、规章及执行行政命令、决定等情况进行监督，它包括如工商、税务等部门对个人、组织的监督，稽查特派员对国有大中型企业的监督等等，行政执法监督主体一般包括以下几类：第一，权利机关对行政执法的监督，是指各级人民代表大会及其常务委员会依法定职权和程序，对它所产生的国家机关及其工致人员的法律活动所实施的监督，权利机关监督包括两个方面的内容：一是法律监督；二是工作监督；第二，行政机关的监督。指各级国家行政机关依法行政隶属关系。对下级国家行政机关及其公职人员执行法律和守法活动的监督；第三，司法机关的监督。分检察机关的监督和审判机关的监督；第四，社会组织的监督；第五，舆论的监督。第六，人民群众的监督。

二、关于行政执法监督理论的分析。

1、行政执法与“权利”的关系。有史以来行政一直是权利的代名词，行政执法是权利最形象逼真的表现。权利具有双重性，它不仅代表责任和义务，同时也意味着某个人的便利和地位。权利在使用的过程中，必然产生两种效果：正效应和负效应。权利的正效应是指权利发挥其正常的应有的正面和职能。权利的负效应，指权利的拥有者假公济私，滥用权力，因而对公共目标和公共利益造成危害。行政执法在日常生活中表现是纷繁具体的各种具体行政行为，其具有自由裁量性、单方意志性、直接效力性和直接强制性，且其具有国家强制性，该强制性是由国家强制力来实现的，因而行政执法便具有了权利的负面效应。行政主体在行政执法过程中就时刻有滥用权利的可能，故而其必须受到制约和监督。

2、自由裁量权的界定。行政执法过程中最难监督之点即行政执法中自由裁量权的运用，最能侵犯个人、组织正当权益的也是行政执法中自由裁量权的存在。现代法治原则不仅要求行政执法依法办事，而且要求行政执法根据公认的合理性原则行使自由裁量权，各种监督主体对行政执法监督的困难之处也在于此，对一个国家行政执法监督机制的研究，可以制止行政主体在执法过程中对权利的滥用，从而保护公民合法权益不受行政主体滥用权利的侵害。

三、我国现行行政执法机制反思

1、现行行政执法监督机制。我国历来十分重视行政执法监督机制的建设和完善，到目前为止，已初步形成一个主体众多，范围广泛，形式多样的行政执法监督体系。从主体来看，包括权利机关监督，新闻监督，人民群众的监督，其他组织和社会的监督；以监督的范围来看，既包括对国家各级、各类行政机关是否依法行政监督，也包括对国家公务员是否遵纪守法，廉洁奉公实行监督；从监督的内容来看，既包括各级政府抽象行政行为的合法性及合理性，也包括具体行政行为的合法性及合理性。

2、行政执法监督现状及不足。目前我国虽初步形成了内外结合的行政执法监督体系，发挥了较为全面功能，但仍存在一系列的明显缺陷。从法理上讲，我国“议行合一”国家体系中，行政机关只是执法机构，但在实际政治生活中，行政机关发挥着非常活跃的管理功能，承担着大量的行政立法，决策和执行等执法功能。行政机关在从事大量社会经济活动的同时，行政权也在授权立法，行政部分准司法权，行政自由裁量权等方面得到了实质性的扩展，表现出广泛性，主动性的特点。这些事实的存在和发展与我国行政执法监督机制的落后与不足是不相适应的，为此我们必须要在社会急剧发展的时期，在社会转型期内认真了解我国现行行政执法监督的缺陷。我国行政执法监督的主要问题（1）监督的主、客体错位。群众对行政执法、各监督机构对所监督机构、同级机构之间总是关系牵制，致使监督无力；（2）监督的职权混同。目前我国党政不分，以党代政的现象仍存，表现在监督机制上就显得党的监督在很大程度上取代和包揽了其他主体的监督；（3）监督主体上的监督意识淡薄；（4）监督的运行方式单一，监督体制则多而无序；（5）监督与制裁衔接不紧凑，后者往往软弱无力；（6）监督法制程度低，制度不健全。

四、面对我国行政执法监督之现状，就有必要重塑我国执法监督之体制。这是一个系统工程。

1、我们必须明确其重构之前提条件。

（1）其依据须法律化。行政执法须有法可依，有法必依、执法必严。并且这些法律在形式上要具有规范性，具备法的特征。从整体上，行政执法所依据的法律文件应具有的外在形式和特征，不同内容之间应该互相联系，形成统一的体系；从微观上讲，行政执法所依据的法律条文的用词及整个条文构造应当严密，使法律规范，具有较强的操作性；（2）立法必须重视行政执法所依据法律的实施，如果立法者只作为一种政治标榜，这些法律的实施状况则可想而知了；（3）建立有效的行政执法监督保障机制。因为行政执法所依据法律无论怎么完备，但普通法律及其他规范性文件可以任意被违反而不承担任何相应后果的话，相关法律的权威便无法建立起来，行政执法的效果也不会见好；（4）培养行政执法监督意识。由于权利绝对私有制的时代离我们并不远，与之相联系的心里积淀、习惯模式、价值观念、风俗传统还会延续，这些东西有可能会以新的面貌出现，要清除这种可能性，需培养人民的民主意识，人民应懂得自己才是国家的主人，而不是某个利益集团和个人，每个公民都应当清除传统的特权观念，等级观念等非平等思想，树立起平等意识，再者要有参与意识，人民当家作主不只是发表言论，更重要的参政议政，通过人民代表大会等各种途径对国家机关及其工作人员进行监督，可以说没有参与意识，别的一切都等于零，有了这些民主意识，行政执法监督意识就有了基础，可以说行政执法监督意识只是民主意识的一部分，在这种意识的培养中教育占非常重要的地位，它能起到增加法律知识，提高法律意识的作用，并对人精神风貌和良好素养起到长期的巨大作用，潜化地影响其职业道德，职业能力，责任心和使命感，为正确、合理地履行指责奠定坚实地基础，使行政执法监督主体能在法制领域依法监督。

2、须健全和完善行政执法监督主体。我们需要深入细致地分析研讨行政监督主体本身的优劣得失，以求对症下药，健全和完善等。健全和完善人大监督，首先要坚持人大在对行政执法监督职权中的统一性，其次是要提高权利机关监督的权威性。为此我们需从如下几方面做工作：

（1）要深刻意识人大监督是最权威的监督，别的监督都从属于人大监督。因此一方面要大力宣传宪法，让每个人都了解人大的作用，了解人大监督的特点。从而行成一种强大的思想趋势，凝聚为一种舆论力量；另一方面要加强制度建设，从制度上保障人大监督的行使，明确各种监督内容，监督程序，使人大监督在实际上具有可操作性，可执行性。

（2）改善党的领导和人大监督的关系。党对人大的领导属政治、组织、思想的领导，人大监督是最高监督，故而人大绝对可以对党的成员进行监督，党的领导和人大的监督并不是从属关系，而是交叉关系。这样，一个国家的机构运转才能正常进行。

（3）加强人大监督的监督力度。首先要认真全面听取和审议政府工作报告，其次人大应充分运用质询和询问，时刻监督政府在行政执法中的违法和不合法行为，使行政执法行为公布于众。

（4）尽快制定一部人大及其常委会的监督法，以制度化的方式把人大监督的内容、方式、程序等以明文形式公诸于众，使人大的监督具有针对的操作性，使之有效地运行。

（5）完善人大各组成部门。首先，应进一步提高现有的专门委员会组成人员的素质，要吸收既懂专业知识，又有实际经验和较高政策水平的人进入专门委员会，以提高其整体工作效力。其次，必须十分重视现有专门委员会办事机构人员的配置；健全和完善对行政执法的司法监督。在我国，司法监督包括检察院的监督和法院的监督，要健全完善司法监督，首先需扩大对行政执法的监督范围，强化司法监督对行政执法的监督功能，改革司法监督体系的用人制度和财务制度。

（6）健全和完善对行政执法的内部监督。行政执法的内部监督包括一般监督和专门监督。一般监督指行政系统内部上下级之间的监督，专门监督是行政监察监督和审计监督，首先对行政监察，我们应朝以下各方面着力加强行政监督制度。第一，职能分离。行政监察监督的职能必须独立化，并与其他监督方式有明确的区别；第二，加强行政监察的透明度，制度化、法律化；第三，集中力量促使行政监察机关监察任务的完成。其次对审计监督，我们应加深和拓展审计监督的作用范围，搞好对固定资产投资缓建项目的跟踪审计，加强对流通活动、消费基金、财政金融等部门的审计，抓好对发展农业和扶贫专项资金的审计，另外还要实现审计监督的法律化、制度化。

（7）健全和完善对行政执法的社会监督。这是一种最能体现国家的一切权利属于人民和人民当家作主的一种监督形式，故而这种监督方式具有很重要的作用和巨大意义。要健全和完善这种监督，首先应健全和完善各派的监督，各派的监督主要是通过人民政协的组织形式进行的。通过政治协商对执法监督起着重大作用，但现实生活中我们可以看到并感觉到各派的理想监督状态和实际监督效果之间仍存在一定差距，所以要继续努力使各民主学派的政治协商和民主监督走向法制化、制度化，成为各正当及全体公民都必须遵守的政治行为规范，并在实践中丰富和发展政治协商、民主监督制度，并且还要进一步扩大各派代表人物在各级人大政府和司法部门担任领导职务的名额，使大量有知识，有能力的人才直接参加国家管理。另外也要加强派的自身建设，提高参政议政素质，在组织上选拔品学兼优，有组织能力的新人进入各级领导机构，要加强组织纲领建设，使之真正成为“一面公开树立起来的旗帜”。其次还要健全和完善人民群众对行政执法的监督。因人民群众对行政执法的监督的愿望应该是很热烈的，当前，国家为人民群众对行政执法的监督开辟了各种通道，有、举报、申诉、控告、建议等等。当前在这些方面存在的主要问题是国家的愿望与地方政府个别领导的利益的冲突，中央希望人民群众中存在的问题能得以及时、迅速的解决，但部分地方为一己之私，不认真对待人民群众的呼声，害怕把矛盾公开化，影响自己的政绩，造成很多群众越级上访，申诉等等，但这些问题有时并不是上机部门所能直接解决，甚至间接也不能解决，故而，中央应重视政策的执行问题，地方也应深刻明白，这是对本身长远利益的考虑，如果有这个观念的转变，那么人民群众的、举报、申诉等应该是很容易解决的，别的都不是问题，这样就可以从最根本上稳固统治阶级赖以生存的人民群众。新晨

最后，还要健全和完善舆论对行政执法的监督。舆论是一种公共意见，舆论监督，尤其是新闻舆论监督具有全民公审的强大威力，它能及时地把和违法乱纪行为置于众目睽睽之下，产生无可抵御的批判力量。我国的舆论监督走过了曲折的路程，在我们传统的文化中缺乏对舆论理论的形容，故而我们只把舆论看成是宣传，鼓动和组织群众，以及传播信，舆论监督功能却没有被提到桌面上来，目前舆论监督仍然面临许多困难，所以必须认真对待这些难题，要认识到新闻舆论必须代表广大群众的利益，它必须深入生活，言之有物，有的放矢，为群众说话，发挥其应有的作用。因为新闻舆论属于意识形态领域，在我国，此方面的改革要比政治、经济领域内改革更为困难和复杂。还要认识到新闻舆论监督要法制化，我国新闻舆论方面的立法比起其他方面的立法是比较滞后的，但现实中许多新闻单位代表对非正义的行为进行揭露和批判时，却得不到应有的保障。在对舆论的管理方面，暂时处理的情况多，人治的色彩比较浓，在可能面临社会诸多压力的情况下，新闻机构的一些领导不得不时刻观察上面的态度，仔细应对各种情况，这样政治就领导了舆论界，政治上的黑幕被遮将会导致更大的损失。

总之，行政执法监督机制的研究是一个涉及面很大的课题，它需要从政治、经济、文化、法律等方面深刻分析才会实际有所增益。

参考文献：

［1］张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版。

［2］刘海年等编：《依法治国，建立社会主义法治国家》，中国法治出版社1996年8月版。

［3］郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版。

［4］应年松：《依法治国的关键是依法行政》。《法学研究》，2003年第二期。

执法监督论文篇6

公共政策执行监督受诸多因素的影响，比如政治文化、公共政策自身特点、经济发展水平、国际环境等等。本部分主要从政治文化和公共政策自身特点的角度来对公共政策执行监督的影响进行分析。

公共政策执行监督作为一种政治行为，必然受到一定的政治文化的影响。政治文化，是指通过政治社会化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治认知等。政治文化在很大程度上影响了公共政策执行监督的方式和程度。民主、现代的政治文化为有效的公共政策执行监督提供了文化背景，而封建社会专制的政治文化，则在很大程度上压制了公共政策执行监督效率的提高，一般表现为官本位思想、臣民意识等。我国是一个具有几千年历史的文明古国，封建历史相当的悠久，虽然我国改革开放已经取得了很大的进展，但是不可否认的是，几千年封建社会遗留下来的“官本位”思想、为民做主思想等传统政治文化残余还是不能彻底清除，它的影响有时还是相当的深刻，造成了现代公共政策执行监督主体之一的人民群众往往没有参与公共政策执行监督的渠道，造成了参与公共政策执行监督的冷漠，普遍认为“在其位谋其政”，国家大事是那些当权者的事，于己无关，长期以往，就逐渐地失去了参与政策执行监督地热情。而民主社会要求社会公众能意识到自己是国家地主人，参与公共政策执行监督既是自己的一项权利，也是一项义务。所以这种封建社会政治文化残余在一定程度上阻碍了社会公众参与公共政策执行监督。

公共政策是“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是对全社会的利益调配，而不是针对个人的利益。正是因为公共政策影响的不是一个人的利益，因而公共政策执行监督也存在着较强的外部效应。笔者认为人民群众参与公共政策执行监督是一种群体行为，而不是个人行为。如果一个农民通过各种途径游说政府，希望减轻他的农业税，或者提高他的福利水平，他会遵循一种什么样的准则呢？首先，我们不说这个农民是否具有这种游说的能力，即使有这种能力，他也不可能采取行动。奥尔森认为，在一个群体范围内，集体受益是公共性的，即集体中的每一个人都能够分享而不需要付出成本。如果这个农民去游说政府，那么得到利益的是整个农民阶层。集体受益的这种性质促使每一个集体成员都想坐享其成，来“搭便车”。在现实的政治生活中，人民群众可能都很想参与公共政策执行监督，因为公共政策与他们自身的利益息息相关，但是理性的个人选择了不监督，原因很简单，是因为个人参与公共政策执行监督并不是免费的，即使公共政策执行监督有效，受益者也不是他一个人，成本—受益不对称，他人的“搭便车”心理导致了个人不会参与公共政策执行监督。这种情况必然阻碍社会公众特别是目标群体对公共政策执行的监督。

二、从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境

狭义的公共政策执行监督主体是指行政机关内部的公共政策执行监督主体。广义的公共政策执行监督主体，不仅包含行政机关内部的公共政策执行监督主体，还包括履行公共政策执行监督职能的政党组织，立法机关，司法机关，社会舆论以及人民群众等。公共政策执行监督作为公共政策监督体系的一个分系统，与公共政策制定监督相辅相成，相互促进。但是在我国现实的公共政策执行监督中，由于受行政管理体制、监督体制的影响，公共政策执行监督主体并没有发挥出它应有的作用和功能，导致在现实的监督中，出现了“弱监”、“虚监”等现象，严重影响了监督的效果。追其原因，主要有以下几点：

（一）公共政策执行监督主体地位不高，缺乏监督权力

要监督，就必须由监督权力。公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国公共政策执行监督主体的实际情况来看，大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监督乏力。在行政系统内部，行使公共政策执行监督权的监察机构和审计机构实行双重领导，受同级政府人事、财政制约。虽然1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。但是，由于受同级政府人事、财政等的制约，在实际监督中没有体现出应有的独立性。在行政系统外部，行使公共政策执行监督权的各级人大实际上是法律地位高而实际地位低，突出体现在监督方面的法规不健全，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大的监督作用。[2]

（二）公共政策执行监督主体功能不全，缺乏监督合力

公共政策执行监督主体以不同的方式在公共政策执行过程中发挥着监督功能。但是监督功能不全，导致它们没有有机结合、密切配合，没有能够整合监督资源和监督力量，形成监督合力，充分发挥监督实效，体现多元监督的优势：⑴党的监督。中国共产党，是领导社会主义建设的核心，在监督的多元主体中处于核心地位，对广大党员同志，尤其是广大党员领导干部做到廉洁自律、全心全意为人民服务发挥着领导和约束的作用，对公共利益的促进发挥重要的作用。但是，中国共产党发挥监督作用的范围和空间是有限的，它只能通过各级党的纪律检查委员会来实行监督，并不能对公共政策执行过程进行全面的动态跟踪监督。⑵立法监督。人民代表大会及其常务委员会，作为国家权力机关，对公共政策执行的监督在理论上应该是最有效地、最权威的。但实际上，权力机关在行使监督权的时候存在着比较大的问题，“主要是监督方式单一，程序不完善，通常仅限于执法检查、质询等。”[3]因为人大既不同于行政机关行又不同于司法机关，它既没有调查取证的权力，也无直接处理案件的权力，这样就很明显地削弱了各级人民代表大会及其常委会的监督效能，也无法显示出人民代表大会作为我国权力机关的权威性。⑶司法监督。人民法院和人民检察院，对于公共政策执行过程的监督受到很大程度的制约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，我国目前行政诉讼的受案范围只限于违法侵害公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。公共政策执行，关乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他组织的利益，按照《行政诉讼法》的有关规定，则不能成为行政诉讼的监督申诉对象，因为只有公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法侵害其合法权益才能提讼。这样显然不利于行政诉讼的完善，不利于加强公共政策执行监督。⑷其他各种社会监督。在我国主要包括政协、共青团、妇联等人民团体、人民群众以及新闻媒体等。根据我国《宪法》和有关法律的规定，他们享有各种形式的监督权力，诸如举报、、舆论批评等。并且舆论媒体的最大优点是社会影响力大、效果显著，但是无论怎样，他们改不了“民间”的性质和定位，没有“官方”的权威和地位，并且供他们发挥公共政策执行监督效用的空间也很小，这就在很大程度上影响了公共政策执行监督的效率。

综上所述，不管行政系统内部的监督，还是行政系统外部的监督，在发挥公共政策执行监督效能过程中都受到了不同程度的制约，相互之间不能有机的融合，出现“弱监”、“虚监”则是必然表现了。

三、从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境

“责任最通常、最直接的含义是指与某个特定职位或机构相连的职责”。[4]责任的明确是公共政策执行和公共政策执行监督的必要前提。没有责任，就没有义务，则公共政策执行监督就没有保障。作为公共政策执行监督的有效保障方式之一，没有责任的监督是难以想象的，因为“一个地区或者部门反腐败是否坚决有效，与这个地区或者部门的领导干部，特别是主要领导干部的态度和责任心有着很大的关系”，“少数领导干部责任观念淡薄，由于制度不完善，除了问题追究不到个人”。2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治“非典”工作不力被罢官免职；2004年4月，总理主持国务院常务会议，亲自听取监察部关于中石油重庆开县“12.23”特大井喷事故、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾3起责任事故的调查处理情况。4月底，国务院又先后责成严查江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”案等，包括常州市委书记、安徽阜阳市市长等20多名政府官员受到党纪政纪的严肃处分。这些案件的查处对于维护广大人民群众的切身利益起到了至关重要的作用，但是这种“问责制”与现行的行政体制和监督体制还是有着不相容的地方。作为一种监督方式，“问责制”实施的社会氛围还没有形成，因为科学的“问责制”的前提是合理的配置和划分行政权力和监督权力，而这则有待于更深入的制度改革。

在现行的行政体制下，对公共政策项目，尤其是大型的公共政策项目，“问责制”存在着以下不足之处。

（一）“问责制”中权责不清、主体缺位

作为公共政策执行监督的一种方式，在很多情况下，监督主体不知道向谁问责，由谁来承担这个责任，承担责任的方式是什么，是一种直接责任，还是间接责任。给人的印象比较模糊，很难具体的界定这个“责任”。

“问责制”的主体是谁？结合专家、学者的观点，笔者认为，“问责”的主体应该是人民群众，人民行使问责权，“问责制”应该是一整套完整的责任体系，不能仅仅局限于行政部门内部的上下级监督关系。因为在这种问责的监督体制中，人民群众追究各级政府的责任，各级政府再追究各级政府中行使公共政策执行权的公务人员的责任，这样才能形成良性的监督互动。但是在现实的公共政策执行监督中，往往是下级因失误影响了政策执行而被上级要求辞职，并不是因人民群众的“问责”而辞职，造成了“问责”主体无权问责而缺位的局面。

（二）“问责制”定位不清

作为行政责任领域内的一个新术语，“问责”的定位到目前还不清楚。我国《国家公务员暂行条例》中明确规定，行政处分的种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。“问责”并不是行政处分的一种，在相关的行政法律法规中并没有对它明确界定。所以，作为监督的一种方式，“问责”还是模糊的，界定不清的。在现实的公共政策执行监督中，“问责”的实际操作还缺乏可行性。

[参考文献]

[1]陈庆云.公共政策分析[M].中国经济出版社,1996,9.

[2]陈奇星.试论加强和完善行政监督机制[J].社会科学,1999,No11:24.

[3]王战军,殷英华.试论构建行政执法监督机制[J].山西高等学校社会科学学报,2000，No9:33.

[4]戴维.米勒,韦农.波格丹.布莱克维尔政治学百科全书[M].邓正来等译.中国政法大学出版社,1992,652.

执法监督论文篇7

[论文摘要]本文首先对行政执法监督的必要性进行了简单阐述，然后针对目前行政执法监督的现状作了个人分析，并提出了四条行政执法监督的有效开展途径。

行政权的经典定义是建立在资本主义“三权分立”理论基础之上的，是对应于立法权、司法权的一种权力。在中国大陆，行政权虽然没有立法权和司法权那样对法律影响深远，但是它却广泛的影响到公民的生活和工作。在浩若烟海的法律法规中，行政法的数量占据了八成以上。因而，依法行政的落实，对依法治国方略的正确实施，影响可谓大矣。

一、行政执法监督的必要性

我们发现现代行政权的日益扩展，行政事务的渐趋复杂，行政职能越来越广泛深入地介入公民生活，造成公民权利受到影响和侵害的可能性也越来越大；行政权在社会主义条件下也有腐蚀和异化的可能，不仅成为理论上的一种推演，而且也为社会实践所证实。虽然近年来依法行政的口号之下，行政机关的办事效率和合法程度已经较以前大大改善，但是由于多种原因，百姓的抱怨声还是屡屡见诸报端。现实生活中，我们经常从各类媒体，特别是网络上看见对行政执法权力滥用的揭露和批判。权大于法、情重于法、贪赃枉法的现象在行政执法中的确常有发生，这不仅损害了党和政府在人民群众中的声誉和形象，而且严重破坏了法律的尊严，危害社会主义法制建设。在历届“两会”热点问题中，网民最关心的也就是腐败问题。中央也一直强调反腐工作关系到我党的兴衰存亡。而解决依法行政问题，才能从根本上解决腐败问题。

二、行政执法监督的现状

目前我国的行政执法监督主要有人大监督、自身监督、审计机关监督、舆论监督等形式。人大及其常委会作为国家权力机关，它的监督是最高层次和最具效力的。人大对行政执法的监督，主要是审查政府规范性文件是。要建立政府及其行政部门及时向人大报送规范性文件的制度。人大要以有关法律法规为依据，及时组织力量审查政府报送的规范性文件。一旦发现有与法律法规相违背的，要迅速向政府提出监督意见直至撤销该规范性文件，以便从源头上堵塞违法行为。但是人大的监督有触及不到的地方，特别是对基层行政机关的具体行政违反行为，在执法过程中的犯法行为，监督力量无法达到。现实情况表明，某些违纪违法的行政执法事件，采取诸如纪律处分、通报批评等内部处理形式，往往会触动不大，甚至对某些有关部门及责任人来说，还会无动于衷，过后依然我行我素；而事件一旦被报纸、电台、电视台等新闻媒体公开披露后，就会产生一连串的震动效应：当事人会受到社会舆论的谴责、组织的处理甚至被追究法律责任；当事人所在单位会迅速采取补救措施整改工作，以尽快消除负面；有关行政执法部门也会以此为鉴，开展活动，抓好防范工作。但是宣传舆论部门也有可能被一些主管宣传的行政部门影响，对一些较大的案件或者关系到关键负责人的案件不予报道。单独看任何一个监督形式都无法独立完成监督功能。

三、行政执法监督的有效开展途径

要遏制行政执法中的腐败现象，确保行政执法走上“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”法治轨道，就必须建立一种从内到外、从上到下全方位的监督制约机制。

（一）思想上防微杜渐，警钟长鸣

法治的大敌是人治。在行政执法中出现的以权压法、以情轻法、贪赃枉法等腐败问题，主要是根深蒂固的封建专制思想在作祟。行政执法的主体是各级领导干部以及各级行政机关的工作人员。因此，依法行政至关重要的一点，就是加强对领导干部和行政机关工作人员的思想教育，为他们构筑一道法律至上的思想防线。

（二）建立严密的内部监督机制

固本方能培元，本在于行政执法系统本身，只有行政机关本身做到刚正不阿，才能从根本上解除违法行政的滥用。建立严密的内部监督机制，正本清源，防微杜渐。一是要严格执行收支两条线。全面推行行政执法部门的执法经费由财政部门核拨，行政部门在执法中的罚没收入和行政性收费全额上缴财政，并纳入财政预算管理的制度。彻查部门设置的小金库、小钱柜，以期从源头上堵塞乱收费、乱处罚。二是要建立和实施执法责任制和错案（执法过错）责任追究制。要根据宪法和法律的要求，将行政法律法规分门别类，按其确定实施的行政机关，并层层分解落实到各有关职能部门及岗位，明确执法职责，促使执法工作规范化、制度化，全面提高执法水平。三是要加强执法队伍建设。要把好进人关。通过公开招考，选拔、录用执法人员，努力建设一支思想素质、法律素质、业务素质过硬的执法队伍。执法机关的负责人要定期交流，重要岗位执法人员要定期轮换。流水不腐，户枢不蠹。第四，要加强监察、审计监督。监察、审计部门同属政府行政机构序列。在建立行政执法的内部监督机制中，要充分发挥监察和审计部门的作用。新晨

（三）政务公开，接受外部监督

如果搞成“阳光政务”，接受群众监督，那么等于又是一道强有力的节制。在不少行政纠纷案件中，人民群众最不满意的就是某些行政执法人员在执法过程中没有充分陈述行政收费、行政执罚的依据和标准，认为他们是在搞“暗箱作业”。这种行政执法缺少透明度的做法，说轻些是有关人员素质低下、态度生硬，说严重点是执法人员剥夺了人民群众的知情权，不敢接受人民群众的监督。这是与我们党全心全意为人民服务的宗旨相违背的，也是与依法治理的基本原则背道而驰的，我们必须高度正视这个问题。行政公开，是依法行政的一项重要原则。实践也充分证明，政府行政部门只有无条件的全面地推行行政公开，将所有行政执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下，才有可能做到依法行政、公正执法。

（四）高效调查和处理违法行为，以儆效尤

对违法行政案件进行认真查处，给人民群众一个满意的交代，表明行政机关的工作作风和工作态度，是出现违法行政行为之后，行政机关需要立即采取的行动。人非圣贤，不怕犯错。但是有错必改，有错必纠，才是一个负责任的行政机关的作为。查清案情真相，对责任单位和责任人进行客观公正的处理，才能经得起人民群众的检验。调查往往涉及多个部门和个人的行为，调查中必然会遇到各种各样的抵触和人为设置的障碍，如果只是在浮在表面查，很难查到案件的真实情况，必须深入进去刨根问底，方能查清案件的来龙去脉，确定责任单位和责任人应负的责任。不查处或查处不力，执法犯法、徇私枉法就难以从根本上杜绝，个案监督就会半途而废，就起不到和警示作用。及时查处违法行政案件，不仅增强了个案监督工作的刚性和实效性，在人民群众中树立了良好的形象。

综上所述，对行政执法的监督应该是一个由多方面组合起来的系统工程。如果能够把这个在党委的领导下的以内部监督为基础、以人大监督为主体、以社会监督和舆论监督为辅助的全方位的立体监督体系建立起来，多管齐下，形成合力，那么，行政执法活动就一定会朝着健康、有序的方向。

参考文献

执法监督论文篇8

[关键词]公共政策执行监督公共政策执行监督主体困境问责制

[Abstract]Tosolvethepositionproblemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldstrengthenthepublicpolicyexecutionsupervision,andformatheorysystemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldmainlyanalyzethedifficultpositionsfromfollowingseveralaspects:thefirstfromthepoliticalculture,theadministrativesystemaspectwhichwatchesthedifficultpositionofthepublicpolicyexecutionsupervision;thesecondwatchesthemainbodyofthepublicpolicyexecutionsupervision;thethirdwatchesthepublicpolicyexecutionsupervisionfrom“Responsibility-asking”system.

[KeyWords]thePublicPolicyExecutionSupervisionMainBodyDifficultPosition“Responsibility-asking”System

公共政策执行监督，是公共政策正确贯彻执行，达到预期公共政策目标的重要保障。许多制定十分周密、科学的方案，在执行时偏离了既定的公共政策目标方向，最终导致政策失败，一个非常重要的原因是公共政策执行监督不严格，不到位。为此，必须加强公共政策执行监督，形成公共政策执行监督理论体系，解决我国公共政策执行监督的困境问题。笔者认为应该主要从以下几个方面分析这些这些困境：一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境；二从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境；三从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境。

一、从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境

公共政策执行监督受诸多因素的影响，比如政治文化、公共政策自身特点、经济发展水平、国际环境等等。本部分主要从政治文化和公共政策自身特点的角度来对公共政策执行监督的影响进行分析。

公共政策执行监督作为一种政治行为，必然受到一定的政治文化的影响。政治文化，是指通过政治社会化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治认知等。政治文化在很大程度上影响了公共政策执行监督的方式和程度。民主、现代的政治文化为有效的公共政策执行监督提供了文化背景，而封建社会专制的政治文化，则在很大程度上压制了公共政策执行监督效率的提高，一般表现为官本位思想、臣民意识等。我国是一个具有几千年历史的文明古国，封建历史相当的悠久，虽然我国改革开放已经取得了很大的进展，但是不可否认的是，几千年封建社会遗留下来的“官本位”思想、为民做主思想等传统政治文化残余还是不能彻底清除，它的影响有时还是相当的深刻，造成了现代公共政策执行监督主体之一的人民群众往往没有参与公共政策执行监督的渠道，造成了参与公共政策执行监督的冷漠，普遍认为“在其位谋其政”，国家大事是那些当权者的事，于己无关，长期以往，就逐渐地失去了参与政策执行监督地热情。而民主社会要求社会公众能意识到自己是国家地主人，参与公共政策执行监督既是自己的一项权利，也是一项义务。所以这种封建社会政治文化残余在一定程度上阻碍了社会公众参与公共政策执行监督。

公共政策是“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是对全社会的利益调配，而不是针对个人的利益。正是因为公共政策影响的不是一个人的利益，因而公共政策执行监督也存在着较强的外部效应。笔者认为人民群众参与公共政策执行监督是一种群体行为，而不是个人行为。如果一个农民通过各种途径游说政府，希望减轻他的农业税，或者提高他的福利水平，他会遵循一种什么样的准则呢？首先，我们不说这个农民是否具有这种游说的能力，即使有这种能力，他也不可能采取行动。奥尔森认为，在一个群体范围内，集体受益是公共性的，即集体中的每一个人都能够分享而不需要付出成本。如果这个农民去游说政府，那么得到利益的是整个农民阶层。集体受益的这种性质促使每一个集体成员都想坐享其成，来“搭便车”。在现实的政治生活中，人民群众可能都很想参与公共政策执行监督，因为公共政策与他们自身的利益息息相关，但是理性的个人选择了不监督，原因很简单，是因为个人参与公共政策执行监督并不是免费的，即使公共政策执行监督有效，受益者也不是他一个人，成本—受益不对称，他人的“搭便车”心理导致了个人不会参与公共政策执行监督。这种情况必然阻碍社会公众特别是目标群体对公共政策执行的监督。

二、从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境

狭义的公共政策执行监督主体是指行政机关内部的公共政策执行监督主体。广义的公共政策执行监督主体，不仅包含行政机关内部的公共政策执行监督主体，还包括履行公共政策执行监督职能的政党组织，立法机关，司法机关，社会舆论以及人民群众等。公共政策执行监督作为公共政策监督体系的一个分系统，与公共政策制定监督相辅相成，相互促进。但是在我国现实的公共政策执行监督中，由于受行政管理体制、监督体制的影响，公共政策执行监督主体并没有发挥出它应有的作用和功能，导致在现实的监督中，出现了“弱监”、“虚监”等现象，严重影响了监督的效果。追其原因，主要有以下几点：

（一）公共政策执行监督主体地位不高，缺乏监督权力

要监督，就必须由监督权力。公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国公共政策执行监督主体的实际情况来看，大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监督乏力。在行政系统内部，行使公共政策执行监督权的监察机构和审计机构实行双重领导，受同级政府人事、财政制约。虽然1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。但是，由于受同级政府人事、财政等的制约，在实际监督中没有体现出应有的独立性。在行政系统外部，行使公共政策执行监督权的各级人大实际上是法律地位高而实际地位低，突出体现在监督方面的法规不健全，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大的监督作用。[2]

执法监督论文篇9

一、现行民事执行存在的主要问题

（一）现行民事执行权配置存在缺陷：1、权力过度集中。现行的民事执行权运行模式的客观状态是：或是执行员集执行实施权和执行裁决权于一体，或是在法院内部的不同的机构之间分别行使执行实施权和执行裁判权，或是执行机构中不同的内设机构和不同的执行人员之间分别行使执行实施权和执行裁判权。执行权过度集中带来的直接不良后果是：

（1）执行决策失误。由于人们对客观事物的认知有限，执行权由执行员一人垄断行使，导致对执行程序中的一些疑难、重大事项作决定时，可能因业务素质、社会经验以及知识面等客观局限性，不可避免地会出现一些失误，给当事人造成不应有的损失。（2）怠于行使执行权。权力的过度集中，缺乏外部权力监督，容易使执行员产生惰性，怠于行使执行权，致使执行工作不能迅速、及时、持续地进行。（3）滥用执行权。权力的过度集中，一定程度上会使执行人员产生主观臆断，意气用事，行使执行权超越必要的、合理的限度，如违法执行案外人的财产，滥用强制措施，等等。

2、缺乏监督制约机制。执行人员的执行行为仅靠执行纪律来约束。执行实施权、执行裁决权合并行使，使制约机制仅停留在自我监督的层面。缺乏法律意义上的监督制约机制，必然导致权力的滥用，使执行权在行使过程中不可避免地发生异化，容易产生剥夺当事人在执行程序中的知情权，执行案件“人为控制”、“暗箱操作”、不当执行、违法执行等问题，甚至出现“关系案”、“人情案”、“金钱案”等现象。

3、现行法院内部机构的设置不能满足监督制约及执行救济的需要。虽然法院在试图改变缺乏制约的状况，设置了内部监督制约机制，实行分权行使，但是，因监督主体和被监督主体同属于执行局，监督主体的地位只是相对独立，实际工作中，很多执行实施行为是局领导审批的，监督起来比较困难，故这种监督实质上仅停留在自我监督的层面。

（二）现行法律制度中执行监督立法的缺陷和不足。由于民行两大诉讼法中对执行外部监督未作具体规定，审判机关对检察机关的外部监督是采取回避或者限制监督的形式，如最高人民法院《如何处理人民检察院提出暂缓执行的批复》认为人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。

二、检察机关是民事执行最适格的监督主体

著名英国 历史 学家约翰·阿克顿勋爵有一句至理 政治 名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。” 法国启蒙思想家孟德斯鸠也说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” 当今社会，权力需要制约，没有约束的权力必然产生腐败的观念已被人们所普遍接受。民事执行权属于国家公权力，具备权力本身固有的管理性、权威性和强制性的特征，也需被制约行使。

（一）检察机关对民事执行监督具有合法性。

从宪法和人民检察院组织法来看，我国现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”《人民检察院组织法》第1条也作了同样的规定。这就决定了检察机关的性质以及与其他国家机关的职能区别，履行法律监督权力成为其宪法义务，即国家将法律监督权赋予了检察机关，那么，检察机关应当监督谁？有广义范围和狭义范围之说，广义的监督对象包括一切机关、组织和公民。狭义的监督对象专指国家工作人员的职务犯罪和利用职务实施的一些其他犯罪以及对刑事、民事、行政三大诉讼活动的监督。因此，对人民法院的审判活动实行法律监督的主体依法只能是检察机关。

从刑事法律角度看，九届全国人大常委会第三十一次会议于2002年12月28日通过的《中华人民共和国刑法》修正案（四）明确规定司法工作人员“在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或者，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役；致使当事人或者其他人的利益遭受特别重大损失的，处五年以上十年以下有期徒刑。”而刑事诉讼法赋予了检察机关对本犯罪的侦查权。可见，对于民事执行人员在执行活动中的严重违法行为（职务犯罪行为）的监督权法律已赋予了检察机关。对司法工作人员在民事执行中职务犯罪的侦查活动就是检察机关履行法律监督权的一种方式，只不过这种监督方式已经上升到在刑事层面罢了。这种监督无论在理论层面上，还是在司法实务的层面上都没有障碍。但对于司法工作人员在民事执行中的一般违法行为的监督，目前检察机关的作用还是极其有限，需要加强这方面的工作。

从民事诉讼法的规定及其立法精神来看，立法将民事执行程序已纳入民事诉讼法之中，该法第三编专门规定了执行程序，表明民事执行程序已归于民事诉讼的范围。总则第14条明确规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。这规定本身就赋予了检察院对民事执行的监督权。因为，“审判活动”包括从、审理直至执行等整个诉讼活动的全过程，这同“人民法院独立行使审判权”中的“审判”一词的内涵和外延完全一致，执行是审判活动最后的具有特殊意义的关键环节，是审判活动出发点和落脚点，无疑属于检察机关监督审判活动的职能范围。如果狭意地把“审判活动”理解为仅指执行前的审理活动而把民事执行列为检察监督的盲区，即违背了立法原意，又会与民事诉讼法分则第208条，第188条之规定相矛盾。民事诉讼法第208条规定：执行中，案外人对执行标的提出异议的……按照审判监督程序处理。而审判监督程序的内涵既包括法院内部的审判监督程序也包括检察机关的民事抗诉程序，这是不争的事实。民事诉讼法第185条规定：“上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定……有权按照审判监督程序提出抗诉”，该条所述的“裁定”决不会仅限于审理阶段的裁定，显然包括执行裁定，即执行裁定属于民行检察抗诉对象。仅此三条已能够表明：检察机关开展民事执行监督是现行法律已明确授权的，监督职权不容置疑。最高人民法院批复认为“人民法院……在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。……人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据。” 这一批复在事实上并不能也没有将民事执行活动排除在检察监督的范围之外。执行程序中作出的裁定 自然 属于法律监督的范围，检察院对法院执行阶段的监督除了抗诉外，还可以采取检察建议、促成和解等方式进行法律监督。

从行政诉讼立法看，行政诉讼法第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。“行政诉讼”是指整个行政诉讼的全过程，它不仅包括法院的审判活动，而且还包括当事人的诉讼活动，当然更包括裁判结果的执行的非诉讼活动，它们是行政诉讼程序完整有效的统一。

（二）检察机关对民事执行监督具有合理性。

国家对不同监督主体进行监督活动的要求是不一样的，不同的监督主体进行监督活动产生的结果也有异。从理论上说，我国民事执行监督主体极为广泛。从外部讲，它包括了人大监督、党政监督、群众监督、检察监督、新闻舆论监督，以及政协的民主监督。外部监督中，人大监督主要体现在对法院整体工作情况的监督，宪法没有规定权力机关是法律监督机关，没有规定权力机关监督法律的实施，只规定了权力机关监督宪法的实施。虽然个别地方人大在着手考虑对个案进行监督 ，但因理论界争议较大，且无程序保障。权力机关对法院的日常民事执行活动实行普遍的监督既没有必要也不可能，因此极少采用。党政机关的监督更多地体现在对司法机关人、财、物方面的影响，是一种非程序化的监督手段，其负面影响明显大于正面作用。媒体监督，由于我国新闻立法严重滞后，政法工作特有的规定，对新闻界来说还有很长的路要走。政协监督，在现实生活中往往被看成是一种可有可无的监督。从内部讲，主要包括本院领导监督、上级法院的监督和内部成员间的监督。根据法院组织法，我国法院系统是按上下级之间监督关系构建的，上级法院对下级法院的民事执行行为有一定监督权力。但在实际运作中，这种监督作用极为有限。一是上级法院对下级法院执行情况掌握不多，难以监督。二是上级法院即便发现下级法院有违法执行行为，从目前法律规定看，没有相应的纠正措施，无法监督。虽然最高人民法院于2000年1月14日下发了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，这一规定使执行部门上下级形成了领导关系。这种改革适应了执行的行政性要求，但对司法性体现不足，违反了法院组织法所规定的上下级法院之间是监督关系的规定，有矫枉过正之嫌。况且，这种院长监督或上级法院监督，从权力制约角度讲毕竟是“自己监督自己”，实际效果并不理想，因为“监督从人性角度分析正是对被监督对象失去信任的结果。人性中总有一面是要抵制和逃避监督的，而这正是监督的内容，自己监督自己永远是一个逻辑上的悖论，如果将其用于制度设置则更是自欺欺人。” 可见，必须有来自法院外部的监督力量。检察监督，是来自法院外部最有效的监督，是最具有法律效力和最符合法治 规律 的程序化监督手段，是司法领域的监督。检察机关的监督具有专业性、权威性、主动性、程序性和经常性。几十年的检察实务表明检察机关履行法律监督职责是适格的，可以克服被动性、实体性、专断性及间或性监督的弊端。

（三）从司法实践考察检察机关监督具有可行性。

近几年，司法实践中一直在进行着对民事执行活动的检察监督工作，监督方式主要是查处执行人员在民事执行判决、裁定活动中的职务犯罪行为以及运用检察建议的形式纠正一般的执行中的违法行为。刑事执行监督方面的实践为检察机关监督民事执行活动提供了值得借鉴的经验。在刑事诉讼领域，检察监督职能的发挥是比较全面的。在刑事执行监督方面，无论是1979年通过的《刑事诉讼法》，还是经1996年修正的《刑事诉讼法》，都明确赋予了检察机关对刑事判决执行的监督权，而且监督的范围是逐步地扩大，制度进一步趋于完善。无论是民事执行权，还是刑事执行权的行使，在执行权行使理论上没有本质性的区别，只是在行使的方式、方法、步骤、要求、措施等方面存在差异罢了。因而，检察机关对刑事执行活动监督工作的开展，对于民事执行监督制度的完善，无论在法理上，还是在司法实践上以及观念上都具有重要的借鉴意义。

三、检察机关对民事执行实施 法律 监督的构想

近几年，各地检察机关对法院执行阶段的监督进行了一些尝试，取得了一定的成绩，但由于权力机关没有制定检察机关对民事执行法律监督的相关具体程序或操作规范，致使检察机关在民事执行监督实践中难以操作，监督不力仍然困扰着检察机关。笔者认为，除建议立法机关在修改民事诉讼法时对民事执行程序进行完善，设立具体的检察监督程序之外，目前可以制定出相应规范，做到有章可循，设计的制度主要内容包括：

（一）确立监督原则。（1）同步或事后监督原则。当事人据已生效的法律文书申请人民法院执行后，检察机关即可启动执行检察监督程序,对于人民法院已执行终结的案件，检察机关发现确有错误的也可以进行监督；（2）效率效果原则。在维护人民法院民事行政裁判的权威性和严肃性的前提下，不影响法院的正常执行活动进程，不损害当事人合法权益，确保执行工作高效运行；（3）依法监督原则。检察执行监督必须以法律为准绳，发现人民法院执行活动存在违法行为，才能启动监督程序予以纠正，不得依职权违反法律规定强令人民法院改正合法正确的执行行为；（4）公正居中原则。检察机关站在维护公平正义的立场上，秉公监督，而不能充当一方当事人的人，代为执行申请人行使权利；（5）全程监督原则。民事行政执行检察监督贯穿于整个民事行政执行活动全过程。

（二）明确监督范围。法院的执行行为代表着国家意志，具有国家强制力，如果正当行使执行权，就不存在监督问题，只有民事执行行为违法或不当才必须进行监督，使违法或不当行为得以纠正，以维护当事人的合法权益，所以在实施监督行为之前必须了解民事执行过程中存在哪些违法或不当行为，从而确定监督范围。作为监督执行活动的范围应当是：（1）执行依据错误。错误执行了未发生法律效力或不具有法律约束力的文书，如执行了正在上诉期的判决、裁定，或执行了当事人案外达成的和解书，或执行了非法定仲裁机关制作的裁定书等。（2）执行行为范围错误。即执行裁定确定的范围超出了作为执行根据的法律文书及法律文书所规定的范围，主要是指不按生效法律文书所确定标的额执行，或者错误地执行了案外人或同案其他当事人的财产，或者未按法律规定保留公民自身及其他当事人的财产，或者未按法律规定保留公民自身及其抚养的亲属必要的生活费和生活资料。（3）执行过程中作出的错误裁定和决定。作出的错误裁定有独立的认定事实和运用法律的事实，损害当事人的合法权益；做出的决定具有对当事人错误罚款、拘留的内容。（4）执行中的枉法行为和不作为。以拘留、罚款作为强制执行手段，以罚代刑的；故意给当事人造成损失的；对符合法律规定应予受理申请执行的仲裁裁决、公证机关赋予强制执行效力的债权文书，以种种理由不受理不执行的；执行错了，拒绝执行回转的。（5）执行财产处理错误，违法变价、折价出售或低价自购执行财物的。（6）执行人员挪用、侵占执行款物、贪污受贿、等。（7）行政领导干预执行，滥用权利需要追究刑事责任的。（8）其它需要监督的违法行为。

（三）确定启动程序。检察机关对于不服人民法院已经进入执行环节或应当进入执行环节、有具体的申诉理由和请求的民事行政执行案件申诉，主要可以通过以下途径获得：当事人或其他利害关系人申诉的；权力机关或其他机关转办的；人民法院主动邀请接受监督的；上级人民检察院交办的；人民检察院自行发现的。检察人员通过听取申诉人意见、向执行人员了解情况、阅卷等方式，发现有以下情形之一，应当启动监督程序，采取各种监督方式：（1）当事人在执行举证中，足以原执行中的裁定的。（2）原执行裁定认定的主要事实或主要证据不足的。（3）原执行裁定适用法律确有错误的。（4）当事人有证据证明违反自愿原则所达成和解协议的。（5）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确执行的，比如，超执行期限等。（6）执行人员在执行该案件时有贪污受贿，，枉法执行行为的。

（四）规定监督方式。检察机关对民事行政执行活动的监督可以采取以下方式：（1）提请抗诉。执行所依据的原审判决、裁定确有错误的，应当依法提请抗诉，通过纠正错误的判决、裁定纠正执行行为；（2）纠正违法通知书。对于执行裁定文书本身正确，但执行员不遵照执行或没有执行依据而违法强制执行等在执行过程中较严重的违法行为，作出书面纠正意见，通知法院纠正；（3）检察建议。对于民事行政执行裁定文书本身违法，导致错误执行的，以及执行行为在诉讼过程中引起不当结果的，发出检察建议，督促法院纠正解决，对于执行过程中需要改进的问题，也建议法院纠正；（4）参与和解。对民事抗诉案件的执行和解，检察机关可参与双方当事人达成和解过程，充分听取和解意向，并将和解协议附卷，审查是否损害国家、集体、社会公共利益；（5）现场监督。对重大疑难案件、当事人反映强烈的案件、新闻媒体曝光的案件、涉及采取强制手段、执行阻力较大等案件，检察机关派员参加现场监督执行活动；（6）立案查处。检察机关发现执行人员徇私枉法、索贿受贿、截留侵占执行款物或执行费、、失职渎职等严重损害当事人合法权益的犯罪行为，经检察长批准后进行初查和侦查，必要时移交渎检、反贪等部门查处，追究其刑事责任。

当然，检察机关在构建上述民事执行监督制度时，尚需注意以下二方面问题：

1、检察机关不以监督者自居，不纠缠在指出、纠正法院的错误行为上，而将重点放在与法院沟通、合作，共同解决执行难题、创造执行条件上。检察院领导要带着民行人员主动上门与法院领导和有关部门进行沟通，双方在思想上统一起来，让法院同志认识到检察监督不是对审判权的限制，而是对滥用权力的制约，是对他们执行工作的支持，不仅不会损害法院的权威，而且可以有效地遏制执行乱现象的发生和蔓延，使他们敢于接受监督，主动接受监督。

2、加强民行队伍专业化建设，不断提高民行人员素质。长期以来，检察干警重刑轻民、重刑轻行的思想或多或少地存在，对民商法和行政法理论缺乏系统的学习，而民商法和行政法理论博大精深，涉及面广泛，法律关系复杂，涵盖了社会生活的各个方面，非一朝一夕可以掌握和理解透彻。这一切都需要检察人员改变轻视民行检察的错误观念，加强整体业务素质，提高法律监督能力。 [英]阿克顿：《自由与权力》，侯健 范亚峰译，商务印书馆2001年版，第286页。

[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。

见最高人民法院法复[1995]5号批复。

执法监督论文篇10

关键词：公共政策执行监督公共政策执行监督主体困境问责制

[Abstract]Tosolvethepositionproblemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldstrengthenthepublicpolicyexecutionsupervision,andformatheorysystemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldmainlyanalyzethedifficultpositionsfromfollowingseveralaspects:thefirstfromthepoliticalculture,theadministrativesystemaspectwhichwatchesthedifficultpositionofthepublicpolicyexecutionsupervision;thesecondwatchesthemainbodyofthepublicpolicyexecutionsupervision;thethirdwatchesthepublicpolicyexecutionsupervisionfrom“Responsibility-asking”system.

[KeyWords]thePublicPolicyExecutionSupervisionMainBodyDifficultPosition“Responsibility-asking”System

公共政策执行监督，是公共政策正确贯彻执行，达到预期公共政策目标的重要保障。许多制定十分周密、科学的方案，在执行时偏离了既定的公共政策目标方向，最终导致政策失败，一个非常重要的原因是公共政策执行监督不严格，不到位。为此，必须加强公共政策执行监督，形成公共政策执行监督理论体系，解决我国公共政策执行监督的困境问题。笔者认为应该主要从以下几个方面分析这些这些困境：一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境；二从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境；三从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境。

一、从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境

公共政策执行监督受诸多因素的影响，比如政治文化、公共政策自身特点、经济发展水平、国际环境等等。本部分主要从政治文化和公共政策自身特点的角度来对公共政策执行监督的影响进行分析。

公共政策执行监督作为一种政治行为，必然受到一定的政治文化的影响。政治文化，是指通过政治社会化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治认知等。政治文化在很大程度上影响了公共政策执行监督的方式和程度。民主、现代的政治文化为有效的公共政策执行监督提供了文化背景，而封建社会专制的政治文化，则在很大程度上压制了公共政策执行监督效率的提高，一般表现为官本位思想、臣民意识等。我国是一个具有几千年历史的文明古国，封建历史相当的悠久，虽然我国改革开放已经取得了很大的进展，但是不可否认的是，几千年封建社会遗留下来的“官本位”思想、为民做主思想等传统政治文化残余还是不能彻底清除，它的影响有时还是相当的深刻，造成了现代公共政策执行监督主体之一的人民群众往往没有参与公共政策执行监督的渠道，造成了参与公共政策执行监督的冷漠，普遍认为“在其位谋其政”，国家大事是那些当权者的事，于己无关，长期以往，就逐渐地失去了参与政策执行监督地热情。而民主社会要求社会公众能意识到自己是国家地主人，参与公共政策执行监督既是自己的一项权利，也是一项义务。所以这种封建社会政治文化残余在一定程度上阻碍了社会公众参与公共政策执行监督。

公共政策是“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是对全社会的利益调配，而不是针对个人的利益。正是因为公共政策影响的不是一个人的利益，因而公共政策执行监督也存在着较强的外部效应。笔者认为人民群众参与公共政策执行监督是一种群体行为，而不是个人行为。如果一个农民通过各种途径游说政府，希望减轻他的农业税，或者提高他的福利水平，他会遵循一种什么样的准则呢？首先，我们不说这个农民是否具有这种游说的能力，即使有这种能力，他也不可能采取行动。奥尔森认为，在一个群体范围内，集体受益是公共性的，即集体中的每一个人都能够分享而不需要付出成本。如果这个农民去游说政府，那么得到利益的是整个农民阶层。集体受益的这种性质促使每一个集体成员都想坐享其成，来“搭便车”。在现实的政治生活中，人民群众可能都很想参与公共政策执行监督，因为公共政策与他们自身的利益息息相关，但是理性的个人选择了不监督，原因很简单，是因为个人参与公共政策执行监督并不是免费的，即使公共政策执行监督有效，受益者也不是他一个人，成本—受益不对称，他人的“搭便车”心理导致了个人不会参与公共政策执行监督。这种情况必然阻碍社会公众特别是目标群体对公共政策执行的监督。

二、从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境

狭义的公共政策执行监督主体是指行政机关内部的公共政策执行监督主体。广义的公共政策执行监督主体，不仅包含行政机关内部的公共政策执行监督主体，还包括履行公共政策执行监督职能的政党组织，立法机关，司法机关，社会舆论以及人民群众等。公共政策执行监督作为公共政策监督体系的一个分系统，与公共政策制定监督相辅相成，相互促进。但是在我国现实的公共政策执行监督中，由于受行政管理体制、监督体制的影响，公共政策执行监督主体并没有发挥出它应有的作用和功能，导致在现实的监督中，出现了“弱监”、“虚监”等现象，严重影响了监督的效果。追其原因，主要有以下几点：

（一）公共政策执行监督主体地位不高，缺乏监督权力

要监督，就必须由监督权力。公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国公共政策执行监督主体的实际情况来看，大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监督乏力。在行政系统内部，行使公共政策执行监督权的监察机构和审计机构实行双重领导，受同级政府人事、财政制约。虽然1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。但是，由于受同级政府人事、财政等的制约，在实际监督中没有体现出应有的独立性。在行政系统外部，行使公共政策执行监督权的各级人大实际上是法律地位高而实际地位低，突出体现在监督方面的法规不健全，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大的监督作用。[2]

（二）公共政策执行监督主体功能不全，缺乏监督合力

公共政策执行监督主体以不同的方式在公共政策执行过程中发挥着监督功能。但是监督功能不全，导致它们没有有机结合、密切配合，没有能够整合监督资源和监督力量，形成监督合力，充分发挥监督实效，体现多元监督的优势：⑴党的监督。中国共产党，是领导社会主义建设的核心，在监督的多元主体中处于核心地位，对广大党员同志，尤其是广大党员领导干部做到廉洁自律、全心全意为人民服务发挥着领导和约束的作用，对公共利益的促进发挥重要的作用。但是，中国共产党发挥监督作用的范围和空间是有限的，它只能通过各级党的纪律检查委员会来实行监督，并不能对公共政策执行过程进行全面的动态跟踪监督。⑵立法监督。人民代表大会及其常务委员会，作为国家权力机关，对公共政策执行的监督在理论上应该是最有效地、最权威的。但实际上，权力机关在行使监督权的时候存在着比较大的问题，“主要是监督方式单一，程序不完善，通常仅限于执法检查、质询等。”[3]因为人大既不同于行政机关行又不同于司法机关，它既没有调查取证的权力，也无直接处理案件的权力，这样就很明显地削弱了各级人民代表大会及其常委会的监督效能，也无法显示出人民代表大会作为我国权力机关的权威性。⑶司法监督。人民法院和人民检察院，对于公共政策执行过程的监督受到很大程度的制约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，我国目前行政诉讼的受案范围只限于违法侵害公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。公共政策执行，关乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他组织的利益，按照《行政诉讼法》的有关规定，则不能成为行政诉讼的监督申诉对象，因为只有公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法侵害其合法权益才能提讼。这样显然不利于行政诉讼的完善，不利于加强公共政策执行监督。⑷其他各种社会监督。在我国主要包括政协、共青团、妇联等人民团体、人民群众以及新闻媒体等。根据我国《宪法》和有关法律的规定，他们享有各种形式的监督权力，诸如举报、、舆论批评等。并且舆论媒体的最大优点是社会影响力大、效果显著，但是无论怎样，他们改不了“民间”的性质和定位，没有“官方”的权威和地位，并且供他们发挥公共政策执行监督效用的空间也很小，这就在很大程度上影响了公共政策执行监督的效率。综上所述，不管行政系统内部的监督，还是行政系统外部的监督，在发挥公共政策执行监督效能过程中都受到了不同程度的制约，相互之间不能有机的融合，出现“弱监”、“虚监”则是必然表现了。

三、从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境

“责任最通常、最直接的含义是指与某个特定职位或机构相连的职责”。[4]责任的明确是公共政策执行和公共政策执行监督的必要前提。没有责任，就没有义务，则公共政策执行监督就没有保障。作为公共政策执行监督的有效保障方式之一，没有责任的监督是难以想象的，因为“一个地区或者部门反腐败是否坚决有效，与这个地区或者部门的领导干部，特别是主要领导干部的态度和责任心有着很大的关系”，“少数领导干部责任观念淡薄，由于制度不完善，除了问题追究不到个人”。2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治“非典”工作不力被罢官免职；2004年4月，总理主持国务院常务会议，亲自听取监察部关于中石油重庆开县“12.23”特大井喷事故、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾3起责任事故的调查处理情况。4月底，国务院又先后责成严查江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”案等，包括常州市委书记、安徽阜阳市市长等20多名政府官员受到党纪政纪的严肃处分。这些案件的查处对于维护广大人民群众的切身利益起到了至关重要的作用，但是这种“问责制”与现行的行政体制和监督体制还是有着不相容的地方。作为一种监督方式，“问责制”实施的社会氛围还没有形成，因为科学的“问责制”的前提是合理的配置和划分行政权力和监督权力，而这则有待于更深入的制度改革。

在现行的行政体制下，对公共政策项目，尤其是大型的公共政策项目，“问责制”存在着以下不足之处。

（一）“问责制”中权责不清、主体缺位

作为公共政策执行监督的一种方式，在很多情况下，监督主体不知道向谁问责，由谁来承担这个责任，承担责任的方式是什么，是一种直接责任，还是间接责任。给人的印象比较模糊，很难具体的界定这个“责任”。

“问责制”的主体是谁？结合专家、学者的观点，笔者认为，“问责”的主体应该是人民群众，人民行使问责权，“问责制”应该是一整套完整的责任体系，不能仅仅局限于行政部门内部的上下级监督关系。因为在这种问责的监督体制中，人民群众追究各级政府的责任，各级政府再追究各级政府中行使公共政策执行权的公务人员的责任，这样才能形成良性的监督互动。但是在现实的公共政策执行监督中，往往是下级因失误影响了政策执行而被上级要求辞职，并不是因人民群众的“问责”而辞职，造成了“问责”主体无权问责而缺位的局面。

（二）“问责制”定位不清

作为行政责任领域内的一个新术语，“问责”的定位到目前还不清楚。我国《国家公务员暂行条例》中明确规定，行政处分的种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。“问责”并不是行政处分的一种，在相关的行政法律法规中并没有对它明确界定。所以，作为监督的一种方式，“问责”还是模糊的，界定不清的。在现实的公共政策执行监督中，“问责”的实际操作还缺乏可行性。

[参考文献]

[1]陈庆云.公共政策分析[M].中国经济出版社,1996,9.

[2]陈奇星.试论加强和完善行政监督机制[J].社会科学,1999,No11:24.