政府间范文10篇

政府间范文篇1

1991年苏联解体，独立后的俄罗斯进行了以税制改革和实行预算联邦制为核心的全面财政体制改革。其中一个重要的方面，就是调整中央与地方政府间的财政关系，解决集权与分权的最佳结合问题。这次改革和调整经历了不同的发展阶段。1993年末至1994年初，俄罗斯开始了建立预算联邦制的改革。当时，为解决长期存在的政府间财政关系的不规范问题，俄对所有地区都确定统一的联邦税提成定额，并规定了更加客观和所谓透明的财政援助资金分配标准。这些办法对消除联邦政府与地方政府之间在财政资金分配问题上的主观随意性，规范政府间的财政分配关系，起到了一定的积极作用。但这次改革并没有始终如一地进行。1996-1998年，俄罗斯地区财政危机加剧，不仅中央与地方政府间财政关系的矛盾更加突出，而且各级财政之间和各地区之间在财政资金分配上的主观色彩也更加浓厚，地区和地方财政的债务急剧增加。为解决这些问题，俄罗斯政府于1998年7月30日制定并通过了《1999-2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想》。其要旨是改变联邦主体财政援助资金的分配办法，建立联邦主体新的财政援助机制。接着，1999年又通过了地区财政援助基金转移支付的新分配办法，到2001年，俄基本完成地区财政援助基金改革。同时规定，给予联邦主体的财政援助资金，其基本部分的分配办法和分配程序由联邦决定。对于这次改革和新分配办法的实施，俄政府副总理赫里斯坚科(2000)给以充分肯定。

总的来看，经过10年的改革实践，俄罗斯中央与地方政府改变了财政体制和财政分配上的集权与分权模式，但财政分权化趋向有时表现得比较明显，有时则不明显甚至倒退。有资料显示，20世纪90年代，俄罗斯地区财政和地方财政收入占国家财政总收入的比重从40%逐渐增加到56%，1999年又降至49%。2000年，这个比重继续下降，主要是由于出口关税的增加和税法的某些变化造成联邦收入增加。就财政收入的分权化程度而言，俄罗斯与中国以及德国、美国等国接近，超过巴西、印度和墨西哥。而俄在财政支出方面的分权化程度则低于其在财政收入方面的分权化程度，这是由于地区财政和地方财政收入中有一定数量财政援助资金的缘故。1999年，联邦财政转移支付占俄联邦主体联合财政收入的比重约为15%，而中国和墨西哥等国财政转移支付占地方财政收入的30%以上（拉夫罗夫，2001）。

总括起来，俄罗斯对中央与地方政府间财政关系的改革与调整，主要采取了两项重大措施：

（一）按各级政府的职能和权限划分税种，调整中央和地方财政的税收收入

在独立后的最初几年，俄罗斯对中央与地方财政在税收方面的关系进行了调整，对税种在中央与地方之间做了重新划分。当时归联邦中央政府征收的税种主要有增值税、消费税、企业利润税、特别税、自然人所得税、关税、印花税、道路税、遗产税等。归地方征收的税种主要有企业财产税、木材费、自然资源税、环境污染税、个人财产税、土地税、广告税、运输税、教育税、企业注册费等。尽管从数量上看，归地方政府征收的税种并不少，但由于税收总额不大，税收收入占地方财政总收入的比重较低，一度引起地方政府的强烈不满，它们要求扩大对税收的支配权。迫于地方政府的压力，俄联邦中央政府划出一些税收给地方：将增值税收入的20-50%划给地方；从32%的利润税中划出22%给地方，其中又将12%划归州财政，10%划归州以下的地方财政；自然人所得税全部归地方。但这种划分的有效期仅为5年。要求地方在5年期内建立自己的税收体制，这就意味着允许地方政府自行征税。因此，地方政府在税收方面的权限较前扩大。

虽然中央政府对地方政府在税收权限上做了很大让步，但地方政府越权截留中央税收的现象仍很严重。据有关资料，1993年有30多个联邦主体截留联邦税款，个别地方政府甚至将该地区90%的税款留为己用。究其原因，地方本位主义和地方民族主义作祟固然是重要因素，但另一方面，地方政府财政困难也是事实。我们认为，根本的原因还有以下三个方面：其一，中央与地方的事权划分不明确，相应的财权也不甚清楚，因而不仅造成各级政府税收管理上的模糊和混乱，而且也使地方政府由于税收权限模糊和税收管理混乱而有机可乘。其二，虽然当时赋予地方政府自行征税的权力，但在严重经济危机、生产大滑坡和人民生活水平急剧下降的情况下，在地方课征新税并非易事。其三，各地区经济发展不平衡，由于俄在税收政策上对民族地区和困难地区倾斜不够，造成这些地区私自截留联邦中央税款来平衡地方财政收支。针对上述问题，俄罗斯首先明确了中央与地方的事权和财权，然后采取税款留成的调节办法努力平衡地方预算。当时增值税的35%、利润税的66%、消费税的47%都留给了地方。

1994年以来，俄罗斯在税收体制上进入了对中央和地方关系进行实质性改革的时期，主要方向是实行分税制。这一时期，中央政府和地方政府在职能及税收权限划分上取得了进展。一方面，规定税收立法权集中在中央；另一方面，地方拥有一定的税收管理权限，尤其是联邦主体的执法机关和代表机关有权规定纳入地方财政的那部分税收的税率，有权新增税种。地方政府在财政和税收领域独立性的加强，使俄罗斯财政收入再分配向着有利于地方财政的方向发展，地方预算在俄罗斯联合预算中的比重增加到51%。但1999年1月1日《俄罗斯联邦税法典》生效后，情况发生很大变化。首先，税法典规定要进一步强化联邦中央政府的税收立法权，强调税法典所列税种清单是详尽无遗和不可增补的。其次，大大收缩地方政府的税收权限，规定除税法典规定的税种外，不允许各级地方政府自行新增地区税或地方税。再次，取消13种地方税费，缩小地方政府的税收收入。据俄罗斯政府计算，由于取消了这些税费，地方财政每年减少收入136亿卢布。近几年俄罗斯地区财政和地方财政的收入结构见表1。

（二）按各级政府的职能及权限划分其支出权限和范围

在1998年以前，俄罗斯各级政府之间的财政支出权限总的还是缺乏明确划分的。这种情况无论是在联邦与联邦主体权力机构之间，还是在联邦主体与地方政府之间均不同程度地存在。形式上，俄罗斯为地区和地方政府确定了财政支出权限和范围，并将对住宅公用事业和运输业的补贴支出，以及维护地区级道路的支出都固定给了地方。此外，地方政府与联邦中央政府之间对教育、卫生、社会政策和经济补贴等共同性支出的拨款责任也做了划分。但俄罗斯联邦政府在把支出责任及义务划定给各级财政时，并不为其提供自主确定财政规模和财政拨款的实际权利。由此看来，俄地方财政大部分支出的规模和结构仍由联邦政府实行硬性调节。而且在20世纪90年代，根据相关的联邦法规，联邦政府通常将没有收入来源做保证的很大一部分支出责任及义务交由地区财政和地方财政承担。因此，俄罗斯各级财政支出权限划分不明确不合理的基本问题尚未彻底解决。这方面的问题甚至在20世纪90年代后半期表现得更加突出（拉夫罗夫，2001）。

已经生效的预算法典虽然对固定财政支出权限和责任问题做了明确规定，但距离中央与地方政府间财政关系的改革目标尚有一定差距。更准确些说，预算法典只是对联邦主体和地方政府增加财政支出规定了限制措施。强调各联邦主体和地方政府无权在一个财政年度内通过关于财政支出增加或其他财政级次收入减少的决议，即各级地方政府的财政支出权限和责任只能限定在联邦法律规定的范围内，不能自行加以变更。此外，虽然早在预算法典生效前的1999年，俄财政部就对规定各级政府财政支出义务和权限的有关法规进行了清理，并提出划定联邦财政、地区财政和地方财政支出权限的基本方案，但联邦法规规定地区财政和地方财政要承担没有拨款来源做保证的各种义务，仍是造成各级地方财政收支长期不平衡的基本原因，也是政府间财政关系改革的主要障碍。有资料表明，1999年仅一些最大的不拨给资金的“联邦政府委托项目”，就约占GDP的8%，即相当于地区自有收入的60%。

综上所述，由于俄罗斯中央与地方政府间的财政职能界定不清，支出责任划分不甚明确或不具体，一方面容易造成联邦中央政府支出责任的转移和重新分配，形成对地方财政的“摊派”，扭曲中央政府与地方各级政府的财政支出责任；另一方面又促使地方政府同中央政府在财政收支问题上讨价还价，从中不断攫取地方经济利益。更有甚者，俄罗斯政府间财政支出责任划分的不清晰或不具体，与政府间财政收入的明确划分形成了尖锐的矛盾和强烈的对比。在这种情况下，联邦政府既框定中央与地方各级政府的财政收入，又限制地方政府根据自己需要而进行的财政支出，而中央政府的财政支出责任可以随时转移给地方，从而加重地方政府的财政支出压力。

二、中央与地方政府间财政关系的两大特点

（一）实行分税制

1994年后，俄的分税制改革取得较大进展，实行分税制成为俄罗斯处理各级政府税收权限问题的重要手段。分税制实际上可分为两种类型：彻底的分税制和适度的分税制。所谓彻底的分税制，其主要特点是只设中央税和地方税，不设共享税，而且中央政府和地方政府在税收立法、税收征管等方面的权限及责任完全分开。它们各自根据本级财政的实际需要和实际可能独立确定税费的征收，税收收入也全部纳入本级财政。所谓适度的分税制，其主要特点是既设中央税和地方税，也设共享税，而且税收立法权集中在中央。联邦中央政府规定明确且详尽无遗的各种税费清单，但地方政府有权在法律规定的范围内设立一些具体税种，具有一定的税收管理权限。

从1999年1月1日《俄罗斯联邦税法典》生效前的情况看，俄实行的是适度分税制。这种分税制的最大特点，是联邦中央集中了税收立法权，而且明确规定了中央和地方的税收管理权限及应征收的税种，地方政府在税收上享有一定的自主权利。税法典生效后，俄在中央与地方政府间税收权限的划分问题上有一些新的变化。目前实行的既不是彻底的分税制，也不是适度的分税制，与二者均相区别。实际上，中央政府在税收上仍实行集权，税收的立法包括征收的税种、税率、征税条件和怎样分配，都由中央政府统一制定。具体的税收条例、法令由国家财政部和国家税务总局制定，地方政府只能按中央政府的税收政策法令执行，无权各行其是。但划入地方预算的那部分税收的税率可由地方政府来确定，中央政府则对地方政府规定的税率总规模加以限定。例如，利润税是联邦税，该税的设立和征收办法由联邦中央法律做出规定，而联邦主体只能对该税划入本级地区财政的那部分改变税率。尽管这样会减少地方政府在税收政策上的权限，但能使国家在全国范围内实行一贯的税收政策。此外，根据需要，俄在税收的划分上也表现出一定的灵活性。

（二）实行财政转移支付制度

在俄罗斯独立后的最初几年，财政体制和政府间财政关系改革的重点之一，是解决中央与地方政府间的税收划分或税收分享问题。至于政府间的财政转移支付制度，没有受到应有的重视，因而其在俄财政体制中发挥的作用十分有限。即使联邦政府向地区级政府提供一定数量的财政援助，其规模和分配方向均带有随意性，即缺少转移支付的法律基础和制度保证。自1994年起，俄罗斯对财政援助制度不断进行调整，以“拉平各地区的预算条件”。为此，将需要财政援助的地区划分为接受“一般援助”的地区和接受“特别援助”的地区，并确定两类地区所需的两种规模不同的财政援助数额。在此基础上，中央政府对财政收入低于平均水平的地区按所划定的标准提供“一般援助”或“特别援助”，以使各受援地区的财政收入水平与俄全国的平均水平接近。有资料显示，1994年，为实行财政转移支付制度，筹措财政援助资金，俄联邦中央政府将来自增值税分享收入的16%用于建立财政援助基金。用这笔资金和来自其他渠道的资金向58个地区级政府提供了“一般援助”，另对23个地区级政府提供了“特别援助”。1995年，用于建立财政援助基金的资金已占联邦中央政府增值税分享收入的27%，约相当于增值税收入总额的20%（伯德等，2001，中译本）。尽管如此，当时用于转移支付的财政援助基金仍远远不能满足需要

。而且，这种转移支付制度对各受援地区的经济发展和各级地方政府的经济行为产生的刺激作用，远不像联邦中央政府所期待的那样明显。

为扭转不利局面，俄政府于1998年7月30日通过了关于1999-2001年预算之间关系改革构想的第860号决议。该决议规定要改变对联邦主体财政援助资金的分配方法，拉平各地区的财政资金保证条件，执行各联邦主体在联邦财政面前的平等原则，并在各地区实行合理的财政政策。与此相适应，俄罗斯开始调整各级财政之间的收支划分，减少地区财政和地方财政的债务，试图消除中央和地区之间在税收及财政关系方面存在的随意性以及“个别问题个别处理”的不正常现象。此后，俄政府2001年8月15日的第584号决议又批准了至2005年的预算联邦制发展纲要。该纲要的主旨是保证地区财政和地方财政收入来源的稳定，明确划分各级财政的支出和收入权限，对用于各地区的财政援助资金实行新的分配办法，保证地区和地方政府的财政独立性和责任，支持地区的经济发展。俄罗斯在编制2001年联邦预算时，就采用了1999-2001年预算之间关系改革构想提出的对联邦主体财政援助资金的分配方法。

应当指出，直到目前，俄罗斯财政转移支付制度本身以及转移支付的核算方法仍是不完善的。相当一部分财政援助资金未经预算批准就进行分配。虽然自1999年实行财政转移支付的新机制和新方法后出现了某些积极的变化，但有专家认为，新方法也存在一定的缺陷，包括：(1)预算调节的范围过大；(2)对联邦主体的同一预算需要多渠道拨款；(3)在政府间财政关系上依然存在着“个别问题个别处理”的情况；(4)对地区的财政支持缺乏明确的目的性；(5)确定财政转移支付的过程与进行的改革缺乏相互联系等（古谢夫等，2001）。虽然俄政府通过的1999-2001年预算之间关系改革构想试图解决这些矛盾，而且强调不能把财政之间的关系仅仅理解为是来自联邦政府的财政援助，但上述问题和矛盾并未得以消除。不仅如此，由于联邦政府每年都改变提给地方财政的联邦调节税提成定额，因而无法保证划归地方的联邦调节税基础定额的稳定。

三、中央与地方政府间财政关系的完善与发展趋势

《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》指出：“俄罗斯形成的预算之间关系体系，虽然在90年代进行了改革，但仍不符合预算联邦制的基本原则，不符合国家长期发展战略的要求”。该发展纲要指出了俄罗斯中央与地方政府间现行财政关系体系的主要缺陷：(1)由联邦中央政府各类法规严格规定的联邦主体和地方政府的税收预算权限极其有限；(2)地区财政和地方财政负担过重，联邦中央政府往往让其承担过重的责任和义务，但又不提供相应的拨款来源做保证；(3)对地区财政和地方财政基本支出部分的集中性规定过于严格；(4)依靠联邦税收提成而形成的地区财政收入比重过高；(5)地区财政和地方财政过分依赖于每年规定的联邦税收分割比例；(6)地区财政和地方财政的透明度不够；(7)没有从法律上明确固定拉平预算条件的方法。这些问题导致财政资金的无效使用，加大了各地区间的比例失调，加剧社会和政治紧张局势（阿利穆尔扎耶夫等，2001）。

我们认为，上述问题的症结，一是各级政府之间的支出权限缺乏明确划分，这在中央与地区之间以及地区级政府与其下属的地方政府之间均不同程度地存在。二是联邦中央财政的转移支付没有发挥应有的作用，从而使各地区之间的社会经济差距继续拉大。三是联邦中央财政与地区财政之间的收入分配问题没有得到很好解决；四是没有根本解决地区财政与地方财政之间的相互关系问题。联邦主体与地方之间的财政关系实际上完全由联邦主体的法规决定并进行调节，联邦中央政府法规的作用反而很小。正是由于以上诸多问题的存在，《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》提出，必须在俄罗斯中期发展总战略目标内，开始新一轮的政府间财政关系体系的改革。

实际上，近几年来，俄罗斯许多专家学者对中央与地方政府间财政关系及其改革问题进行了大量研究。许多专家学者主张，在俄罗斯目前的情况下，必须坚持中央政府对税收的集权管理，一切税收立法和规定均由中央政府制定。他们认为，中央和地方政府在税收立法和税收管理方面各自完全独立的彻底分税制，并不适合俄罗斯。在税收政策问题上赋予地方政府更大的权利目前尚不合时宜。因为：第一，在向市场经济过渡的经济转轨时期，必须将影响经济的杠杆重要集中在联邦中央政府手中。在俄罗斯现实条件下，各级地方政府在税收领域的很大独立性必然会破坏全国范围内经济政策的统一。第二，绝大部分地方政府尚不善于正确利用为它们提供的独立经济权限。在经济转轨时期，中央政府应循序渐进地使地方政府适应新的经济条件。第三，地方政府试图在税收政策上最大限度地考虑本地的具体特点和特殊性，这样容易使它们为满足地方利益而牺牲国家利益。第四，从维护俄罗斯国家体制，保障国家安全的角度出发，也应该限制地方政府的税收独立性。国家必须将足够的财力集中在自己手里。只有这样，联邦中央政府才能握有管理国家经济的主动权。前苏联和俄罗斯的教训都证明，搞地方分裂一般都首先从要求经济上更大的独立性开始；然后逐渐减少国家财政的提成；接下来便将全部税收纳入自己的地方财政，只把固定款项提成给国家财政；再后来就连这些提成款项也以种种借口缩减并很快被地方政府全部截留。因此，从保护俄罗斯的国家整体利益出发，在税收领域向地方政府提供较大的权限是不适宜的（莱温，1997）。

诚然，以上只是一家之言或是一部分专家学者有代表性的观点。而据我们对所掌握资料的综合分析，俄罗斯今后对中央与地方政府间财政关系的调整和改革将以预算联邦制为基础进行，其基本发展趋势和方向主要有以下几个方面：

第一，调整预算结构，达到财政体制的真正分权化。目前，俄罗斯联邦联合预算税收收入的近一半，以及约60%的非利息支出均集中于地区和地方预算。从这两个数字看，俄罗斯财政体制的分权化程度似乎已经很高。但如上所述，由于地方政府要承担大量不给拨款的“联邦政府委托项目”和其他摊派任务，而地方财政收入除一些地方税费外主要来自于联邦税收提成和财政援助资金，收入的总规模有限，因而地方财政收入与支出之间往往出现很大的不平衡。财政体制的分权化程度也因此而大打折扣。因此，重新调整预算结构，真正实现财政体制的分权化，是今后俄罗斯调整和改革中央与地方政府间财政关系的首要任务之一。俄罗斯有关专家也指出，俄目前实施的预算纲领以及现行预算结构不能保证联邦中央与预算过程的所有参加者利益的结合，不能保证他们相互权力和责任的统一。因此，应当将改革预算体制的重点集中在预算体制的分权化原则上，以便使地区和地方政府最大限度地充分利用本地区现有的税收潜力（古谢夫等，2001）。

调整预算结构和实现财政体制分权化，“首先要求在区域划分的基础上形成能够实现居民地方自治权的这样一种权利、资源和义务分配体制。……必须保证完成国家对居民的义务，并实质性地扩大归地方政权机关管辖的范围。……为此，至2005年的预算联邦制发展纲要建议将地方自治划分为两个层次：与地区的区域行政区划相一致的大城市和大区一级；更低层次的市镇（马克西莫娃，2001）”。诚然，通过调整预算结构真正扩大地方自治权并实现财政体制的分权化，并不意味着目前就要大大削弱联邦中央财政。恰恰相反，就俄罗斯情况而言，在扩大地方自治权的同时，短期内甚至还可能会增加联邦财政的相对规模。这是因为：一方面，目前由地方财政承担的相当大的一部分居民社会保障支出，可能改由联邦财政承担并进行更有效管理；另一方面，既然地区财政和地方财政承担没有拨款来源做保证的各种义务尤其是“联邦政府委托项目”，是造成各级地方财政收支长期不平衡的重要原因，那么缩减或者是将这类委托项目的财政责任转给联邦中央，会有利于这些项目的优化，但同时也会增加联邦财政支出。当然，从长远看，随着俄罗斯中央与地方政府间财政关系调整和改革的深入，如果保证地方财政独立性和财政责任的机制真正得以建立，各地区发展不平衡的差距缩小，俄联合预算中地方预算所占的比重会不断增加，而联邦预算的比重则会逐渐下降。这是一个总的发展趋势。

第二，完善和改进财政支出权限的划分。多年来，财政支出权限划分上存在的缺陷一直是困扰俄罗斯中央与地方政府间财政关系的一个“痛点”，因而关于财政支出权限划分问题的争论也一直没有停止过。鉴于此，《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》规定，应当将“支出权限”这一概念以法律形式明确固定下来，并在兼顾地区协调一致性、考虑外部效应、地区差别和规模效益等原则的基础上，确定各级财政支出拨款的总方向。俄许多政府官员和专家学者也极力主张扩大地方政府的财政支出权限。他们认为，一方面要将中央与地方政府的所谓“共同”支出范围缩减到最低限度，另一方面又必须详细地划分中央与地方财政之间的支出责任。为此，应当对已经生效的预算法典做相应的修改，包括：不仅要明确划分各财政级次之间的支出责任和范围，而且要保证地方政府独立确定地方性支出的规模、结构和拨款方式的权限（拉夫罗夫等，2001；赫里斯坚科，2000）。

在财政支出权限和责任的划分问题上，俄有关方面以及专家学者达成的另一个基本共识，是今后必须采取有力措施，使地方财政摆脱没有拨款来源做保证的“联邦政府委托项目”的沉重负担。禁止以任何法律和法规等形式向地方财政摊派超过其权限范围的追加支出。对用于居民社会保障支出的联邦委托项目，可以采取两个方案：一是由联邦财政直接拨款；二是由联邦财政向地方财政提供专项补助金。第二个方案虽然能够调动地方积极性并发挥地方的优势，但最主要的问题是容易导致地方财政竭力从中央得到更多的专项补助金，为地方攫取经济利益。实践也证明，第二个方案弊端较多。因此，第一个方案应是今后俄罗斯完善财政支出权限划分的首选。此外，普京在2001年总统预算咨文中还提出，2002年和以后几年俄将继续缩减提供给联邦主体用于实施联邦社会法律的专项财政援助，并免除地方财政承担的对联邦组织和机构的拨款义务。

第三，进一步界定并划分税收权限和收入来源。俄罗斯预算法典虽然确定了地方财政的独立性原则，明确了地方政府在形成收入和实现支出方面的权力，但并没有详细规定地方财政自有收入的具体名目以及自有收入规模和收入来源，从而保证地方财政自有收入达到能够满足最低社会需要的应有水平。更何况，大部分地方财政收入是依靠联邦和联邦主体的财政援助资金以及联邦与地区调节税税收提成形成的。在这种情况下，如果地方财政没有属于自己的真实的自有收入来源，就谈不上地方政府在解决地方问题上的任何独立权限。而且，为了能够得到财政援助资金，地方政府往往不得不按国家政权机关的指令或意图来改变自己解决地方问题的政策。再则，由于税法和预算法每年都要进行修改，导致经常削弱地方财政的收入基础甚至造成地方财政收入来源的丧失。为克服这些弊端，进一步界定并划分地方财政的税收权限和收入来源势在必行。

其一，根据普京在2001年总统预算咨文中提出的要求，今后必须保证地方财政收入来源的稳定性，主要保障措施，是将自然人收入税进款、总收入税、自然资源使用费，以及相当一部分利润税收入长期固定给地方财政。而从长远看，地方税费应当成为形成俄罗斯地方财政自有收入来源的基础。鉴于此，应当将那些能够保证地方政府有稳定地方财政收入的税收固定给地方财政，这对地方是有重要意义的。与此相关，俄罗斯许多专家学者建议要对税法典以及其他联邦税法进行修改和补充，以便对一系列税费做有利于地方财政的再分配。俄罗斯国家杜马地方自治问题委员会主席莫克雷(2001)建议，将税法典第一部分中列为联邦主体税的企业财产税、不动产税、总收入税，也归入地方税。土地税则应当全部列入地方财政。

其二，放弃长期以来一直实行的在各财政级次之间分割税收收入的原则，特别是不再将税收划分为自有税、固定税和调节税。所有的税收收入不再以固定税和调节税等形式分割给各级财政。最终达到联邦税收入全部纳入联邦财政；地方税收入全部归地区财政；地方税收入则完全列入地方财政，并将这些税收权限以法律形式固定下来。同时，在实质性扩大地方政府税收权限的条件下，将来按“一税一预算”的原则划分税收收入，并以此作为划分各级财政收入的终极目标。不仅如此，税收权限和收入来源将以注重稳定性、经济效益、税基的地区机动性、社会公正和财政责任等原则为基础，在各级财政之间进行明确划分。

第四，拉平预算条件。在2001年总统预算咨文中普京指出，应当着手建立有助于在地区实行经济和预算改革的财政机制，继续完善拉平预算条件的方法，并在法律上固定这种方法的基本原则。据分析，今后一个时期俄罗斯拉平各地区预算条件的主要方法，仍是通过建立财政援助基金的形式，由联邦中央财政向各联邦主体提供财政帮助。只不过是要从各地区的税收潜力出发，采取有利于拉平各地区预算保障条件的新的分配办法。而且，财政援助基金的形成和分配方法，将由联邦法规和国家中期财政计划加以确定。

第五，完善相关法律法规。俄专家学者一致认为，俄罗斯中央与地方政府间财政关系的巩固与发展必须建立在坚实的法律基础之上，应从法律上确保各地区和地方的自主权，明确划分它们的税收和支出权限。但实践证明，俄在这方面的法律法规并不健全。目前，俄罗斯已经通过的联邦法律包括：《俄罗斯联邦地方自治组织的总原则法》、《俄罗斯联邦地方自治的财政基础法》、《俄罗斯联邦预算法典》和《俄罗斯联邦税法典》等。今后还可能通过一些与完善中央与地方政府间财政关系有关的重要联邦法规，如《赋予地方自治机构以国家某些权限的总原则法》、《国家最低社会标准法》等（莫克雷，2001）。

四、结论

1.正确处理中央与地方政府间财政关系问题，是处于经济转轨时期的俄罗斯面临的重大课题之一。由于向市场经济转型，中央与地方政府间的财政关系以及财政资金的形成和使用条件均发生了明显变化。在这种情况下，预算联邦制问题以及联邦政府与地方政府之间在划分财政税收权限、划分支出和收入等方面的关系问题，具有越来越重要的意义。如果各级政府之间的财政分配关系不能得以有效界定并不断加以完善，俄地方自治的财政基础也就难以巩固。这是促使俄罗斯为适应变化了的条件而对中央与地方政府间财政分配关系进行调整和改革的重要原因之一。

2.为促进国家宏观经济的稳定和发展以及保持经济政策的连续性，一方面，中央政府应当在税收的划分和财政支出的安排上真正建立起自己的财政权威；另一方面，又必须建立一个有效运行的中央与地方政府间财政关系体系，特别是建立有法律保证的政府间财政收支责任划分体系。

3.俄罗斯中央与地方政府间财政关系调整与改革的最终目的，是为了提高效益、加强财政预算责任和保证地区间的公平与公正。要达到这一目标，最直接的方法是放弃联邦中央对地方财政收支的调节。但由于俄各地区之间的财政保证程度存在着巨大差异，加之受财政管理体制集中化传统根深蒂固的影响等原因，联邦政府还应当拥有比较广泛的财政权限，包括在拉平预算保证条件并对地方实行的财政税收政策施加影响方面的权限。因此，财政资金的相对集中化与财政权限的分权化原则并重，仍将是俄罗斯今后一个时期调整和改革中央与地方政府间财政关系的基本点。

【参考文献】

1阿利穆尔扎耶夫等(2001)：《对预算之间关系的新学说观点与联邦政府的预算政策》，［俄］《俄罗斯经济杂志》第9期。

2伯德等主编(2001)：《社会主义国家的分权化：转轨经济的政府间财政转移支付》，中央编译出版社。

3古谢夫等(2001)：《从地区的立场看预算改革》，［俄］《财政》第8期。

4赫里斯坚科(2000)：《预算间关系改革：新的任务》，［俄］《经济问题》第8期。

5拉夫罗夫等(2001)：《俄罗斯的预算间关系改革：“创建市场的联邦制”》，［俄］《经济问题》第4期。

6莱温(1997)：《从地区角度看税制改革》，［俄］《财政》第12期。

政府间范文篇2

(一)均等化目标的由来

以均等化为目标的转移支付基于这样的价值观念：一个国家的所有公民都有平等的权利享受国家最低标准的基本公共服务。对均等化的理解包括两点：一是它是一项基本权利，与个人的支付能力和居住位置无关。二是它是指缩小地区间政府基本公共服务的差距，而不是直接改变地区间经济发展的不平衡。当然，改善贫困地区的基本公共服务能力，有利于缩小地区间经济发展差距。无论各地方政府财政能力如何，中央政府都应保证所有的公民都能享受到基本的公共服务。

地区间基本公共服务差距的形成是由于地方政府的财政能力不同，其支出需求和自有财力之间存在缺口，表现为在相同的公共服务项目上，在平均的征税努力下，地区间的服务水平和质量存在差距。具体原因有两个方面：一是地区间收入能力的差异。由于地区间的经济发达程度、经济体制、经济结构、都市化程度、人口分布不同，加之税基的规模和税源的集中程度等存在差异，必然造成地区间收入能力的不同；二是在相同支出项目上，各地区单位支出成本也各不相同。受自然地理环境的影响，地区间社会经济结构和人口分布状况存在差异，尤其像我国这样的发展中大国，成本差异更为明显。

在人口完全自由流动的情况下，基本公共服务的均等化可通过居民在地区间的自由迁徙来实现。完全自由流动意味着居民在辖区间的迁徙成本为零。一般情况下，这种均等化的“自动调整机制”在现实生活中难以达到。为了使各地方政府都能达到基本的公共服务水平，要求中央政府站在社会大众的角度，通过提供一套无条件的、基于基本公共服务为目的的政府间转移支付，协调地区本论文由整理提供间由于客观因素差异造成收入能力和支出成本差异而带来的居民享受公共服务的不平等。

凡是在地区差距比较明显的国家，均等化目标都是在转移支付制度设计中考虑的重要内容，一般通过无条件拨款来实现。在澳大利亚，政府间转移支付的形式主要有普通支付和特定支付，其中，普通支付中的预算平衡援助款具有明显的均等化性质。在加拿大，均等化转移支付是联邦政府为减少各省之间的财力不平衡而设立的一项最主要的补助。此项转移支付由联邦直接补助到省，由省级政府根据轻重缓急自主安排，省级政府也可将转移支付和其自己财政收入一并用于安排医疗保健、教育、社会援助等公共服务。在中国，以均等化为目标的转移支付被称为财力性转移支付。它是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，由上级政府安排给下级政府的补助，资金接受者可根据实际情况自主安排资金用途。

在美国，无条件拨款仅占转移支付总额的2%左右，与加拿大、澳大利亚相比，美国显然没有把无条件拨款作为解决州际间财政均等化的主要政策工具。这与美国本论文由整理提供现在的地区差距不大以及人口的自由流动有密切关系。无条件拨款主要是收入分享拨款，其理由是联邦政府比州政府拥有更强的收入征收能力，联邦政府希望让所有的州在平均的水平上履行标准职能。

(二)均等化的内容与差异的衡量

1.均等化的内容。均等化在西方国家一般指财政能力均衡化，财政能力可通过宏观经济指标来测度：包括各地方行政区域内的国内生产总值、生产要素收入、各区域居民的要素收入、个人收入、个人可支配收入等。由于各国的具体情况不同，财政均等化的实践也各有不同。在澳大利亚，指在相同的收入和管理效率下，提供标准服务的能力；在加拿大，指各省在合理的相当的税收水平上提供合理的相当水平的公共产品；在德国，指各州的财政能力差异得到均衡；在瑞士，指在不过分加重税收负担的情况下，提供可接受的最低水平的公共服务；在瑞典，由中央的转移支付保证地方政府具有全国平均水平的财政能力。美国佐治亚州立大学经济学教授SallyWallace认为，财政均等化可以指下列中任何一项：(1)同样的纳税购买力，这意味着，不论在任何地区，每个纳税人每一美元都能购买到相同水平的公共服务；(2)同样的税收努力结果，这意味着，在不同的行政区域内，同样的税率能够征得同样的税收；(3)同样的税收努力能带来同样的公共服务水平，这意味着，二者之间是相互关联的，如果同样的税收努力结果首先达到了，那么紧接着就能实现均等化的公共服务。

2.差异的衡量。在理论上探讨地区间财政能力的差异比较容易，困难在于如何去衡量这些差异。几乎没有哪个国家能精确地衡量这种差异，也几乎没有哪个国家能拿出一个客观的衡量结果去指导建立转移支付的公式。大多数国家一方面以人均收入指标衡量财力状况本论文由

，另一方面详尽计算对特定服务的支出成本，例如：公路里程、贫困线下的人口、住房短缺情况等。

二、解决辖区间外溢性问题的转移支付

(一)辖区间的外溢性

辖区间外溢性是由辖区内收益成本与社会收益成本的不一致导致的。地方政府的行为目标总是从辖区范围内考虑较多，是一种理性的选择；而从社会整体来看，这种理性的选择有时会带来不利的后果。这有两种基本的情形：一是从辖区范围内看，政府某项活动的“辖区成本”大于“辖区收益”，是不合算的，但该项活动会带来更大的“社会收益”，其结果是“社会收益”大于“社会成本”；二是相反的情况，在辖区范围内看，政府某项活动的“辖区收益”大于“辖区成本”，是合算的，但该项活动会带来很高的“社会成本”，其结果是“

社会成本”大于“社会收益”。

前一种情形是正的外溢性，如在本地受教育，日后迁居到其他辖区；其他辖区的人口流人本辖区定居享受本辖区提供的公园、文化、交通设施、卫生等服务；生态环境保护，给其他辖区带来空气质量、水质等方面的改善。后一种情形则是负的外溢性，如为了本地居民收入和财政收入增长，大力推动本地的工业化，而由此产生的污水、废气、粉尘等未加处理自然排放，以及过度砍伐森林、过度放牧、过度开垦等，导致其他地方跟着受害。对于具有正的外溢性公共服务，地方政本论文由整理提供府往往没有积极性，如对教育投入的积极性相比上工业项目就要低得多，以及对外来人口给予与本地人口不一样的待遇，甚至采取种种措施加以限制。而对于具有负的外溢性的这类活动，地方政府的积极性很高。上一个项目可增加就业，带来经济增长，减少贫困和提高本地居民收入水平，诸如此类的好处使各地方政府往往不顾环境的承载能力，导致生态环境恶化。淮河治理10年不成功就是一个很典型的案例。在整体生产力水平还不高，工业化还没有完成的我国，这种辖区间外溢性造成的各地方之间的矛盾和冲突正处于高发期，要使之得到缓解，是离不开各层级转移支付的。

(二)通过转移支付解决辖区间外溢性

在产生辖区间外溢的情况下，如果赋予地方政府自主决策的权力，地方政府对“辖区成本”和“辖区收益”以及“社会成本”和“社会收益”的估算往往会不一致，高估其成本，而低估其社会效益；或高估其收益，而低估社会成本。这会导致具有正的外溢性行为激励不足，而具有负的外溢性行为激励过度；在地域广阔的国家，由于地方政府结构、经济社会发展、地形、地貌、气候、地理位置等方面的差异，各地方辖区间的成本—收益外溢性现象通常比较普遍。一般而言，越是大国，这种外溢性问题就越多；越是小国，外溢性问题就越少。对于像我国这样的发展中大国来说，外溢性问题变得相当复杂，处理不好将会妨碍区域协调发展。显然，要落实科学发展观，实现区域间的统筹协调，辖区间的外溢性是一个绕不开的重大问题。

解决辖区间外溢性通常需要通过中央政府的转移支付来实施。一般采用一套资金不封顶的配套转移支付办法，配套率取决于外溢比率，即地方政府行为的外溢程度。对于正的外溢性，如劳务输出地的基础教育、职业教育等，可用外溢收益的一定比率，或是用提供外溢性项目成本的一定比率来确定转移支付；对于负的外溢性，如减少水源地的污染、减少沙尘暴源头的生态损害等，则可考虑用辖区收益损失的一定比率来确定转移支付。总体上讲，这是一种激励约束机制，前者激本论文由整理提供励各地方政府多做“好的”事情，后者约束地方政府少做或不做“坏的”事情。在理论上，通过转移支付解决辖区间外溢性问题，其配套转移支付不应该封顶，配套比率要精心设计。但在实践中，一方面由于财力有限，中央政府提供的配套转移支付可能不足以使地方政府有效提供此类服务。另一方面，由于外溢情况难以测度，而且在各辖区间存在差异，确定合适的配套比率较难，如果确定过高，将会导致接受方的过量花费，如果过低，则会起不到激励的作用。这需要在实践中逐步摸索，通过经验积累来寻求最佳方案。

在不少国家(主要是地域广阔的大国)的转移支付体系中，以解决辖区间外溢性为目的的转移支付占有较大的份额。在美国，许多专项拨款是针对外溢性项目设计的，1988—1995年，专项拨款中份额最大的是卫生保健、收入保障、教育与培训以及交通。在加拿大，有专门的健康和社会服务转移支付，是联邦政府为省和地区政府更好地支持卫生、教育、社会服务等事业而设立的。在2001/2002财政年度，此项转移支付为344亿加元，占转移支付总额的72%。而在转轨中国家及发展中国家，该类转移支付往往针对面更宽一些。在我国，解决辖区间外溢性的转移支付实际上是存在的，如天然林保护工程、退耕还林工程、贫困地区义务教育工程、公共卫生体系建设等。但由于认识不太明确，这类转移支付往往被抹上了太多的政策性色彩，缺乏连续性和经常性，从而使得辖区间的外溢性矛盾时而缓解，时而加剧，妨碍了区域间的协调发展。

三、中央委托地方事务引致的转移支付

(一)哪些事务属于中央委托地方事务

与前两种类型的转移支付不同，此类转移支付是由中央委托地方事务引致的。这与政府间事权的划分密切相关。明确划分政府间事权是建立完善的政府间转本论文由整理提供移支付制度的前提。但“中央委托地方事务”与政府间事权划分不是一个层次的问题，它是一个操作层面的问题，在政府间事权已经划分清楚的前提下，一些本来由中央承担的事务，却委托给地方。它不同于中央和地方共担事务，通常指那些影响面比较大，又需要地方来办的事务，一般指同国计民生或国家形象、国家安全有重要的利害关系的事务。比如农业基础设施建设、委托某省市承办重大国际性会议、戍边、反恐、重大疫情防范、拦截等。这些公共事务一般具有地域性特征，往往离不开地方。(二)为什么要委托

本来属于中

央的事务为什么要委托给地方，而不是直接由中央来做？在事权划分清楚的前提下，中央委托地方事务主要基于以下3个方面的考虑。

政府间范文篇3

[关键词]地方政府；税收竞争；宪政；地方民主；地方自治

一、理论：对峙与评价

18世纪古典政治经济学家亚当·斯密指出，“（资本所有者）很可说是一个世界公民，他不一定要附着于那一个特定国家。一国如果为了要课以重税，而多方调查其财产，他就要舍此他适了，他并且会把资本移往任何其他国家，只要那里比较能随意经营事业，或者比较能安逸地享有财富”。[1]该论述是由纳税人视角，说明流动性生产要素对政府税收的敏感性，而由政府视角，为吸引更多生产要素流向本辖区，难免会竞相实施税收优惠，这种发生地方政府之间横向竞争行动，就是地方政府间税收竞争。长期以来，理论上关于税收竞争的认识，形成对立的良性竞争论和恶性竞争论。

主张良性竞争论的学者认为，地方政府间税收竞争能够提高经济效率，增进社会和个人的福利水平。最早的理论阐释由蒂布特（Tiebout）在1956年《地方支出纯粹理论》中提出的，他认为税收是居民对一定种类、数量和水平的公共产品组合所支付的对价，数量众多的地方政府提供不同的公共收支组合，而居民可以依据自己的偏好来选择满意的居住地，居民的选择是以进入或者退出辖区的方式进行的，故被成为“以脚投票”模型。[2]许多学者进一步深化蒂布特模型，认为地方政府间税收竞争：一方面可以避免公共部门的过度膨胀，限制资源从私人部门以税收形式向公共部门的转移，以脚投票发挥与“无形的手”类似的市场功能，促进资源的优化配置；另一方面，地方政府间税收竞争也不断进行学习和创新的过程，有助于形成更具竞争力的公共产品与制度。例如，哈耶克认为，“地方政府之间的竞争或一个允许迁徙自由的地区内部较大单位间的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法进行试验的机会，而这能确保自由发展所具有的大多数优点”。[3]

主张恶性竞争论的学者则认为，地方政府间税收竞争影响经济活动的效率，降低社会和个人的福利水平。奥兹（Oates）在1972年《财政联邦主义》中提出，地方政府为了吸引资本，竞相降低相应的税收，使得依赖税收支持的地方政府无法为最优的公共产品筹集到足够多的资金，地方支出水平处于边际收益等于边际成本的最优水平之下。进一步分析，如果地方政府为弥补收支差额，选择向流动性较差的生产要素提高税收的方法，则税收负担的配置难以符合量能征税等税收公平原则的要求。如果地方政府采取变相税收优惠，例如增加基础设施的投入，则可能导致全社会范围内的供给过剩，并构成对社会服务供给的排斥。而且地方政府间的税收差异会扭曲市场机制的资源配置功能，违反税收中性原则。

笔者认为，地方政府间税收竞争是一系列发生在地方政府之间、地方政府与纳税人之间、纳税人之间的博弈，而所谓良性竞争或者恶性竞争其实都不过是可能的博弈结局。博弈的参与者是构成博弈的基本要素之一，其目的是通过选择战略以最大化自己的效用。尽管“纳税光荣”受到广泛地提倡，但是理性纳税人的偏好是，承担尽可能少的纳税义务并享受尽可能多的公共产品。至于地方政府的偏好分析就比较复杂，将政府视为公共利益的化身显然过于幼稚，政府乃至内部的官员都是以自我效用为追求的，有的学者认为预算的最大化就是效用的理想描述。[4]以上主体的利益各自独立甚至相互对立，纳税人欲通过与地方政府的讨价还价，将自己的税收负担转嫁给其他纳税人或者享受搭便车的机会，而地方政府欲从其他地方政府处攫取更多资源为自己掌控，彼此行为互为作用，每个参与者的决策取决于他对其他参与者行为的预测。博弈结局是一种均衡，是所有参与者最优策略的组合。[5]“制度确定相互联系的交易各方的机会束”，[6]不同制度会影响每个战略组合中参与人的受益分配，进而导致参与者最优策略的改变，并形成不同的均衡解。因此，地方政府间税收竞争是趋向良性竞争抑或恶性竞争，取决于博弈行为所嵌入的制度框架，可以也应当考虑通过制度设计的方法，实现地方政府间税收竞争产生向上而不是向下效果。

二、现实：问题及成因

从1978年起，我国经济保持长时期的高速增长，取得举世瞩目的成绩，许多经济理论都试图给予解释，其中有学者就认为分权化改革是重要的成功经验之一：在改革共识尚未形成时，分权化的战略为改革奠定动力基础，提供冲破政治障碍的有效途径；地区试点可以避免大风险、大错误，并提供其他地区学习成功的样板；分权化可防止改革在构建时刻发生扭转，保持改革政策的连续性；此外，我国M型层级体制下的分权化，为非国有部门的增长提供空间，带来双轨制的繁荣，总之，形成有中国特色的“维护市场的经济联邦制”。[7]“分灶吃饭”、“利改税”、“财政包干”等政策，在缓解中央财政压力的同时，也形成所谓的“地方产权”。各地方政府被塑造成利益、权力相对独立的主体，积极推动本地区的经济发展，并共同构成博弈格局，而依据地方政府的竞争行为大致可划分为三类：进取型地方政府，主要依靠制度创新和技术创新，通过地方软环境的建设来吸引资源，从而扩大当地的税基；保护性地方政府，创新程度有限，不足以吸引资源，为保持一定水平的税基，常常采取地方保护主义，依靠政府保护来创造当地企业的产品市场；掠夺型地方政府，基本不创造税源，为维护政府日常开支，通过各种手段增加税费，对当地居民和企业进行剩余掠夺。[8]市场分割和地方保护一度是地方政府有害竞争的基本方式，其不仅阻碍生产要素的地区间流动、缩小市场规模和容量、扭曲市场配置机制，从而成为中央政府构建和维护统一大市场的大敌，还减少本辖区居民和企业选择自由，并可能遭致其他地方政府的以牙还牙。1993年《反不正当竞争法》第7、30条以及2001年国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等法律、法规、规章和文件等都着力禁止地方保护的竞争方式。

因此，地方政府间竞争形式逐渐从明显的地方保护转向税收方面，主要表现为：一是税收优惠，各地方政府为吸引资本，竞相减免税，既包括有法律授权的制度内减免税，还包括无法律授权或者超越授权的制度外减免税；二是先征后返，地方政府将原本入库的税收收入，以奖励或者补贴的形式向特定纳税人予以返还；三是增加配套措施，豁免各项费用，地方政府将一般性税收收入用于特定投资项目的基础设施改善，尤其是展开地价竞争，向特定投资项目以较低的价格甚至免费提供土地，以减少投资者的投资成本，后两者属于变相的税收竞争。目前，以上所分析的地方政府税收竞争正负效应在我国都有所体现。就地方政府税收竞争的正效应而言，资源流动的压力，迫使地方政府积极减轻纳税人的负担，注重优良投资环境的营造，并且向东部沿海地区的倾斜税收优惠政策奠定东部经济快速发展的基础，正在西部和东北启动的税收优惠也是西部大开发和东北振兴战略的主要组成部分，有效引导资源配置。就负效应而言，税收竞争成为税收流失的重要渠道，减少政府可支配收入，加剧地方财政特别是县以下财政困难，混乱无序的税收竞争还严重扭曲市场机制，破坏依法纳税的环境，给纳税人偷逃税提供可乘之机，并且是税收领域腐败的根源之一。

针对恶性竞争的治理尚局限于“权力上划”的思路，即税收立法权、征收权向中央集中。1993年国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》规定，税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分设中央与地方两套税务机关分别征管，又规定，中央税、共享税和地方税都要集中在中央。2000年《立法法》第8、9条规定，财政、税收等基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，全国人大及其常委会可向国务院授权，其中部分事项先制定行政法规。2001年修正《税收征管法》第3条规定，税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律、行政法规执行。集中税权主要针对的是地方政府间税收优惠形式的竞争，但是上述规范的实际效果相当有限，每年都采取清理检查减免税政策和执行情况的行动从一个侧面给予证明，个中原因如下：第一，我国地域辽阔，经济、社会发展又严重失衡，税权机械地向上集中难以契合具体地方的实际情况，也限制地方主动性和积极性的发挥，因此诸如《营业税暂行条例》等税收规范又再次将个别税种的开征停征权、税率税额调整权、税收减免权、税收要素确定权以及实施细则制定权下放，有些规定也与有关基本文件、法律相冲突；[9]第二，对于税权在各级政府间，分税制划分仍未勾勒出清晰、明确的轮廓和线条，甚至根本就没有省级以下的规定，而且分税制本身也缺乏稳定性，例如个人所得税、企业所得税以及证券交易税等分配比例、方式都变动频繁，这给地方政府间税收竞争提供极大模糊空间，并且形成短期行为；第三，驱动非理性税收竞争的动机仍然存在，地方政府对于上划税权的竞争只不过转换场所，由竞争策略操之在己变为跑部进京争取上级给予税收优惠政策。至于地方政府间的变相税收竞争，则几乎没有任何规范，实际竞争效果也趋于恶化，个中原因如下：第一，不规范、不合理的分税制下，地方政府缺乏财政责任意识，即使因过度竞争而形成债务危机，上级政府都是最后担保人，竞争行为的预算约束缺乏刚性；第二，对于地方官员的考核以上级为主，上级也一般以GDP为考核绩效的基本指标，理性的选择就是，盲目税收竞争以吸引投资，带动经济发展，无视升迁后的恶浪滔天；第三，在纳税人与地方政府的博弈中，地方政府行为直接影响纳税人的权益，而除了个别纳税人在进入时拥有一定讨价还价大能力外，其他纳税人几乎不能影响地方政府，更不能引导地方政府良性竞争，提供适当的公共收支组合。总而言之，我国地方政府间的恶性税收竞争的存在，主要是因为制度框架不尽合理，必须突破“权力上划”模式，进行彻底的理论反思与制度重构。

三、治理：宪政之道

“制度提供人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”，[10]笔者认为宪政是地方政府良性竞争所依赖的制度框架，因为：第一，地方政府税收竞争不能回避各级政府之间纵向或横向关系、其与纳税人之间关系等基本问题，而有资格回答这些的只有具有最高权威的宪法；第二，宪政是一个结构严谨、运转规范的制度体系，这有助于地方政府、纳税人在稳定偏好下的理性行动；第三，也是最重要的是，宪政的基本内容是民主法治、保障人权、合理分权，而这些又是地方政府税收竞争中各方主体利益协调的基础与保障。总之，治理地方政府间税收竞争的根本制度是励行宪政，而与之相关则是一系列具体制度构建。

（一）推行地方自治，合理划分地方事权与财权。

地方自治基于人民主权的治理理念，主张由地方之人才依法律规定和本地区的公共意志，自主治理本地方的公共事务，目的在于强化地方政府对地方居民的责任机制。[11]地方自治被视为民主政治训练的场所、自我管理的必然形式以及制衡中央集权倾向的重要工具，是宪政的重要组成部分。20世纪80年代以来，世界范围内的地方分权浪潮已经使地方自治超越联邦制和单一制政体区分，除非小国寡民，地方自治在任何国家都存在。我国《宪法》上，除民族区域自治和特别行政区外，第3条3款规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，虽然词语上未明确使用地方自治，但是，诸如地方各级人大选举产生本级政府、决定本地区重要事项以及各级地方政府对本级人大负责等规定，都是地方自治的典型特征。况且，在分权化改革实践中，利益、权力相对独立的地方政府已经客观存在。引入地方政府理念，目的是科学地划分地方政府事务，即分为委办事务和自治事务。委办事务是指地方政府执行上级政府交付办理的事务，原则上应禁止“空头委办”，即上级政府应当在委托事项的同时拨付相关经费。自治事务则是地方政府自行决策和执行的事务，应当在制度上提供充沛的财力予以保障，其中主要由地方自我筹集，甚至允许地方税收立法的方法，此外上级政府也可以基于财政均等化以及其他经济社会理由进行制度化的转移支付予以补充。地方政府间税收竞争应当是在其自治领域内展开：一方面，合理划分地方政府的事权和财权，消除上级政府的最后贷款人的形象误导，形成税收竞争程度的刚性预算约束；另一方面，上级政府也不得恣意干涉地方政府就自治领域内的税收竞争，地方政府可以采取符合本身特点的竞争手段。

（二）健全地方民主，有效约束地方政府竞争行为。

落实地方自治，真正实现“将地方上的事情，让本地方人民自己去治”，[12]而不是地方官员去治，关键是健全地方民主。人民借助地方民主以表达所需要的公共产品数量、质量以及种类，税收竞争则促使地方政府不断减轻本地区税收负担，民主与竞争双重作用下，地方政府将提供最有效率、也最能满足居民需求的公共产品组合。实现地方民主途径是多样的，但是在我国，最基本、最重要的制度就是地方人民代表大会，而地方人大约束本级政府税收竞争行为可以考虑两种方式。一个是地方人大对地方官员人事任免权。虽然《宪法》第101条规定，地方各级人大有权选举和罢免本级政府的正副行政首长，但是实际操作中，往往上级党委发挥主导作用。而上级考核下级官员的手段有限，主要为数字化的政绩考核，“上有所好，下必甚焉”，

“数字出官”、“政绩工程”也就应运而生。一些官员为追求短期经济快速发展，以不计后果甚至超越法律限制的税收竞争吸引投资，而所谓丰厚的税收优惠最终可能压垮地方财政，于是旧官员升迁，新上任官员往往推翻这些没有法律约束的许诺，投资人的应对之道就是投资的短期化，总之，地方政府之间和地方政府与纳税人之间陷入负值博弈的恶性循环。笔者认为解决方法就是强化地方人大的人事任免权，作为本地区税收负担的承受者和公共产品的享有者，居民或者其代表最有权对官员予以评价，而他们的评价也是官员行为最有效的约束。另一个方式，是地方人大的预算审批权。预算是反映政府活动的一面镜子，强化地方人大预算审批权，尤其是对公共支出安排的决策，不仅让本地区人民有机会提出自己的公共产品的清单，而且基于预算收支平衡原则，财政收入也被加上强制约束。此外，笔者认为还应进一步建立“税收支出预算”，即将税收优惠项目所形成的税收损失情况列入预算，并同政府直接财政支出统一加以管理的要求，[13]这样有利于税收优惠的决策权由地方行政机构向人大的转移，进而增进民主对公共人机会行为的制约，纳税人也可借助公开、透明的预算予以监督。

（三）保障要素自由流动，促进地方政府良性竞争。

统一大市场的基础就是各种生产要素的自由流动，以实现市场对资源的优化配置，各级政府尤其是中央政府都有责任消除市场壁垒，推动要素的合理、有序的流动。各种生产要素的流动性有较大的差异，一般认为，土地要素几乎不流动，资本要素流动性较大，至于劳动力要素的流动性则受到政策限制。正如理论分析所揭示的，代表良性税收竞争的蒂布特模型的前提就是居民的自由流动，即居民自由进出不同地区，选择最能符合自己偏好的地区，各地政府也竭尽所能吸引更多居民加入，来分担成本，实现规模经济，而居民“以脚投票”的机制运作起来取决于迁徙自由的保障制度。此外，笔者认为迁徙自由还能矫正由于税收竞争所引发的民主失灵。地方政府税收竞争会导致税收收入减少，如果维持甚至增加公共支出，就需要依据地方民主在纳税人之间重新分配税收负担。但是，地方民主不是完美无缺的制度，很可能出现这样一个结果，即大多数选民表决有少数人承担税收负担，少数人得以对抗不公平决议的手段就是迁徙自由，因此迁徙自由还是宪政架构下制约“多数人暴政”的重要武器。1948年联合国大会《世界人权宣言》第14条规定“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”，我国1982年以前各部《宪法》均承认迁徙自由但是，1982年《宪法》却取消该规定并且形成诸如户籍制度等一系列的限制，因此保障迁徙自由还是我国宪政建设亟待解决的问题。

（四）建立协商机制，合作反对恶性税收竞争。

恶性税收竞争一般发生在高度同构化的地区，这些地区资源、技术以及人力资本都差异不大，彼此之间竞争往往局限在税收优惠政策的血拼，而博弈的结局就是两败俱伤，走出“囚徒困境”的基本思路就是寻求合作。合作的基础是一个能够建立相互信任、有效惩罚背信者的制度框架，在我国，目前上级政府的行政权威是维系这种合作的主要基础。但是，为在分权与集权之间保持均衡，上级政府的干预应保持适当的度，例如美国国会行使宪法的贸易条款所赋予的禁止地方保护主义和贸易歧视的权力时，必须尊重州的基本权力和内部制衡机制。[14]笔者认为，与行政隶属性下的合作相比，地方政府之间的自愿协商是更符合宪政精神。同级地方政府之间以互信互利为基础，彼此交流税收信息，共同维护税收秩序。地方政府的税收利益协调机制，既可以是高峰会议或高层协商，也可以是建立协会、联盟、秘书处等组织结构，进行经常性磋商。而且地方政府间可以就税务问题的协商结果可以签署协议，该行政协议应视为法律规范文件，不仅约束缔约方，也约束辖区内所涉及的公众。[15]地方政府在行政协议履行中，不可避免地会发生纠纷，而解决纠纷的机制可以寻求双方都认可的仲裁与调解，也可以考虑将纠纷解决纳入到我国司法诉讼程序中。总之，地方政府间合作反对恶性竞争，有助于化解地区性公共产品的外溢问题，成就互通有无、相互依赖、互利互惠的双赢博弈。

四、结语

“竞争成为工业家、银行家、政府商业贸易与产业行政机构最重要的目标。工业家、政治家、经济学家、金融经理、技术人员、工会都把竞争作为他们的信条。竞争的无上命令是他们辩论与建议的焦点。”[16]确实，对于竞争的理解不应局限在市场领域，竞争无所不在，无事不涉，即使地方政府之间也可能存在税收竞争。而且与市场竞争一样，地方政府间的竞争既可能是效率改进、福利提升的良性竞争，也可能是奔向底层、丧失绩效的恶性竞争。我们对于良性竞争抑或恶性竞争的选择，其实是对竞争规则的选择。宪政是对公共政策的最高级的、普遍适用的约束，具有限制公共权力、保护基本人权、遏制公共人的机会主义行为、保证公共权力无差别地公正行使等效力。只有选择宪政，将地方政府间税收竞争嵌入宪政架构中并进行具体制度构建，才可以获得良性的、向上的竞争效果。

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[1]「英」亚当·斯密：《国民财富的性质和原因研究》（下册），郭大力、王亚南译，北京：商务印书馆1972年版，第408页

[2]JohnDouglasWilson,Theoriesoftaxcompetition,2NationalTaxJournal.52,Jun1999,pp269-304.

[3]「英」弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》（下），邓正来译，北京：生活·读书·新知三联书店1997年版，第16页。

[4]「美」威廉姆·A·尼斯坎南：《官僚制与公共经济学》，王浦劬等译，北京：中国青年出版社2004年版，第37－40页。

[5]张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海：上海三联书店、上海人民出版社1996年版，第53页。

[6]「美」阿兰·斯密德：《制度与行为经济学》，刘璨、吴水荣译，北京：人民大学出版社2004年版，第1页。

[7]钱颖一：《现代经济学与中国经济改革》，北京：中国人民大学出版社2003年版，第197－222页。

[8]周业安：《地方政府竞争模式——构建地方政府间良性竞争秩序的理论和政策分析》，载茅于轼主编：《公正透明：中国政府体制改革之路》，北京：法律出版社2004年版，第379－397页。

[9]许善达：《中国税权研究》，北京：税务出版社2003年版，第32－33页。

[10]「美」道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海：上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第225页。

[11]杨宏山：《府际关系论》，北京：中国社会科学出版社2005年版，第300－301页。

[12]孙中山：《在广州全国青年联合会的演说》，《孙中山全集》（第八卷），北京：中华书局1986年版，第324页。

[13]邓子基等：《税收支出管理》，北京：中国经济出版社1999年版，第125页。

[14]JamesR.Rogers,StateTaxCompetitionandCongressionalCommercePower：TheOriginalPrudenceofConcurrentTaxingAuthority,7RegentU.L.Rev.103,Fall,1996,pp103-149.

政府间范文篇4

第一部分：绪论。本选题的研究背景、研究目的和意义、文献综述。

第二部分：政府间税收竞争相关理论解析。对政府税收竞争的内涵，分类及效应进行了分析。

第三部分：我国政府间税收竞争现状分析。对我国政府间税收竞争的形成条件和基本框架进行了说明，并就现阶段政府税收竞争的表现形式进行了分析。

第四部分：规范我国地方政府间税收竞争的对策。文章从政府职能、政府间财政关系、税收计划管理、税收竞争规制四方面提出了些意见。

关键词：政府税收竞争分税制税收计划

第一章绪论

1.1研究背景

建国以来到80年代，我国主要实行高度集中的统收统支的财政体制，在这种体制之下地方政府的财政收入要上缴中央，财政支出由中央下放，地方政府既没有独立的经济利益，也没有可以运用的财权以吸引其他地区税源流入本地区。因此，在统一的财政中央集权制度下基本上不存在税收竞争问题。但改革开放以来，随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行，地方政府在地区性事物中的自主能力得到强化。1994年的分税制改革，明确了中央和地方政府的收入分配关系，同时硬化了政府间资金上解、下拨的预算约束关系，各级政府当家理财、自收自支、自求平衡的动力明显增强。地方政府相对于中央政府的独立利益进一步得到承认和章显，地方政府对地方社会经济发展方向的决定权越来越大。在自身利益的驱动下，为了发展地方经济，地方政府就必然要取得尽可能多的财政收入，作为政府财政收入的主要形式的税收，自然成为政府间经济利益竞争的中心，而以经济增长为考量的政绩评价体制更让地方政府间竞争不断加剧。

从现实情况看，我国地方政府间对经济资源的竞争有很长的历史。在计划经济条件下，地方政府为投资项目而展开的竞争一直比较激烈。在转轨时期，地方政府间对资源的争夺更加白热化。同时，随着中央政府对地方政府的分权改革逐渐展开，中央与地方政府在资源方面的竞争也日益凸现出来。而在政府间的竞争过程中，国内税收竞争日渐凸现出来，并对经济诸多领域产生了深远影响。

1.2研究目的和意义

随着我国市场化和分权化改革的推进，尤其是财政分权体制的建立，我国各级政府逐渐形成了独立的经济利益，地方政府为实现各自利益边界的最大化而展开的对税收资源的争夺日益激烈，由于区域经济发展的不平衡，政府针对相对落后地区制定了诸多税收优惠政策，加上税收体制不规范，很多地方政府出台了一些名目繁多的减免税费的优惠措施，而以经济增长为考量的政绩评价体制更加剧了地方地方政府间的争夺，引起了理论界对税收竞争效应的关注和对有害税收竞争的讨论。

本文研究的目的和意义就在于通过对政府间税收竞争一般理论分析，揭示政府间税收竞争产生的根源，并具体分析我国地方政府间税收竞争产生的原因，以及影响我国地方政府间税收竞争规范展开的因素。在此基础上对如何规范和限制我国地方政府间税收竞争提出一定的建议，找到促进地区间良胜税收竞争和避免恶性税收竞争的方法和对策。

1.3文献综述

关于税收竞争的研究，国外的文献已经非常丰富。自蒂伯特以来，国外经济学家己经从各种角度拓展了税收竞争问题的研究。

蒂伯特（Tiebout1956）是最早研究税收竞争问题的。他认为，个人的“用脚投票”给地方政府很大的约束力，迫使各地政府最大限度地提高财政收支效率，在课征尽可能少的税收条件下提供最优的公共服务。蒂伯特实际上强调了地区间的竞争对促进政府效率提高的重要作用。奥茨（0ates1972）则直接指出税收竞争可能带来的负面效应，因为各地政府为了吸引资本，竞相降低相应的税收，使得地方支出处于边际收益等于边际成本的最优水平之下，从而政府无法为最优的公共服务产出筹集足够的资金。公共选择的税收竞争理论在拓展了税收功能分析的基础之上，提出可以通过建立约束机制，发挥税收竞争在效率提高上的作用。并着重研究了如何消除政府间竞争障碍。后续的一些研究则开始关注非同质地区的税收竞争中的博弈问题（MintzandTulkens1986；Wildasin1988），资本在地区间的配置不仅取决于本地税率，还会受到周边其它地区税收政策的影响，即地区间会在税收市场上进行博弈，而地方政府利用税率手段的博弈行为，不仅对资本、劳动力等经济要素的区域配置产生影响，而且会使不同地区经济发展潜力产生差异，从而引起宏观经济的波动。

最近几年，国内学者也有一些关于税收竞争方面的研究文章。特别是我国改革开放以后出现的国内各地方辖区之间的税收竞争的研究文献也越来越多。

国内学者对我国国内税收竞争成因也进行了大量的研究，例如，陈志阳（2002）认为，中央在财力上的集权和事权上的下放，使地方政府事权和财权不配套，为地方政府之间展开税收竞争提供了可能性和必然性；而真正引发税收竞争的深层次原因则在于地方政府的利益驱动。王文波认为，我国政府间税收竞争的根源在于经济性分权与地方资源的饱和利用。他指出，地区税收竞争的存在有其内在规律，地方政府的内在利益驱动导致地方税收竞争不可能消失。

国内学者对国内政府间税收竞争的效应的研究主要是利用西方学者税收竞争理论，结合我国的情况所作的分析，缺乏相应的实证研究。国内学者也对如何协调我国国内政府间税收竞争做了一定的分析。薛刚等认为推进和规范我国的税收竞争，中央政府要注意四个方面:即按照市场竞争体制的要求进行财政分权；弱化上级政府的行政命令干预，使各级政府决策的经济结果内部化；强化法制与民主的监督机制；建立起政府间合理规模的公平补偿机制。王文波则认为，中央政府的作用在于:限制各地税收优惠政策，实现信息充分、政策透明化；深化财政体制改革，实现财权和事权的相对统一；给予地方一定的立法权；完善法制，使我国税收制度更加透明、公平、规范；保护各地培养财源的积极性。

第二章政府间税收竞争相关理论解析

2.1政府间税收竞争的内涵

政府间税收竞争是当今经济学界的一个热门的话题，但学术界却并没有形成一个统一的概念。国外研究政府间税收竞争的重要代表人物Wilson（2001）对政府间税收竞争进行了广义、中义、狭义三个不同层次的界定。

第一，广义的税收竞争。指独立性的政府所采取的任何形式的非合作性税制设定行为。

第二，中义的税收竞争。指在广义税收竞争的基础上增加了一个限定条件，即要求每一个政府的税收政策能够影响税收收入在政府间的分配。如果政府非合作的税制设定行为不在于影响税收收入在政府间的分配，或它根本不能影响其分配，将不被视为政府间税收竞争活动。

第三，狭义的税收竞争。指各个独立性政府非合作税制的设定行为。在这种情况下，每个政府的政策选择将会影响流动性税基在这些政府所代表的地区之间的分配。特别是政府之间可能会在争取劳动力、企业、资本或消费者等方面展开竞争。

综合而言所谓政府间税收竞争是指在实行财政分权的多级政府体系中，相对独立且具有一定竞争性的政府以促进本地区经济增长，增进辖区福利，实现自身利益最大化为主要目的，采取多样化的税收竞争手段，争夺经济资源及税收资源的政府自利行为。政府间税收竞争需要具备的五个基本条件:

第一，存在一个多层政府结构，有两个以上竞争性政府主体。

第二，有一定程度的地方自治，从而激励地方政府的制度创新和政策多样化。

第三，地方政府的收入主要来源于本辖区；而非依赖转移支付。

第四，地方政府有一定的税收自主权，可以在某种程度上调整税基或税率。

第五，课税对象（居民、厂商或资本）可以跨区域流动，并且对税收比较敏感。

它也包含以下两个合理的扩张解释:

第一，政府间税收竞争的手段是降低有效税率而非名义税率，对纳税人而言，是广义的税收而非狭义的税收。

第二，政府间税收竞争的内容，除了通过优惠性的税收政策争夺经济资源外，还包括通过税负输出直接争夺财政资源。

2.2政府间税收竞争的基本分类

第一，从空间上可分为横向税收竞争（horizontalcompetition）和纵向税收竞争（verticalcompetition）。横向税收竞争是指同一级别、不同地域的政府之间为争夺流动性资源而展开的税收竞争，这是政府间税收竞争的主要形态。纵向税收竞争是指不同级别政府之间的税收竞争，主要表现为某一级别政府的税收政策对另一级别政府的税收收入产生影响。

第二，从效果上可分为有益税收竞争（beneficialcompetition）和有害税收竞争（harmfulcompetition）。这种划分是从对税收竞争效果的不同评价中得来的，将税收竞争作为整体接受评价，对税收竞争产生的效应进行区分。

第三，从性质上可分为制度内的合法竞争（formaltaxcompetition）和制度外的非法竞争（informaltaxcompetition）。合法的税收竞争又称正式的税收竞争，是在现行税收制度框架内，地方政府运用依法享有的税收自主权展开的竞争；非法的税收竞争又称非正式的税收竞争，是地方政府突破现行税收制度安排，采取违法的或者变通的方法进行的税收竞争。

2.3政府间税收竞争的效应

2.3.1政府间税收竞争的积极效应

第一，减轻了税收对经济活动的扭曲，有利于贯彻税收中性的原则政府间税收竞争的一个突出表现就是各个政府纷纷开展减税竞争、降低税率，以低税率的优惠吸引辖区外投资。从这一角度看，它能够均衡各地区投资者的税收负担，并使各地区税收负担的水平趋于公平、合理，从而减轻税收对经济活动的扭曲，有利于贯彻税收中性的原则。

第二，有利于增加“纳税人剩余”，减少“政府剩余”所谓“纳税者剩余”，是指居民愿意并且能够支付的公共物品的税收价格与其实际支付的公共物品的税收价格之间的差额。政府间税收竞争能够降低公共产品及服务的税收价格，保护纳税人和居民免受辖区政治家和官僚的掠夺。居民的“以足投票”或“以手投票”不仅会限制辖区政府官员对公共权力的滥用，促使政府更好地了解辖区居民的偏好，而且使得居民可以多元化选择地公共产品的收益水平及其税收价格，并且可以实现自身对政府转移支付额的最小化从而享受到“纳税者剩余”。

所谓“政府剩余”，是指政府能够提供的公共产品的数量和质量，与其愿意并且实际提供的公共产品的数量和质量之间的缺口所产生的政府保留，也可以称为“政府的租金”。在存在政府间税收竞争的情况下，政府取得收入的能力受到很大限制，这将促使政府增强决策的科学性，提高财政支出效率，导致“政府剩余”趋近于零。这是辖区内政府、居民和企业三者博弈的必然结果。

第三，有利于促进地区经济增长，使各地区经济协调发展政府通过税收竞争可以在一定时期内吸引更多的投资进入本辖区，从而促进辖区经济的发展。另外，政府通过采取一定的税收竞争措施，可以弥补其在某些方面如资源、基础设施建设、地理位置、人才、技术等等的不足，在一定程度上能够抵消其他辖区的比较优势，对促进区域经济的协调发展将起到积极作用。

第四，有利于促进要素的流动，促使政府提高公共产品和公共服务供给水平政府间税收竞争客观上加速了要素在地区间的横向流动，各地区增收和保收的的压力增大。要素的流动（流入和流出某个辖区）不仅取决于该地区的税率变化，还要看该地区的公共支出对公共物品和公共服务的提供情况，这必然促使政府更加注重公共产品的供给，改善当地的投资环境。

2.3.2政府间税收竞争的消极效应

第一，侵蚀税基，降低公共服务水平。政府间税收竞争往往是以降低有效税率为主要表现形式，但这是以侵蚀税基，减少政府可支配收入的为代价的。随着政府间税收竞争的开展，在缺乏有效协调的情况下，税收优惠的程度会不断升级，最终会导致税收竞争所带来的边际收益小于边际成本，竞争双方陷入“囚徒的困境”，从而影响政府职能的正常发挥。政府最终将无法为公共产品筹资，导致公共产品供给不足，辖区的福利下降。

第二，扭曲税收分配的负担水平，违背税收的公平原则。一方面，政府间税收竞争减少了政府的可支配收入；另一方面，由于要素流动性增强，政府又不能对流动性强的要素过度征税。为了保证其财源的相对稳定，政府必然采取其它的弥补措施，这就导致了税收负担的不合理转移。主要体现在两方面:一是税收负担从流动性强的生产要素上转移到流动性弱的生产要素上；二是税收负担从国外投资者身上转嫁到国内投资者身上。这种税收负担的不合理转移既不符合横向公平，也不符合纵向公平，在较大程度上降低了税收制度的公平性，违背了税收的公平原则。

第三，扭曲了资源的配置，降低了资源配置的效率。政府间的税收竞争都是从维护本辖区的利益出发，以税收优惠为主要手段吸引要素的流入，而漠视了地区间税收优惠政策的协调，使得资源流动违背了正常的经济规律，扭曲了资源的配置。由于这种经常性的利用税收优惠政策诱导资源的行为，使资源从能够得到有效使用的地区流向使用效率不高但有税收优惠的地区，资源配置的效率受到损害。[论/文/网]

第四，导致税制复杂化，缺乏透明度。政府间税收竞争的存在和发展促使各地区纷纷制定层次多、范围广的税收优惠政策，使税制过于复杂化，税收优惠政策的透明度降低，并容易导致恶性税收竞争。

第三章我国政府间税收竞争现状分析

3.1我国政府间税收竞争概况

3.1.1我国政府间税收竞争是在单一制国家内实行财政分权的结果

改革开放以来，中央和地方政府间财政关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。总的趋势是在中央集权的前提下赋予地方政府适当的财政自主权。前三次改革有一定共性，就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制。后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革。财政包干体制确认了地方在发展过程中形成的所谓“地方产权”，而1994年的分税制改革，则使我国走向了真正意义上财政分权的道路。

随着财政分权的推进，地方政府不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，而逐渐成为一个具有独立经济利益目标和资源配置权限的经济组织，税收竞争本身就是地方政府运用中央赋予的资源配置权追求自身经济利益目标的过程。可以说，1994年税制改革稳固地确立了促成我国政府间税收竞争的利益格局。如增值税和营业税分别由国税和地税管理，对增值税一般纳税人发生的运费支出，可按取得的货运发票所载金额7%的扣除率进行进项抵扣，在地税货运发票管理不规范的情况下，就可能对中央税收产生影响，导致纵向税收竞争，这也是最近国家税务总局下发一系列文件规范货运发票管理的原因。分税制作为政府间税收分配的整体安排，地方政府的积极参与以及对具体内容的激烈争论，也是税收竞争的具体体现，对税种划分、分享税类、分成比例的争论即是纵向的税收竞争，而对纳税环节、纳税地点的争论即是横向的税收竞争。但我国在推行财政分权的同时，在行政上仍然实行高度集权，财政上各级政府相对独立，行政上下级要服从上级，纵向税收竞争缺乏平等的竞争主体，横向税收竞争可以由中央政府进行强有力的协调，这是我国政府间税收竞争最为重要的制度特征。

3.1.2要素流动性的局限是我国政府间的税收竞争的制约条件

流动性要素是政府间税收竞争的主要对象，要素的跨区域自由流动，是政府间税收竞争的重要前提。在计划经济体制下，要素的流动服从指令性计划的安排，不能按照效益最大化的原则在不同的辖区之间进行选择。改革开放以来，尤其是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国家放松政策束缚，鼓励要素的自由流动和优化配置，为政府间争夺人才、技术、资本等稀缺资源的税收竞争创造了条件。一个突出的表现是，最近几年逐步发展起来的民营企业，纷纷把总部从最早开始创业的中小城市迁移到中心城市或大城市，如四川的东方希望集团，江苏的春兰，浙江宁波的雅戈尔、杉杉等将总部迁往上海，山东的浪潮集团、湖南长沙的创智、远大将总部迁往北京等。[论/文/网LunWenNet/Com]

但要素尤其是居民的流动在我国还受到比较明显的限制。首先，严格的户籍制度虽然逐渐松绑，但主要是针对高学历者或极少数私人资本拥有者，一般居民仍然未享有自由迁徙的权利。其次，居民收入没有实现完全的货币化，某些非货币化收入，如住房，以及一些非货币化的权利，如土地承包经营权、集体盈余分配权等，仍然和原住辖区捆绑在一起。再次，分散的社保体系妨碍居民的流动。与市场经济体制相适应的覆盖全国的社会保障体系远没有建立起来，没有开征社会保障税，社会保障资金统筹程度低，居民的社会保障依赖于原住辖区，且地区差别很大。再次，企业的迁移也不是自由的。国有企业尤其是地方政府控制的国有企业还比较多，即便地方政府不拥有所有权的企业，其迁移也受到地方政府的种种牵制和阻挠。最后，由于民主机制不健全、政府信息不透明、迁移成本高等原因，我国地方政府辖区内居民和厂商还缺乏有效的偏好表露和以足投票机制，从而制约了政府间税收竞争的规范开展。

3.1.3中央政府主导下的区域税收优惠政策是我国政府间税收竞争的主要体制渠道

我国实行高度中央集权的税收管理体制，中央税和在全国范围统一开征的地方税的税收立法权完全集中在中央，地方政府即便对享有完全的征管权和收入权的税种，也没有决定税基和税率的权力（除屠宰税、筵席税、土地使用税外）。因此，从法理上讲，我国地方政府没有通过降低税率、提供税收优惠进行政府间税收竞争的权力。这固然有利于维护良好的税收秩序，但显然不符合我国面积广袤、地区差别极大、经济发展严重不平衡的国情，不利于各个地区在同一起跑线上公平竞争或实现特定的区域经济发展要求。因此，中央政府根据不同地区地理位置、资源察赋、经济发展程度、特殊需要等情况，实施了有差别的税收政策，如促进东南沿海地区改革开放的政策、西部大开发的政策、老少边穷地区扶贫开发的政策、振兴东北老工业基地的政策等，这些政策都包含了实行税收优惠的内容。

区域性税收优惠政策可以看作是对政府间税收竞争政策的替代，这些政策除在形式上是由中央政府制定的以外，和标准意义上的政府间税收竞争政策毫无二致，同样是为了吸引流动性要素特别是资本进入特定辖区，地方政府必然会为这些政策“花落谁家”进行激烈竞争。最近中央为振兴东北老工业基地出台了相应的财税政策，重庆等老工业基地也跃跃欲试，希望能分享政策收益，这说明地方政府在自身的税收权力受到约束的情况下，通过中央政府主导下的区域税收优惠政策进行税收竞争的积极姿态。

3.1.4对广泛的自由裁量权的运用是我国政府间税收竞争的主要手段

高度中央集权的税收管理体制限制了地方政府进行税收竞争的能力，但“急用先行”、“宜粗不宜细”一直是我国立法工作的指导思想，也是我国法律文件的特色，具体到财政分权方案来说，就是分税制以及与之相配套的税收法律体系，并没有十分镇密地限定各级政府的税收行为，而是给了地方政府足够大的弹性空间。从立法意图上说，地方政府不具有税收自主权，无权设定或变更税率，但实际上地方政府在税收政策上的“自由裁量权”比理论上所允许的要宽泛得多，而地方政府也不会放过任何一个对税收法律法规进行有利于本辖区的解释或操作的机会，于是经常出现“中央决定名义税率、地方决定实际税率”的现象。如对国内上市公司1996年至2006年各年度分地区实际所得税税率的统计和方差分析显示，不同地区上市企业的实际所得税税率集中在一个狭小的、明显低于33%的法定名义税率的范围内，地区之间不存在显著差异，表明我国地区之间存在着在资本市场上争夺流动性资本的税收竞争。最近，大连、北京、广州等城市相继通过扩大扣除范围或扣除额的方法，变相提高了个人所得税免征额，降低了实际的适用税率，也是一种税收竞争行为。

不仅如此，我国地方政府的财政体制和收入形式很不规范，在正式的财政制度之外存在预算外收入、体制外收入等非正式的财政关系，在税收之外存在政府基金、规费、一般性收费、乱收费等对纳税人而言具有同等效果的收入形式，它们通常构成广义的税收负担。通过清费、减费进行竞争，可以收到与严格意义上的税收竞争完全等同的效果。因此，从广义税收的角度考虑，我国政府间税收竞争应该包括政府收费的因素。

3.2我国政府间税收竞争的表现形式

第一，优惠税率或定期减免税。它是指地方政府为了吸引辖区外经济资源的流入，承诺对满足条件的特定纳税人实行低于法定名义税率的优惠税率，或者免除或减少纳税人一定期限内应当缴纳的税款。一般是针对存续性税源的竞争，目的在于通过让渡短期的税收利益而谋取长期的经济税收利益。按照现行税法规定，减免税政策的决定权在中央，地方政府没有给予政策性减免的权力，因此，这种承诺从法律上讲是无效的。但我国地方政府依法行政的观念不强，擅自设立开发区对企业实行优惠税率的现象，经常见诸报端，同时由于地方政府对税收执法实质上的干预能力及税收政策的弹性，擅自减免税的承诺往往可以得到某种程度的兑现。如:地方政府可以对不符合条件的企业出具虚假手续骗取税收优惠资格（假福利企业、假高科技企业）；税务机关因在诸多方面受制于当地政府，可能和地方政府结成利益共同体，想方设法按其指定的税率征税。国务院办公厅在《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》中曾这样通报批评:“上海市松江区税务局根据上海市财政局《关于对高新技术企业实行所得税若干政策的通知》（沪财税收（1996）2号）的有关规定，批准上海市松江电子仪器厂等4户企业享受免征18%企业所得税的优惠，2000年度免征上述4户企业1999年的企业所得税2124亿元。”

第二，税收先征后返或财政返还。指地方政府在取得税收收入后，直接或者以财政支出的形式，把一定比例或者全部的收入再返还给纳税人。地方政府通过税收先征后返或者财政返还，减少可支配的税收收入，减轻纳税人的税收负担，类似于向纳税人提供了减免税的优惠。尤其是税收先征后返，被中央政府视为变相的减免税，2001年1月11日，国务院下发《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》，要求各地区、各部门检查纠正各种自行出台的税收先征后返政策，并规定了具体的惩罚措施。对财政返还，由于以财政支出为中介，在地方政府财政自治的范围之内，不仅没有被禁止，而且实际上被允许或默许。因此，地方政府对地方骨干企业和新投资于本地的企业通过财政返还进行税收补贴的现象非常普遍。如上海市各区为吸引投资，对进入本地的企业当年地方税纳税额超过一定数量的，给予40%一70%的财政返还。

第三，人情引税。人情引税主要指无直接利益交换关系的引税，因为税收折扣、财政返回都可以成为引税的手段，而“人情引税”则是指一个辖区的政府并不向纳税人提供任何优惠，而是凭借人情关系，游说、拉拢辖区外的税源流入。“不向纳税人提供任何优惠”是指税收方面的直接优惠，并不意味着纳税人得不到任何好处，纳税人通过转移税源可以赢得流入地政府的感情，可以在其他方面得到关照，可以在此后的纳税或其他经济行为中得到补偿，它所提供的优惠类似于“期权”。在基层一些地方，税务人员乃至其他公职人员工资奖金的发放，往往和分解到人头的税收任务的完成紧密相关，为保“吃饭钱”而利用关系拉税的现象屡见不鲜。

第四，买卖税款。在竞争激烈的情况下，引税演化为买税卖税，即对把税源拉入本辖区的中介人给予税款总额的一定比例作为报酬，辖区政府取得剩余部分。“买卖税款”的行为大多发生在经济落后或财政入不敷出的地区，一般是在地方政府默许的情况下，由基层财税机构操作买卖地方性税种。主要手段有两种:一是域外买卖。由乡镇财政机构以列支方式提供经费，地方税务所将本应向其他地区财税机构缴纳的税款买到本地，完成税收计划；二是域内买卖。有的地方税务所利用其自身机构按经济区划设置的优势，对所辖范围若干个乡镇的税收收入进行调控，视本辖区乡镇或辖区外乡镇为其提供经费的多少，来确定分配给该乡镇税收的数额。

第五，税收“打折”。税收折扣是税务机关对依法应当取得的税收收入不足额征收，而是把一定的折扣额让渡给纳税人，从而达到减轻纳税人税负、吸引辖区外税收资源流入的目的。如河南省统一规定对建筑安装营业税纳税人，在税务机关代开建筑安装营业税专用发票时，以票面所载营业额为计税依据按照3%的法定税率征收营业税，并随征2%的所得税，连同城建税、教育费附加，应征税费为营业额的5.3%。但有的地方政府为引入异地税源，不随征所得税，而按3.3%的比率征收，等于使纳税人享受了应征消费税37.7%的折扣额。在实行随征的其他税种，如交通运输业营业税，也存在为吸引税源流入而擅自不随征的现象。此外，在税收执法检查中发现的开大头小尾票、用白条打折收税等现象，都是税收折扣的具体体现。这种税收竞争方法一般是针对临时性税源或者是一次性税源的争夺，直接以取得税收收入为目的。

第六，税收自由裁量权滥用。我国税法中存在大量授权税务机关实行核定征收的规定，这在大多数纳税人会计核算不规范的情况下，不失为防止税收流失的权宜之计，但在缺乏客观且科学的税负核定公式的情况下，地方政府完全可以很有弹性地决定企业的实际税负。譬如，分税制否定了税收承包的做法，但现实中仍然存在协商办税的情况，即“包税”、“定税”或“变相包税”，具体缴纳多少税，在某种程度上取决于企业的谈判能力和地方政府的财政需要。又如，对大量存在的个体双定户，地方政府更是可以运用定税权，对进入本辖区经营的商户确定较低的纳税定额，降低商户营业成本，形成“漏斗集聚效应”，吸引辖区外商业资源的流入，通过跨界购买，进行税负输出。还有一种情况是，我国税务稽查的计算机化程度很低，税务审计的质量在很大程度上取决于稽查人员的素质、稽查力量的配备、稽查的态度和决心等主观因素，在俄罗斯存在的地方政府通过放松税务审计进行非正式的政府间税收竞争的情况，在我国同样存在。

第七，增加特定支出。按照税收价格论的观点，辖区政府向辖区内企业提供的公共服务，应该与它所做出的税收贡献成比例，尽管这不是一一对应的关系。但地方政府为了吸引辖区外资本的流入，通常会将一般税收收入用于特定投资项目和特定对象，进行基础设施改善，或对企业提供补贴，使企业承担的税收价格和享受的公共服务不对称。有些地方政府为了吸引投资项目，在没有足够财力对企业提供优惠的情况下，展开地价竞争，即以较你的甚至是低于土地开发成本的价格，提供给土地给特定的投资项目或特定的厂商。

第八，减少规费收取。地方政府还运用具有税收性质的收费进行竞争，尤其是各辖区政府普遍收取的规费，如排污费，降低企业为获得公共服务而做出的实际支付，达到和降低税率同样的效果。如通过降低车辆规费的收取标准，大城市周围的小城市往往能够吸引在大城市辖区内运营的车辆在本地落籍，从而取得相当可观的税费收入。非税收入在我国各级政府收入中占有很大比重，通过具有税收性质的收费进行竞争，是我国政府间税收竞争所面临的特殊问题。

第四章规范我国地方政府间税收竞争的对策

当前我国各个地区通过税收竞争所获得的经济效益有很大差异，通过税收竞争已经获得利益的地区总是想方设法保住胜势，扩大优势，在首先保住本地区经济资源的同时，想法设法提升税收竞争力去获得更多的资源，而在竞争中处于劣势的地区无论如何会采取更进一步的竞争措施，争取扭转局势。这样税收竞争的范围越来越广，程度越来越深，初期适度有序的税收竞争终将被过度失控的税收竞争所取代，这样我国地方政府间税收竞争的正面效应会被负面效应代替。鉴于税收竞争的双重效应，为实现趋利避害，需要建立和维持一种公开、公平、公正的税收竞争规则体系和框架。

4.1转变政府职能，建立市场经济下的法治政府

4.1.1政府职能公共化

在社会主义市场经济条件下，市场机制在资源配置中起基础性作用，政府介入的范围应仅限于“市场失灵”的领域。政府提供的公共服务的特征主要是有明显的外部性、巨额的固定成本限制了私营经济的竞争、具有重要的收入分配的考虑、国家利益需要政府提供这些服务。要按照以上原则，对现有的财政供给范围进行清理。财政要坚决退出一般性生产建设领域，除对基础设施等具有正的外部性和农业、工业幼稚产业等战略性项目的投资外，禁止面向特定企业的财政补贴或投资，截断政府和企业之间的直接利益关系。政府对企业的扶持应通过提供公共服务、创设制度环境进行。

在转变和界定政府职能的前提下，应根据政府职能设立精干、高效的政府机构。倘若地方政府不被赋予过多的经济责任，我国存在着大规模压缩政府规模的可能。如我国宪法中没有市管县的体制，而乡镇是职能残缺的政权机构，多数事务由县级政权派出机构承担，因此，完全可以取消地级市及乡镇政权设置，县由省直管，乡镇事务由居民自治。跨区域公共工程可由相关政府直接协商或由上级政府进行协调。实际上我国的地级市星罗棋布，很难形成具有辐射作用的区域经济中心，何况城市的经济地位无需通过提高政府的行政级别来肯定，这种做法完全是计划经济体制下“政府主导”观念的延续。乡镇政府被证明是中国最不规范、问题最多、造成负担最大的政府机构，按照市场经济对公共财政的定位，乡镇政府所起作用极为有限，它所提供的公共服务，完全可以由县级政府派出机构承担。

4.1.2政府行为法治化

第一，法律应该成为政府行为的最高准绳和最初依据，未经法律明确授予的权力，应该视为对政府的禁止，即不明示的权力归国民，这是约束政府行为的基础。

第二，任何法律均不应当包含对政府进行无限授权的规定，如“应该由XX政府决定的其他事项”，这种规定往往成为政府任意行为的借口。

第三，政府的任何决策都必须遵循法定的民主程序。政府间恶性税收竞争往往是个别政府领导拍板的事情，政府决策的程序化将提高做出不当决策或达成违规协议的成本。

第四，政府决策必须面向社会公示才能具有法律效力。“暗箱操作”是政府间恶性税收竞争的基本特点，政府决策的公开化可以使居民和厂商享有更多的信息，使政府的承诺更加公平和可信，而且使辖区政府间更能预见彼此的行为，减少囚徒困境式博弈。

4.1.3政府收入规范化

第一，将一些经常性的税性非税收入转化为税收。例如，将各种教育费附加归并改征教育税，与城市建设有关的收费、基金、附加等合并到城市维护建设税中，将社会保障基金改为社会保障税，将水资源费、渔业资源费、矿产资源补偿费、育林基金等并入相应的资源税，将交通部门征收的养路费、车辆通行费、运输管理费、公路建设基金等改征统一的燃油税，将环保部门征收的排污费、污水处理费等合并改征环境保护税等。

第二，坚决清理乱收费性的非税收入。政府提供的公共产品和服务的成本应该主要通过税收补偿，居民是作为整体支付税收价格，并个别地享受公共产品的，不能以提供公共产品为借口向居民收费；对具有有限排他性的公共产品，以及向特定居民提供的服务，可以采取使用者收费的方法补偿，但必须进行成本效益分析，不能收取超过供给成本的费用；治理乱收费不应依靠政府，应赋予居民寻求司法救济的权力。

第三，实行收费预算管理。对于强制性非税收入的立项必须由相应级别的权力机关审批，政府及其组成部门不能决定收费事项，尤其是面向全体居民的收费；现行的“收支两条线”规定，仍然是以政府为主导的管理方法，应把依法收取的规费纳入预算，统一安排收支，切断政府及其部门与规费收入之间直接的利益关系，并建立权力机关对收费的全过程监督。

政府职能公共化和政府机构精简，将压缩地方政府的财政需求，减小政府间恶性税收竞争的经济动机，也可以减少税收竞争的主体及政务信息传递的层次和环节，使政府的决策更加清晰可辨。政府行为的法治化和政府收入的规范化，将提高政府财政政策的透明度和受控性，限制地方政府利用非税收入展开恶性竞争的空间，并为更加精确地考察和评价政府间税收竞争奠定基础。

4.2深化分税制改革，理顺政府间财政关系

4.2.1正确处理中央与地方的利益关系

我国现行的税权过于高度集中，地方拥有的权限过小，造成一方面不利于地方因地制宜发挥接收的调节作用，另一方面地方通过制定各种名目繁多的收费、基金等，形成了名为中央集权，实为地方滥权、越权，这加剧了国内税收竞争的恶化，并严重影响到我国的国际税收竞争的有效性。针对这种情况应进一步理顺中央与地方的关系，正确处理好二者的利益关系，合理划分中央和地方的税权。

按照马斯格雷夫、巴哈、麦克鲁尔等人提出的最优分税原则（OptimalTaxAssignment），中央和地方政府间税权应划分为:①地方政府不能征收税负转移到其他地区的税种。对于具有高度流动性要素的课税，其税权应该集中于中央，非流动性要素的课税，税权应保留在地方。比如，产地原则下的增值税应划归中央，而以居住地为基础征收的工薪税、零售税或其他间接税则适合作为地方政府的收入来源；②不能让地方政府控制对宏观稳定政策和收入再分配具有重大影响的收入来源，如累进的所得税，宜由中央政府课征；③不把某级政府不能在其相应的级别上有效地评估、征收的税种归其所有。如财产税，中央政府掌握的信息没有地方政府充分，故应由地方政府征收；④具有收入周期不稳定性的税种，如公司所得税、资源税，宜划归中央政府，因为地方政府支出多是提供基本的公共服务、补贴家庭以及不能推迟的工资发放等，需要依靠周期敏感性小的收入；⑤类似于对私人部门定价的使用者收费（usercharges）各级政府都适合征收。

按照上述原则，应对我国现行的税种分割做适当调整，增值税、企业所得税不应作为共享税，资源税应当作为中央税或共享税。个人所得税符合财政支出收益和纳税负担本土化两条基本效率原则，应采取“税基共享”的方法，由中央征税机关负责征收。如果中央政府决定采用比例税率，地方政府可以简单地在此基础上叠加一个附加税率；如果中央政府决定保留采用超额累进税率结构，地方政府可以在应纳税额上附加征收一个比例。

在税种分割的基础上，应明确中央和地方的税收立法权限:

第一，中央税和共享税的全部立法权集中于中央，地方政府对自己征收的共享税（目前指由地税机关负责管理的部分企业的所得税及个人所得税）不享有解释权。

第二，全国统一开征，且对宏观经济影响较大的地方税，如营业税，由中央制定基本法规和实施办法，而部分政策调整权、税目注释权下放到地方。

第三，全国统一开征、税源较为普遍、税基不易转移，且对宏观经济影响较小的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，如房地产税、土地使用税、印花税、车船使用税、农业税、耕地占用税、城市维护建设税等，中央只负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、政策解释、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限应赋予地方。

第四，税源零星分散、纳税环节不易掌握、征收成本大，且对宏观经济不发生直接影响的税种，如契税、屠宰税等全部立法权放给地方。

第五，地方政府可以结合当地经济资源优势和社会发展状况，对具有地方性特点的税源自行设立地方性税种，并制定具体征税办法，但要报上级政府备案.对它们提供的公共服务可以决定使用者收费的水平。

通过更加合理的税收分割和税收立法权分配，地方政府的税收权限将被限制在财政外部性很小的税种上，而有了自主确定财政收入规模的正常渠道，地方政府也就无须开展恶性税收竞争。

4.2.2依法稳定政府间财政关系

第一，政府间财政分权方案的出台应充分体现民主、公开、公平的原则，中央政府与地方政府之间的双边谈判，应转变为在法律框架下中央和地方之间以及地方之间的多边谈判，最终的分权方案应该体现各种利益的碰撞和妥协。全国人大及其常委会在现行体制下不是反映各省力量制衡的适当场合，应由各省派出代表，组成专门的委员会，就财政分权方案进行研究和辩论，并达成全体一致的协议。

第二，对专门委员会达成的方案，可由全国人大常委会进行审议，如果不违背上述财政分权的基本原则，不会削弱中央权威危及国家统一、造成地区分割，则可以接受为法律草案。

第三，对政府间分权方案应以较高位阶的法律加以固定，即便不使其成为宪法条款，也应由全国人大审议通过，并以基本法律的形式公布实施。

第四，对上升为法律的财权分配方案，中央和地方政府都必须严格遵循。在充分协商和经由法定程序批准之前，任何级别的政府均无权单方面做出改变可调整。对通过法律划定的分权界限，任何一方都不能突破，属于哪级政府的权限，其他级别的政府尤其上级政府不能越权做出规定。建立在法律基础上的稳定的政府间财政关系，将减少地方政府的机会主义和商业化倾向，以及由此而生的政府间恶性税收竞争。

4.2.3加强地方政府的预算约束

第一，地方政府预算应当完全由本级人大及其常委会审议和批准，而无须取得上级政府的同意，对地方政府在自己的权限范围内做出的预算决策，上级政府不应干预。

第二，在税收权限己经作适当划分的前提下，中央政府不能做出涉及地方税的税式支出决定，如果需要对在全国统一征收的地方税规定税收优惠，则应当在中央政府主持下由地方政府讨论，并一致接受，以免给地方政府的预算收入造成冲击。

第三，除非对下级有专项转移支付，上级政府不能做出直接导致地方政府财政支出增加的决策，对于跨区域的公共工程项目，中央政府可以居中协调，但更大程度上应由相关的地方政府谈判决定，对于需要在全国范围内保持大体一致标准的支出项目，也应当在充分征求地方政府意见后做出决定，以免造成地方政府的额外财政负担。

第四，由于地方政府的收入缺乏足够的弹性，而财政支出中包含很多不确定性的因素，出现财政赤字在所难免，因此，除非中央或上级政府的转移支付可以帮助地方政府弥补财政缺口，应当允许地方政府享有一定的发债权，至于地方政府的债券的种类、额度、控制指标、偿还方式等，可以通过法律规定，以防范可能出现的债务风险。公开授予地方发债权，要比地方政府通过不正当渠道发生隐性债务更为安全。

4.2.4改革完善财政转移支付制度

转移支付制度改革的目的在于实现财政的均等化，一方面要维持地区间一定的财政能力梯度，而不能完全消灭地区间财政差异，从而形成一种竞争的压力；另一方面要控制税收竞争的确效果，不能将财政能力差异搞得太大以至于影响地区间的平衡发展。总的来说，转移支付要平衡税收竞争的效率性和公平性，保证社会经济的均衡协调发展。

第一，实行科学的转移支付制度，用“因素法”替代“基数法”。因素法的基本特点是，选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等。根据因素来衡量各地的财政地位，以公式化的形式确定各地的转移支付额，从而提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，规范中央与地方之间的财政关系，避免讨价还价现象，提高财政管理的科学化程度。

第二，选择适当的转移支付形式，建立复合型转移支付模式。一般而言，转移支付主要有三种形式，即一般性转移支付、专项转移支付和特殊性转移支付。一般性转移支付不附带使用条件，不指定用途，其目标重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付的作用是定向性的，上级政府对下级政府的专项转移支付，大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。特殊性转移支付则是对特大自然灾害及重大事件造成损失等给予的补助。就我国近中期的实际情况看，应建立一种以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充的复合型转移支付模式。

第三，加大转移支付力度，实现财政能力的横向公平。一方面，要加大中央政府对地方的转移支付力度。目前，中央政府的转移支付额度相对较小，特别是过渡期一般性转移支付规模偏小，不能满足均衡地区间财力的要求。以过渡期一般性转移支付为例，1995年仅为21亿元，2000年达到85亿元，到2001年为138亿元（仅为2001年财政支出18902亿元的0.73%）。另一方面，要加强地方对下级政府的转移支付，特别是省级政府要增加对市县政府的转移支付。目前，县级财政特别困难，而自身发展能力有限，引税或买卖税款等问题严重，需要省级政府增加转移支付资金。

第四，加强转移支付法制建设，实现转移支付的规范化。要通过立法形式规范化转移支付制度，既包括规范中央对地方政府的转移支付，又包括规范地方政府对下级政府的转移支付。转移支付制度的法制化能够保证地区间财力的基本不平衡，消除基本经济机会的歧视，又能够减少各级政府间的转移支付体制竞争，减少无谓的社会经济损失。

4.3树立经济税收观，改进税收计划管理

4.3.1任务服从税源，增强税收能力估算

税收能力估算（TaxCapacityEstimation）是指在既定税制下，对某地区某税种在一定时期内经济中产生的应征税收进行的估算。税收能力表明经济运行中产生的税收储量，是一个税收潜在能力的概念。税收能力取决于四个因素:经济发达程度、经济效益、税收政策以及收入分配均衡程度。税收能力的大小与前三个因素呈正相关关系，与最后一个因素呈负相关关系。税收能力通常要分地区、分税种估算，一般通过估算标准化税率和标准化税基来完成；或以法定税率为标准化税率，通过估算标准化税基来完成。税收能力估算工作具有六个方面的意义:①通过税收能力估算，评价税源的质量状况和变动趋势；②掌握税收能力的规模，改进税收收入计划管理方法，挖掘税收收入的潜力；③为客观、公平地评价税收管理工作业绩提供标准；④为进一步完善现行税制提供准确的数量依据；⑤为建立规范的财政转移支付制度创造条件；⑥在征收资金、税务机构、人力资源等税收资源配置方面具有参考价值。

科学的税收计划必须以准确的税收能力估算为前提，而税收能力估算又以税基的测定为基础。税基的测定是一个系统工程，涉及到国民经济统计的各个部门，任何一个部门信息失真都会影响到税收能力估算的准确性。当前，没有纳入国民经济核算体系的地下经济规模庞大，统计数字弄虚作假的现象十分普遍，因此，准确的税收能力估算必须从完善统计方法和统计纪律开始。

4.3.2讲究科学方法，准确预测税收收入

税收收入预测是指一定的经济理论指导下，根据经济和税收统计资料，在定性分析的基础上，运用定量方法，对未来税收收入总量和结构等发展趋势所做出的分析、判断和推测。税收预测是税收计划管理的基础性工作，税收计划就是税收收入预测结果的文件化。税收收入预测方法是否科学，使税收计划的准确性存在很大差别。由于我国的财税体制是以支定收，税收计划是根据财政部门的收入预算制定的，而且在征收税收收入计划是必须完成的，所以，长期以来税务部门一直未开展系统性的税收收入的预测工作；对收入的预测多是短期性的，以月度或季度预测为主，并且预测方法往往是经验性的推断，没有建立在丰富的税源信息和严密的数理统计技术之上，预测的结果与预测人员个人的素质、经验、占有的信息量紧密相关，很容易产生预测偏差，以此为基础编制的税收计划往往和经济税源有很大出入。为提高税收收入预测的科学性、准确性，必须:

第一，建立税源信息管理库。以专职预测分析人员为主干，以基础税源管理人员为辅助，采集丰富、详实的经济税源信息，使税收收入预测建立在可靠的基础之上。

第二，建立高素质预测队伍。税收收入预测是一项技术性、专业性非常强的工作，预测人员需要掌握税收政策、税源管理、征管状况、统计分析等多方面的知识，具有缤密的思维能力，因此，必须重视预测队伍的建设，配备具有综合素质、经验丰富的专职人员。

第三，建立科学的税收预测模型。税收预测模型是运用经济数学原理，建立起来的税收收入与相关级济变量的数量关系.利用各种经济数学模型对税收收入进行预测，比单纯靠经验预测税收收入的传统做法，其科学性和可靠性要提高许多，预测误差相对较小。因此，在每个政府级别上，都应该探索建立尽可能客观、全面地反映本辖区税收与经济相关关系的预测模型，以此作为编制税收计划的主要工具。

4.3.3坚持依法治税，弱化税收计划指令

第一，正确处理依法治税与组织收入特别是税收计划的关系。依法治税是组织收入的基础和前提，也是税收计划顺利完成的保障。没有税法做依据，税收的强制性、无偿性、固定性就成了无木之末。税收决定于经济，又反作用于经济，只有坚持依法治税，才能充分发挥税收的配置资源和调控经济的职能。市场经济秩序的有力维护和经济的可持续发展，将会为税收收入的可持续增长创造经济条件。因此，要始终将依法治税贯穿于组织收入和税收计划的全过程。

第二，改革税收计划分配办法。要在充分吸取基数加增长分配方法的基础上，进一步考虑各地经济发展情况。在参考各类经济指标的基础上，运用纳税能力估算税源预测方法，以各地的税源情况为依据分配税收计划，使税收计划更加趋于科学合理，完不成税收任务不应成为对税务部门“一票否决”的理由。

第三，建立税收计划调整机制。经济发展的不确定因素较多，增减收因素变化较快，要根据各地重要税源的变化情况，适当调整各地的税收计划，允许税收计划和实际完成数之间有一定的波动幅度，正确对待税收进度问题，月度计划不应是年度计划的简单数学平均，不能强求绝对的“均衡入库”，努力使税收计划与税源相符。

第四，加大对税收征管质量的考核。组织收入工作的考核，要由对量的考核逐步转变为对质的考核，正确处理完成税收计划与依法治税的关系，逐步弱化税收计划，变指令性计划为指导性计划，实现由考核税收任务向考核征管质量的过渡。

4.3.4采取有效措施，提高税收努力程度

税收努力程度即征收率，是实际入库数与税收能力的比值。征收率的高低说明税收征管水平的高低和征管力度的大小。它提供了一个较为客观的评价税收工作业绩的综合标准。在指令性税收计划体制下，实际的税收收入任务完成情况往往成为税收努力程度的最主要标志，为避免由此引起的恶性税收竞争，应改变“任务决定一切”的做法:

第一，税收计划完成情况可以作为税务努力程度的参照标准。科学制定的税收计划体现了经济对税收的决定作用，是税收努力程度的数量化反映，如果放弃税收计划标准，就会使组织收入工作失去了基本的参照系和具体的努力方向。

第二，征管质量应该成为税收努力程度的衡量标准。依法征收、应收尽收，是税收征管的最高追求，应进一步完善现行的征管质量考核办法，审慎选择相关因素，保证征管信息的真实性，建立经济数学模型，运用计算机技术，得出具有客观性、可比性的数值，以此作为对税务部门进行评价的标准。

第三，推进征管改革和增强税务人员素质是提高税收努力程度的根本途径。在客观条件既定的情况下，税收努力程度实际上是对征管成本和征管效率的衡量，而征管成本和征管效率的高低取决于税务机构的管理模式和税务人员的素质，从目前情况看，推进以信息化建设为依托的税收征管改革、重新设计管理流程、设置税务机构、建立高素质的税务干部队伍，对提高税收努力程度的意义，要比片面强调税收计划更为深远和重大。

4.4创造规范政府间税收竞争的基础条件

西方学者对政府间税收竞争的研究往往基于一系列假设，如要素可以自由流动而且迁移成本很小，居民和厂商对不同辖区的税收和公共支出组合有充分信息，政府根据居民和厂商的偏好做出决策等，这些假设在有关国家一般能够得到某种程度的满足。在我国，尽管政府间税收竞争是一个客观存在，而且可以设想，在地方政府被赋予一定的税收立法权之后，政府间税收竞争将更为普遍，但这些基础条件仍不很具备，这是研究我国政府间税收竞争时需要特别关注的问题。

4.4.1建立统一的竟争规则

税收竞争不是简单的政治竞争，也不是一般的经济竞争，而是两者的有机结合。因此，要取得良好的效果，税收竞争必须建构统一的竞争规则。首先，必须建立和完善一般市场竞争规则，让大多数市场竞争者按照市场规则行事。市场规则的形成和完善，一是要借鉴市场经济国家的普遍经验，采取“拿来主义”的态度；二是要依靠市场主体的自发博弈，通过哈耶克的所谓“自发秩序”来完成。通常来讲，一般规则的形成可以采取前者的方法，因为它一般都经过长期的实践检验；而具体规则的形成则主要依靠市场中的具体行为者之间的博弈行动，通过这种不断的博弈行为能够产生最为有效的竞争规则。

其次，要逐渐建立和完善税收竞争规则。建立和完善税收竞争规则，实质上是要对政府行为规则进行界定和规范。目前，各级各地政府在开展政务活动时大多缺乏竞争规则观念，各自为政，缺乏公平竞争的理念。税收竞争规则的形成，一方面要鼓励各级各地政府开展税收竟争活动，引导要素资源的流动；另一方面要引导各级各地政府开展税收竞争活动，推动政府行政服务职能的转变及效率的提高。在这种竞争活动中，中央政府要将有效的竞争规则固定下来，以之指导政府间的税收竞争。

4.4.2推进民主决策

政府间税收竞争实际是税收价格与相应的公共服务的竞争，税收竞争的有效开展必须以居民能够充分地表达对税收和公共支出组合的偏好为基础。因此，应建立适当机制，提高居民对政府决策的参与和监督:

第一，加强人大机构和制度建设。扩大基层直接选举，使得选出的人大代表真正代表广大选民的利益，使得人大代表不再只是荣誉职称，使得人大不再仅仅是“橡皮图章”。一些重大事务的立法权和决定权必须掌握在真正代表广大选民(也就是人民)的人大代表手里。在此基础上，可以在人大设立一个地区委员会，负责省及省以下事务与问题的协调和反映工作。另外，在我国还可设立类似于美国国会预算局那样的机构，负责批准政府预算并监督预算的执行。

第二，政府的全部财政收支预算均应由同级人大审议批准，必要的调整必须由人大常委会批准，政府负责人掌握的预算机动资金的额度不能太大，并且对资金使用应该规定明确的范围和原则。

第三，细化政府预算，特别是支出应具体到本级政府的每个部门、每一项目，使人大对政府收支活动能够全面掌控。

第四，对非固定性的特别支出，如公共工程，必须另行单独编制细化预算，定期向人大报告。

第五，对重要性决策，应通过听证会等形式，吸收居民参与；对特别重大的决策，应提交全体居民讨论。

4.4.3消除地区壁垒

第一，改革户籍制度，取消对居民流动的不合理限制。除政府部门公务人员可以限定由本辖区居民担任外，地方政府对进入本辖区非政府部门工作的人员不能附加任何歧视性条件。居民迁移到某一辖区满一定期限，并有合法、稳定的收入来源或财产时，应该享有本地居民全部的权利。

第二，改革收入分配制度，实行居民收入的完全货币化割断居民和特定地区的人身依附关系。

第三，改革社会保障制度，开征社会保障税，提高社保资金统筹级别(至少到省级)，建立社保资金跨区域流动和调配的制度，使居民可以享受全国大致统一标准的基本社会保障。

第四，消除资源(包括自然资源和产品)流动的地区封锁，除国家管制的资源外，资源可以在全国范围内自由流动，地方政府不能擅自出台限制本辖区资源流出的政策，不能为资源流动设置人为障碍。

第五，消除对国内资本流动的控制。政府不应当直接为资本的流动指定特定的区域，为实施区域开发战略而确需调整资本区域构成时，应该通过财政投资、税收政策等引导资本流向，也可以通过财政转移支付支持特定地区改善投资环境，提高辖区竞争力。目前特别要做的是减少公有资本占总资本的份额，因为公有资本总是和特定的地区相联系，这是社会资本流动性差的主要原因。

4.4.4推行政府官员“守土”负责制

加拿大财政学家理查德.伯德说:“促进好的税收竞争的根本机制，一是居民能够对不同地区的公共服务和税收价格进行比较，二是居民能够影响和改变政府的决策。”因此，必须建立政府官员对当地居民的“守土”负责制:一是取消上级政府对下级政府官员事实上的任免权，政府官员应该完全由本地居民通过人大及其常委会任免；二是改变地区回避和异地为官的做法，政府官员应该从在本地居住满一定期限并将继续居住的人士中选举产生:三是对依法任命的政府官员，在任期未届满之前，除非读职或犯罪，不得擅自罢免、撤职或调任；四是建立制度化、可操作的政府官员述职、弹劫制度，让居民能够重新选择他们的人；五是政府官员公务行为公开化，对新闻媒体的控制应依法进行，以发挥“第四种权力”的监督作用，弥补居民信息的不足。

4.4.5健全官僚绩效考评机制

计划经济时代及行政性分权阶段实行领导干部行政任命制，地方社会总产值指标、经济增幅、招商引资数量等成为考核干部政绩的主要标准，是造成地方政府不正当竟争、利益膨胀、重速度轻效益、重形式轻内容的重要原因之一。因此，应本着局部效益和全局利益、重点任务和全面工作、短期目标和长远发展相结合的原则，制定全面、科学的地方政府政绩考核指标、考核办法及激励措施，并尽可能地形成规范化的官僚绩效考核和升迁制度，要彻底改变片面关注数量性经济指标的做法，不仅关注数字，而且关注数字背后的东西，不仅关注财政收人和GDP的增长情况，而且关注结构调整、劳动就业、居民收人、社会稳定等可持续发展情况，不仅关注官僚任职期间的经济指标，而且关注发展经济所采取的方法和手段，即依法行政指标、社会文明指标，形成正确的导向，不能引诱或促动官僚追求不正当的利益。

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政府间范文篇5

(一)现行政府间转移支付制度的主要形式。我国现行政府间转移支付制度是一种单一的纵向转移支付制度，主要有以下形式：

1.税收返还。这是1994年推行分税制时为保证地方既得利益所确定的财政资金的办法。具体做法是：以1993年为基期年，按照分税制规定中央从地方净上划的数额(即消费税+75%增值税—中央下划收入)全额返还地方并以此作为1994年的税收返还数额。以后年度，在1994年的基数上逐年递增，递增率为当年本地区增值税和消费税增长率的30%。

2.体制补助或上解。包括中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解。其具体的实施办法是先确定各地方的收支基数，对支出基数大于收入基数的地区，中央按其差额给予补助；对支出基数小于收入基数的地区，则将其差额上解中央。设置体制补助或上解主要是为了缩小各地区之间的差异，即对富裕地区实行上解，对贫困地区则进行补助。

3.年终结算补助或上解。对过去年度内因体制变动、企事业单位隶属关系变化及中央新出台政策措施对地方收支的影响进行的调节。此外，中央和地方相互交叉收支，如有些比较固定的地方上解和中央补助项目，为了简化手续，可以将补助和上解额相抵，核定一个数额，作为一般补助或一般上解，每年固定结算。

4.专项补助。指不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，根据特定的用途及地方特殊情况，由中央拨付给地方的专项资金。目前有两类专项拨款：一是追加拨款，如粮油加价补贴，支持不发达地区发展基金等；另一种是救灾资金，如特大自然灾害救济费、特大抗汛补助费等。

5.公式化转移支付(也称增量转移支付)。从1995年开始，中央财政根据其财政状况，每年从中央财政收入增量中拿出一部分资金，选择一些对地方收支影响较大的客观性因素及主观性因素，采用相对规范化的计算方法，实施对各地的转移支付。

(二)现行政府间转移支付制度存在的问题。我国目前的转移支付制度是分级包干财政体制和分税制改革中的转移支付制度过渡性质的混合体，在很大程度上延用了原体制下的分配格局，同时也将原体制中形成的非均衡状况带人了新的体制，因而离实现各地各级财政能力均等化的目标还有很大的距离。主要体现在：

1.转移支付的依据不明确，导致转移支付的责任不清。合理划分各级政府间事权与财权，是实施政府间转移支付制度的重要依据，而转移支付制度又是财权划分与事权划分相结合的有机体。我国从1994年实行分税制财政体制以来，政府间事权划分不清、职能交叉和界限不清现象尤为突出。一些应该由中央承担的项目常由地方执行，一些应该由地方承担的项目也常由中央代替。政府间责任不清，财权和事权相脱节，使得政府间转移支付制度的设计难以具有科学、合理、可靠的依据。

2.转移支付形式繁杂，结构不合理。由于我国现行的政府间转移支付制度带有明显的过渡性，因而在改革中形成了税收返还、原体制补助、年终结算补助、专项补助和公式化补助等多种形式。转移支付形式种类繁多、重复交叉，且各形式之间缺乏协调，甚至作用相互抵消。如税收返还按收入来源正相关递增，体现了对收入能力强的地区倾斜原则，而原体制补助与上解相结合则具有抽肥补瘦的横向平衡功能，但体制上解地区恰恰又能获得大量税收返还，从而使两者的财政平衡功能相互抵消。现行的多种转移支付形式中，只有公式化转移支付具有比较全面的纵向和横向均衡功能，但在全部政府间转移支付资金总额中所占比重较小，虽然每年有所增长，但仍然是杯水车薪，很难缩小地区间公共服务水平和经济发展水平的差异。

3.转移支付数额的确定缺乏科学依据，随意性较大。科学的转移支付数额，应集中体现在利用较为规范化的计算公式确定。而目前我国非规范化确定的转移支付额所占比重较大。一是体制补助，其数额的确定没有明确、科学的依据，大都是双方讨价还价的结果，随意性很大。二是专项补助种类过多，覆盖面几乎遍及所有的预算科目，其适用范围和具体项目缺乏严格的限制和约束，分配随意性较大，透明度较差。从而违背了转移支付的初衷，也造成了地方政府依赖补助和推卸责任的心理增强以及财政资金使用效率的低下。三是税收返还还是采用基数法来确定，税收额多的返还数就多，税收额少的返还数就少。这样，一方面形成了一省一额不规范的转移支付制度，从而拉大地区间财力分配不均和公共服务水平的差距；另一方面由于这一部分占的比重较大，也不利于中央政府通过转移支付这一手段，控制和调节地方的支出，以实现中央政府的宏观政策目标。

4.对转移支付资金的管理缺乏规范的法律法规。发达国家对转移支付资金的管理都有一套高层次的法律法规来约束，对于转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、估算办法等均以法律条文的形式加以规定。甚至计算转移支付的一些技术性比例也用法律形式加以明确规定。而在我国，转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。主要表现在：一是相关的法律法规体系建设仍然比较滞后。我国现行的政府间转移支付制度，主要依据的是政府规章，缺乏法律权威性和统一性。二是目前尚未建立一套足以引导地方政府行为的效益考核指标体系。三是在资金的使用方面，还没有建立一个有效的审计监督机制，对资金是否做到专款专用等信息不能及时、准确、全面地掌握，对违反了补助使用规定的地方政府也没有相应的惩罚措施。

二、规范和完善转移支付制度所面临的困难

(一)地区间存在较大的自然差异和经济发展水平差异，以及由此产生的公共服务水平的悬殊差距。我国东南沿海发达地区与中西部地区的财政支出总体水平及公共支出水平相差悬殊，如果把公共支出负担企业化的因素考虑在内，这方面的实际差距会更大。由于经济实力的差异难以在短期内消除，实现公共服务水平的地区均衡也将有一个较长的过程，政府间转移支付的目标和方式也必须服从这一事实。

(二)存在二元经济结构的矛盾。目前在我国的二元经济结构中，一方面由于现代经济部门发展不足，影响了向传统经济部门提供公共服务的能力；另一方面也由于商品市场和要素市场的不发达，以及户籍等制度的限制，使农民与城市居民之间的界限尤为明显。由于我国的二元经济结构矛盾是长期的历史原因形成的，而二元经济结构造成的社会问题，如贫富差距扩大、地区发展不平衡、城乡文化素质差距的扩大等，也非在短期内能够解决的，因此，在我国要真正实现全社会范围内公共服务水平均等化目标，需要经历一个较长的过程。

(三)存在较强的地方既得利益刚性。地方政府的既得利益，一直是财政体制改革中难以逾越的障碍。我国的行政区划往往与经济区域相叠合，地方政府往往直接承担着本地区的经济发展、解决就业和谋求居民福利最大化的巨大压力，从而迫使地方政府必须更多地关注本辖区社会经济的发展。地方政府的利益刚性使得中央政府在实施纵向均衡时，很少有回旋空间，在实施横向均衡时则更为困难。同时为了保护地方政府发展经济的积极性，在建立转移支付制度时，对地方既得利益在短期内难以进行大幅度的调整。

三、规范我国政府间转移支付制度的对策和建议

(一)合理划分中央与地方政府的事权范围，为转移支付制度的设计提供合理的依据。根据市场经济下的政府职能的界定，一般来说，由全国居民享用的公共物品应由中央政府提供，如国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、宏观经济调控等；地方政府应提供本地居民享用的公共物品，包括地区性交通、警察、消防、教育、环保、地方性法律的制定和实施等；对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与，如基础性教育、跨地区的交通设施等；另外，中央政府还应担当调节地区间和居民间收入分配的职责。

(二)改进转移支付方式，加大公式化转移支付力度。为减少转移支付形式过多的弊端，应逐步简化和归并转移支付形式，并将旧体制遗留下来的转移支付形式作为简化和归并的重点。第一，逐步缩小税收返还规模并最终取消税收返还。因为税收返还是以维持地方既得利益的基数法进行的，体现了对收入能力强的地区的倾斜原则，与实现地区财力均衡的目标相悖。第二，对一般性转移和体制补助或上解进行归并，以合理确定均衡性转移支付规模。一般性转移支付与体制补助或上解实质上都是为了实现均衡各地财力，但是两种形式的不衔接势必会带来各自规模的不合理。第三，加大公式化转移支付力度。公式化转移支付是目前中央政府调节地方财力差距、逐步实施横向均衡的重要调节手段，由于受资金规模约束，力度有限。为保证公式化转移支付力度不断增长，应确定公式化转移支付资金在中央财政收入增量中的比例与增长速度，逐步扩大均等化转移支付的作用。

政府间范文篇6

目前,各级政府间的税收竞争正如火如荼地展开,但是学界及实务界对税收竞争褒贬不一,其根本原因在于对于政府间税收竞争的理论基础等问题存在认识上的误差,忽视了我国业已存在的政府间税收竞争的实践基础。为了正确处理各级政府间的税收竞争关系,展开有效的政府间税收竞争活动,本文试图阐释政府间税收竞争的理论及实践基础,以澄清有关问题。

一、政府间税收竞争的理论基础

(一)税收竞争的内涵及外延通常说来,税收竞争是指政府间为增强本级政府(及其所属部门)的经济实力,提高辖区(或部门)福利,以税收为手段进行的各种争夺经济资源及税收资源的活动。税收竞争是政府间竞争的重要内容,是制度竞争或体制竞争的重要组成部分。一般说来,国内政府间税收竞争包含三个层次的内容,即上下级本论文由政府间的竞争、同级别政府之间的竞争以及一级政府内部各部门的竞争,它主要通过税收立法、司法及行政性征管活动来实现。

(二)公共选择的非市场决策理论公共选择理论作为非市场决策(政府决策)的经济研究,成功地将“经济人”假设成功地引入了政治学领域,认为各层次政府的行为同样是符合“经济人”模式的。尽管政府与其他市场主体相比在行为活动上具有一定的特殊性(比如政府是对全体社会成员具有普遍性的组织,它拥有其他经济组织所不具备的强制力①),但是政府同样要受到“用脚投票”(VotingbyFeet)的约束。在这个“准”市场机制的作用下,各级政府同样必须具有竞争意识,需要努力改进政府工作的效率,从主观到客观真正造就一个更能谋求社会利益最大化的政府。税收竞争作为政府间竞争的主要工具,在保持和创造各层次政府的竞争力上具有无可比拟的优势,受到各级政府的青睐。

(三)财政联邦主义的财政分权理论财政联邦主义(FiscalFederalism)是20世纪50、60年代以来形成的财政分权理论(FiscalDecentralization),它主要从经济学角度去寻求为有效地行使财政职能所需的财政支出和收入在从中央到地方的各级政府之间的最优分工。它指出,在一般情况下,中央政府必须单独行使财政的收入分配与宏观本论文由调控职能,但就财政的资源配置职能来说,一个多级政府的财政体制却是合理的。

②在“经济人”理论的框架下,中央政府与地方政府都是谋求自身利益最大化的经济主体,具有相对独立的经济利益,各方为寻求自身利益而展开的竞争能够实现共同的利益,即从“自利”向“利他”转化。多级财政体制及相对独立利益的形成是各层次政府展开税收竞争的前提。多级财政体制及独立利益的形成要求各级政府为了实现其目标,获得更高的政治支持率,需要占有更多的政治资源。通常来说,政治资源的获得必须依靠一定的经济资本论文由源,这就是所谓“经济基础决定上层建筑”。由此,各层次的政府为争夺经济资源和税收资源的税收竞争便逐渐展开。

(四)演进主义的制度竞争理论建构主义学派认为,在新古典主义的框架下可以由“经济人”通过成本利益分析选择出有效的国家政治经济制度。而演进主义理论认为,个人理性在理解它自身的能力方面有一种逻辑上的局限,这是因为它永远无法离开它自身而检视它自身的运作。因此在演进主义者看来,社会活动的规则(包括政治经济运行体制)应当由社会活动中的博奕尤其是重复博弈来产生。简单一点说,就是社会活动主体间的竞争产生活动规则。竞争不仅是在特定秩序下的活动,竞争活动本身是市场秩序的维护者;在平等市场环境下的竞争能够本论文由保证生命力旺盛的制度胜出,使之成为社会活动者共同遵守的规则。政府间竞争,在很大程度上表现为制度竞争或体制竞争,它突出了内在规则和外在规则体系对于各辖区的成本水平以及辖区竞争力的重要性。

正是这种竞争成为转型期政府运行体制有效性的裁判。政府间税收竞争作为政府间竞争的重要内容,它的意义绝不仅仅在于为各层次政府获得一定的经济资源及税收资源,而在于它是高效率制度的发现者和维护者。按照制度经济学的理论,强制性制度变迁存在一个“诺斯悖论”,而政府间的税收竞争则构成“诱致性”变迁或中间扩散型制度变迁的重要内容;也就是说中央自上而下的改革不可能真正实现其目标,而税收竞争作为制度的发现者和维护者反而更容易实现转型期的制度选择,从而构成财政分权制度完善的外在条件。①

二、政府间税收竞争的实践基础改革开放以后,我国政治经济制度急需实现转型,财政制度不断实现分权化,伴随财政分权的深化地区间经济竞争也不断加剧。其中,加快政治经济制度的转型使有效的政府间竞争(包括政府间税收竞争)成为现实需要,80年代以来的财政分权实践则为税收竞争提供了适格的竞争主体,而地区间经济竞争的加剧则使税收竞争的作用更加凸现。

(一)政治经济制度的转型集中计划经济实践的失败使中国及东欧国家走上了实现政治经济制度转轨的道路,而经济制度的转轨在中国则先行一步。怎样摆脱集中计划经济运行模式的束缚,建构符合市场经济运行的制度模式,是我国及其他转轨国家的重要任务。在这场转轨竞争中,谁能选择优质高效的制度,谁能以较小的代价实现转轨,谁能及早实现制度的转轨就能成为优胜者。国际间的竞争是如此,国内各地方政府间的竞争也遵循同样的规则。在国内的政治经济转轨中,一般都是中央采取自上而下的强制性制度变迁,通过推行一系列政治经济改革,引进大量优质高效制度以实现制度转轨。我国的改革开放大致上就是这种模式。

自上而下的强制性变迁无法回避“诺斯悖论”,不可能完全实现其改革的目的。为了实现政治经济制度的转轨,中央政府提出发挥地方政府的积极性,开始推动地方政府的自主性改革探索,以寻求改革的有效路径。地方政府的自主性改革探索,强化了地方政府的自身利益机制,逐渐形成了自下而上改革的“第一行动集团”。地方政府为了维护业已形成的自身利益,及在新一轮竞争中占据优势地位,政府间竞争由此而展开。这种政府间竞争围绕资本、技术及优质劳动力而进行,目的在于获取足够多的生产要素,谋求竞争制高点。而在政府间竞争中,本论文由税收竞争是其重要内容,它一方面通过税收竞争获取足够的经济资源和税收资源,另一方面利用经济资源和税收资源提供优质的公共产品和服务,以谋求更丰富的经济和税收资源。

(二)财政分权改革实践自两步“利改税”初步建立我国的工商税收体系后,以税种来划分中央地方收入的财政体制正式拉开了我国财政制度的分权型改革,我国集中性的财政体制开始向分散的、分层的财政体制过渡。1994年分税制改革及对它的完善和补充,如转移支付制度改革等,在不同程度上强化了地方政府对地区性事务的自主管理,财政分权改革进一步深化。伴随着分权财政体制的构建与“地方所有权”的确立,地方政府的资源配置权限不断扩大,特殊的地方经济利益逐渐形成。地方特殊经济利益的形成,使各地在经济竞争中拥有了相对独立的竞争主体资格,从而为政府间税收竞争的展开提供了有效的竞争者。

(三)地区间经济竞争加剧改革开放以后,各地区间首先在吸引外资方面展开了激烈的竞争,各地纷纷出台优惠措施、提供优惠条本论文由件以吸纳外国资本。由于经济特区、沿海开放城市及沿海开发区等在税收政策上拥有比较大的优惠,且区位优势明显,因此吸纳了我国吸纳外资的绝大部分。如,2000年东部地区实际利用外商直接投资及其它投资3,702,825万美元,占东中西地区合计数4,204,386万美元的88107%。②同时,各地为争夺原材料等资源的竞争也逐渐升级。

在某些领域中,控制了原材料渠道,就能够保证在经济竞争中保持较大的优势。而欠规范的市场秩序又为原材料提供了条件,因而在80年代爆发了诸如“生猪大战”、”羊毛大战”、“蚕茧大战”等。另外,地区间区域分工的竞争也逐渐展开,各地为了在经济竞争占据有利地位,纷纷向“高新”科技行业靠拢,区域间经济目标同构化严重。国家计委的测算表明,我国中部和东部地区的工业结构相似系数为9315%,西部和中部地区的工业结构相似系数为9719%。

③经济竞争的加剧要求地本论文由方政府寻求有效的竞争手段,在以优惠政策获取资源的时代里,税收优惠政策无疑受到极大的追捧。因此,税收竞争在地区间的经济竞争中优势明显。要说明的是,税收竞争是在相关政府政策的辅助下发挥作用的。

三、影响我国政府间税收竞争有效展开的外部因素

(一)地方保护主义的兴起随着地方经济竞争的加剧,地方保护主义日渐兴起,特别是经济相对落后地区纷纷采用多种保护措施分割市场。法国经济学家庞赛的研究成果说明了中国国内市场的分割程度。庞赛发现,1997年中国国内省际间贸易商品平均关税为46%,比10年前提高了整整11个百分点。46%的平均关税相当于美国和加拿大之间的贸易关税,并且超过了同期欧盟成员之间的关税。美国经济学家阿伦杨也有与之类似的发现,在改革开放期间,中国国内各省之间劳动力的生产率和价格的差距拉大,而按工业、农业和服务业计算的GDP却呈收敛性,这正好与作为统一市场应该出现的情况相反。

④由此可见,随着财本论文由政分权运动的展开,各地不可避免的为着自身利益加强了对本地经济资源和税收资源的保护,由此导致了改革开放以来国内市场的进一步分割。地方保护主义是地区间经济竞争的产物,或者说地方保护主义是地区间经济竞争的一种表现,它的兴起使政府间税收竞争更加混乱。地方政府间的税收竞争本来是要发现和使用更有效的制度,但是地方保护主义的出现却使之反而成为统一市场制度秩序运行的障碍。

(二)弱稳定的政府间关系建国以后,我国相继颁布了宪法及一系列法律准则,保证了我国政府间关系的相对稳定性。但是,由于受制于历史传统及现实客观因素,我国各层次政府间关系的稳定性还不够,从而影响到政府间

税收竞争的有效性。第一,由于深受悠久的中央集权制传统影响,我国建国后形成了单一制的政府体制,中央政府或高层次政府在国家的政治经济生活中扮演了较为重要的角色。第二,我国缺乏地方自治传统,地方政府或基层政府往往依赖于中央政府或高层次政府。

第三,我国现有政府官员的考核与任免机制主要受制于中央政府或高层次政府。

①而在我国的现实政治生活中,中央政府往往无法得到有效的约束,时常对地方政府事务进行干预,难以保证各层次政府间关系本论文由的稳定性。在弱稳定的政府间关系下,全国社会经济的发展受中央政府的影响过大,常常危及地方政府积极性。首先它将影响纵向的政府间关系。由于中央政府难以得到宪法及有关法律准则的约束,导致其活动范围过于宽泛,常常超出其有效活动边界,造成越位。中央政府难以受到约束的超强活动能力及超宽活动范围,使中央政府同时扮演着“运动员”与“裁判员”的角色,破坏了中央与地方政府的平等竞争关系。其次,它将影响横向的政府间竞争关系。中央政府或高层次政府对各地的发展畸轻畸重,往往会损及地方政府的平等竞争权,弱化部分地方政府的经济竞争能力。由于我国现有体制下缺乏稳定的政府间关系和竞争性政府主体,导致我国政府间税收竞争还处于弱势有效性阶段,还不能有效实现转轨期政府间税收竞争的主要目标,即实现政治经济制度的顺利转轨。

由于缺乏稳定的竞争规则,政府间税收竞争无法通过“看不见的手”来实现整个社会的利益,即没有从个人利益(局部利益)向社会利益的转化。而过分强调财政分权,地方政府对经济资源和税收资源的争夺过于惨烈,各地被迫卷入了地方保护主义和分割市场的恶性竞争。这种恶性竞争正是目前大多数学者反对政府间税收竞争的主要理由,因为它确实扰乱了地区间的正常经济往来,降低了资源配置的有效性。

四、结论

尽管政府间税收竞争目前还存在一些问题,但是政府间税收竞争在实现政治经济制度的转轨方面具有十分突出的作用,能够发挥各层本论文由次政府在寻找高效制度方面的积极性。因此现阶段的任务在于维护政府间税收竞争的良好秩序,规范各方的行为,实现政治经济制度的有效转型,而不是全盘否定政府间的税收竞争活动。

(一)维护良好的财政分权秩序尽管我国财政分权改革缺乏稳定的法律基础及理论基础,造成了财政分权过程中的某些无序化行为(特别是地方保护主义行为),但是财政分权及由此而起的税收竞争却构成了我国经济体制改革的重要推动力。维护有效的财政分权秩序,主要是建立地方财政的有限分权模式,保证地方政府的分权利益不受高层次政府的干预,而这也是政府间税收竞争有效展开的条件。要保证我国的强势高层次政府不干预低层次政府的分权利益及税收竞争利益,就必须建立稳定的政府间关系,即构建稳定的政治法律制度以固化各层次政府间本论文由的事权及财权关系。

对此,可以考虑建立一种超稳定的双层约束机制,既约束中央政府(包括高层次政府)对地方政府的干预,又约束地方政府的非规范性活动。

(二)打破地方保护主义与市场分割,建立统一的市场秩序有效的政府间税收竞争必须防止地方保护主义的泛滥,而防止地方保护主义及市场分割的有效途径莫过于建立统一的市场秩序。我国在打破地方保护主义的运动中,可以借鉴美国的双层司法体制及其宪法中的商务条款。双层司法体制中,中央司法机构主要解决全国性的司法案件并对地方之间的案件纠纷有审判权;地方司法机构主要解决地方性司法纠纷。美国的商务条款则建立了中央政府对地区间贸易争端的专属解决权,我国的现实地方政府屡屡干预地区间的贸易。因此在我国建立类似条款,对于打破地方保护和市场分割可能会更有效。

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政府间范文篇7

第一部分：绪论。本选题的研究背景、研究目的和意义、文献综述。

第二部分：政府间税收竞争相关理论解析。对政府税收竞争的内涵，分类及效应进行了分析。

第三部分：我国政府间税收竞争现状分析。对我国政府间税收竞争的形成条件和基本框架进行了说明，并就现阶段政府税收竞争的表现形式进行了分析。

第四部分：规范我国地方政府间税收竞争的对策。文章从政府职能、政府间财政关系、税收计划管理、税收竞争规制四方面提出了些意见。

关键词：政府税收竞争分税制税收计划

第一章绪论

1.1研究背景

建国以来到80年代，我国主要实行高度集中的统收统支的财政体制，在这种体制之下地方政府的财政收入要上缴中央，财政支出由中央下放，地方政府既没有独立的经济利益，也没有可以运用的财权以吸引其他地区税源流入本地区。因此，在统一的财政中央集权制度下基本上不存在税收竞争问题。但改革开放以来，随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行，地方政府在地区性事物中的自主能力得到强化。1994年的分税制改革，明确了中央和地方政府的收入分配关系，同时硬化了政府间资金上解、下拨的预算约束关系，各级政府当家理财、自收自支、自求平衡的动力明显增强。地方政府相对于中央政府的独立利益进一步得到承认和章显，地方政府对地方社会经济发展方向的决定权越来越大。在自身利益的驱动下，为了发展地方经济，地方政府就必然要取得尽可能多的财政收入，作为政府财政收入的主要形式的税收，自然成为政府间经济利益竞争的中心，而以经济增长为考量的政绩评价体制更让地方政府间竞争不断加剧。

从现实情况看，我国地方政府间对经济资源的竞争有很长的历史。在计划经济条件下，地方政府为投资项目而展开的竞争一直比较激烈。在转轨时期，地方政府间对资源的争夺更加白热化。同时，随着中央政府对地方政府的分权改革逐渐展开，中央与地方政府在资源方面的竞争也日益凸现出来。而在政府间的竞争过程中，国内税收竞争日渐凸现出来，并对经济诸多领域产生了深远影响。

1.2研究目的和意义

随着我国市场化和分权化改革的推进，尤其是财政分权体制的建立，我国各级政府逐渐形成了独立的经济利益，地方政府为实现各自利益边界的最大化而展开的对税收资源的争夺日益激烈，由于区域经济发展的不平衡，政府针对相对落后地区制定了诸多税收优惠政策，加上税收体制不规范，很多地方政府出台了一些名目繁多的减免税费的优惠措施，而以经济增长为考量的政绩评价体制更加剧了地方地方政府间的争夺，引起了理论界对税收竞争效应的关注和对有害税收竞争的讨论。

本文研究的目的和意义就在于通过对政府间税收竞争一般理论分析，揭示政府间税收竞争产生的根源，并具体分析我国地方政府间税收竞争产生的原因，以及影响我国地方政府间税收竞争规范展开的因素。在此基础上对如何规范和限制我国地方政府间税收竞争提出一定的建议，找到促进地区间良胜税收竞争和避免恶性税收竞争的方法和对策。

1.3文献综述

关于税收竞争的研究，国外的文献已经非常丰富。自蒂伯特以来，国外经济学家己经从各种角度拓展了税收竞争问题的研究。

蒂伯特（Tiebout1956）是最早研究税收竞争问题的。他认为，个人的“用脚投票”给地方政府很大的约束力，迫使各地政府最大限度地提高财政收支效率，在课征尽可能少的税收条件下提供最优的公共服务。蒂伯特实际上强调了地区间的竞争对促进政府效率提高的重要作用。奥茨（0ates1972）则直接指出税收竞争可能带来的负面效应，因为各地政府为了吸引资本，竞相降低相应的税收，使得地方支出处于边际收益等于边际成本的最优水平之下，从而政府无法为最优的公共服务产出筹集足够的资金。公共选择的税收竞争理论在拓展了税收功能分析的基础之上，提出可以通过建立约束机制，发挥税收竞争在效率提高上的作用。并着重研究了如何消除政府间竞争障碍。后续的一些研究则开始关注非同质地区的税收竞争中的博弈问题（MintzandTulkens1986；Wildasin1988），资本在地区间的配置不仅取决于本地税率，还会受到周边其它地区税收政策的影响，即地区间会在税收市场上进行博弈，而地方政府利用税率手段的博弈行为，不仅对资本、劳动力等经济要素的区域配置产生影响，而且会使不同地区经济发展潜力产生差异，从而引起宏观经济的波动。

最近几年，国内学者也有一些关于税收竞争方面的研究文章。特别是我国改革开放以后出现的国内各地方辖区之间的税收竞争的研究文献也越来越多。

国内学者对我国国内税收竞争成因也进行了大量的研究，例如，陈志阳（2002）认为，中央在财力上的集权和事权上的下放，使地方政府事权和财权不配套，为地方政府之间展开税收竞争提供了可能性和必然性；而真正引发税收竞争的深层次原因则在于地方政府的利益驱动。王文波认为，我国政府间税收竞争的根源在于经济性分权与地方资源的饱和利用。他指出，地区税收竞争的存在有其内在规律，地方政府的内在利益驱动导致地方税收竞争不可能消失。

国内学者对国内政府间税收竞争的效应的研究主要是利用西方学者税收竞争理论，结合我国的情况所作的分析，缺乏相应的实证研究。国内学者也对如何协调我国国内政府间税收竞争做了一定的分析。薛刚等认为推进和规范我国的税收竞争，中央政府要注意四个方面:即按照市场竞争体制的要求进行财政分权；弱化上级政府的行政命令干预，使各级政府决策的经济结果内部化；强化法制与民主的监督机制；建立起政府间合理规模的公平补偿机制。王文波则认为，中央政府的作用在于:限制各地税收优惠政策，实现信息充分、政策透明化；深化财政体制改革，实现财权和事权的相对统一；给予地方一定的立法权；完善法制，使我国税收制度更加透明、公平、规范；保护各地培养财源的积极性。

第二章政府间税收竞争相关理论解析

2.1政府间税收竞争的内涵

政府间税收竞争是当今经济学界的一个热门的话题，但学术界却并没有形成一个统一的概念。国外研究政府间税收竞争的重要代表人物Wilson（2001）对政府间税收竞争进行了广义、中义、狭义三个不同层次的界定。

第一，广义的税收竞争。指独立性的政府所采取的任何形式的非合作性税制设定行为。

第二，中义的税收竞争。指在广义税收竞争的基础上增加了一个限定条件，即要求每一个政府的税收政策能够影响税收收入在政府间的分配。如果政府非合作的税制设定行为不在于影响税收收入在政府间的分配，或它根本不能影响其分配，将不被视为政府间税收竞争活动。

第三，狭义的税收竞争。指各个独立性政府非合作税制的设定行为。在这种情况下，每个政府的政策选择将会影响流动性税基在这些政府所代表的地区之间的分配。特别是政府之间可能会在争取劳动力、企业、资本或消费者等方面展开竞争。

综合而言所谓政府间税收竞争是指在实行财政分权的多级政府体系中，相对独立且具有一定竞争性的政府以促进本地区经济增长，增进辖区福利，实现自身利益最大化为主要目的，采取多样化的税收竞争手段，争夺经济资源及税收资源的政府自利行为。政府间税收竞争需要具备的五个基本条件:

第一，存在一个多层政府结构，有两个以上竞争性政府主体。

第二，有一定程度的地方自治，从而激励地方政府的制度创新和政策多样化。

第三，地方政府的收入主要来源于本辖区；而非依赖转移支付。

第四，地方政府有一定的税收自主权，可以在某种程度上调整税基或税率。

第五，课税对象（居民、厂商或资本）可以跨区域流动，并且对税收比较敏感。

它也包含以下两个合理的扩张解释:

第一，政府间税收竞争的手段是降低有效税率而非名义税率，对纳税人而言，是广义的税收而非狭义的税收。

第二，政府间税收竞争的内容，除了通过优惠性的税收政策争夺经济资源外，还包括通过税负输出直接争夺财政资源。

2.2政府间税收竞争的基本分类

第一，从空间上可分为横向税收竞争（horizontalcompetition）和纵向税收竞争（verticalcompetition）。横向税收竞争是指同一级别、不同地域的政府之间为争夺流动性资源而展开的税收竞争，这是政府间税收竞争的主要形态。纵向税收竞争是指不同级别政府之间的税收竞争，主要表现为某一级别政府的税收政策对另一级别政府的税收收入产生影响。

第二，从效果上可分为有益税收竞争（beneficialcompetition）和有害税收竞争（harmfulcompetition）。这种划分是从对税收竞争效果的不同评价中得来的，将税收竞争作为整体接受评价，对税收竞争产生的效应进行区分。

第三，从性质上可分为制度内的合法竞争（formaltaxcompetition）和制度外的非法竞争（informaltaxcompetition）。合法的税收竞争又称正式的税收竞争，是在现行税收制度框架内，地方政府运用依法享有的税收自主权展开的竞争；非法的税收竞争又称非正式的税收竞争，是地方政府突破现行税收制度安排，采取违法的或者变通的方法进行的税收竞争。

2.3政府间税收竞争的效应

2.3.1政府间税收竞争的积极效应

第一，减轻了税收对经济活动的扭曲，有利于贯彻税收中性的原则政府间税收竞争的一个突出表现就是各个政府纷纷开展减税竞争、降低税率，以低税率的优惠吸引辖区外投资。从这一角度看，它能够均衡各地区投资者的税收负担，并使各地区税收负担的水平趋于公平、合理，从而减轻税收对经济活动的扭曲，有利于贯彻税收中性的原则。

第二，有利于增加“纳税人剩余”，减少“政府剩余”所谓“纳税者剩余”，是指居民愿意并且能够支付的公共物品的税收价格与其实际支付的公共物品的税收价格之间的差额。政府间税收竞争能够降低公共产品及服务的税收价格，保护纳税人和居民免受辖区政治家和官僚的掠夺。居民的“以足投票”或“以手投票”不仅会限制辖区政府官员对公共权力的滥用，促使政府更好地了解辖区居民的偏好，而且使得居民可以多元化选择地公共产品的收益水平及其税收价格，并且可以实现自身对政府转移支付额的最小化从而享受到“纳税者剩余”。

所谓“政府剩余”，是指政府能够提供的公共产品的数量和质量，与其愿意并且实际提供的公共产品的数量和质量之间的缺口所产生的政府保留，也可以称为“政府的租金”。在存在政府间税收竞争的情况下，政府取得收入的能力受到很大限制，这将促使政府增强决策的科学性，提高财政支出效率，导致“政府剩余”趋近于零。这是辖区内政府、居民和企业三者博弈的必然结果。

第三，有利于促进地区经济增长，使各地区经济协调发展政府通过税收竞争可以在一定时期内吸引更多的投资进入本辖区，从而促进辖区经济的发展。另外，政府通过采取一定的税收竞争措施，可以弥补其在某些方面如资源、基础设施建设、地理位置、人才、技术等等的不足，在一定程度上能够抵消其他辖区的比较优势，对促进区域经济的协调发展将起到积极作用。

第四，有利于促进要素的流动，促使政府提高公共产品和公共服务供给水平政府间税收竞争客观上加速了要素在地区间的横向流动，各地区增收和保收的的压力增大。要素的流动（流入和流出某个辖区）不仅取决于该地区的税率变化，还要看该地区的公共支出对公共物品和公共服务的提供情况，这必然促使政府更加注重公共产品的供给，改善当地的投资环境。

2.3.2政府间税收竞争的消极效应

第一，侵蚀税基，降低公共服务水平。政府间税收竞争往往是以降低有效税率为主要表现形式，但这是以侵蚀税基，减少政府可支配收入的为代价的。随着政府间税收竞争的开展，在缺乏有效协调的情况下，税收优惠的程度会不断升级，最终会导致税收竞争所带来的边际收益小于边际成本，竞争双方陷入“囚徒的困境”，从而影响政府职能的正常发挥。政府最终将无法为公共产品筹资，导致公共产品供给不足，辖区的福利下降。

第二，扭曲税收分配的负担水平，违背税收的公平原则。一方面，政府间税收竞争减少了政府的可支配收入；另一方面，由于要素流动性增强，政府又不能对流动性强的要素过度征税。为了保证其财源的相对稳定，政府必然采取其它的弥补措施，这就导致了税收负担的不合理转移。主要体现在两方面:一是税收负担从流动性强的生产要素上转移到流动性弱的生产要素上；二是税收负担从国外投资者身上转嫁到国内投资者身上。这种税收负担的不合理转移既不符合横向公平，也不符合纵向公平，在较大程度上降低了税收制度的公平性，违背了税收的公平原则。

第三，扭曲了资源的配置，降低了资源配置的效率。政府间的税收竞争都是从维护本辖区的利益出发，以税收优惠为主要手段吸引要素的流入，而漠视了地区间税收优惠政策的协调，使得资源流动违背了正常的经济规律，扭曲了资源的配置。由于这种经常性的利用税收优惠政策诱导资源的行为，使资源从能够得到有效使用的地区流向使用效率不高但有税收优惠的地区，资源配置的效率受到损害。[论/文/网]

第四，导致税制复杂化，缺乏透明度。政府间税收竞争的存在和发展促使各地区纷纷制定层次多、范围广的税收优惠政策，使税制过于复杂化，税收优惠政策的透明度降低，并容易导致恶性税收竞争。

第三章我国政府间税收竞争现状分析

3.1我国政府间税收竞争概况

3.1.1我国政府间税收竞争是在单一制国家内实行财政分权的结果

改革开放以来，中央和地方政府间财政关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。总的趋势是在中央集权的前提下赋予地方政府适当的财政自主权。前三次改革有一定共性，就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制。后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革。财政包干体制确认了地方在发展过程中形成的所谓“地方产权”，而1994年的分税制改革，则使我国走向了真正意义上财政分权的道路。

随着财政分权的推进，地方政府不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，而逐渐成为一个具有独立经济利益目标和资源配置权限的经济组织，税收竞争本身就是地方政府运用中央赋予的资源配置权追求自身经济利益目标的过程。可以说，1994年税制改革稳固地确立了促成我国政府间税收竞争的利益格局。如增值税和营业税分别由国税和地税管理，对增值税一般纳税人发生的运费支出，可按取得的货运发票所载金额7%的扣除率进行进项抵扣，在地税货运发票管理不规范的情况下，就可能对中央税收产生影响，导致纵向税收竞争，这也是最近国家税务总局下发一系列文件规范货运发票管理的原因。分税制作为政府间税收分配的整体安排，地方政府的积极参与以及对具体内容的激烈争论，也是税收竞争的具体体现，对税种划分、分享税类、分成比例的争论即是纵向的税收竞争，而对纳税环节、纳税地点的争论即是横向的税收竞争。但我国在推行财政分权的同时，在行政上仍然实行高度集权，财政上各级政府相对独立，行政上下级要服从上级，纵向税收竞争缺乏平等的竞争主体，横向税收竞争可以由中央政府进行强有力的协调，这是我国政府间税收竞争最为重要的制度特征。

3.1.2要素流动性的局限是我国政府间的税收竞争的制约条件

流动性要素是政府间税收竞争的主要对象，要素的跨区域自由流动，是政府间税收竞争的重要前提。在计划经济体制下，要素的流动服从指令性计划的安排，不能按照效益最大化的原则在不同的辖区之间进行选择。改革开放以来，尤其是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国家放松政策束缚，鼓励要素的自由流动和优化配置，为政府间争夺人才、技术、资本等稀缺资源的税收竞争创造了条件。一个突出的表现是，最近几年逐步发展起来的民营企业，纷纷把总部从最早开始创业的中小城市迁移到中心城市或大城市，如四川的东方希望集团，江苏的春兰，浙江宁波的雅戈尔、杉杉等将总部迁往上海，山东的浪潮集团、湖南长沙的创智、远大将总部迁往北京等。[论/文/网LunWenNet/Com]

但要素尤其是居民的流动在我国还受到比较明显的限制。首先，严格的户籍制度虽然逐渐松绑，但主要是针对高学历者或极少数私人资本拥有者，一般居民仍然未享有自由迁徙的权利。其次，居民收入没有实现完全的货币化，某些非货币化收入，如住房，以及一些非货币化的权利，如土地承包经营权、集体盈余分配权等，仍然和原住辖区捆绑在一起。再次，分散的社保体系妨碍居民的流动。与市场经济体制相适应的覆盖全国的社会保障体系远没有建立起来，没有开征社会保障税，社会保障资金统筹程度低，居民的社会保障依赖于原住辖区，且地区差别很大。再次，企业的迁移也不是自由的。国有企业尤其是地方政府控制的国有企业还比较多，即便地方政府不拥有所有权的企业，其迁移也受到地方政府的种种牵制和阻挠。最后，由于民主机制不健全、政府信息不透明、迁移成本高等原因，我国地方政府辖区内居民和厂商还缺乏有效的偏好表露和以足投票机制，从而制约了政府间税收竞争的规范开展。

3.1.3中央政府主导下的区域税收优惠政策是我国政府间税收竞争的主要体制渠道

我国实行高度中央集权的税收管理体制，中央税和在全国范围统一开征的地方税的税收立法权完全集中在中央，地方政府即便对享有完全的征管权和收入权的税种，也没有决定税基和税率的权力（除屠宰税、筵席税、土地使用税外）。因此，从法理上讲，我国地方政府没有通过降低税率、提供税收优惠进行政府间税收竞争的权力。这固然有利于维护良好的税收秩序，但显然不符合我国面积广袤、地区差别极大、经济发展严重不平衡的国情，不利于各个地区在同一起跑线上公平竞争或实现特定的区域经济发展要求。因此，中央政府根据不同地区地理位置、资源察赋、经济发展程度、特殊需要等情况，实施了有差别的税收政策，如促进东南沿海地区改革开放的政策、西部大开发的政策、老少边穷地区扶贫开发的政策、振兴东北老工业基地的政策等，这些政策都包含了实行税收优惠的内容。

区域性税收优惠政策可以看作是对政府间税收竞争政策的替代，这些政策除在形式上是由中央政府制定的以外，和标准意义上的政府间税收竞争政策毫无二致，同样是为了吸引流动性要素特别是资本进入特定辖区，地方政府必然会为这些政策“花落谁家”进行激烈竞争。最近中央为振兴东北老工业基地出台了相应的财税政策，重庆等老工业基地也跃跃欲试，希望能分享政策收益，这说明地方政府在自身的税收权力受到约束的情况下，通过中央政府主导下的区域税收优惠政策进行税收竞争的积极姿态。

3.1.4对广泛的自由裁量权的运用是我国政府间税收竞争的主要手段

高度中央集权的税收管理体制限制了地方政府进行税收竞争的能力，但“急用先行”、“宜粗不宜细”一直是我国立法工作的指导思想，也是我国法律文件的特色，具体到财政分权方案来说，就是分税制以及与之相配套的税收法律体系，并没有十分镇密地限定各级政府的税收行为，而是给了地方政府足够大的弹性空间。从立法意图上说，地方政府不具有税收自主权，无权设定或变更税率，但实际上地方政府在税收政策上的“自由裁量权”比理论上所允许的要宽泛得多，而地方政府也不会放过任何一个对税收法律法规进行有利于本辖区的解释或操作的机会，于是经常出现“中央决定名义税率、地方决定实际税率”的现象。如对国内上市公司1996年至2006年各年度分地区实际所得税税率的统计和方差分析显示，不同地区上市企业的实际所得税税率集中在一个狭小的、明显低于33%的法定名义税率的范围内，地区之间不存在显著差异，表明我国地区之间存在着在资本市场上争夺流动性资本的税收竞争。最近，大连、北京、广州等城市相继通过扩大扣除范围或扣除额的方法，变相提高了个人所得税免征额，降低了实际的适用税率，也是一种税收竞争行为。

不仅如此，我国地方政府的财政体制和收入形式很不规范，在正式的财政制度之外存在预算外收入、体制外收入等非正式的财政关系，在税收之外存在政府基金、规费、一般性收费、乱收费等对纳税人而言具有同等效果的收入形式，它们通常构成广义的税收负担。通过清费、减费进行竞争，可以收到与严格意义上的税收竞争完全等同的效果。因此，从广义税收的角度考虑，我国政府间税收竞争应该包括政府收费的因素。

3.2我国政府间税收竞争的表现形式

第一，优惠税率或定期减免税。它是指地方政府为了吸引辖区外经济资源的流入，承诺对满足条件的特定纳税人实行低于法定名义税率的优惠税率，或者免除或减少纳税人一定期限内应当缴纳的税款。一般是针对存续性税源的竞争，目的在于通过让渡短期的税收利益而谋取长期的经济税收利益。按照现行税法规定，减免税政策的决定权在中央，地方政府没有给予政策性减免的权力，因此，这种承诺从法律上讲是无效的。但我国地方政府依法行政的观念不强，擅自设立开发区对企业实行优惠税率的现象，经常见诸报端，同时由于地方政府对税收执法实质上的干预能力及税收政策的弹性，擅自减免税的承诺往往可以得到某种程度的兑现。如:地方政府可以对不符合条件的企业出具虚假手续骗取税收优惠资格（假福利企业、假高科技企业）；税务机关因在诸多方面受制于当地政府，可能和地方政府结成利益共同体，想方设法按其指定的税率征税。国务院办公厅在《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》中曾这样通报批评:“上海市松江区税务局根据上海市财政局《关于对高新技术企业实行所得税若干政策的通知》（沪财税收（1996）2号）的有关规定，批准上海市松江电子仪器厂等4户企业享受免征18%企业所得税的优惠，2000年度免征上述4户企业1999年的企业所得税2124亿元。”

第二，税收先征后返或财政返还。指地方政府在取得税收收入后，直接或者以财政支出的形式，把一定比例或者全部的收入再返还给纳税人。地方政府通过税收先征后返或者财政返还，减少可支配的税收收入，减轻纳税人的税收负担，类似于向纳税人提供了减免税的优惠。尤其是税收先征后返，被中央政府视为变相的减免税，2001年1月11日，国务院下发《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》，要求各地区、各部门检查纠正各种自行出台的税收先征后返政策，并规定了具体的惩罚措施。对财政返还，由于以财政支出为中介，在地方政府财政自治的范围之内，不仅没有被禁止，而且实际上被允许或默许。因此，地方政府对地方骨干企业和新投资于本地的企业通过财政返还进行税收补贴的现象非常普遍。如上海市各区为吸引投资，对进入本地的企业当年地方税纳税额超过一定数量的，给予40%一70%的财政返还。

第三，人情引税。人情引税主要指无直接利益交换关系的引税，因为税收折扣、财政返回都可以成为引税的手段，而“人情引税”则是指一个辖区的政府并不向纳税人提供任何优惠，而是凭借人情关系，游说、拉拢辖区外的税源流入。“不向纳税人提供任何优惠”是指税收方面的直接优惠，并不意味着纳税人得不到任何好处，纳税人通过转移税源可以赢得流入地政府的感情，可以在其他方面得到关照，可以在此后的纳税或其他经济行为中得到补偿，它所提供的优惠类似于“期权”。在基层一些地方，税务人员乃至其他公职人员工资奖金的发放，往往和分解到人头的税收任务的完成紧密相关，为保“吃饭钱”而利用关系拉税的现象屡见不鲜。

第四，买卖税款。在竞争激烈的情况下，引税演化为买税卖税，即对把税源拉入本辖区的中介人给予税款总额的一定比例作为报酬，辖区政府取得剩余部分。“买卖税款”的行为大多发生在经济落后或财政入不敷出的地区，一般是在地方政府默许的情况下，由基层财税机构操作买卖地方性税种。主要手段有两种:一是域外买卖。由乡镇财政机构以列支方式提供经费，地方税务所将本应向其他地区财税机构缴纳的税款买到本地，完成税收计划；二是域内买卖。有的地方税务所利用其自身机构按经济区划设置的优势，对所辖范围若干个乡镇的税收收入进行调控，视本辖区乡镇或辖区外乡镇为其提供经费的多少，来确定分配给该乡镇税收的数额。

第五，税收“打折”。税收折扣是税务机关对依法应当取得的税收收入不足额征收，而是把一定的折扣额让渡给纳税人，从而达到减轻纳税人税负、吸引辖区外税收资源流入的目的。如河南省统一规定对建筑安装营业税纳税人，在税务机关代开建筑安装营业税专用发票时，以票面所载营业额为计税依据按照3%的法定税率征收营业税，并随征2%的所得税，连同城建税、教育费附加，应征税费为营业额的5.3%。但有的地方政府为引入异地税源，不随征所得税，而按3.3%的比率征收，等于使纳税人享受了应征消费税37.7%的折扣额。在实行随征的其他税种，如交通运输业营业税，也存在为吸引税源流入而擅自不随征的现象。此外，在税收执法检查中发现的开大头小尾票、用白条打折收税等现象，都是税收折扣的具体体现。这种税收竞争方法一般是针对临时性税源或者是一次性税源的争夺，直接以取得税收收入为目的。

第六，税收自由裁量权滥用。我国税法中存在大量授权税务机关实行核定征收的规定，这在大多数纳税人会计核算不规范的情况下，不失为防止税收流失的权宜之计，但在缺乏客观且科学的税负核定公式的情况下，地方政府完全可以很有弹性地决定企业的实际税负。譬如，分税制否定了税收承包的做法，但现实中仍然存在协商办税的情况，即“包税”、“定税”或“变相包税”，具体缴纳多少税，在某种程度上取决于企业的谈判能力和地方政府的财政需要。又如，对大量存在的个体双定户，地方政府更是可以运用定税权，对进入本辖区经营的商户确定较低的纳税定额，降低商户营业成本，形成“漏斗集聚效应”，吸引辖区外商业资源的流入，通过跨界购买，进行税负输出。还有一种情况是，我国税务稽查的计算机化程度很低，税务审计的质量在很大程度上取决于稽查人员的素质、稽查力量的配备、稽查的态度和决心等主观因素，在俄罗斯存在的地方政府通过放松税务审计进行非正式的政府间税收竞争的情况，在我国同样存在。

第七，增加特定支出。按照税收价格论的观点，辖区政府向辖区内企业提供的公共服务，应该与它所做出的税收贡献成比例，尽管这不是一一对应的关系。但地方政府为了吸引辖区外资本的流入，通常会将一般税收收入用于特定投资项目和特定对象，进行基础设施改善，或对企业提供补贴，使企业承担的税收价格和享受的公共服务不对称。有些地方政府为了吸引投资项目，在没有足够财力对企业提供优惠的情况下，展开地价竞争，即以较你的甚至是低于土地开发成本的价格，提供给土地给特定的投资项目或特定的厂商。

第八，减少规费收取。地方政府还运用具有税收性质的收费进行竞争，尤其是各辖区政府普遍收取的规费，如排污费，降低企业为获得公共服务而做出的实际支付，达到和降低税率同样的效果。如通过降低车辆规费的收取标准，大城市周围的小城市往往能够吸引在大城市辖区内运营的车辆在本地落籍，从而取得相当可观的税费收入。非税收入在我国各级政府收入中占有很大比重，通过具有税收性质的收费进行竞争，是我国政府间税收竞争所面临的特殊问题。

第四章规范我国地方政府间税收竞争的对策

当前我国各个地区通过税收竞争所获得的经济效益有很大差异，通过税收竞争已经获得利益的地区总是想方设法保住胜势，扩大优势，在首先保住本地区经济资源的同时，想法设法提升税收竞争力去获得更多的资源，而在竞争中处于劣势的地区无论如何会采取更进一步的竞争措施，争取扭转局势。这样税收竞争的范围越来越广，程度越来越深，初期适度有序的税收竞争终将被过度失控的税收竞争所取代，这样我国地方政府间税收竞争的正面效应会被负面效应代替。鉴于税收竞争的双重效应，为实现趋利避害，需要建立和维持一种公开、公平、公正的税收竞争规则体系和框架。

4.1转变政府职能，建立市场经济下的法治政府

4.1.1政府职能公共化

在社会主义市场经济条件下，市场机制在资源配置中起基础性作用，政府介入的范围应仅限于“市场失灵”的领域。政府提供的公共服务的特征主要是有明显的外部性、巨额的固定成本限制了私营经济的竞争、具有重要的收入分配的考虑、国家利益需要政府提供这些服务。要按照以上原则，对现有的财政供给范围进行清理。财政要坚决退出一般性生产建设领域，除对基础设施等具有正的外部性和农业、工业幼稚产业等战略性项目的投资外，禁止面向特定企业的财政补贴或投资，截断政府和企业之间的直接利益关系。政府对企业的扶持应通过提供公共服务、创设制度环境进行。

在转变和界定政府职能的前提下，应根据政府职能设立精干、高效的政府机构。倘若地方政府不被赋予过多的经济责任，我国存在着大规模压缩政府规模的可能。如我国宪法中没有市管县的体制，而乡镇是职能残缺的政权机构，多数事务由县级政权派出机构承担，因此，完全可以取消地级市及乡镇政权设置，县由省直管，乡镇事务由居民自治。跨区域公共工程可由相关政府直接协商或由上级政府进行协调。实际上我国的地级市星罗棋布，很难形成具有辐射作用的区域经济中心，何况城市的经济地位无需通过提高政府的行政级别来肯定，这种做法完全是计划经济体制下“政府主导”观念的延续。乡镇政府被证明是中国最不规范、问题最多、造成负担最大的政府机构，按照市场经济对公共财政的定位，乡镇政府所起作用极为有限，它所提供的公共服务，完全可以由县级政府派出机构承担。

4.1.2政府行为法治化

第一，法律应该成为政府行为的最高准绳和最初依据，未经法律明确授予的权力，应该视为对政府的禁止，即不明示的权力归国民，这是约束政府行为的基础。

第二，任何法律均不应当包含对政府进行无限授权的规定，如“应该由XX政府决定的其他事项”，这种规定往往成为政府任意行为的借口。

第三，政府的任何决策都必须遵循法定的民主程序。政府间恶性税收竞争往往是个别政府领导拍板的事情，政府决策的程序化将提高做出不当决策或达成违规协议的成本。

第四，政府决策必须面向社会公示才能具有法律效力。“暗箱操作”是政府间恶性税收竞争的基本特点，政府决策的公开化可以使居民和厂商享有更多的信息，使政府的承诺更加公平和可信，而且使辖区政府间更能预见彼此的行为，减少囚徒困境式博弈。

4.1.3政府收入规范化

第一，将一些经常性的税性非税收入转化为税收。例如，将各种教育费附加归并改征教育税，与城市建设有关的收费、基金、附加等合并到城市维护建设税中，将社会保障基金改为社会保障税，将水资源费、渔业资源费、矿产资源补偿费、育林基金等并入相应的资源税，将交通部门征收的养路费、车辆通行费、运输管理费、公路建设基金等改征统一的燃油税，将环保部门征收的排污费、污水处理费等合并改征环境保护税等。

第二，坚决清理乱收费性的非税收入。政府提供的公共产品和服务的成本应该主要通过税收补偿，居民是作为整体支付税收价格，并个别地享受公共产品的，不能以提供公共产品为借口向居民收费；对具有有限排他性的公共产品，以及向特定居民提供的服务，可以采取使用者收费的方法补偿，但必须进行成本效益分析，不能收取超过供给成本的费用；治理乱收费不应依靠政府，应赋予居民寻求司法救济的权力。

第三，实行收费预算管理。对于强制性非税收入的立项必须由相应级别的权力机关审批，政府及其组成部门不能决定收费事项，尤其是面向全体居民的收费；现行的“收支两条线”规定，仍然是以政府为主导的管理方法，应把依法收取的规费纳入预算，统一安排收支，切断政府及其部门与规费收入之间直接的利益关系，并建立权力机关对收费的全过程监督。

政府职能公共化和政府机构精简，将压缩地方政府的财政需求，减小政府间恶性税收竞争的经济动机，也可以减少税收竞争的主体及政务信息传递的层次和环节，使政府的决策更加清晰可辨。政府行为的法治化和政府收入的规范化，将提高政府财政政策的透明度和受控性，限制地方政府利用非税收入展开恶性竞争的空间，并为更加精确地考察和评价政府间税收竞争奠定基础。

4.2深化分税制改革，理顺政府间财政关系

4.2.1正确处理中央与地方的利益关系

我国现行的税权过于高度集中，地方拥有的权限过小，造成一方面不利于地方因地制宜发挥接收的调节作用，另一方面地方通过制定各种名目繁多的收费、基金等，形成了名为中央集权，实为地方滥权、越权，这加剧了国内税收竞争的恶化，并严重影响到我国的国际税收竞争的有效性。针对这种情况应进一步理顺中央与地方的关系，正确处理好二者的利益关系，合理划分中央和地方的税权。

按照马斯格雷夫、巴哈、麦克鲁尔等人提出的最优分税原则（OptimalTaxAssignment），中央和地方政府间税权应划分为:①地方政府不能征收税负转移到其他地区的税种。对于具有高度流动性要素的课税，其税权应该集中于中央，非流动性要素的课税，税权应保留在地方。比如，产地原则下的增值税应划归中央，而以居住地为基础征收的工薪税、零售税或其他间接税则适合作为地方政府的收入来源；②不能让地方政府控制对宏观稳定政策和收入再分配具有重大影响的收入来源，如累进的所得税，宜由中央政府课征；③不把某级政府不能在其相应的级别上有效地评估、征收的税种归其所有。如财产税，中央政府掌握的信息没有地方政府充分，故应由地方政府征收；④具有收入周期不稳定性的税种，如公司所得税、资源税，宜划归中央政府，因为地方政府支出多是提供基本的公共服务、补贴家庭以及不能推迟的工资发放等，需要依靠周期敏感性小的收入；⑤类似于对私人部门定价的使用者收费（usercharges）各级政府都适合征收。

按照上述原则，应对我国现行的税种分割做适当调整，增值税、企业所得税不应作为共享税，资源税应当作为中央税或共享税。个人所得税符合财政支出收益和纳税负担本土化两条基本效率原则，应采取“税基共享”的方法，由中央征税机关负责征收。如果中央政府决定采用比例税率，地方政府可以简单地在此基础上叠加一个附加税率；如果中央政府决定保留采用超额累进税率结构，地方政府可以在应纳税额上附加征收一个比例。

在税种分割的基础上，应明确中央和地方的税收立法权限:

第一，中央税和共享税的全部立法权集中于中央，地方政府对自己征收的共享税（目前指由地税机关负责管理的部分企业的所得税及个人所得税）不享有解释权。

第二，全国统一开征，且对宏观经济影响较大的地方税，如营业税，由中央制定基本法规和实施办法，而部分政策调整权、税目注释权下放到地方。

第三，全国统一开征、税源较为普遍、税基不易转移，且对宏观经济影响较小的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，如房地产税、土地使用税、印花税、车船使用税、农业税、耕地占用税、城市维护建设税等，中央只负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、政策解释、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限应赋予地方。

第四，税源零星分散、纳税环节不易掌握、征收成本大，且对宏观经济不发生直接影响的税种，如契税、屠宰税等全部立法权放给地方。

第五，地方政府可以结合当地经济资源优势和社会发展状况，对具有地方性特点的税源自行设立地方性税种，并制定具体征税办法，但要报上级政府备案.对它们提供的公共服务可以决定使用者收费的水平。

通过更加合理的税收分割和税收立法权分配，地方政府的税收权限将被限制在财政外部性很小的税种上，而有了自主确定财政收入规模的正常渠道，地方政府也就无须开展恶性税收竞争。

4.2.2依法稳定政府间财政关系

第一，政府间财政分权方案的出台应充分体现民主、公开、公平的原则，中央政府与地方政府之间的双边谈判，应转变为在法律框架下中央和地方之间以及地方之间的多边谈判，最终的分权方案应该体现各种利益的碰撞和妥协。全国人大及其常委会在现行体制下不是反映各省力量制衡的适当场合，应由各省派出代表，组成专门的委员会，就财政分权方案进行研究和辩论，并达成全体一致的协议。

第二，对专门委员会达成的方案，可由全国人大常委会进行审议，如果不违背上述财政分权的基本原则，不会削弱中央权威危及国家统一、造成地区分割，则可以接受为法律草案。

第三，对政府间分权方案应以较高位阶的法律加以固定，即便不使其成为宪法条款，也应由全国人大审议通过，并以基本法律的形式公布实施。

第四，对上升为法律的财权分配方案，中央和地方政府都必须严格遵循。在充分协商和经由法定程序批准之前，任何级别的政府均无权单方面做出改变可调整。对通过法律划定的分权界限，任何一方都不能突破，属于哪级政府的权限，其他级别的政府尤其上级政府不能越权做出规定。建立在法律基础上的稳定的政府间财政关系，将减少地方政府的机会主义和商业化倾向，以及由此而生的政府间恶性税收竞争。

4.2.3加强地方政府的预算约束

第一，地方政府预算应当完全由本级人大及其常委会审议和批准，而无须取得上级政府的同意，对地方政府在自己的权限范围内做出的预算决策，上级政府不应干预。

第二，在税收权限己经作适当划分的前提下，中央政府不能做出涉及地方税的税式支出决定，如果需要对在全国统一征收的地方税规定税收优惠，则应当在中央政府主持下由地方政府讨论，并一致接受，以免给地方政府的预算收入造成冲击。

第三，除非对下级有专项转移支付，上级政府不能做出直接导致地方政府财政支出增加的决策，对于跨区域的公共工程项目，中央政府可以居中协调，但更大程度上应由相关的地方政府谈判决定，对于需要在全国范围内保持大体一致标准的支出项目，也应当在充分征求地方政府意见后做出决定，以免造成地方政府的额外财政负担。

第四，由于地方政府的收入缺乏足够的弹性，而财政支出中包含很多不确定性的因素，出现财政赤字在所难免，因此，除非中央或上级政府的转移支付可以帮助地方政府弥补财政缺口，应当允许地方政府享有一定的发债权，至于地方政府的债券的种类、额度、控制指标、偿还方式等，可以通过法律规定，以防范可能出现的债务风险。公开授予地方发债权，要比地方政府通过不正当渠道发生隐性债务更为安全。

4.2.4改革完善财政转移支付制度

转移支付制度改革的目的在于实现财政的均等化，一方面要维持地区间一定的财政能力梯度，而不能完全消灭地区间财政差异，从而形成一种竞争的压力；另一方面要控制税收竞争的确效果，不能将财政能力差异搞得太大以至于影响地区间的平衡发展。总的来说，转移支付要平衡税收竞争的效率性和公平性，保证社会经济的均衡协调发展。

第一，实行科学的转移支付制度，用“因素法”替代“基数法”。因素法的基本特点是，选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等。根据因素来衡量各地的财政地位，以公式化的形式确定各地的转移支付额，从而提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，规范中央与地方之间的财政关系，避免讨价还价现象，提高财政管理的科学化程度。

第二，选择适当的转移支付形式，建立复合型转移支付模式。一般而言，转移支付主要有三种形式，即一般性转移支付、专项转移支付和特殊性转移支付。一般性转移支付不附带使用条件，不指定用途，其目标重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付的作用是定向性的，上级政府对下级政府的专项转移支付，大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。特殊性转移支付则是对特大自然灾害及重大事件造成损失等给予的补助。就我国近中期的实际情况看，应建立一种以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充的复合型转移支付模式。

第三，加大转移支付力度，实现财政能力的横向公平。一方面，要加大中央政府对地方的转移支付力度。目前，中央政府的转移支付额度相对较小，特别是过渡期一般性转移支付规模偏小，不能满足均衡地区间财力的要求。以过渡期一般性转移支付为例，1995年仅为21亿元，2000年达到85亿元，到2001年为138亿元（仅为2001年财政支出18902亿元的0.73%）。另一方面，要加强地方对下级政府的转移支付，特别是省级政府要增加对市县政府的转移支付。目前，县级财政特别困难，而自身发展能力有限，引税或买卖税款等问题严重，需要省级政府增加转移支付资金。

第四，加强转移支付法制建设，实现转移支付的规范化。要通过立法形式规范化转移支付制度，既包括规范中央对地方政府的转移支付，又包括规范地方政府对下级政府的转移支付。转移支付制度的法制化能够保证地区间财力的基本不平衡，消除基本经济机会的歧视，又能够减少各级政府间的转移支付体制竞争，减少无谓的社会经济损失。

4.3树立经济税收观，改进税收计划管理

4.3.1任务服从税源，增强税收能力估算

税收能力估算（TaxCapacityEstimation）是指在既定税制下，对某地区某税种在一定时期内经济中产生的应征税收进行的估算。税收能力表明经济运行中产生的税收储量，是一个税收潜在能力的概念。税收能力取决于四个因素:经济发达程度、经济效益、税收政策以及收入分配均衡程度。税收能力的大小与前三个因素呈正相关关系，与最后一个因素呈负相关关系。税收能力通常要分地区、分税种估算，一般通过估算标准化税率和标准化税基来完成；或以法定税率为标准化税率，通过估算标准化税基来完成。税收能力估算工作具有六个方面的意义:①通过税收能力估算，评价税源的质量状况和变动趋势；②掌握税收能力的规模，改进税收收入计划管理方法，挖掘税收收入的潜力；③为客观、公平地评价税收管理工作业绩提供标准；④为进一步完善现行税制提供准确的数量依据；⑤为建立规范的财政转移支付制度创造条件；⑥在征收资金、税务机构、人力资源等税收资源配置方面具有参考价值。

科学的税收计划必须以准确的税收能力估算为前提，而税收能力估算又以税基的测定为基础。税基的测定是一个系统工程，涉及到国民经济统计的各个部门，任何一个部门信息失真都会影响到税收能力估算的准确性。当前，没有纳入国民经济核算体系的地下经济规模庞大，统计数字弄虚作假的现象十分普遍，因此，准确的税收能力估算必须从完善统计方法和统计纪律开始。

4.3.2讲究科学方法，准确预测税收收入

税收收入预测是指一定的经济理论指导下，根据经济和税收统计资料，在定性分析的基础上，运用定量方法，对未来税收收入总量和结构等发展趋势所做出的分析、判断和推测。税收预测是税收计划管理的基础性工作，税收计划就是税收收入预测结果的文件化。税收收入预测方法是否科学，使税收计划的准确性存在很大差别。由于我国的财税体制是以支定收，税收计划是根据财政部门的收入预算制定的，而且在征收税收收入计划是必须完成的，所以，长期以来税务部门一直未开展系统性的税收收入的预测工作；对收入的预测多是短期性的，以月度或季度预测为主，并且预测方法往往是经验性的推断，没有建立在丰富的税源信息和严密的数理统计技术之上，预测的结果与预测人员个人的素质、经验、占有的信息量紧密相关，很容易产生预测偏差，以此为基础编制的税收计划往往和经济税源有很大出入。为提高税收收入预测的科学性、准确性，必须:

第一，建立税源信息管理库。以专职预测分析人员为主干，以基础税源管理人员为辅助，采集丰富、详实的经济税源信息，使税收收入预测建立在可靠的基础之上。

第二，建立高素质预测队伍。税收收入预测是一项技术性、专业性非常强的工作，预测人员需要掌握税收政策、税源管理、征管状况、统计分析等多方面的知识，具有缤密的思维能力，因此，必须重视预测队伍的建设，配备具有综合素质、经验丰富的专职人员。

第三，建立科学的税收预测模型。税收预测模型是运用经济数学原理，建立起来的税收收入与相关级济变量的数量关系.利用各种经济数学模型对税收收入进行预测，比单纯靠经验预测税收收入的传统做法，其科学性和可靠性要提高许多，预测误差相对较小。因此，在每个政府级别上，都应该探索建立尽可能客观、全面地反映本辖区税收与经济相关关系的预测模型，以此作为编制税收计划的主要工具。

4.3.3坚持依法治税，弱化税收计划指令

第一，正确处理依法治税与组织收入特别是税收计划的关系。依法治税是组织收入的基础和前提，也是税收计划顺利完成的保障。没有税法做依据，税收的强制性、无偿性、固定性就成了无木之末。税收决定于经济，又反作用于经济，只有坚持依法治税，才能充分发挥税收的配置资源和调控经济的职能。市场经济秩序的有力维护和经济的可持续发展，将会为税收收入的可持续增长创造经济条件。因此，要始终将依法治税贯穿于组织收入和税收计划的全过程。

第二，改革税收计划分配办法。要在充分吸取基数加增长分配方法的基础上，进一步考虑各地经济发展情况。在参考各类经济指标的基础上，运用纳税能力估算税源预测方法，以各地的税源情况为依据分配税收计划，使税收计划更加趋于科学合理，完不成税收任务不应成为对税务部门“一票否决”的理由。

第三，建立税收计划调整机制。经济发展的不确定因素较多，增减收因素变化较快，要根据各地重要税源的变化情况，适当调整各地的税收计划，允许税收计划和实际完成数之间有一定的波动幅度，正确对待税收进度问题，月度计划不应是年度计划的简单数学平均，不能强求绝对的“均衡入库”，努力使税收计划与税源相符。

第四，加大对税收征管质量的考核。组织收入工作的考核，要由对量的考核逐步转变为对质的考核，正确处理完成税收计划与依法治税的关系，逐步弱化税收计划，变指令性计划为指导性计划，实现由考核税收任务向考核征管质量的过渡。

4.3.4采取有效措施，提高税收努力程度

税收努力程度即征收率，是实际入库数与税收能力的比值。征收率的高低说明税收征管水平的高低和征管力度的大小。它提供了一个较为客观的评价税收工作业绩的综合标准。在指令性税收计划体制下，实际的税收收入任务完成情况往往成为税收努力程度的最主要标志，为避免由此引起的恶性税收竞争，应改变“任务决定一切”的做法:

第一，税收计划完成情况可以作为税务努力程度的参照标准。科学制定的税收计划体现了经济对税收的决定作用，是税收努力程度的数量化反映，如果放弃税收计划标准，就会使组织收入工作失去了基本的参照系和具体的努力方向。

第二，征管质量应该成为税收努力程度的衡量标准。依法征收、应收尽收，是税收征管的最高追求，应进一步完善现行的征管质量考核办法，审慎选择相关因素，保证征管信息的真实性，建立经济数学模型，运用计算机技术，得出具有客观性、可比性的数值，以此作为对税务部门进行评价的标准。

第三，推进征管改革和增强税务人员素质是提高税收努力程度的根本途径。在客观条件既定的情况下，税收努力程度实际上是对征管成本和征管效率的衡量，而征管成本和征管效率的高低取决于税务机构的管理模式和税务人员的素质，从目前情况看，推进以信息化建设为依托的税收征管改革、重新设计管理流程、设置税务机构、建立高素质的税务干部队伍，对提高税收努力程度的意义，要比片面强调税收计划更为深远和重大。

4.4创造规范政府间税收竞争的基础条件

西方学者对政府间税收竞争的研究往往基于一系列假设，如要素可以自由流动而且迁移成本很小，居民和厂商对不同辖区的税收和公共支出组合有充分信息，政府根据居民和厂商的偏好做出决策等，这些假设在有关国家一般能够得到某种程度的满足。在我国，尽管政府间税收竞争是一个客观存在，而且可以设想，在地方政府被赋予一定的税收立法权之后，政府间税收竞争将更为普遍，但这些基础条件仍不很具备，这是研究我国政府间税收竞争时需要特别关注的问题。

4.4.1建立统一的竟争规则

税收竞争不是简单的政治竞争，也不是一般的经济竞争，而是两者的有机结合。因此，要取得良好的效果，税收竞争必须建构统一的竞争规则。首先，必须建立和完善一般市场竞争规则，让大多数市场竞争者按照市场规则行事。市场规则的形成和完善，一是要借鉴市场经济国家的普遍经验，采取“拿来主义”的态度；二是要依靠市场主体的自发博弈，通过哈耶克的所谓“自发秩序”来完成。通常来讲，一般规则的形成可以采取前者的方法，因为它一般都经过长期的实践检验；而具体规则的形成则主要依靠市场中的具体行为者之间的博弈行动，通过这种不断的博弈行为能够产生最为有效的竞争规则。

其次，要逐渐建立和完善税收竞争规则。建立和完善税收竞争规则，实质上是要对政府行为规则进行界定和规范。目前，各级各地政府在开展政务活动时大多缺乏竞争规则观念，各自为政，缺乏公平竞争的理念。税收竞争规则的形成，一方面要鼓励各级各地政府开展税收竟争活动，引导要素资源的流动；另一方面要引导各级各地政府开展税收竞争活动，推动政府行政服务职能的转变及效率的提高。在这种竞争活动中，中央政府要将有效的竞争规则固定下来，以之指导政府间的税收竞争。

4.4.2推进民主决策

政府间税收竞争实际是税收价格与相应的公共服务的竞争，税收竞争的有效开展必须以居民能够充分地表达对税收和公共支出组合的偏好为基础。因此，应建立适当机制，提高居民对政府决策的参与和监督:

第一，加强人大机构和制度建设。扩大基层直接选举，使得选出的人大代表真正代表广大选民的利益，使得人大代表不再只是荣誉职称，使得人大不再仅仅是“橡皮图章”。一些重大事务的立法权和决定权必须掌握在真正代表广大选民(也就是人民)的人大代表手里。在此基础上，可以在人大设立一个地区委员会，负责省及省以下事务与问题的协调和反映工作。另外，在我国还可设立类似于美国国会预算局那样的机构，负责批准政府预算并监督预算的执行。

第二，政府的全部财政收支预算均应由同级人大审议批准，必要的调整必须由人大常委会批准，政府负责人掌握的预算机动资金的额度不能太大，并且对资金使用应该规定明确的范围和原则。

第三，细化政府预算，特别是支出应具体到本级政府的每个部门、每一项目，使人大对政府收支活动能够全面掌控。

第四，对非固定性的特别支出，如公共工程，必须另行单独编制细化预算，定期向人大报告。

第五，对重要性决策，应通过听证会等形式，吸收居民参与；对特别重大的决策，应提交全体居民讨论。

4.4.3消除地区壁垒

第一，改革户籍制度，取消对居民流动的不合理限制。除政府部门公务人员可以限定由本辖区居民担任外，地方政府对进入本辖区非政府部门工作的人员不能附加任何歧视性条件。居民迁移到某一辖区满一定期限，并有合法、稳定的收入来源或财产时，应该享有本地居民全部的权利。

第二，改革收入分配制度，实行居民收入的完全货币化割断居民和特定地区的人身依附关系。

第三，改革社会保障制度，开征社会保障税，提高社保资金统筹级别(至少到省级)，建立社保资金跨区域流动和调配的制度，使居民可以享受全国大致统一标准的基本社会保障。

第四，消除资源(包括自然资源和产品)流动的地区封锁，除国家管制的资源外，资源可以在全国范围内自由流动，地方政府不能擅自出台限制本辖区资源流出的政策，不能为资源流动设置人为障碍。

第五，消除对国内资本流动的控制。政府不应当直接为资本的流动指定特定的区域，为实施区域开发战略而确需调整资本区域构成时，应该通过财政投资、税收政策等引导资本流向，也可以通过财政转移支付支持特定地区改善投资环境，提高辖区竞争力。目前特别要做的是减少公有资本占总资本的份额，因为公有资本总是和特定的地区相联系，这是社会资本流动性差的主要原因。

4.4.4推行政府官员“守土”负责制

加拿大财政学家理查德.伯德说:“促进好的税收竞争的根本机制，一是居民能够对不同地区的公共服务和税收价格进行比较，二是居民能够影响和改变政府的决策。”因此，必须建立政府官员对当地居民的“守土”负责制:一是取消上级政府对下级政府官员事实上的任免权，政府官员应该完全由本地居民通过人大及其常委会任免；二是改变地区回避和异地为官的做法，政府官员应该从在本地居住满一定期限并将继续居住的人士中选举产生:三是对依法任命的政府官员，在任期未届满之前，除非读职或犯罪，不得擅自罢免、撤职或调任；四是建立制度化、可操作的政府官员述职、弹劫制度，让居民能够重新选择他们的人；五是政府官员公务行为公开化，对新闻媒体的控制应依法进行，以发挥“第四种权力”的监督作用，弥补居民信息的不足。

4.4.5健全官僚绩效考评机制

计划经济时代及行政性分权阶段实行领导干部行政任命制，地方社会总产值指标、经济增幅、招商引资数量等成为考核干部政绩的主要标准，是造成地方政府不正当竟争、利益膨胀、重速度轻效益、重形式轻内容的重要原因之一。因此，应本着局部效益和全局利益、重点任务和全面工作、短期目标和长远发展相结合的原则，制定全面、科学的地方政府政绩考核指标、考核办法及激励措施，并尽可能地形成规范化的官僚绩效考核和升迁制度，要彻底改变片面关注数量性经济指标的做法，不仅关注数字，而且关注数字背后的东西，不仅关注财政收人和GDP的增长情况，而且关注结构调整、劳动就业、居民收人、社会稳定等可持续发展情况，不仅关注官僚任职期间的经济指标，而且关注发展经济所采取的方法和手段，即依法行政指标、社会文明指标，形成正确的导向，不能引诱或促动官僚追求不正当的利益。

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政府间范文篇8

[关键词]税收划分；税基分享；地方财力

1994年的分税制改革实质上是中央政府和地方政府划分所有权和比例分成的结合，它改变了财政收入包干体制下的定额分成合同和比例分成合同形式，增强了中央政府和地方政府的税收激励；改变了地方的诸侯经济，使得“两个比重”(国家财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重)不断提高。通过1995年的政府间财政转移支付制度到2002年的所得税收人分享改革等一系列的后续改革，较好地完善了我国的财政体制。可以说，分税制改革出色地完成了初始目标。但是所谓的“政府间财政资源的最优配置”是相对于政府在特定时期、特定条件下所管理与服务的经济与社会发展目标而言的，是相对的，而不是绝对的。因此，重构中央税体系、改善地方税体系、进一步完善分税制、协调政府间财政关系的任务迫在眉睫。本文首先讨论政府间财政资源优化配置的标准，分析政府间财政资源配置的实现机制，进而提出以税基分享代替税收分成的分配办法，适当赋予地方一些税权和减少政府层级等基本构想。

一、政府间财政资源优化配置的标准

自我国实施分税制财政税收体制并开始建立“公共财政框架”以来，税收的征收和分配是从根本上影响中央与地方关系的第二种基本方法，成为政府间财政关系的焦点。财政资源尤其是税收资源在政府间的配置如何达到帕累托最优，一直是各国在财政体制改革中追求的主要目标与最终理想。从理论上，美国著名财政学家马斯格雷夫提出了税收划分的七个原则，美国经济学家埃克斯坦也提出了按受益原则进行税收分享等分权理论，但具体到各个国家，不管采取集权或分权的财政体制，都注意将各级政府的责权利有机结合起来，以利于充分发挥各级政府的积极性和主动性，并从本国的基本国情出发，以契合一国的政治、经济体制和经济发展阶段。因此，这里我们假定实际上我国并不存在最优的政府间财政资源的有效配置，而只有最具适应性的政府级次财政资源配置模式。

(一)保证中央政府的财政实力，以发挥其统筹全局、维护政治经济和谐稳定的作用

从政治层面来看，国家的结构形式对一国财政分权制度模式的选择具有一定的影响。我国采取的是中央集权的单一制结构，这种国家结构是经济文化发展不均衡和特定历史传统的产物，有其存在的比较优势。这种体制要求必须有一个强有力的中央政府来实现国家的统一和协调发展，因此，保证中央政府的财政收入、提高宏观政策调控的能力成为政府间财政资源配置的首要目标。从经济层面上来看，我国现在实行的具有中国特色的市场经济体制在重视市场机制在资源配置中的基础性作用的同时，更加强调经济、社会的统筹协调发展，重视宏观调控体系的建立和健全。这些都要求中央政府具有实现统筹全局的财政实力。如图1所示，中央财政收入自1995年以来一直保持较高的增长率，这表明分税制改革实施后，中央财政的收入能力获得大幅提升，为其实施更为有效的宏观调控、协调地区间收入差距提供了强有力的资金保障，但这种符合中央政府目标的最优财政资源配置也存在很高的机会成本。

(二)发挥地方政府的自主权和信息优势，以实现财政资源的优化配置

根据建设社会主义公共财政的要求，政府职能应该从经济建设转向为居民提供高质量、低成本的公共服务上。地方政府在提供公共服务方面具有巨大的优势。从反映居民公共需求偏好的角度看，地方政府更接近自己的民众，获得居民公共需求偏好信息的真实性、准确性较高。

由于存在经济活动中信息的不完全和不确定性，中央政府可能发生“偏好误识”，提供的公共服务不一定能很好地满足居民的需求，造成财政资源配置的低效率。地方政府是财富创造的直接管理者，如何发挥管理者的积极性，是达到财政资源配置优化的主观条件。这种积极性的发挥要求地方政府有一定的自主权，这种自主权体现在财政上就是享有一定的财政受益权、财政立法权。在正常条件下，地方政府有可预期的、逐年增长的税收收入与分配，可以根据地方资源禀赋的特点，将财政收入更加合理地用于地方的经济建设，而避免出现短期效应。但实际情况并不乐观。如图2所示，分税制改革以来，地方财政收入的绝对值始终低于中央财政收入，且其增长率呈现大幅震荡的趋势。当然这与当时的财政政策转变和宏观政策调整是密不可分的，但直接影响了地方政府拥有可预期的、可增长的税收收入与分配，对地方财政资源优化配置是不适当的，这也反映出我国分税制度的完善任重而道远。

二、政府间财政资源配置的实现机制

(一)事权与财力匹配，形成中央与地方财政资源的初次分配

事权与财力的划分是实现政府间财政资源配置的基础，事权和财力的明确和清晰程度直接关系到分税制改革的成败和持续性。对事权和财力进行合理划分的一般原则是根据公共产品层次理论来划分中央和地方政府的事权范围。按照受益范围的不同，公共产品可以分为全国性、区域性等不同层次，全国性公共产品如国防、基础教育、环境污染治理和生态保护等应由中央政府来负担，区域性的公共产品如地方基础设施、基本公共服务等应由地方政府提供。上文讨论了地方政府提供公共产品的效率高于中央政府，一般认为公共产品能够由较低行政部门提供的，最好不由上一级部门供给，以避免财政效率的损失。科学地划分事权和财权、明确政府间的财政支出责任要以法律的形式固定下来，避免“越位”行为的发生。在税收收入划分方面要根据国民经济整体发展的需要，体现税收分割的功能性和便利性等。

(二)以公共服务均等化为目标，通过转移支付形式，实现财政资源的再分配

2006年10月11日，中共中央十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。其中，“基本公共服务体系更加完备”被明确列为到2020年中国构建社会主义和谐社会的9大目标和主要任务之一。转移支付制度是分税制不可缺少的核心环节，尽管世界经济合作发展组织对中国公共财政支出的实证研究表明转移支付不能根除地区差异，但却可以改善税制结构，还可以弥补财政资源在初次分配中的不足，为地方政府提供足够的财力支持；同时，保障全国的均衡发展和实现公共服务均等化。

在完善转移支付制度的过程中，要实行一般纵向和特殊形式的横向转移(例如5.12汶川地震后省级政府间的资金补助)相结合的模式，以促进国民经济协调发展；逐步取消保护既得利益的税收返还和政策目标不明确的体制补助；科学合理地界定转移支付标准，对一般性转移支付项目要在实行总额控制原则的基础上留有一定的自由裁量权；同时要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估，防止资金被截留和挪用，以提高其使用效果。

三、政府间财政资源优化配置的基本构想

目前，我国正在进行新一轮税制改革。在这次改革中，已经实现了内、外资企业所得税的统一，并顺利开征了燃油税，增值税转型也已经在全国铺开，社会保险税呼之欲出。在进行新一轮税制改革的同时，必须合理进行税收收入的划分，才能更加有利于资源的合理配置。实现税收收入在中央和地方政府之间的合理划分，需要建立起一套减少共享税、完善地方税制和实现税基共享、分率征收模式的有效率的税收分配体系，以保证各级政府财政职能的发挥和资源的合理、有效配置。下面针对支撑我国税收收入的几个税种做具体分析：

(一)重构中央税收体系

1.把增值税确定为中央税，发挥其主体税种的作用。增值税是我国的主要税种，在1994年分税制改革中，为兼顾中央和地方利益，将增值税划为共享税。实践证明，把增值税作为共享税，造成一些地方政府采取盲目投资、盲目引资、重复建设、经济割据等手段以增加投资和经济总规模的方式来增加地方的税收收入，同时还存在着生产地和消费地之间的税负转移，容易导致地区间增值税税基和税源的争夺问题；并且把增值税作为共享税，地方政府一直认为中央财政所占比例过大，地方拥有的比例过小，对此问题争论不休。将增值税确定为中央税，作为中央的固定收入，同时给地方增加新的主体税种，可以有效提高“两个比重”，保障中央财政的主导地位和宏观调控的力度；同时，也可以调动地方的积极性，有利于完善以增值税为主体税种的流转税体系。在当前国际金融危机不断蔓延的大背景下，在把增值税作为中央税的同时，更需要切实发挥“消费型”增值税刺激投资特别是民间投资、促进产业结构调整和技术升级、提高我国产品国际竞争力的作用；进一步提高劳动密集型产品的出口退税率，降低企业成本，促进就业。

2.把社会保险税作为中央税，以实现社会保障的全国统筹。社会保险税是发达国家普遍开征的税种。我国目前实行的社会保险费的征收办法，资金来源单一且缺乏刚性，导致支出难以保证，同时存在着支出约束机制不健全、资金浪费较为严重而且保障面较窄的弊端，难以适应市场经济和现代企业制度的要求。开征社会保障税可以稳定地筹集社会保险资金，建立具有权威性的覆盖城镇行政、事业和各类企业职工以及个体劳动者的社会保险制度，不仅有利于劳动力市场的建立，而且也减轻了企业的负担。虽然我国各地经济发展差异大，社会保险缴费(税)水平有着明显不同，但是从社会保障制度发展的趋势来看，实现社会保障的全国统筹是一个大的趋势。社会保险税的收入归属中央后，每一个公民都可以在全国各地享受到社会保障的公共服务，从而避免了由于人员流动导致的社会保险在地区间接续困难。

3.证券交易印花税按来源地实行中央与地方共享。我国现行证券交易印花税是作为共享税来进行征收管理的，在收入划分上实行中央与地方分享，由中央政府和深沪两地按一定比例分成，这样其他资金来源地政府就被排斥在收益分享之外，形成了地区间利益分配不公；同时深沪两地政府由于受地方利益的驱使，两地交易所争夺企业上市与追求高额成交量的过度竞争在所难免。这在客观上引发了各地政府间的矛盾，既不利于资源的合理流动，也不利于证券市场的规范发展。因此，改革后的证券交易税在收入划分方式上应做合理化调整，实行中央、深沪两地与其他地区共同分享的政策，由中央政府与各地政府按确定比例分成。具体操作方式可以有两种选择：一种是按照上市公司所在地来确定税收收入的归属；另一种则是按照投资者交易地来确定如何划分。两者相比较，由于目前我国上市公司大多集中在经济较发达地区，而边远及经济相对落后地区上市公司较少甚至没有，如果以上市公司所在地为标准划分证券交易税收人，将不利于各地区的均衡发展。但随着人们理财观念的更新，边远及经济相对落后地区的股民人数将呈上升趋势，采用后一种方法则可以避免这一弊端。有鉴于此，宏观政策上理应向中西部地区倾斜，笔者认为采用后一种方式较为合适。

(二)完善地方税收体系

1.短期内，可暂时以营业税作为主体税种。现行地方税中只有营业税和企业所得税是比较大的税种，增值税划为中央税以后，会大量减少地方的财政收入，影响地方政府提供公共产品的能力。因此，选择一个税源稳定、税基较宽、能够满足地方经济社会发展需要的税种作为地方主体税种成为当务之急。从营业税的特点来看，其税源主要分布在第三产业，比较分散，特别是零售商业和饮食服务行业，个体户所占比重大，适合地方征管。将营业税作为地方税主体税种能够把地方利益和第三产业的发展结合起来，有利于第三产业的发展和产业结构的调整，还可以为社会提供大量的就业岗位，有利于整个社会的和谐发展。若把营业税作为地方税的主体税种，还必须做好以下工作：一是在费改税过程中将一些收费项目纳入到营业税当中，以扩大营业税的税基，也可以减少收费过程中产生的问题和矛盾；二是将第三产业中的新兴行业纳入到营业税的征税范围，以有效增加营业税的收入规模。

2.长期来看，宜以财产税作为主体税种。财产税以其自身的特点，天然符合地方税设计的需要：(1)税源充足并且相对稳定，不易发生大规模的迁移。(2)具有重要的调节收入分配的作用，可以通过调节财产所有者的规模、数量等因素而获得级差收益，与所得税相比能够在很大程度上改变社会财富分配不公的现象。(3)财产与其主人的居住地通常是一致的，既然享受到了地方的公共服务，地方政府向其征税也符合取之于民、用之于民的税收理念。以对房地产保有环节征税为主的财产税作为地方税的主体税种，可以促使地方政府优化本地投资环境，提高公共服务质量，吸引更多的投资，使财源经久不衰。

(三)逐步减少共享税种，提倡税基共享，分率征收

1994年的税制改革借鉴了西方市场经济国家分税制的实践经验，在税制中设计了一些中央地方共享税，如增值税、资源税、证券交易印花税，2002年所得税也成为共享税，再加上本质上也是中央和地方共享的营业税和城建税，从而导致共享税在整个税制中比重过大。在税收共享层面，我国的分税制度安排并没有完全遵循税种本身属性，而是将收入规模大的几个主要税种都设置为共享税，从而在减小改革阻力、调动地方财政积极性的同时，也造成各级政府收入结构雷同的局面。从政府间的税收资源划分情况来看，普遍存在着共享税设置过多、规模过大的问题，应考虑适当减少。因此建议把增值税、资源税作为中央税，营业税、城建税作为地方税；但考虑到我国经济发展的不平衡性，企业所得税作为共享税可以扭转地区财力差距扩大的趋势，应继续保持不变。在统一企业所得税之后，应该给予中西部地区更多的税收优惠政策，以吸引沿海地区的企业向西部发展，实现共同富裕。在合理减少共享税种的情况下，分享机制是国际上通行的做法。税基分享制的要旨就是税基由中央政府统一确定，不同层级政府共享税基、分率征收。这种分享方式在美国的具体实践中已经取得了很好的效果。1997年国务院曾将金融、保险企业缴纳的营业税在5％税率的基础上提高3个百分点作为中央收入，这是税基分享模式在我国的首次尝试。这种分享模式的最大优点是可以使中央和地方收入都能建立在分享经济发展红利的良性循环的基础之上，使各级政府的财政收入具有高度的可预见性，也使各级政府能拥有自身的主体税种成为可能，可以更好地安排公共支出，使整个社会经济进入良性发展的轨道。

四、财政资源优化配置的实现路径

从系统论的角度看，经济社会是一个相互联系、互相促进的大系统，其中任何一个子系统的改革和变迁，都将面临两种情况：一是其他子系统也相应发生改革和变迁，从而实现系统的整体变革；二是已经变革的子系统被其他子系统所阻碍，从而使该子系统的革新被抑制和扼杀。事实上，中央和地方税收划分制度必须有一定的配套措施作保证，并且还要注意和其他制度之间的协调、配合与兼容。

(一)逐步减少政府层级，降低财政资源配置的社会成本

目前我国由五级政府构成，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，各级政府都要求有自己的稳定税基，那么如何合理地划分税收收入将是一个难题。国家“十一五”规划中有两个非常重要的改革方向：一是理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省对县的管理体制；二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。“省管县”、“乡财县管”的改革试点正在有条不紊地进行当中，政府层级的减少会大大降低政府的运转成本，降低国民负担，也为更好地解决政府间财政资源的配置问题创造了良好的外部环境。

(二)适当赋予地方政府部分必要的税收立法权

税收立法权是税收划分的重要内容，地方拥有税收立法权是提高资源配置效率的要求。税收立法权实质上是一种特殊的资源配置决策权。在不违反统一税法的前提下，可把不需要全国统一的、地方特征明显的一些地方税的税权下放给地方，对于一些区域性、地方性税种，可根据各地实际需要和可能，由地方各级权力机构行使立法性职权，由地方自行决定是否开征，税率的高低和税基的宽窄由地方调整，这样可以更好地发挥地方扩大财源、组织收入的积极性。当然，为了避免地方政府对税收立法权的滥用，新税种的开征要得到中央政府的同意，并且在中央政府的监督下进行。

政府间范文篇9

关键词政府；税收；竞争

政府间竞争,是指政府之间围绕有形或无形资源的竞争,在很大程度上表现为制度竞争或体制竞争。它突出了内在规则和外在规则体系对于各辖区的成本水平以及辖区竞争力的重要性。正是这种竞争成为转型期政府运行体制有效性的裁判。政府间竞争作为制度竞争或规则竞争,主要在资金流动、劳动力流动、资源流动等方面展开。其中,政府间税收竞争是各层次政府竞争的重要手段或工具。

一、我国目前政府间税收竞争的现状概述

改革开放特别是实施分税制财政体制以来，随着各地区财力差距的进一步扩大，各层级政府之间的不正常税收竞争现象日益突出。虽然国家三令五申税收减免权在中央，但一些地方为达到更多地吸引内外资的目的，擅自扩大减免税优惠范围，自行制定各种优惠政策，或实行“先征后返”；一些地方为了保住已有的税收基数，采取行政干预手段和地方保护主义，极力排斥其他地区产品的进入；一些地方为了局部利益，采用缓税（应收不收），买税（采取非法手段将别人的税收窃为己有）、改变税种级次（将中央税种变为地方税种缴入地方金库）、混库（把中央税收强行缴入地方金库）等手法截留中央收入等，已经危及全国统一大市场的正常运行及完善。

二、政府间税收竞争的危害

1．给国家税收造成一定的损失

从表面上看，各层级政府之间的税收竞争，是经济资源在不同地区间流转，此增彼减，总量不变，但由于新增税收大部分通过减免税或“先征后返”的形式返给企业，对于国家而言，总体税负是下降的，中央和地方政府都有税收损失。

2．导致税负不公

地方政府间的无序税收竞争会产生税负不公。由于我国国有经济比重比较高地方政府对国有企业的控制力很强，相对而言，国有控股的资本跨地区流动障碍一般较大，其承担的实际税负更高。各种要素不能自由流动的情况下，纳税人会仅仅因为所处地方不同而受到不同的税收待遇，违背了税收公平原则。

3．税收竞争使得一国在制定税收政策时，不得不考虑到本国税制的“外溢性”，即税制对其他国家的影响，以及其他国家会对此做出的反应。当一国试图通过提高税率增加公共收入时，那些容易流动的要素，如资本就会转移到税率较低的国家去。经济全球化和税收竞争无疑削弱了一国自主运用经济政策的能力。

4.税收竞争导致对流动性较强的要素征较低的税收，而可能将税收负担转移到不可流动或流动性较差的要素，如土地、劳动。为了吸引国际资本的流入，各国竞相参与减税竞争，对流动性强的经济活动只能征到很少的税。如果不是通过减少财政支出来弥补上述税基受侵蚀造成的财政损失的话，为了保证财政收入的稳定和发展，只能转而向流动性弱的要素征税。

三、如何有效引导政府间税收竞争

应该说我国改革开放20余年来，地方政府间为引进外资、人才、技术和其他经济资源所展开的税收竞争，改进了政府的运作机制，提高了政府提供的公共产品和公共服务的质量。但有学者通过研究认为，我国目前的地方政府间税收竞争，还处于弱势有效性阶段，特别是地方保护主义的干预，进一步弱化了政府间税收竞争的有效性。这就需要进一步改进政治经济体制，发挥我国地方政府间税收竞争的积极作用，防止恶性税收竞争的出现。

1．进一步完善我国的财政分权体制。

结合我国国情，合理界定中央和地方政府的事权和支出范围，在此基础上，建立合理规范的政府间收入分配制度。首先，要合理划分税权。根据事权和财权相结合的原则，在中央和全国性地方税的立法权集中在中央的同时，给予地方适当的税收立法权。其次，给予地方政府适当的发债权。此举有助于减少通过税收竞争来争取税源的行为。第三，建立规范的转移支付制度。规范的转移支付制度能够在一定程度上弥补地方政府的收支缺口。

2．完善相应法律法规。

一是尽快将《企业所得税暂行条例》及《外商投资企业与外国企业所得税法》合并，这将从根本上消除税收优惠差别和歧视，使外资、合资、内资等各类企业享受统一的税收待遇，处在一个平等的起跑线上。

二是尽快出台《反垄断法》。目前我国只有《税收征管法》、《反不正当竞争法》，而没有专门针对地方保护主义的法律法规，因此执行中的威慑力欠缺。

3．建立有效的税收合作协商机制

如果同级地方政府之间以互信互利为基础，彼此交流税收信息，共同维护税收秩序，则有利于走出税收竞争的“囚徒困境”。但合作的基础是要建立一个好的制度框架。地方政府可以通过高峰会议或建立协会、联盟、秘书处等形式结构进行经常性磋商，协调税收利益，争取实现双赢格局。

参考文献

[1]薛钢，曾翔，董红锋.对我国政府间税收竞争的认识及规范涉外税务，2000

政府间范文篇10

[关健词]政府越位自治管理公共财政

一、当前我国政府间事权划分存在的问题

（一）现行政府事权界定存在着一定程度的“内外不清”问题，市场与政府职能的界定不明确，政府越位与缺位同时并存。

第一，政府越位主要表现为：政府一方面承担了不少应该由市场去做的事情，财政尚未退出营利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等。另一方面能力较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能。最基本的公共产品只能往往由供给能力比较低的基层政府承担，能力比较强的省市政府本来应该在提供这些基本服务的基础上，可以再具备一些中介功能，但实际情况是没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中介功能。

第二，政府职能“缺位”在以下几个领域表现得尤为突出。

1．义务教育问题。首先，财政对教育整体投入严重不足。其次，从整体的教育支出比例来看，我国财政用于义务教育的支出也一直处于一个较低的水平。2004年义务教育经费投入仅占全国教育经费的54.47%。最后，我国城镇义务教育和农村义务教育投入比例失衡。再加上城乡、地区间贫富差距，就使教育的公平性又受到了损害，使不少家庭的孩子因为贫困而无法接受最基本的教育。

2．公共卫生。无论是计划经济国家还是市场经济国家，公共卫生应当是由国家提供公共服务领域，不能走商业化和私有化道路，也不能通过开展有偿服务来维持自己的财务平衡。我国这些年较大幅度地推广卫生服务体系改革，但在改革的过程中忽略了公共卫生是典型的公共品的特征，导致整个卫生保健事业偏向市场盈利方向，资源配给向市场倾斜，公共财政在卫生事业中的严重“缺位”。

3．社会保障和社会福利问题。社会保障和福利支出是现代市场经济的“内在稳定器”，也是现代社会实现社会公平的基本要求。我国财政用于福利保障性的支出在财政总支出的比重过低。这里的关键问题是，我国社会保障的主要部分在财政预算收支之外，这说明国家财政在公共事业和公共服务上处于局外缺位的不正常状态，有待改革理顺关系。

（二）“上下不明”，即中央政府与地方政府之间的事权与支出范围划分不明确。

中央与地方政府责任不够明确，而且交叉过多。例如，在自然灾害救济、统计、气象、抚恤、口岸建设等领域，存在着责任划分不清的问题。

（三）“地方各级关系不顺”，即省市县乡各级政府之间事权划分关系不顺，存在着相互交叉和重叠的现象。由于我国地方政府行政级次过多，如果按照“一级政权，一级预算”的原则，地方政府事权不仅要在省与市之间划分，而且还要在市与县、县与乡之间划分，这样就增加了事权界定的难度。

二、解决我国事权划分问题的途径

（一）理顺政府与市场的关系：政府职责的归位

1．“越位”事权的复位

财政资金要逐步退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域,转到提供公共产品和服务,满足社会公共需要方面来。比如以盈利为目的的一般生产经营活动,不需要也不应该继续由政府投资兴办；应用科学技术的研究、职业化的体育运动项目、各行政部门下属的宾馆等,也应完全推向市场由企业和个人承办。在科学事业方面,基础科学研究机构和高新技术研究机构应继续作为政府直接承办和管理的单位；应用科学研究机构如各类设计院,应使其成为独立核算的企业化管理单位。

2．“缺位”事权的回归

第一，明确中央政府和省级政府在义务教育投资中的主体地位。义务教育作为一种维系一个民族基本文化和精神素质的教育活动，是面向全社会和全体国民的。义务教育这种纯公共产品都应由政府特别是中央政府免费举办，强制国民消费。根据我国国情和国际经验，义务教育的投资应由中央或省政府与基层地方政府共同承担。对于西部地区和贫困省份，中央财政要加大义务教育专项转移支付的力度，以保证全国各地区义务教育水平的均等化。公务员之家

第二，加大中央财政对公共卫生的支出力度。我国目前公共卫生领域存在一个“真空地带”：省级以上政府投入严重不足，而县乡财政无力投入，结果造成公共卫生服务供给严重不足。公共卫生供给总量与居民公共卫生需求之间相距甚远，应该改变以基层地方政府为主安排公共卫生资源的制度设计，恢复公共卫生作为全国性公共产品的性质，加大中央和省级财政在公共卫生支出中承担的份额。在支出结构上，要加大预防保健支出的比重，增强卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件的应变能力，为居民生活和社会发展构筑一道坚固的防线。

第三，加大政府支持力度，完善社会保障体系。我国社会保障基金存在巨大的缺口，一方面，养老保险制度存在巨额的历史债务；另一方面，养老保险基金在由现收现付制向社会统筹与个人账户转轨的过程中，透支了在职职工个人账户基金，造成个人账户“空账”运行。政府应该通过多种渠道积极筹措资金，解决社保基金缺口问题。为了实现社会公平，均衡企业负担，降低征收成本，应在条件成熟时尽早开征社会保障税。

（二）用扁平化财政架构改革重新划分政府层级

要真正规范各级地方财政关系，彻底解决地方财政困境，须着眼于改革政府财政层级，构建中央—省—市（县）三级财政。将政府财政层次缩到三级（中央、省、县/市），需要推行二项重大改革。实行“省管县”财政体制。市级财政由于受财力和经济调控权限制约，对县乡财政的调控力度较弱，无法有效平衡地区差距。部分地级市财政实力薄弱，自顾不暇，即使有一点财力，也不愿投入县乡。

（三）理顺地方政府之间的关系

在总体的事权划分上，涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，应由中央财政负责，以保证国家法制、政令和市场的统一和宏观调控的有效性。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目，以完善中观调控、承上启下增强行政活力与效能。

此外可将基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、社会公共产品、国土资源保护和环境治理方面的支出，作为中央、省和市县政府的共同职责，中央在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展。

参考文献：

［1］江孝感，吴大勤，冯勤超.政府间事权划分思路研究.东南大学学报，2006，（5）.