信访制度范文10篇

信访制度范文篇1

第一条为保障信访人的民主权利和其他合法权益，规范信访行为和信访工作，维护信访秩序，保持国家机关同人民群众的密切联系，根据《中华人民共和国宪法》和国务院《信访条例》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条信访人在本省行政区域内进行信访活动，本省国家机关处理信访事项，应当遵守本条例。

第三条本条例所称信访，是指信访人采用书信、电话、传真、电子邮件、走访等形式，向国家机关反映情况，提出意见、建议、要求和申诉、举报、控告，依法应当由有关国家机关处理的活动。

本条例所称信访人，是指向国家机关提出信访事项的公民、法人和其他组织。

本条例所称国家机关，是指本省各级国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关。

第四条信访是人民群众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式；是国家机关发扬社会主义民主，听取人民群众意见、建议和要求，接受人民群众监督的重要渠道。

第五条国家机关应当切实加强信访工作，倾听人民群众的意见、建议和要求，认真处理人民群众提出的信访事项，切实解决人民群众的实际问题，保障人民群众的信访权利。

国家机关的信访工作由本机关负责人负责。

第六条处理信访事项应当遵循下列原则：

（一）尊重人民群众意见，改进国家机关工作；

（二）分级负责，归口办理；

（三）谁主管、谁负责；

（四）依法、公正、及时、就地处理；

（五）处理实际问题与思想疏导、法制宣传教育相结合。

第七条信访人依法进行的信访活动受法律保护，任何单位和个人不得压制和打击报复。

信访人提出的意见、建议，对促进国民经济和社会发展、改进国家机关工作或者保护社会公共利益有显著作用的，有关国家机关和单位应当给予表彰和奖励。

第八条对信访工作中作出显著成绩的单位和个人，有关国家机关应当给予表彰和奖励。

第二章信访人的权利和义务

第九条信访人有权向国家机关提出下列信访事项：

（一）对国家机关及其工作人员提出批评、意见和建议；

（二）检举、揭发国家机关工作人员的违法失职行为；

（三）对侵犯自身合法权益的行为进行申诉、控告；

（四）向国家机关反映问题、提出要求；

（五）其他信访事项。

第十条信访人的信访事项，应当向依法有权作出处理决定的国家机关提出。必要时，可以向其上一级国家机关提出。

依法可以通过诉讼、行政复议、仲裁解决的信访事项，信访人应当依法向司法机关、行政复议机关或者仲裁机构提出。

第十一条信访人在信访活动中，享有下列权利：

（一）了解信访工作制度及信访事项的处理程序；

（二）要求信访工作人员提供与其提出的信访事项有关的咨询服务；

（三）对与信访事项有直接利害关系的信访工作人员提出回避申请；

（四）向办理机关查询其信访事项的办理情况、办理结果并要求答复。

第十二条信访人在信访活动中，应当履行下列义务：

（一）不得损害国家利益、社会公共利益，不得损害其他公民、法人和其他组织的合法权益；

（二）如实反映情况，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人；

（三）依法信访，遵守信访秩序。

第十三条信访人通过书信、电话、传真、电子邮件等形式提出信访事项的，提倡使用真实姓名，告知联系方式。

信访人通过走访提出信访事项的，应当在公布的接待时间内到国家机关设立或者公布的接待场所反映。

第十四条多人共同向国家机关提出同一信访事项的，一般应当采用书信、电话、传真、电子邮件等形式；确需采用走访形式的，应当推选代表，代表人数不超过五人。

第三章国家机关信访工作责任

第十五条国家机关应当建立健全本机关负责人接待人民群众来访制度、下访和约访人民群众制度、阅批重要来信制度、包案协调处理重要信访事项制度等信访工作制度，保障信访工作经费，落实信访工作责任。

国家机关之间应当建立信访工作联系制度，通报信访情况，协调重大信访事项的处理。

第十六条省、市、县（区）人民政府应当建立信访办公会议制度，研究解决信访工作中的重要问题。

第十七条国家机关负责人应当阅批重要来信、来电、传真、电子邮件，接待集体来访和其他重要来访，处理重要信访事项。

国家机关负责人履行信访工作责任的情况，应当列入其政绩考核内容。

第十八条县级以上人民代表大会常务委员会、人民政府、人民法院和人民检察院，应当设立信访工作机构，配备专职信访工作人员。

县级以上地方各级人民政府所属工作部门、乡(镇)人民政府和街道办事处，应当设立信访工作机构或者配备专（兼）职信访工作人员。

第十九条各级国家机关的信访工作机构是代表本机关处理信访工作的职能部门，其职责是：

（一）受理、办理信访事项；

（二）组织协调或者参与组织协调信访事项；

（三）对信访事项办理情况进行检查、督促和指导，提出奖惩建议；

（四）调查、分析、研究信访情况，向国家机关提供信访信息和解决问题的建议；

（五）向本机关负责人报告重大、紧急信访事项及其办理情况；

（六）向信访人宣传与其信访事项有关的法律、法规、规章和政策，提供咨询服务；

（七）法律、法规规定的其他职责。

第二十条国家机关应当选用政治坚定，作风正派，廉洁奉公，责任心强，有相应法律政策水平、文化水平和群众工作经验的人员从事信访工作。

第二十一条国家机关及其工作人员在信访工作中，应当遵守下列规定：

（一）文明接待，尊重信访人的人格，不得刁难和歧视信访人；

（二）按照信访工作的处理程序，及时依法公正地处理信访事项，不得扣压信访材料，不得置之不理，敷衍塞责，推诿拖延；

（三）坚持原则，秉公办事，严禁徇私舞弊，不得接受信访人请客送礼，不得收受贿赂；

（四）遵守保密制度，不得泄露工作秘密，不得扩散信访人的隐私、商业秘密和要求保密的其他内容，不得公开、泄露举报人、控告人的姓名和举报、控告的内容，不得将举报、控告材料及有关情况透露、转送给被举报人、被控告人或者被举报、被控告的单位；

（五）对信访人相关信访事项办理结果的查询，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的事项外，办理机关应当如实答复，不得拒绝；

（六）建立健全信访档案，妥善保管信访材料，不得丢失、隐匿或者擅自销毁。

第二十二条国家机关工作人员在处理信访事项时，与信访人或者信访事项有直接利害关系的，应当回避。

信访工作人员的回避，由信访工作机构负责人决定；信访工作机构负责人的回避，由所在国家机关负责人决定。

第四章受理和办理

第二十三条国家机关在其职权范围内，受理信访人提出的属于本条例第九条所列的信访事项。

对依法应当通过诉讼、行政复议、仲裁解决的信访事项，有关国家机关应当告知信访人向司法机关、行政复议机关、仲裁机构提出；对已经进入诉讼、行政复议、仲裁程序的信访事项，应当告知信访人依照法律规定的程序或者途径提出。

第二十四条国家机关应当向社会公布其信访工作机构的地址、邮政编码、电子信箱、信访接待的地点和时间、值班电话，并在信访接待场所公布与信访工作有关的法律、法规、规章、工作规范以及信访事项的处理程序。

信访工作人员接听来电和接待来访时应当告知信访人工号或者姓名。

国家机关可以邀请有关专业工作者参与信访工作，为信访人和信访工作提供法律和其他专业知识的咨询服务。

第二十五条国家机关办理信访事项，按照下列规定进行：

（一）对本机关依法应当或者有权作出处理决定的信访事项，应当直接办理，并自收到之日起五个工作日内告知信访人；

（二）对属于下级机关职责范围内的信访事项，应当自收到之日起五个工作日内交责任归属机关办理，并将交办情况告知信访人；但对反映重要情况和建议或者紧急问题的越级信访事项，受理机关可以直接办理；

（三）对属于上级机关或者其他机关职责范围内的信访事项，采用书信、传真、电子邮件等形式提出的，应当自收到之日起五个工作日内报送或者转送依法有权作出处理决定的国家机关办理，并将报送、转送情况告知信访人；采用电话、走访等形式提出的，应当告知信访人向依法有权作出处理决定的国家机关提出；

（四）信访事项涉及的原国家机关合并或者分立的，由继续行使其职权的国家机关办理；原国家机关已撤销的，由其上一级国家机关办理；

（五）涉及两个或者两个以上国家机关职责范围的信访事项，由最先接到信访的国家机关牵头办理；有关国家机关对办理责任有争议的，由其共同的上级国家机关确定办理机关。

第二十六条国家机关对符合法律、法规、规章、政策的信访事项，应当及时予以解决；对法律、法规、规章、政策无明确规定又需要解决的信访事项，应当根据实际情况妥善解决；对不符合法律、法规、规章、政策的信访事项，应当做好解释和说服工作。

第二十七条国家机关办理信访事项，应当自收到之日起三十日内办理完毕；情况复杂的，经本机关负责人批准，可以适当延长，延长期限不得超过六十日。

第二十八条对上级国家机关交办的信访事项，办理机关应当将办理结果在规定的期限内报告交办机关；不能按期办结的，应当向交办机关说明原因。

交办机关认为对交办的信访事项办理不当的，可以要求办理机关重新办理，也可以直接办理。重新办理、直接办理的期限不得超过六十日。

第二十九条信访人对信访事项的办理结果有异议的，可以在收到办理结果之日起三十日内向办理机关或者其上一级机关申请复查。

有关机关应当在收到复查申请之日起三十日内提出复查意见。情况复杂的，经本机关负责人批准，可以适当延长，延长期限不得超过三十日。

第三十条信访事项的办理机关、复查机关应当在本条例第二十七条、第二十八条、第二十九条规定的期限内，将办理结果、复查意见书面告知信访人。

信访事项的办理结果和复查意见，应当包括对信访事项的事实认定情况、处理意见或者决定，以及相应的理由和依据。

对符合法律、法规、规章、政策规定的信访事项办理结果和复查意见，信访人应当接受。

第三十一条国家机关对信访事项作出的处理决定，有关单位应当认真执行，不得推诿、敷衍、拖延；对处理决定推诿、敷衍、拖延执行的，信访工作机构应当督促其执行，并向有关国家机关报告。

第三十二条对可能造成严重后果或者重大社会影响的紧急信访事项，公民、法人和其他组织可以就近向有关国家机关报告。

有关国家机关接到报告后，应当在职权范围内依法及时采取措施，妥善处理。

第五章信访秩序

第三十三条国家机关、信访工作人员和信访人应当共同维护信访秩序。必要时，公安机关应当依法协助维护信访秩序。

第三十四条信访人不得有下列妨碍信访秩序、工作秩序、社会秩序的行为：

（一）占据接待场所，妨碍、阻止其他信访人信访；将老人、病人、残疾人、婴幼儿弃置于接待场所；

（二）捏造、歪曲事实，煽动信访人滋事；胁迫他人参加信访或者阻止他人退出群体性信访；

（三）向境内外媒体或者各类组织有关信访事项的虚假信息；

（四）威胁、诽谤、侮辱、围攻、殴打信访工作人员；以进入住宅等方式干扰国家机关工作人员正常生活；

（五）故意损坏接待场所的设施、财物；

（六）携带危险品、爆炸品、管制器械进入接待场所；投寄不明物质，制造恐怖气氛；

（七）拦截车辆；堵塞交通；封堵、冲击国家机关或者重要会场；

（八）其他妨碍信访秩序、工作秩序、社会秩序的行为。

第三十五条信访人有本条例第三十四条规定行为的，信访工作机构应当对其进行批评教育，责令改正；经批评教育仍不改正的，可以通知公安机关到场维护秩序；必要时，公安机关可以依法将其带离。

第三十六条精神病患者的信访事项，由其监护人代为反映。

信访工作机构对来访的不能控制自己行为、妨碍信访秩序的精神病患者，应当通知其监护人或者所在地区负责将其带回。

第三十七条传染病患者、疑似传染病患者需要走访的，应当委托他人代为反映。

信访工作机构对来访的传染病患者、疑似传染病患者，应当通知有关卫生部门按照《中华人民共和国传染病防治法》的有关规定处理。

第三十八条信访工作人员对信访人在接待场所自杀、自残的，应当及时制止，并通知公安机关和卫生部门、医疗机构采取紧急措施。

第六章法律责任

第三十九条国家机关在信访工作中不依法履行职责的，由上级国家机关给予通报批评。

第四十条国家机关负责人和其他工作人员在信访工作中有下列情形的，视情节轻重，由所在单位或者上级主管部门给予批评教育、行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对信访不接待或者应当作出处理而不及时处理的；

（二）对应当受理的信访事项不予受理或者对信访事项的办理推诿、敷衍、拖延的；

（三）未按规定告知信访事项的办理结果或者复查意见的；

（四）应当回避而不回避的；

（五）公开、泄露举报、控告内容或者举报人、控告人姓名和其他有关情况的；

（六）漏登、漏报重要信访情况的；

（七）丢失、隐匿、擅自销毁信访档案、材料的；

（八）对重大、紧急信访事项不采取措施及时处理；

（九）对信访人进行刁难、威胁、压制或者打击报复的；

（十）徇私舞弊、收受贿赂的。

信访制度范文篇2

目前，有关信访权利与信访制度的最直接、最主要的规范依据，乃是国务院的《信访条例》。由于制定信访法规的本意不在于直接赋予信访人某种权利，加之在实践中，信访行为的权利面向颇为模糊，致使公法上的“反射利益理论”似乎为解读信访的属性提供了一种理据。这种观点认为：出于维护和促进公共利益的目的，法律规定行政主体负有一定的义务，然而法规本身并无保障特定个人权利的意图，公民因此而享有的事实上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律赋予的权利。信访也是如此。

诚然，囿于立法主体的地位和性质，国务院《信访条例》第2条所界定的“信访”仅包含了信访人对行政管辖内的事项向行政机关或其设置的信访机构反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的内容。但从该条例第15条的内容以及中央各部门尤其是各省市信访法规的规定，加之信访的实践来看，信访的内涵和外延显然要宽泛得多。从中央到地方，各级党委、人大、政府、公检法以及相关的职能部门，甚至包括高等院校，均设有信访接待机构。因此，所有国家机关、党政机构、国有企事业单位以及相关的公务人员，都可能成为被建议或投诉的对象，信访事项也几乎涉及社会生活的所有领域。由于受理机构的不同，在理论与实践中，都存在狭义与广义两种信访。而不论何种信访，都是以“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”为内容的，体现出政治参与和监督，以及请求权利救济的两种属性，具备了监督公权力和救济权利的双重功能。据此，信访在具体特性上，存在着政治性的权利与非政治性的权利、实体性的权利与程序性的权利等多种权利的性质与成分复杂交织的结构状况。而信访的内容和功能，以及其保障人权和民主的宪法价值基础，使之蕴涵了基本权利的素质。事实上，1982年国务院在《党政机关信访工作的暂行条例(草案)》中，也曾一度将信访界定为宪法规定的民主权利。但1995年出台的《信访条例》，包括2005年的修订版，都没有在宪法的意义上提及这种权利。这也为信访权是否是一种宪法权利抹上了暗昧的色彩。

由于信访权是否具有基本权力的位阶，在现行规范中语焉不详，加之目前具有实效性的宪法审查制度尚付阙如，宪法司法适用也举步不前，因此关涉信访权利是否是一项宪法权利的问题也便蛰伏下来了。然而，现行《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第41条乃信访权利与信访制度在宪法上的上位依据，则是毋庸置疑的。《宪法》第41条规定的权利，可具体细分为批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权(国家赔偿请求权)。探讨该条文中所涉各项权利的属性和界分的著述不在少数。但就所列举之各项权利的功能而言，不外是个人权利救济(实现和确保其他宪法权利，包括法律权利)和政治监督(政治参与)两种，故在权利属性上可明晰地界定为监督权和“获得权利救济的权利”。饶有趣味的是，其中的批评权、建议权和检举权可归入监督权的范畴，取得赔偿权显然应属于获得权利救济的权利，而申诉权和控告权则并非呈现为或是监督权或是获得权利救济的权利的单一属性，而是同时呈现为政治监督和权利救济的双重性。

现行《宪法》第41条所采用的具体列举的立法技术，反而造成各项权利驳杂交织的一种样态。而信访权的多种权利的性质与成分复杂交织的结构，从某种意义上说，也同样因应了前述宪法中相应规范结构的表征，这也形成了信访权利边界模糊性和开放性的结构。尽管如此，信访权是一种兼具权利救济以及政治参与和监督双重属性的法律权利的认知还是可以明确的。只是无论宪法还是信访法规都并未许诺满足信访人所请求的实体权利，而是通过制定程序规则，以使信访人能够单方面启动并进入该种程序。因此，信访权利基本上是一种程序性的权利。

二、信访权与请愿权

从比较宪法的角度来看，作为信访权宪法依据的现行《宪法》第41条所列举的各项权利，基本上均属于或近似F传统宪法学所说的“请愿权”(therighttopetition)，即人们对国家或其他公共机关就一定事项而提出希望、不满与要求的一种权利。

环观现今多数国家的宪法和一些全球性及区域性国际人权公约，它们都将请愿权确认为一项宪法权利。请愿权的设置在人民和国家之间构筑了一个直接交流的平台，是直接民主的一种表现形式，作为通常的正式民主渠道的补充形态而存在，成为公民直接表达其政治意志和要求以确保自己权利的一种手段。尽管在权利的边界和具体内容上，请愿权与我国《宪法》第41条所列举之各项权利或许会有差异，但是两者在价值、性质与功能上确具同构性。我国宪法不再沿用请愿权的名称，在某种意义上即反映了一种纯真而又豪迈的理念，即希望借列举具体的权利或是以被宪法学者们概括出的所谓的“监督权”的用语，超越传统请愿权的悲情意义，体现出人民当家做主的宪法理想。在这个意义上，《宪法》第41条所列举的权利可视为传统请愿权的一种“观念发展形态”，其具体内涵、法律性质乃至法律效果均没有产生实质性的改变，但在观念上存在变化发展，被期许成为超越传统请愿权的某种或某些权利。

由于我国现行《宪法》文本中并未直接提及信访权，且作为行政法规的《信访条例》以及其他部门的信访规定更多是为了规范信访部门处理信访事项的工作流程，并无意对公民的信访权进行规范，而法规的制定主体也没有规范某种基本权利的权限，因而信访权是否具有基本权的位阶和相应的效力没有明确的规范依据。但另一方面，信访法规的内容与《宪法》第41条所列举之各项权利又确系一种具体与抽象的法律结构关系。由此，虽然无法在确定意义上将信访权作为一项基本权利，但是信访权的宪法权利基础使之与请愿权在具体权利的层面仍具关联性。

从比较宪法的角度视之，请愿权是一项古老的权利，其在写入近代宪法之前，在英国和美洲殖民地就有着悠久的历史。据考察，作为一种政治行为的请愿源于11世纪的英国。而请愿权在英国第一次出现是在1215年国王签署的《大宪章》中，并于17世纪中期被确认为一项政治权利。最初，贵族、议会向国王请愿以改变国王的行为和决定，或使之关注公共事务。之后，这种政治参与权利的主体又扩展到一般公众。事实上，连言论、出版与集会自由都是为了保障先在的请愿权衍生而来的权利。由于对请愿的审查和讨论不可能没有议员发言的权利，因此早期的请愿权实践最终促使言论自由的要求在英国议会活动中出现。之后又经历了漫长的时间，言论自由方成为普通公民的权利。

请愿权在美国的历史变迁，也展现了颇具典型性的图景，并昭示了请愿权某种令人深思的政治文化背景和发展轨迹。承继英国的传统，请愿权在当年的美洲殖民地亦被视为一项要求政府倾听和答复的确定权利，公民请愿既包括私人争议，也有公共诉求，立法机关有义务倾听、提供公平的听证并给予答复，同时请愿还是政府决策的信息之源。由于要求立法机关考虑每项请愿，因此在很大程度上公民控制着立法机关的议程。请愿权成为“人民‘指示他们的代表’的权利”(thepeople’srightto“instructtheirrepresentatives”)。而请愿权与言论自由的发展也同样表现出两者在英国本土的那种历史关联和轨迹。

美国宪法第一修正案延续了殖民地时期的实践和宪章中的相关内容，将请愿权确认为一项独立的宪法权利。早期的请愿行为充满活力，范围广泛，并且很少被干预。直至19世纪30年代，国会围绕废奴问题的请愿之争成为美国请愿权发展史上一个关键事件，最终国会拒绝受理关于奴隶制存废的请愿的“终止规则”(gagrule)成为请愿权发展的一个转折。该规则消解了作为一种向政府传达民怨的方式而运作了几个世纪的请愿权。尽管该权利仍然存在，但它传统意义上的意涵和运作方法伴随奴隶制存废之争，在废奴主义者的请愿洪水般地涌向国会时“消失了”(disappeared)，同时也导致请愿权与言论自由等第一修正案中的其他表达自由之间的原初关系发生嬗变。作为第一修正案中的同等权利，请愿权在20世纪开始淹没在表达自由之中。而最高法院的判决也在理论上将请愿权嫁接到第一修正案的其他权利上，作为言论自由的一个子集，致使请愿权的原旨和形态模糊了。

然而，作为转折点的“终止规则”，显示的与其说是奴隶制存废之争决定了请愿权的命运，毋宁是请愿权在美国政治文化中已然失去了它早期的那种重要性。议会主权的没落，司法与宪法审查制度的日臻完善，对多数民主的反思，均促使激越但欠缺审慎的直接的集体请愿的负面意义被历史所证实，也为人们所警惕。再者，政治文化的变化带来的以公共为表象而实为另一种选举手段或工具的请愿，对自由主义的意义毕竟相当有限，加之公民权的扩大，尤其是言论自由和扩大了的政治参与权利也为实现请愿权的原初目标提供了更多的途径。这些都致使曾是英美宪法制度基石的请愿权渐趋式微，其价值被其他同类权利的光芒所遮蔽。

时至今日的美国，与言论自由备受关注的情形判然不同，关于请愿权的探讨较为沉寂。然而，最高法院在晚近判决中却又偶尔提及一种独立的请愿权，又在一定程度上激活了关于宪法条款中请愿权之范围以及请愿权与言论自由关系的论题。其间，学者中不乏将请愿权作为一种独立权利的呼声，甚至有人认为考虑到请愿权保持政府获悉人民的需要和倾听人民对政府举措的反应的重要价值，请愿权应被视为一种“接近绝对的权利”(anearlyabsoluteright)还有一些学者将请愿与主权豁免相联系，主张宪法中的请愿条款应用于联邦法院与政治机构的方式应当有所不同，而政府责任在请愿条款的建构中应扮演重要角色，因为是“受理和答复的义务”(thedutiesofreceptionandresponse)形塑了请愿权的实体意义。鉴于联邦宪法赋予法院裁决私人争议的专有权力，且请愿的原意本来就结合了一般意义上的请愿和司法上的请愿的功能，第一修正案被认为保障了某些形式的向法院申诉的权利(accesstocourt)。总之，请愿权在今日的美国似乎又将面临一种新的转折与复苏。

由以上的叙述也可得知，历史与政治文化背景、民主与司法制度以及公民权利的发展程度，均可能对请愿权，特别是事实上的请愿权产生深切的影响。美国的请愿权发展史在某种程度上代表了请愿权在现代成熟宪政国家中的发展变迁图景。其间，请愿权作为个人权利救济的这一面向始终若隐若现，而其之政治权利的面向在实践中则更为显在，这突出表现在，请愿时常与和平的集团行动相结合，成为大众参政的一种手段。

与美国的请愿权相比，我国的信访权在规范意义上与之具有性质、价值与功能上的高度相似性，而且同样都根植于本国的历史和社会政治文化土壤，蕴含了历史的印记和特定的政治文化基因，无法超越对于权利与权利保障体系、司法及民主制度发展程度的依赖性。也正因如此，尽管信访是从党的群众路线中诞生出来的一项崭新的政治发明，体现的也是一种“人民当家做主”的民主理念，但却在现实需要和传统观念之下演化为一种个人权利救济的重要手段，多少还带有中国传统政治文化中的“青天”情结和历史上“击登闻鼓”、“邀车架”、“告御状”等做法的痕迹，倚重于对行政权的救济期待，并负载着补足司法救济制度的权利救济和保障功能的重荷，其作为大众参政手段的一面则尚未完全培育生成。

三、信访制度与请愿权制度

我国现行《宪法》本身也为第41条所列举之各项权利构架了较为周延的保障和限制的规范体系。第41条即规定了所列举权利的界限——“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”，以及与权利相对应的公权力的义务内容，即一种对权利程序意义上的保障——“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。第51条还规定：“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。”然而，权利的实效性取决于对其实际的保障。由于具有实效性的宪法审查制度或宪法上的权利救济途径尚付阙如，我国在实践中形成的基本权利的保障倾向于相对保障模式，《宪法》第41条所列举之权利的保障就主要依赖于行政救济手段，信访即是其中的一种制度设计。

反观实行宪法审查制度的国家，对请愿权有效的法律保障是通过宪法审查机构在判决中确立审判标准以明晰请愿权的具体内涵与边界的。这种请愿权的内涵本身就包含了政府机构的受理和答复义务，明确要求一个开放的沟通渠道，因而除在宪法中将请愿权确认为一项基本权利并通过宪法审查排除侵害请愿权的法规或行为之外，各国往往以专门的单行法律对请愿权的实际运作规则进行规范，议会监察专员正是这样的制度安排。而议会监察专员这类制度负载的主要是政府或行政监察职责，与宪法审查互有侧重，共同构建了一个完整的保障体系。

议会监察专员制度本肇始于瑞典，但相继被其他国家所借鉴。目前大约有七十个国家或地区设立了国家、州或省等层级的议会监察专员制度，其中包括欧盟、联合国和我国香港地区。与信访制度不同的是，议会监察专员是独立于行政体系之外的监督机构，只对议会或立法机关负责，因而议会监察专员的任命与资格也有别于信访制度的设计，在多数国家是通过议会投票成立相关的法案，然后依据法案再选举出议会监察专员，由议会或同级的政府首脑任命，一般是由具有法律专业知识且德高望重的资深人士担任。议会监察专员制度的主导机构是议会，此外，其他政府机构也承担了受理某些请愿的职责。《德国基本法》第17条即指定“议会机构”和“适当机关”受理请愿，而根据法律能够满足请愿者既定的权利诉求的任何机关，即是“适当的”，不论该机关是隶属于立法、行政抑或是司法。在美国，如上文所述，包括法院在内的议会之外的机构也被认为有受理请愿的宪法规范依据。英国除了议会监察专员外，亦有由行政系统任命的具有相当独立性的专门领域的行政监察专员。而有着东方文化传统的日本的苦情处理制度则更类似于狭义的信访制度，致力于斡旋人民针对行政机关所提出的苦情。

议会主导的制度设计，彰显了请愿权政治参与和监督政府的民主价值，也契合了现代国家对不断膨胀的行政权力加强控制的理念。在该制度设计中，议会机构表现出两重性。受理请愿的主导机构，主要是由民主选举产生的、代表人民政治意愿的议会，而非那个拥有特定权力与义务的行政机构。议会的请愿处理权也并非源于其作为法定宪政机构所拥有的功能和权力，而是源自基本权利以及议会作为人民和政府、社会和国家订立契约的场所这一特殊地位。议会在性质和功能上的两重性使议会较之于其他机构在受理请愿方面更具有天然的合法性。这也昭示了国外请愿权的民主价值与政治面向在事实上更为凸显的特点。

相反，我国的信访制度则被认为“是一项脱胎于东方传统文化，具有中国特色的政治参与、行政监督和权利救济制度”，其所倚重的是行政权力。而目前公民对宪法权利的实效性救济，在较大程度上也是倚赖于行政救济的手段，包括行政复议、行政诉讼、行政仲裁以及信访等途径。《信访条例》中所规范的信访即是一种行政监督和行政救济的补充制度。而《信访条例》的制定主体以及该条例事实上成为其他国家机构制定信访法规的规范版本这一事实本身，也折射出这种行政主导的倾向。

然而信访制度的设计在某种意义上还基于一种实用主义的政策考量，诚如有学者指出的那样，其“在新时期的服务对象是经济建设和安定团结的大局”。也正因如此，2003年随着收容遣送制度的废止，我国出现了新的信访高峰，这也促使国务院于2005年对《信访条例》进行新的修订，以应对日益严峻的信访情势。

一种本来以政治监督为初衷的制度，其所设定的规范中自然亦明显呈现出政治监督的特性，然而，囿于权利司法救济的不足以及传统“无讼”、“畏讼”的文化观念，信访制度实际上成为个人权利救济的一种途径。而更为复杂的是，潜伏在制度设计背后的某种应对现实的政策考量多少又使得政治监督和权利救济的实效性打了折扣。

四、断裂与弥合：一种过渡的状态

在法律规范上，信访权处于一种“断裂”的状态：它尽管更接近于宪法权利的性质，但并没有明确的规范表述及引导。由于司法制度上的阙失，信访权的权利位阶和效力问题被边缘化，隐身于非法律的层面。然而，《信访条例》中“保护信访人的合法权益”的语句，还是为实务的发展预留了一定的空间。

信访制度多少又在事实上起到了一种“弥合”作用，但弥合的并非是信访权在规范规定上的某种不足，而是弥合了司法权利救济以及公民行使政治权利以监督、制约政府权力在事实上的漏洞，诚如笔者曾指出的那样，“迄今为止，我国在实践中保障公民行使监督权的最具实效意义的具体制度，可推来信来访制度(当然，这不等于说该制度真的那么有效，或不存在问题……)”。

信访制度范文篇3

(一)定位不准确。信访制是作为社会减震器还是作为民意回馈渠道而存在，这是我们考察信访制度存在的社会根源时首先需要回答的问题。对这个问题的不同回答决定着信访制度的服务方向和服务力度。如果只作为社会的减震器而存在，信访所体现的民意只是手段，而达到稳定才是目的。如作为民意回馈渠道存在，就不仅仅是使社会稳定，更重要的是社会表达民意、反映民意、解决百姓问题、制定与改进政策的重要途径，尊重与实现民意是其存在的根本目的。我国《信访条例》总则第一条中“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系、保护信访人的合法权益、维护信访秩序”的表述，一方面明确了信访制度存在的民主特性，另一方面凸显了民意及民意表达的被动性。结合其后的具体细则可以看出，《信访条例》突出了信访制的减震器作用，侧重点落在了缓解社会矛盾、维护社会稳定上，这样就不可避免地简化了它的功能与要求，降低了信访制度的应有功效。在这样的指导思想下，信访制这台减震器更多情况下只能暂时减少社会矛盾，或暂时掩盖社会矛盾，久而久之，信访人反复越级缠访就难以避免并呈扩大态势。可见，在信访制度设计中，民意表达诉求不突出，有将其内含的民主责任替换为简单的倾听、转办等简单化倾向。

(二)职能不清晰。信访人提出的信访事项涉及方方面面，并可能牵涉人大、政府、司法、党委等不同的领域，那么这些多领域多层次多样性的信访事项应归口至哪个部门来管理？目前，诸多部门都设有信访机构来受理和处理信访事项：如各级人大常委会的信访机构、党委系统内的纪检部门、各级法院内的申诉机构、各级政府中的监察部门以及各级政府专设的信访局、公安及社会保障系统专设的信访处、科等。这种状况的事实性和潜在性负面影响是：第一，使政府财力、人力、物力分散，单位办案资源紧张，难以充分有效解决信访问题。第二，由于不同部门对同一信访事项介入力度与处理方式的差别而出现不同的信访结果，由此在增加各信访部门间矛盾的同时使信访人及其他群众对信访部门产生信任危机。第三，在这种信访格局中，信访机构与信访干部都会面临信访问题久拖难办的怪圈，这是由信访处理的权限不清和角色冲突决定的。第四，这种信访格局给管理部门信访统计带来难度，统计数字可能不能真实地反映情况，这就不能为地区或部门的相关决策提供准确的信息。总之，信访职能归属不清必然带来多头管理、职能交叉的问题，而职能交叉意味着职能真空，谁都有权管的事谁都可以借口推脱。

(三)机构不独立。这包括以下几种情况：第一，涉及权力、司法、党委系统的信访事项，从制度设计与组织格局的角度讲，政府专设的信访局等部门无权干涉，前已阐明，此不赘述；第二，政府职能部门中的信访机构归本部门的党委和中枢机构领导，其设置不独立且地位低于党委和中枢机构，当面临某些涉及上级领导或中枢机构决策的信访事件时，信访机构能力失灵。第三，各省、市、县专职信访部门归属省、市、县政府的领导，信访干部的任免受制于上级党委、政府及其主要领导，从权力与地位上它没有能力来公正地监督并办理涉及上级领导机构和领导者的信访案件。同样对于平级的其他职能部门，同级信访局也只有建议、督办权，并没有直接的管辖和处理权限，这样使信访局的监督难以摆脱缺钙状态，软弱无力，信访案件的结案率也就难以有大的突破。

(四)监督乏力。由于信访干部人事任免不独立、经费使用不独立、处理权限不独立的原因，致使各级信访机构对信访事项的处理与督办必然缺乏刚性。面对涉及上级部门、上级领导、实力部门的信访案件时，要么睁一只眼闭一只眼，明哲保身；要么安抚群众，走走程序；要么力不从心，束手无策。这是信访工作在制度和实践层面存在的重大体制问题。

二、信访实践的主客体缺陷

(一)政府公务人员的疏慢。我国信访机构设置的分散交叉性与信访工作本身的复杂性，要求工作人员在具有高度工作热情和责任心的同时还需具备冷静的头脑、持久的耐心，对上访群众的境遇有深切的体恤和富有技巧的交流方式等等。而在现实中，我们大部分信访干部距离这样的要求还相差很远：往往或由于自己心情和情绪的波动而对上访人态度恶劣，或由于上访人就同一事项反复上访而对其失去耐心，或由于信访事项的复杂难办而对上访人推委搪塞，或由于长期大量接触案件、见怪不怪而对上访人的境遇变得麻木冷漠等等。事不关己、高高挂起，少惹人、少惹事等官僚主义作风依存、尤甚。另外，一些素质不高的公务人员在遇到不属于管辖范围的信访事项时，往往带着情绪搪塞、打发信访人了事。所有这些因素造成上访群众的一种悲凉状况，严重损害了群众利益和政府形象，使得矛盾激化并不断升级。部分信访工作人员及权力、司法、党委等部门的工作人员和领导干部的素质问题，在很大程度上成为当前信访事件增多的重要原因。

(二)信访人及公众素质的参差。我们这里的素质主要是指排除文化、理解、表达等素质的价值观、人生观、生活态度等道德素质。在上访人员中多数人的确有困难、有行政不公带来的冤情，多数人为人厚道本分，即使有些过火举动也多是与基层工作人员工作方式不当或层层卡压有关。然而，道德素质的低下就是另外一回事。在信访人员中，少数上访人员出于自己的种种私心和不可告人的目的就已经结案或作出合理裁决的同一信访事项反复上访，纠缠不休，甚至以此作为满足自己私欲膨胀或谋生与生财的手段。由于信访问题的社会敏感性，信访干部面临这样的少数人时轻重不得，左右不是，非常棘手。品行恶劣的这少部分人严重干扰了公务人员的正常工作，同时一定程度上迷惑了群众，使善良、诚实的多数上访群众蒙羞，遭受误解。因而，面对信访案件、信访问题的增多，我们在强调政府公务人员责任、能力的同时，也必须客观地反思部分信访人及公众的素质现状。

(三)各级政府首长或行政领导在信访工作中的行为取向问题。信访人上访的目的是解决问题，维护自身的利益。如果依法采取正常的复议、仲裁、诉讼等程序而难以达到目的，直接上访上级机关的主要领导，便成为其首选途径。而在实际工作中，一些领导人对某些具体信访案件及信访人的善意关注与询问，使得这些信访案件相比较其他案件得以高效解决，信访人的利益得到有效维护，这的确是令人欣慰之处。但同时也连带出一系列问题：首先，通过正常行政程序、法律程序难以有效解决的问题，却在部门首长或政府主要领导等人的过问查办之下终得解决，这突显了我国法治的脆弱和行政权的强大。其次，这些被领导“亲点”而得以办结的信访案件难免让人生疑：案件的解决到底是对上访问题客观、合法、公正的解决还是有倾向性的解决？办案人员在办案过程中是否会受到行政首长或政府主要领导人意图的影响而做出对上访人利益的过分让度，以服务于树立部门和领导人亲民、爱民、为民形象的需要?其三，既然有部分上访群众找市里、找省里、找中央、找大官的捷径行得通，能高效地解决自己的问题，无疑在群众中树立了一个典范：找领导上访，找级别高的大领导上访成为一种上访思维与行为惯性。这样就为越来越多的缠访、越级上访、围堵重要党政机构等非正常信访行为提供了部分土壤。三、强化政策回应的民主性，改革信访制度与实践的基本思路

通过以上分析可知，必须从强化政策回应的民主性角度，积极改革信访制度，扎实推进信访实践，以服务和谐社会建设。

(一)对信访工作进行重新定位。信访工作的真正出发点和落脚点是密切联系群众，维护信访人的合法权益。要使信访制度成为公共决策的信息渠道与群众对政策回应的民主渠道，而不是追求表面和气或一时稳定的工具。要广泛深入地宣传这一思想，即信访制度不是作为社会的减震器而存在，而是作为民意反馈的民主渠道而存在；它不是为方便管理行为而功利化地存在，而是为解决百姓问题本真化运行。这种定位有利于广大干部、人民群众从政治文明的高度来看待、开展信访工作。

信访制度范文篇4

一、对我国信访制度的基本认识

信访，新华字典解释为：“是用写信的方法向党政领导机关反映或申诉冤屈。也指亲自到领导机关了解和反映情况或申诉冤屈。”《信访条例》如是界定信访：“指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”而信访制度则是关于信访活动各类法定行为规则的总称。

信访是我国宪法赋予公民的一项政治权利，是“从群众中来，到群众中去”指导思想的法制化和具体化。信访制度是一项极具中国特色的政治参与制度，是除人民代表大会制度以外中国民众参与面最广、参与度最深的一项民众参政制度，也是“人民当家作主”宪政原则在具体法律法规中的被确认和被适用。设立信访制度的预期目标是促进执政党、政府与人民的联系，从而增强人民对执政党和政府的信任，巩固政治认受性（又称政治合法性，指的是公民对于政府或执政党的主动认可）。从现有情况来看，信访已成为很大部分民众尤其是认为自身受到不公平待遇的民众表达意见和愿望，寻求自认公平而最经常选择的方式。如果按照法律和规章制度，严格执行合法程序，它会是一项的合理且有效的补充性救济措施，但是在实际中，尤其是近几年，信访制度却遭遇到群访、缠访、串连访、暴力访、信访洪峰等困境。本文试图从了解中国信访制度基本情况入手，分析信访制度所面临的困境，并尝试寻找原因，提出几点改进建议。

（一）中国信访制度的沿革

信访制度是中国共产党成为执政党之后创造的一种特殊的人权救济方式。新中国成立后，政务院*年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》一般被视为信访制度正式确立的起点。信访制度的演变经历了三个阶段：一是*年6月至*年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受到政治运动的制约，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多；二是*年1月至*年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案；三是*年2月至今的安定团结型信访。随着国家在*年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。

（二）对信访制度的宪政分析

我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是通过民主选举产生的国家和地方各级人民代表大会；人民享有依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权利。由此可知：1、表达意见和愿望是社会公民的基本民主权利；2、公民有对国家事务享有监督权利；3、根据“一切权利属于人民”的宪政思想，公民自身权益在收到挑战甚至侵害的时候，国家有倾听意见和提供救济的义务和责任。信访制度的设计初衷和现实功用正是基于这样的宪政思想和国家体制，它所主要保障的公民表达意见的权利在宪法中是得到明确确认并要求应予以保障的。根据我国参政议政的基本制度即人民代表大会制度，公民参政表达意见和愿望的方式是选举能代表自身利益，能表达自己心声的代表，但由于现实生活中，代表的选举尚存有诸多程序和实体上的漏洞，部分公民的意愿和情绪无法通过这一途径得以表达和宣泄，因此他们自然而然地选择了较易达成的收益与成本比最大的方式，就是信访。

从信访制度的性质来分析，它是一种行政救济措施，既不是法制国家的法律诉讼程序，也不是民主国家的人民代表制度，虽然它的产生和构建有其宪政基础，也有其现实意义，但它毕竟是更多的是将问题纳入了行政的范畴，而不是司法的轨道，从某种程度上它是对司法功能的弱化或虚置，是对法制国家法律为权利保障最后一道防线的越位。这也是造成司法裁判公信力下降，政府工作受认性降低的原因之一。

（三）对信访制度的定位

信访制度在我国政治制度架构中是且只应是沟通国家机关与人民群众的补充性救济渠道，是解决社会矛盾、判断是非对错的一个制度性途径，它应起到的是平衡民众与国家间信息流转和交换的功能，在社会变革和制度转型的过程中，有效地平衡国家与个人的利益矛盾，并通过沟通维持两者间的信任关系，从而在法制框架下，及时有效地解决部分社会矛盾冲突，提高政府执政能力与政治受认性，推动社会的健康和平稳发展。

1、信访制度是除人民代表大会之外人民群众积极、主动参政议政、表达意愿、实施监督的一种制度性方式，是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要补充性渠道。

2、信访制度是公民监督行政权力和司法权力的重要途径，可以成为党有效监督地方基层干部的重要渠道。

3、信访制度是党和政府密切联系群众，了解社情民意的重要手段，对群众反映的问题，政府部门和干部通过调查了解至最终解决的过程体现的是对“为人民服务”承诺的践行，体现的是党和人民群众的血肉亲情关系。

4、信访制度作为一项行政性补充救济制度，通过政府与群众的互动，对于解决一些社会突出矛盾，缓和尖锐冲突有着不可或缺的作用,它提供了多样化解决途径。

5、信访制度在解决社会矛盾、维护社会稳定中处于位次保障，相当重要，但也不可越位。法治国家中法律才是公民权益的最高和最终保障。

（四）我国信访的主要类型和特点

简单概括，我国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访、求决类信访、诉讼类信访。

参与类信访。主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现，是跟改革开放以来中国民众有了更多的权利意识与言论民主分不开的，是民主政治发展的正面、积极反映。

求决类信访。这类信访在目前各级信访部门受理的信访事项中所占比例相当大。从拆迁征地、失业保障，到社区维护、邻里纠纷，都会找信访部门，以求解决。这类信访在某种程度上是政府工作的“晴雨表”，它反映了社会成员对于各项改革所能承受的限度和对建立与完善社会各项机制的迫切需求。

诉讼类信访。这类信访被一些学者认为是最特殊的信访类型。大量申诉案件是针对已经生效的法院裁判所提出的，也有相当部分是案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。这一方面显示了中国司法权威及法院公信力面临危机，另一方面也表现出信访者的奇怪心态——寄希望于诉讼外某部门或某领导的批示能加重其在诉讼中的胜诉砝码。

在现实生活中，信访的后两者类型较前者量更大，反映的问题也更尖锐，容易引起更多关注。

二、我国信访制度面临的困境

（一）信访体制松散职责划分不清。《信访条例》第六条的规定，“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，具体负责信访工作。”因此，从中央到地方，各级党委、人大、政府、司法机关以及相关职能部门，均设有信访工作机构，有些社区居委会也设立有信访机构。这些信访机构从名称到工作流程，从职责归口到监督管理都不统一，也并未形成统一协调机制。上访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，甚至相互矛盾；各个信访机构之间职能交错，职责不清，沟通和协调不畅，信访资源大量闲置。有群众就指出说信访办是“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管。”

（二）信访制度在实施中的错位。从信访制度设计的初衷来看，是让人民群众通过信访这种相对容易、相对简便的方式向国家机关提出有建设性的意见和建议，使国家权力始终处于被监督和检视的状态，不断推进法治化的进程。但在现实情况中，面对大量的群体信访或矛盾激化的个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，为求息事宁人，信访部门和工作人员在解决相当部分的信访事项时，以维护社会效果为由，很多时候不得已选择运用法治以外的方式，或强压，或妥协，加之一些部门本位意识的作用，信访制度在实际实施中就可能出现两种情况：一是信访机构突破其定位，在可能出现情况下将信访权力无限延伸且不受制约，甚至替代行使其他行政机关或司法机关的部分职能，这是权力的越位。二是信访机构将自己的工作限定在仅是对问题的归口转处，对实际处理流程和效果并不关心，这则可能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满，这是权力的不到位。无论是越位还是不到位，都是信访机构在具体落实信访制度时的错误。

（三）个案解决尺度不统一，使信访问题出现滚雪球效应。在“花钱买平安”、“稳定压倒一切”的口号下，领导处理信访大案要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度的高压下，部分信访机构最后以明显违反现行法律法规的代价来满足信访人的非份要求，或以某些领导直接过问通过非正常行政手段来解决问题。如此虽然达到了息访的效果，却出现了更严重的问题，即个案的超标准、非正常解决，会通过舆论、口头等方式迅速地在群众中流传，这些个案的示范效应使一些上访人的目标和手段发生了扭曲，形成信访问题的恶性循环，使更大量的社会矛盾选择涌向信访渠道，信访方式也更极端化，使信访问题如滚雪球一般，越滚越大，成为当前影响社会稳定的一个突出因素。这些活生生例子比死板的规定更有影响力，使更多人宁信访而不信法，从而形成对信访的依赖，而这种依赖会使信访处于一个与法律权威相对抗的地位，造成对法律不信任。由此可见，若继续运用目前这种非法治化的体外循环手段解决信访矛盾，无论其结果是否得到真正解决，其对制度建设都是有相当的消极作用的。

（四）社会期望所带来的信访压力。信访部门因其作用的特殊，扮演的是“社会安全阀”的角色，发挥的是“民意通道”的作用，被政府部门和公民群众赋予了高度的期望。它通常是被民众认为是最后一道且成功率也相对较高的“制度内措施”。一方面，信访部门可以在制度内把很多矛盾解决在初始状态，避免更严重社会问题的出现；另一方面，信访部门通过对信访案件处理可以直接地了解到现时的民意焦点，为党政机关决策提供依据和建议。然而在实际情况中，这就形成了如此现象，将其它部门造成的所有民意问题都交给了信访部门，但信访部门本身并不具有能够解决所有问题的权力和能力，民意表达渠道呈现“大流量、窄口径”的状态，自然也就出现民意表达不畅的问题。

（五）信访人的心理因素也给信访工作带来相当难度。中国千年的法律文化，一个突出的特点就是将人塑造为法的代表、正义的化身，使老百姓长期以来在潜意识里就存有清官情结，认为清官才是创造正义的，而不是法律本身。此外，在很多群众心里，信访是一个包含了申诉、控告、检举以及批评建议等各种法律权利的“灵药”。它既可以表达自己的意见，也可以解决矛盾，它是得到正义的最强大武器，同时还具有强烈的轰动效应和强大的榜样力量。因此，很多信访群众执着于此，而无视于其他救济途径，以致信访问题迅速累积，而造成解决不及，矛盾加深。

（六）以法维权和以访维权的成本效益对比促使信访大量出现。虽然现在法院诉讼费标准大为降低，但综合来看，寻求法律援助的成本较之信访仍然过高。如复议申请、诉讼程序限制较为严格，程序相对复杂，必然会带来时间、物质的损耗，且未必能保证产生预料结果，而相比之下，信访无须烦琐的程序，可以将问题直接送达相关领导和部门，并可能得到问题的解决。相对而言，效率更快、效果更好。正是因为信访维权成本的相对低廉和可能出现的爆炸性效果，使很多群众信访而不信法，以致信访案件大量涌现。

三、我国信访制度的改革之路

在现行的制度条件下，信访制度与司法制度一起构筑了我国公民的权益救济渠道，是一项必要的替代性纠纷解决机制，是应当予以保障的。同时，信访制度在实际中面临的诸多困境也表明了变革信访制度是现实的迫切需要。

（一）理顺现有信访体制

1、整合现有信访资源，规范机构人员设置。一方面，应该整合现有信访资源，改变信访部门林立却缺乏协调统一的混乱局面，将众多信访机构纳入完整的体系，并建立信息共享和信息公开的平台，协调统一信访机构的工作方式和流程，降低信访处理的随意性。另一方面，对信访工作人员要有严格的职责规定，对机关领导人作为接受信访主体的责权也要加以明确，强化信访接受主体的责任感，杜绝推、哄、骗等不作为行为。

2、捋清与司法的关系。信访制度是一种行政救济渠道，也是一种补充救济渠道，它既不应也不能取代或对立于司法。这一点在处理求决类和诉讼类信访问题时尤其应当注意，对申诉、控告案件应引入司法渠道解决，减少对司法的消解作用，树立起民众对法律尊重，维护司法裁判的权威。

3、规范解决方式，统一解决尺度。解决信访问题，应该在法律框架内，依照合法程序进行，以法治访。如规范信访答复应具备的必要实体内容等；应对领导人的信访批示具体内容、时间、程序等设置具体规定，且明确规定不能以此作为信访处理的最终依据，而是应以查证属实的事实为处理基础；建立分类信访档案，按地区、人员、问题类型等依据分别进行整理归纳，务求对类似信访问题的解决作到尺度统一。

4、规范信访人的权利和义务。权利与义务是相对应的。信访人在行使信访权时也应遵守相应的法律规定，履行相应的义务。针对当前的大量非正常信访，应明确地加以规范和制止，引导人民群众依照法律规定的途径和形式依法进行信访，维护正常信访秩序。

（二）将信访纳入人大监督体系，建立新信访机制。

我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，其他的一切国家机关都是由其产生、受其监督、对其负责。作为人民代表大会的组成人员的人大代表，也应“同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”人大的这种权力最高性和监督全面性，及代表人员构成的多样化和民意代表者身份都正适合了信访问题涉及面广、内容繁杂的问题，也与信访制度所需的权力合法性、监督的有效性、工作人员的代表性联系在了一起，是最适合的信访机制。与此同时，要将信访工作与行政和司法工作脱钩，避免以信访处理为由干涉行政与司法正常活动，使信访工作一开始就处于中立公正的起点。

信访制度范文篇5

一、逐级上访与越级上访

中国《宪法》第二十七条规定：「一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。」第四十一条规定：「中华人民共和国公民对於任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对於任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。」这些规定，可以看做是信访的宪法依据。

但宪法依据并不等於制度逻辑。国务院1996年《信访条例》把《宪法》第四十一条所说的「向有关国家机关提出申诉、控告或者检举」，具体化为「信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出」（第十条），是行政机关，而不是任何机关；是有权机关和其上一级机关，而不是任何一级政府。2005年新《信访条例》也基本上维持了这一规定：「信访人採用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。」（第十六条）

中国政府过程的突出特点，是在大部分民众头上，从中央到乡镇共有五级党政政府（在农村地区有时还包括一级不是政府的政府，那就是村委会、村党支部），城市比农村少一级乡镇政府（直辖市再少一级──地市级），但又多一级「单位」。上下级党政政府之间等级森严，各级政府都是下管一级，形成一个层层向下约束、层层向上负责的嵌套机制。这意味着，中央政府其实并不能形成中央集权，除了少数例外，它只能直接管到省、部级，即使是对比如某省某县的拆迁政策进行纠正，也要通过该省，而该省也须通过该县的上一级政府，即地市级党政政府来具体处理，比如将该县的党委书记和县长撤职。

这个制度逻辑，决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访，但却不希望民众越过自己到自己的上级政府上访。针对下级政府的上访使得本级政府可以行使约束下级政府的权力，所以上访有时候会对上级政府「赋权」──赋予它管理下级政府的权力；如果民众越过本级政府上访，却将使本级成为上级政府约束的对象──哪怕民众反映的是自己的下级政府，但在上级政府看来，该为此负责的却是本级政府。

这就形成了中国信访制度的一大特色：容许逐级上访，直至上访到中央政府，但反对越级上访。比如，广东省1996年曾制定了《广东省实行群众逐级上访和分级受理制度的暂行办法》，江苏省、内蒙古自治区也分别制定了《江苏省实行逐级上访和分级受理制度暂行规定》和《内蒙古自治区群众逐级上访和分级受理办法（暂行）》等。

然而，上访者在明白这个道理之后，却有更大的动力进行越级上访。上访者倾向於相信，他所反映有问题的政府，跟其上一级政府免不了要「官官相护」，因为如果他反映的问题确实存在，按照这个制度逻辑，上一级政府也是有领导责任的。只有再上一级政府，或者更高级的政府，才没有官官相护的嫌疑。比如，如果上访者要反映乡镇政府的问题，那么在其眼里，县政府是不可相信的，只有地市级和更高级别的政府，由於对乡镇政府没有直接约束责任，才可能对乡镇政府做出公正的处理。

但下管一级和向上负责的制度逻辑，又使得哪怕是越级上访在层层批转之后，最终还是由县政府来处理乡镇政府。上访者也明白这一点，但他认为，如果有更高级政府的「尚方宝剑」在手，县政府在「官官相护」的时候便会有所忌惮。

在上访者看来，最没有「官官相护」嫌疑的是中央政府。所以，上访的最终目的往往是「千方百计进京城」。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级反而下降了2.4%.另外，中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长1。

这也造成了一个以北京为圆心的上访高发地域。北京周围的几个省份无一例外成为上访大省。山东某地的法官告诉我，他们当地有几个村庄由於离铁路比较近，民众去北京很方便，被称为「国务院直属村」，一有甚么事，村民便乘坐火车到北京上访，让当地政府头疼不已。河北某县由於与北京相邻，到天安门的距离比到省城的距离还近，预防上访、维护稳定便成为当地政府的头等大事。

二、反映情况和解决问题

然而，向上负责、下管一级的政府体制，也决定了中央政府实际上并没有处理地方事务的足够信息和组织资源。中央政府只能管到省部级。面对潮水一样涌来的上访者，中央政府实际上难以判断哪些上访者的控诉更真实，而信访者也难以证明自己的问题比别人的问题更重要，需要优先解决。中央政府有时需要派工作组到当地调查，也就是直接获得信息，但实际上中央政府不可能事事都派工作组。这导致了上访能够解决的问题其实非常有限，据学者于建嵘的调查，上访实际解决的问题只有千分之二2。

不过，对於上级政府来说，上访者所提供的个案材料虽然无法作为直接处理个案的依据，但汇总起来，信访材料还是可以作为发现总体情况的依据。比如，北京市1995年《信访条例》就规定，「综合研究信访情况，及时向本机关负责人和有关部门提供信访信息」是信访工作机构的职责之一。如果中央政府发现，最近一段时间反映强制拆迁的信访材料急剧增加，大致可以判断，强制拆迁已经在地方上成为一个突出问题。

倘若上访者理解了信访制度的这一逻辑，那么，他就会有意识地把自己的个案问题普遍化，以期引起上级领导的重视。近年来，上访组织者经常採取的一个措施就是组织大规模的集体上访，以此显示问题的严重程度。国家信访局局长周占顺在2003年时指出：「自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，已经持续上升了十年。……其他地区群众来访特别是群众集体上访上升趋势也很明显。」3

对於集体上访，国务院和各省市自治区的《信访条例》并不鼓励。比如国务院1996年《信访条例》规定：「多人反映共同意见、建议和要求的，一般应当採用书信、电话等形式提出；需要採用走访形式的，应当推选代表提出，代表人数不得超过五人。」2005年新《信访条例》也沿用了这一规定：「多人採用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过五人。」各省市自治区《信访条例》也大都沿用了集体上访代表不超过五人的规定，但集体上访的规模、人数、次数近年来依然有增无减。

集体上访的持续增加和日趋严重说明了信访制度又一个错位：上访者的目的是解决个人或群体的具体问题，而上级机关却希望从

个别的信访中发现普遍性问题，因为上级机关是政策的制定者，制定或改变政策的依据是普遍性问题，而不是具体问题。上级机关并不是具体问题的解决者，具体问题的解决仍然要通过下级政府。现行信访制度的设计者希望，普遍性问题能够通过一种个别化的形式反映出来，这样反映的时候不会对社会稳定带来太大震动。

上访者在明白了这一点之后，反而容易採取一些反其道而行之的策略。上访者相信，要使自己的具体问题得到解决或者优先解决，必须要採取一定的方式使问题显示出其普遍和严重的一面，而集体上访和反覆上访就是一种向政府和社会表明问题普遍和严重的有效手段。一旦一起集体上访的个案得到优先处理，产生的示范效应往往鼓励其他上访者群起仿效。这就是民间流传的「大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决」的上访经验的由来。

三、办信和转信

国务院1996年《信访条例》规定了办理信访的总的原则是「分级负责、归口办理，谁主管、谁负责」。2005年新《信访条例》又强调「属地管理、分级负责」。其中分级负责、属地或归口办理就产生了一个信访机关是以办信为主还是以转信为主的问题。

国家信访局局长周占顺2003年指出，群众信访问题，「80%以上是基层应该解决也可以解决的问题」。所以，「分级负责」意味着，除基层之外，上级信访部门的主要工作就是向下转信而不是办信。

各省市自治区《信访条例》都对人大、政府、法院、检察院的具体信访职能作出了具体规定，最完备的一个归口管理的规定是中共中央办公厅《信访问题归口分工处理办法》（中共中央办公厅〔1991年〕19号通知），其中对党纪、组织、法院、检察院、公安、司法、监察等三十五个方面的信访职责作出了规定。

上级工作以转信为主，这些信访转到基层，基层无法再转，无口可归，有的地方就形成一个以党政领导为主要责任人的工作格局。比如，《青岛市信访案件两级审议制暂行办法》规定：「党政机关负责同志根据工作分工，对所属单位的重要信访案件，实行包案，负责对信访案件的审议和结论，必要时亲自接待处理。」并规定「党政机关信访部门对下列信访案件应向本级党政机关负责同志提请审议：（一）中央、省、市领导同志交办的重要信访案件（结而不服的）；（二）本地区重大或疑难的信访案件（久拖不决的）；（三）群众到青岛市以上党政机关集体上访的案件（对处理意见不服的）；（四）有关部门顶拖不办、推诿扯皮的信访案件；（五）信访问题涉及几个地区或部门管辖，经受理单位会同有关地区或部门协商达不成一致意见的。」江苏宿迁市《2003年全市信访工作要点》则要求「要进一步深化和完善党政领导信访接待日制度，市级党政领导参与信访接待每月不少於二次，县（区）每月不少於四次，市直相关部门每月不少於一次，乡镇每天都要有领导接待来访群众，为群众解决实际要採取领导定期接访、预约接访和随机接访等形式，保证群众来访有人接待，反映事情有人过问。」在新的《信访条例》中，也明确要求，「各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作彙报，研究解决信访工作中的突出问题。」

「分级负责」、「属地管理」、「归口办理」，最终落实在地方党政领导人身上，专门的信访部门和信访工作人员则负责信访信息上下左右的转送。正是这一点引起了「信访部门是二邮局」、「信访制度是典型的人治」的诟病。新《信访条例》赋予信访部门更多的协调、督办权，但其以转信为主的功能不会改变。

四、「信访」和「走访」

新《信访条例》列举了信访的形式为「书信、电子邮件、传真、电话、走访」，并处处透出不鼓励「走访」，而鼓励书信、电话、传真、电子邮件等狭义「信访」的信息。但是，实际中人们一提到「上访」，想到的却总是千里迢迢的「走访」，而不是利用现在愈来愈发达的通信方式的狭义「信访」。

新《信访条例》非常强调信访渠道的建设，要求各级政府要「向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话」，尤其是要「建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利」。如果这个信息系统建立起来，人们真的就会在家里坐在电脑前「上访」，不用到政府门口、到北京、到天安门上访了吗？

实际上，许多上访者之所以选择「走访」，尤其是「集体走访」、「重複走访」，并非是他们不了解信访部门的联系方式，也并非是他们缺乏通信手段，不会上网，其中的奥妙，无非是在政府对游行、示威严格管制的情形下，「走访」尤其是「集体上访」不过是民众以上访名义进行的游行示威，一种公开施加压力的手段。其他非走访的「信访」，最多只能传递信息，而不能施加压力。没有附加压力的信息，其重要性、紧迫性只会排在附加压力信息之后。

上访者明白了这一点，就越发不会选择最便捷的通讯手段。一封电子邮件是最没有压力的，最不耗费信访部门和领导人的资源，但最节约资源的方式，就是最无力、最没用的方式。与其发这样一封电子邮件，还不如在人气旺盛的网上论坛发一个帖子，有时候还能产生舆论压力，引起领导人的重视。其实最有用的，仍然是集体上访、反覆上访。可以预计，即使这套全国信访信息系统建立起来，千千万万的上访者仍然不会去使用这种方便。在信访问题上，光提供方便是没有用的。

新《信访条例》对走访过程中的潜在压力传递机制进行严格管制，规定上访者不得「在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通」，不得「在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所」（第二十条），试图以此把走访者驱赶到设计好的狭义「信访」的轨道内。但是，即使这样做成功了，没有压力传递方式，如何促动各级官员重视信访？没有压力传递方式传达的事件严重程度的信息，在潮水一样涌来的「信件」、「电子邮件」中，又如何判断轻重缓急？

五、信访制度的未来转型

理解了现行信访制度的制度逻辑后，我们大约可以对未来信访制度的转型提出以下看法。

第一，改变信访向上负责的关键是信访向人大框架转移。信访制度是嵌套在中国现行「向上负责、下管一级」的政府体制之中的。在这个体制没有改变之前，信访制度仍将发挥不可替代的作用，因此，对信访的功能，不能轻易否定。改变「向上负责」的关键是完善以人民代表大会制为核心的人民民主制度。如果当地人大能够监督当地政府，由上级政府来监督当地政府的必要性就降低了。所以，将信访与人大制度结合，有利於促进信访制度从向上负责转变为向下负责。目前可以考虑的是，直接选举产生的县乡人大代表应接受本选区选民针对当地政府的信访，并据此在人大框架内进行调查、听证，然后对政府提出监督要求。

不过，这样做需要解决一个法律问题。中国现行信访法律体系由国务院《信访条例》和各省市自治区《信访条例》组成。国务院《信访条例》规定了全国各级行政机关接受信访的职权，各省市自治区《信访条例》除规定本辖区行政机关

的信访职权外，还涵盖本辖区人大、法院、检察院的信访职权，但都是比照行政机关接受信访的模式，由人大内部信访部门负责，而没有发挥人大代表的作用。人大代表向下负责、接受信访的模式，只可能通过人大立法建立起来。所以，在实施新《信访条例》的同时，应该把制定《信访法》提上议事日程，并考虑其与《人大组织法》、《代表法》及未来的《监督法》相配套。另外，立法不应是闭门造车，信访向人大转型，最好在北京周围的信访高发区域先行试点。

第二，「涉法信访」的增加要求进行有针对性的司法改革。在于建嵘调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前曾就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的佔到42.9%；认为法院不依法办事判决败诉的佔54.9%4.这从一个侧面表明目前「涉法信访」的严重性。现在许多高级法院、中级法院明文规定某些敏感、群体性诉讼不予立案或「暂不受理」，直接与《诉讼法》的规定相违背，严重地说是一种渎职行为，对此应坚决纠正。另外，中国实行二审终审制，使得不服二审判决的当事人除申诉要求再审外，只好选择上访。要减少由此产生的上访，需要把信访制度与审级制度改革结合起来。倘若建立三审终审制，则一部分上访将变成上诉。（燕南，）

第三，政府应该对新闻媒体的监督採取更加容忍的态度。除了要恢复党报群工部接受信访的优良传统外，各级政府目前起码应该容忍本辖区媒体对外辖区的批评性报导，中央政府应默许各地方媒体对外地的批评性报导。发达的、竞争性的新闻媒体，会促使专业新闻从业人员对社会热点现象的表现和原因做出深入全面的调查，这就减少上级政府通过群众信访了解总体情况的需求。大量事例表明，新闻媒体的监督，社会舆论的压力，有时候要比主要领导的批示在发现问题、解决问题方面发挥更大的作用。（燕南，）

「注释」

1、《国内首份信访报告获高层重视》，《南方周末》，2004年11月4日，/zm/20041104/xw/szxw1/200411040012.asp.（燕南，）

2、同注1.

信访制度范文篇6

关键词：直诉制度，信访制度，合理性

一、

为什么要研究信访制度存在的合理性问题呢？其实这有很大的偶然性。其一，笔者在不久前写了一篇《信访制度的存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道》[1]的文章，但我在写文章的英文内容摘要时，发现英文里并没有“信访”这一词，随后我又查了牛津法律大词典，也没找到相应的词条，这让我感到特别奇怪。难道国外没有这种说法吗？怀着疑问，笔者对西方国家的法律制度进行了考证，发现国外确实不存在所谓的信访制度。这也与信访制度一向被认为是中国共产党人的一个发明，是共产党人所创造的新中国的法律传统一说相吻合。这就使笔者对这一制度产生了浓厚的兴趣，即为什么同时期的外国法律制度中没有信访制度呢？这一制度为什么只在中国“生根发芽”；其二，在笔者写作《信访制度的存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道》的过程中，查阅了相当多的材料，但笔者发现，现有学者的相关论文中更多的是谈及信访制度的弊端或者应如何完善，而对于信访制度存在的原因很少论及。不分析信访制度存在的合理性，我们就无法了解其存在的原因和意义，也就无法对其存废做出正确的判断，那么我们的研究可能就会陷入“坐而论道”的“空谈”境地，无法解决实际中出现的问题。因此，要解决今日中国信访制度的困境，就必须对信访制度存在的合理性进行研究，这才是我们解决这一问题的根本出发点，也是笔者写就本文的意义所在。其三，信访制度既然只是为中国所有，那么该制度就具有其自身特殊性。特殊性才是事物本身质的规定性，对这种特殊性的问题加以研究，有助于我们更好地把握理论联系实际，从而正确地解决中国法制进程中所面临的诸多问题。

作为一项法律制度，信访制度的出现并长期存在却不是偶然的。德国著名的哲学家黑格尔曾说过“存在即是合理”，且不论这句话是否为绝对的真理，但一种新事物的出现并存在肯定有其一定的合理性。如果没有一定的合理性，那么该新事物就不会出现并存在。信访制度的出现亦然。正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”[2]正是秉着这种后来者的“尊重和理解”的态度，笔者对信访制度存在于中国的合理性进行了历史的考察与对比分析，希望能够有助于时下学者们对这一制度的困境的出路的研究。

二、

一直以来信访制度都被认为是共产党人的一个发明，是新中国的一项新的法律传统。但笔者经过考察发现，在古代中国也存在一种类似于信访的制度——直诉制度，即我们通常所说“告御状”或者“京控”（顾名思义就是到北京去控诉，与今日到北京上访如出一辙）。根据《周礼》的记载，早在西周就已经出现了所谓的“路鼓”和“肺石”制度。路鼓之制，是申诉者打击宫门外所设之鼓，由专门受理路鼓的人先倾听申诉，再告之于周王，这是后来“登闻鼓”制度的前身。肺石之制，是指王宫门外设立暗红色的石头，有冤屈者在肺石上站立三日，司法官即受理此案。《周礼??秋官??大司寇》记载：“立于肺石三日，士听其辞，以告于上。”在汉代，则出现了“诣阙上书”这种直诉制度。即老百姓一般应按照司法管辖逐级告劾，但若蒙受重大冤狱，也可越级上书中央司法机关申冤。但这一时期的直诉制度，其实只不过是司法制度中的特殊情况而已，并非定制。直诉作为一项正式的制度，确立于魏晋南北朝时期。晋武帝（公元265～290）时始设登闻鼓，悬于朝堂或都城内，百姓可击鼓鸣冤，有司闻声录状上奏，这就是所谓“登闻鼓”直诉制度，即冤枉者不服判决，可以不受诉讼审级的限制，直接诉冤于皇帝或钦差大臣。北魏、南梁均沿用此制。登闻鼓制度设立之后，一直沿用到清朝，成为直诉的途径之一。唐朝也允许被审人确有重大冤抑而不被平反的，可以直诉于皇帝。唐朝的直诉方式除了挝登闻鼓外，还有邀车驾（类似于今日的拦截领导的小车）、上表（类似于今日的写信给中央告状）和立肺石等。《唐六典》记载：“……经三司陈诉，又不伏者，上表，受表者又不答听，挝登闻鼓。若茕独老幼，不能自申者，乃立于肺石之下。”到了宋代，直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关（类似于今日的信访局）予以受理。宋代规定了“凡是有关公私利济、论诉本处不公、理雪抑屈等，均可经院进状。登闻鼓院不接收的，再向登闻检院进状。”宋代专门受理直诉的机关有登闻鼓院、登闻检院和理检院（类似于今日的各单位的信访接待部门）。当事人必须依照法定次序依次向这三个机构投诉，由皇帝指定官吏重新审理。如果这三个部门不受理，当事人还可以拦驾，由军头引见司转奏。明朝一代则是对于直诉进行了严格的限制。法律明确规定禁止越诉（类似于今日的越级上访，但范围较后者大），《大明律》规定越诉者“笞五十”。立法如此严厉，明代越诉现象仍屡禁不止。可见，直诉制度在中国封建社会是不可或缺的一种司法制度。明宪宗成化十七年（1481）更是将各地越诉人数纳入官吏政绩考核，一年越诉者过多，则罚主管官吏俸禄（类似于今日的各地建立的“各级信访工作领导责任制和责任追究制”以及“信访一票否决制”，后者的惩罚则比前者要严厉得多）。清代关于越诉的规定与明代基本相同。如果地方司法机关审断不公，当事人可以赴京呈控，成为叩阍，又称京控，俗称告御状。叩阍的地方有通政司的登闻鼓厅、都察院、五城察院（类似于今天的各信访单位）等处。综观上述，自南北朝以降，均有登闻鼓直诉制度，各朝或有增补，比如邀车驾等等。即使是这些直诉制度之间，也是有高低之分的。如一般只有挝登闻鼓无效的时候才可以邀车驾等等。晚清法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后直诉制度便不复存在，直到新中国成立后才出现了类似于直诉制度的信访制度。根据现有材料，笔者无从断言，信访制度是否就是共产党人从中国古代的“直诉”制度受到启发而创造出来的。虽然今日的信访制度与直诉制度有一定的区别（笔者在《信访制度存废辨》一文有述及）但我们仍可以明显地看到现行信访制度与中国古代的“直诉”制度存在着密切的“血缘”关系，这某种程度上也体现了法的继承性和传统文化发展的连续性。（因此，笔者倾向于认为今日信访制度是从古代的信访制度转化而来。）

那么中国古代的“直诉”制度存在的合理性又是什么呢？为什么同时期的其他法系的国家并没有出现相类似的法律制度呢？这就是我们要探求的目标。笔者认为这与以下两个问题紧密相关：第一问题是为什么要直诉？也就是直诉产生的前提。关于这个问题答案很明确，那就是地方司法机关判案不公，造成冤狱，老百姓存在着冤屈。如果没有重大的冤屈，向来“怕官”的中国的老百姓是不会去告状的，我们可以看到在中国那些告御状的基本上都是人命官司或者要求雪冤平凡的。分析到这里，我们发现这只能说明直诉产生的客观性原因，司法不公造成的冤狱，在同时期的其他国家肯定也存在，可为什么他们就没有产生这样一种法律制度呢？这又与第二个问题紧密相关，即为什么要选择直诉这一方式，这是直诉制度产生的主观性原因，也是为什么只有中国有“直诉”制度而西方国家没有的决定性因素。百姓蒙受冤屈，可以采取很多种方式解决，比如你可以忍气吞声，或者到地方各级的司法机关告状寻求解决，不一定要采取直诉这一方式。对于当时的老百姓而言，由于当时的交通条件不便利，千里迢迢到京城去告御状就意味着要付出很大的经济和人身代价（在古代中国要告御状，必须经过“滚铁钉”等考验）。我们也发现在中国古代中存在着一套完善的诉讼司法制度。问题就产生了，既然有低成本和合法的洗冤途径，为什么老百姓还要去选择高代价和“越诉”这一为法律所严禁的渠道。用常人的理性，我们肯定很难解释这一相悖的行为。因此，要么所有的老百姓都有问题，要么就是司法程度存在问题。答案就是后者。由于中国古代的司法体制中司法、行政不分，地方官同时也是司法官。这就使司法公正得不到应有的保证。在被告人权高位重或者地方官接受当事人一方的贿赂时，受害人就会出现无处告诉或蒙受冤屈的司法不公。或许我们还会想到有受冤人还可以到上一级的地方司法机构要求复审，但由于中国古代特有的官僚体制——官官相护，这一渠道基本上也失效。这就使得老百姓通过循序的正规渠道解决问题的设想变得不可能，因此才导致了老百姓选择千方百计到京城去告御状这一不符合经济理性和惨重代价的方式。在这里，问题似乎已经清楚，但笔者也发现一个问题，那就是古代中国的各朝代基本上只允许逐级告劾，而对“直诉”制度都进行了严厉的限制，以防止这一非常规渠道对司法权威的消解及给中央带来沉重的负担。如《大明律》就规定越诉者“笞五十”。明宣宗宣德六年（1431），皇帝甚至下令越诉者一律发往辽东充军。为什么不彻底禁绝或干脆取消这一制度呢？我们发现，由于中国封建社会特有的官僚体制和任用私人的圈子关系，使得中央很难准确地了解地方官员的行政能力、道德水平等情况，为了实现对地方封建官僚的控制以及塑造皇帝的爱民勤政形象，封建社会的统治者就默许这一非常规制度的存在。前面所述就是中国古代直诉制度存在的合理性之所在。

三、

新中国信访制度的确立，最早可以上溯到建国初。早在1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访[3].由于刚建国时来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了“分级负责，归口办理”原则。1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。在接下来的运动中，更多的是上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把“情况”（主要是对基层干部的不满）反映给他们，这如果算是信访的话，应该是一种特殊类型的信访。“”开始后，信访基本处于瘫痪状态。“”结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构，并制定相关工作规程，如1980年6月20日的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，1986年12月10日的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》。1995年国务院颁布了《信访条例》，随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等。作为一种制度，信访形成于建国之后不久。为什么信访制度会在这一时期形成？难道仅仅是出于偶然？下面我们将对建国后信访制度形成并存在的合理性进行考察和分析。其一，建国初，信访制度被视为是党和政府密切联系人民的一种制度化形式和纽带。信访制度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的承诺，它的行为手段本身能使人们看到党“密切联系群众”、“从群众中来，到群众中去”的意识形态效果，这也是体现党和人民群众的血肉关系的最好表征。1951年5月16日，作了《必须重视人民的通信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”，[4]从领导人的意见中，我们可以看到，制度化的信访，一开始就被当成了“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”。这是信访制度的首要功能。其二，对各级党员干部进行监督，防止党的腐败堕落。在共产党政权建立初期，最高领导人就非常警惕党员干部的腐败和官僚化问题，并以各种方式各级监督党员干部，防止其腐败堕落、脱离群众。信访制度就是党发动人民群众监督地方基层干部的有效手段和途径。建国前夕，在回答黄炎培关于如何能够跳出中国历史上治乱继替的周期率的问题时就说“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”1953年1月5日，在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。[5]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。[6]其三，解决社会存在的矛盾，同时贯彻党的政策，实现社会动员。在信访过程中，可以使社会一些突出的问题得到重视和解决。同时在信访的过程中，工作人员可以通过回信、说服解释等方式向人民群众宣传党和政府的政策，实现社会动员的目的。[7]下面这段代表国家在“路线正确时期”信访观的社论或许正是这一时期信访制度存在的合理性的最佳阐释：

实践经验也证明，认真地处理人民来信和接待人民来访，有很大好处：可以经常地同成千上万的群众建立联系，了解各阶级、阶层的情绪和要求；可以宣传政策，教育群众，可以根据这些情况正确处理人民内部的矛盾，及时解决当前工作中一些突出的问题，这就能够帮助领导机关随时发现问题，克服官僚主义，改进工作。[8]

四、

进入90年代以后，由于我国正处于经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾和利益冲突加剧，信访制度原有的联系群众、反映社情民意的功能基本上趋于弱化，而出现了“功能错位”——更多的被作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。而且很多基层的群众都将信访看成了优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种方式。这就导致了90年代以来，各类信访活动剧增，尤其是到中央各部门进行上访的人数逐年大幅度上涨，尽管中央出台了诸多措施、方法进行限制，但仍无法阻挡这一发展势头。据调查自去年7月份以来，北京出现“信访洪峰”，来自全国各地的信访大军，每天流动在中央各部委之间。群众集体访、重复访和群众赴京上访幅度大、人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都北京和局部地区的社会稳定。面对愈演愈烈的个人上访、集体上访、越级上访以及由此引发的干群关系紧张和诸多社会问题。很多学者纷纷主张取消“人治的信访”，例如学者于建嵘就认为信访制度由于功能错位，消解了国家司法机关的权威，客观上造成了中央政治权威的流失，带来了严重的政治迫害和政治激进主义。[9]还有的学者认为在当前中国的政治体制下，法治仍不完善，如果取消了信访制度将使广大公民丧失了权利救济的手段，使民众陷入了一种求救无门的境地。面对信访制度今日的制度困境，学界提出了种种的意见和看法。现有学者大多集中于对信访制度的所带来的不利影响进行阐述，并提出种种完善之策，而缺乏对信访制度进行一个比较全面地考证，因此很多做法是治标不治本的。笔者认为，要彻底取消“人治的信访”，我们就必须去探求其产生及存在的根源，只有找到它的“病灶”，我们才能从根本上根除这个问题。这也就是我们为什么要探究信访制度在转型期中国存在的合理性，通过对其存在的合理性进行考察，能够有助于我们找到解决这一矛盾性问题的根本出路。

笔者将借用前述对古代中国直诉制度存在的合理性进行分析的手法，对转型期中国的信访制度存在的合理性进行分析。首先是为什么要信访？答案很简单，就是群众的利益遭受侵害。这种侵害既来自于地方行政权力对公民利益的侵犯，也来自于司法审判的不公（由于涉法的上访量相对其它类型较少，笔者后面的论述主要针对地方行政权力对公民利益的侵害来展开的）。根据有关调查，当前民众上访主要是有关土地征用、房屋拆迁、乱收费、地方官员腐败以及国有企业改制造成国有资产流失等热点问题，这些问题基本上与地方行政权力的行使紧密相关。国家信访局周占顺局长接受采访时也承认：群众反映的问题80%以上是有道理的或者有一定实际困难应予以解决的。可见正是地方行政权力对人民群众利益的严重侵害，才导致了民众的大量上访。透过这一表象，我们也可以看到现在地方政府的违法行政现象已经到了很严重的地步，这与中央政府建设“法治政府”的目标大相径庭。

其次，为什么要越级上访、京访（民间俗称“到北京去找中央”）？公民的利益受到侵害，有很多途径可以选择来进行权利救济。比如可以忍气吞声，也可以提起行政复议、行政诉讼，还可以到纪委、监察局去举报有关不法的公务人员，从而使自己的权利得到救济。应该说，我国规定的权利救济渠道还是比较多的。我国的相关法规也严厉禁止越级上访，那为什么还要去越级上访或者京访呢？大家都知道，虽然现在信访不用像过去告御状那样要“滚铁钉”，但是上访的成本还是非常的高，一旦走上上访的路，就意味着你必须付出大量的经济代价（你不仅要付出多次入京的费用，而且还可能面临失去现有的工作）甚至于人身安全的代价。当前各地政府为了博取上级政府的满意，出台了种种的措施来降低本地区的信访量，对上访者进行拦截、阻挠已经不是新鲜事了，很多地方政府甚至动用了国家司法机关采取了殴打、拘押等严重侵害公民人身权利和人身健康的暴力措施。如《我告程维高》一书的作者郭光允就曾被多次拘押并被判刑入狱。[10]前不久，笔者还看到某省的上访人员被当成精神病人强制送入精神病院进行管制。足可见上访、京访并非容易的事，甚至可以说是冒着生命的风险。分析到这里，问题又出现了，民众为什么不去选择那些合法的、低成本的渠道，比如在当地依照法律规定提起行政复议或行政诉讼，而偏偏选择高风险、高成本而且为法律所严厉禁止的越级上访、京访呢？很多学者认为这是民众的所谓“青天情结”的封建意识残留所致，其实这种说法是严重抹杀了民众的理性。笔者认为除了极个别的无理瞎闹的人之外，更多地人是理智的。那理智的人为什么会做出不理性的行为呢？原因只有一个，那就是合法的、低成本的渠道失效或起不到应有的作用。为什么会失效呢？下面笔者将对此进行分析（我将根据一般民众可以选择救济方式的种类和成本高低进行论述）。

首先是行政复议。当公民权利受到行政权力侵害时，他最先可以采取向当地政府或上一级部门提起行政复议，这是成本最低的救济手段，也是最简单的。但在实践的操作中，我们发现，由于接受复议的部门与原有的行政部门之间存在千丝万缕的上下级或利益关系，更多的时候，公民的行政复议大多数都是被驳回，行政复议不能起到应有的行政监督作用。这就导致了这一渠道缺乏应有的公信力和公正性。

其次是行政诉讼，既然行政系统内部的监督起不了应有的作用，那么公民可以选择行政诉讼这一司法监督的方式，到行政部门所在地的法院提起诉讼。但我们又发现，虽然我们现在不像古代中国那样行政、司法不分，但是我们的法院仍缺乏足够的独立性。我国法律没有规定法官独立审判，只规定了法院独立审判，而这实际上是一句空话，人民法院受党的领导在实际上成了受地方党委领导，由地方政府财政供养，人、财、物均由地方管理，地方党委、人大机关和政府可以把法院视为同级地方政府的一个职能部门，法委可以通行无阻的给法院定调子、批条子。法院不仅要在审判工作中听命于地方党委及领导个人，而且还要直接作为地方政府职能部门参与地方中心工作甚至为强制拆迁、违规征地等违法行政活动保驾护航。很多地方政府把司法机关配合政府工作作为衡量地方司法机关工作表现的标准之一。而这种司法不独立和法院官僚化，也加重了公民对于司法体系的不信任，只有采用“上访”这种诉诸政治权威的方式讨公道。一定程度上来讲，学者们批判信访制度消解国家的司法权威并不准确的，这是本末倒置或者片面的说法。真正消解国家的司法权威性的是司法本身的不公，正是司法的不公，才导致了民众选择上访而非“上法院”，而信访制度又反过来损害了司法的权威性。当然，导致司法不公并非全是其自身的问题，更多的是体制上的问题。

再者就是按法律的规定进行上访。这是一种成本较高的方式，因为当事人要自己付出上访所需的费用，而且要寻找政府违法行政的材料。对于为了规范信访的行为，促使信访问题得到圆满地解决，国务院出台了《信访工作条例》，各省也纷纷制定了相应的地方性法规。中央还建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，各地也出台了一系列诸如“各级信访工作领导责任制和责任追究制”以及“信访工作一票否决制”来促使地方领导重视并解决民众的信访问题，应该说这些措施也起到了一定的作用。然而，在现实的运作中，各级地方官员为了博取上级政府的好感，减轻来自上层的压力，营造一种政通人和的虚假政绩，往往不是解决信访的问题，而是采取捂着、盖着，大量的问题还是得不到应有的解决。前国家信访局周占顺局长2003年接受新华社《半月谈》杂志采访时谈到信访时说过：“80%是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的，80%以上是基层应该解决也可以解决的”，但地方政府却没有给以足够的重视，这就迫使了民众只能向更高层的政府直至党中央、国务院反映问题。由此，我们可以看到造成大量信访事件出现的责任主要不在上访的群众，而是在于某些地方的党委和政府，因为群众面临的具体问题未能在基层得到妥善解决，才造成大量的群众越级上访、京访。[11]地方政府对人民群众利益的这种极端漠视，与我们当前所大力提倡的“群众利益无小事”格格不入，也无法体现党的“为人民服务”的宗旨。

最后是到当地或者上一级纪委监察部门去举报相关违法人员。相当多的违法行政都是跟腐败行为相关联，如有关国企转制过程中国有资产流失的上访。这种方式成本相当之高，而且存在很大的风险。因为，一般的民众很难得到有关官员腐败的信息，而且举报之后可能会遭受被举报人员的报复陷害（郭光允一案即是最好的说明）。然而这一方式在现实中的效果并不明显。我国的地方纪委、监察系统归同级党委和政府的领导，缺乏必要的独立性。这就导致了现有的地方纪委监察系统很难对同级政府机关进行监督，即便是对下一级的监督也往往遭到同级政府领导的干涉。我们也发现现有的大部分厅局级干部涉案案件都是中纪委的介入才得以处理的，而省级纪委基本上无法起到应有的作用（这在前河北省国税局局长李真一案就可以看出，当地的纪委部门因为受制于当时的省领导无法进行监督查处）。

在上述诸多救济方式无法发挥其应有的作用时，为了保护自身的权益，越来越多的民众就只能选择踏上到北京去，到中央一级的部门甚至党中央、国务院去“告状”或者“要说法”。也正是如上种种的理由决定了信访制度在时下中国存在的合理性，也决定了越访、京访的现象必然出现。

五、

笔者之所以用大量的篇幅对中国古代的直诉制度、建国初的信访制度以及今日处于转型期的中国信访制度进行了历史的考察，并对各时期信访制度存在的合理性进行了分析论证，目的在于让关注我国信访制度困境的学者们对于这一问题有一个全面的认识和了解，从而为我们最终解决这一问题提供正确的思路。

注释：

[1]该文章发表在中国农村研究网上。

信访制度范文篇7

二、信访工作坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则，认真受理属于我局职权范围的信访事项，倾听社会各界和广大群众的意见，帮助解决各种问题，不得推诿、敷衍、拖延。对不属于我局职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出。

三、对待来电、来访要热情周到，耐心听、认真记、主动问、尽心答。能够解决的及时给予办理，不能及时解决的要做好解释工作，力争把问题消除在萌芽状态，解决在初发阶段。

四、我局受理的信访件或上级机关、上级领导批办以及其他部门转办的信访件，由监察室负责做好登记、呈批、转办和催办工作。办结后，由监察室负责整理归档。

五、各股所办或具体承办人办理信访事项应当自受理之日起60日内办结，并将办理结果答复举报人；情况复杂的，经局主要领导批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。

六、对上级机关、上级领导转交办的信访事项，办结后由承办科室所办或具体承办人及时将办理结果形成书面报告，由监察室反馈相应机关和领导。

七、办理信访的工作人员与信访事项或信访人有直接利害关系的，应当回避。

信访制度范文篇8

根据《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》和《监察机关举报工作办法》的规定，党的纪检机关受理群众对党员、党组织违章和其它党内法规，违的路线、方针、政策和决议，利用职权谋取私利和其它败坏党风党纪行为的检举、控告；党员、党组织对所受党纪处分不服或对纪律检查机关所作的其它处理不服的申诉；其它涉及党风党纪的问题。

国家行政监察机关受理群众对国家行政机关及其工作人员（公务员）和国家行政机关任命的其他人员违反国家法律、法规、政策和决定、命令以及违反政纪行为的检举、控告；国家行政机关工作人员和国家行政机关任命的其他人员不服行政处分的申诉，以及法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉。

信访（举报）接待登记制度

（1）对群众的来访（来电）应认真对待、主动接待，做到态度认真，耐心倾听，并做好记录。

（2）对群体上访或反映重要情况的，应详细记录，及时向领导汇报。

（3）对信访人不正确的意见或过高要求，应做好教育疏导工作，对无理取闹的要给予严肃的批评教育。

（4）群众来信、来访、来电，上级交办、有关部门转办以及领导批办的信访举报件，应在三日内登记完毕。

（5）信访举报件应逐件编号，进入电脑化管理。做到内容完整、分类恰当、处理意见明确。

（6）重复信访举报件，要注明日期、件次、转来机关和领导姓名，如有新的内容则应补记。

信访举报查办及办结制度

（1）受理信访举报件，坚持“分级负责、归口办理”的原则；镇（乡）、街道、机关部门纪（工）委受理的信访举报不得下转；受理的全部信访件务必要做到“事事有结果，件件有着落”。

（2）在查办过程中应坚持实事求的原则，重调查、重证据，不听信一面之词，并注意工作方法。对反映一般性问题的信访举报件，可侧面调查了解或直接找被反映人谈话了解。

（3）受理信访举报件的调查了解、谈话核实，必须有二人以上协调办理，并制作笔录，由被谈话人在笔录材料上签名按印。

（4）严格信访举报件办结制度，注重办结质量。规范报结手续。

（5）上级纪委交办或转办（阅处件除外）的信访件，必须在要求时间办结（特殊情况不能按期报结的应向交办单位书面说明原因，申请延长报结期限），并用调查报告和回执处理单向上级纪委报结。

（6）自办的信访举报件（含转来信访阅处件），涉及同级党委（党组）、政府（行政组织）直接任免的干部或署实名的群体信访属重要信访件，办结期限为三个月。其余一般信访举报的办结期限为一个半月，自办信访举报的办结，至少要具备调查了解书面记录材料和调查报告（调查综合材料）。

（7）调查报告（调查综合材料）必须反映调查事实、结论、处理意见及结果，有的还要反映所做的工作。经办人员必须在调查报告上签名。上报的调查报告，必须由分管领导签发。

信访档案和信访保密制度

（1）信访举报件立卷归档，原则上要求一案一卷，根据实际情况也可以数案并卷。

（2）自办信访件的案卷的终结材料至少应具备来信原件（来访或来电记录材料）、来信来访处理单、谈话了解书面记录、调查报告。调查处理件还应有被反映人的说明及检讨、旁证材料及有关凭证、处理决定等书面材料。

（3）每年年初应由专人负责，按统一规定的立卷归档顺序对上一年已办结的信访举报件、信访文书资料进行整理分类、立卷当档。

（4）档案材料要妥善保管，专柜存放。未经主管领导许可，不得随意借阅、复印。

（5）信访举报材料应按密件保管处理，信访举报人姓名、被反映人的姓名及举报内容，不得随意泄露。不得在公共场合谈论举报内容。

（6）信访举报材料，不能擅自带离办公室，更不能作废纸变卖或使用，给举报人回复应注意安全保密。

（7）工作人员调离或暂离岗位时，应认真清理经管的资料及笔记本。

信访反馈（回访）制度

（1）凡署实名的来信、来访来电举报，办结后应及时将调查处理情况向信访举报人当面反馈，不能当面反馈的，可以书面反馈。

信访制度范文篇9

第一条为了严肃公正执法，保护公民、法人和其他组织的合法权益，密切同人民群众的联系，化解群众矛盾，稳定群众情绪，根据有关法律法规，结合本院实际，制定本规定。

第二条本规定所称信访、投诉是指公民、法人和其他组织通过书信、电话或来访形式，向我院提出告诉、申诉、批评和建议，对法院干警的违法违纪行为，提出控告、检举，要求法院调查处理的活动。

第三条信访工作要服务于改革，发展稳定的大局，坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则，坚持分级负责，归类办理的原则，坚持谁办案、谁负责、谁主管、谁负责的原则；坚持做好思想疏导工作和依法解决实际问题相结合的原则。

第四条法院所属各部门，应当帮好信访工作，认真处理来信来访，接待来访，态度要热情，说理要耐心，尊重和维护信访人的正当民主权利，注重做好息诉工作。

第二章组织分工

第五条院长对信访工作负总责，分管信访工作的院领导协助院长具体抓落实，院其他领导分管主管范围内的信访案件和接待重点来访、来信工作。

第六条成立由院长任组长，班子成员任副组长，各庭、队长为成员的信访领导小组。

第七条建立健全院长接待日制度，每周二由一名院长，每周五由纪检组长定期接待信访人，对反映的问题，要及时解答处理，做好登记，对一时不能解答或处理的，按照院长分工进行转交，分管院长要及时处理，限期办结。

第八条院设立信访接待办公室，办公室成员由纪检监察室及立案庭人员组成，纪检组长任主任，立案庭庭长任副主任。

信访办公室的主要职责如下：

（一）文明接待来访人，信访办公室每天必须有专人负责接待来访群众，接待时要热情、耐心、细致、周到，提高接访的质量和效率；

（二）对信访投诉要逐件登记，按分工负责和受案范围的规定，及时反馈相关主管院长和承办案件的业务庭。依法办理好信访事项；

（三）负责院长接待日的组织和约访工作；

（四）对重大信访案件，及时向院领导汇报，请示处理意见，按领导批示及时处理。

（五）做好院领导回访重点信访人的组织协调工作。

第三章信访人

第九条信访人是指采用书信、电话、走访等形式向法院反映情况，提出意见，建议和要求的公民、法人和其他组织。

第十条信访人反映的事项必须是本院管理范围内的有关情况。

第十一条信访人有下列行为之一的，人民法院可给予批评教育、司法拘留等处理，构成犯罪的应当追究刑事责任。

（一）无理缠诉，长期滞留，不听劝告，妨碍法院干警执行公务的；

（二）聚众闹事，撞车堵门，张贴大小字报、标语等，扰乱法院正常工作秩序的；

（三）侮辱、威胁、殴打、伤害信访工作人员；

（四）利用信访渠道捏造事实诬陷他人，或者造谣惑众的；

（五）其他违法违纪行为；

第十二条精神病人在患病期间上访，由接待单位通知其监护人、亲属或者所在单位负责接回。

第四章管辖受理

第十三条在管辖范围内，受理信访人提出的属于本院受理的信访事项。

第十四条本院受理的信访案件包括：

（一）信访人不服已经发生法律效力的判决、裁定及调解书的；

（二）对正在审理或执行中的案件反映有关情况的，由有关业务庭处理；

（三）判决、裁定已发生法律效力的，由原审业务庭负责做解释息诉工作。

第十五条人民群众来法院进行法律咨询的，由信访办公室负责宣传解答。

第十六条信访人的信访事项由信访办公室登记后，按照“谁主管、谁负责”的原则，填写“信访接待工作通知书”通知有关业务庭办理，并限期答复。同时将答复回执退回信访办公室。

第十七条对于可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息，有关庭室应当在职权范围内采取措施，果断处理，并及时报告主管领导，防止不良影响的发生和扩大。

第十八条每季度出现进京上访1户，赴省上访2户，到市集体访1起或上访4户，来县信体访2起或上访6户的，给予黄牌警告。

第十九条对受到黄牌警告的业务庭，在年内又出现进京、赴省、到市上访的责任人下岗培训三个月。

第二十条出现进京、赴省、到市上访的按照谁办案谁负责、谁主管谁负责的原则由负责人和责任人负责接回。

第二十一条本院各业务庭对所办案件，要定期排查，重点包括有信访苗头，矛盾激化，发生问题，要提前介入做好工作，及时化解，确保把问题解决在萌芽状态。

第二十二条由于审判人员排查不利造成无排查访、有理上访、有理重访、有理集体访的或越级上访的，要视情节轻重，给予责任人党政纪处分。

第五章办理程序

第二十三条各庭、室根据本规定的受理范围、职责权限和信访事项，按照下列方式办理信访事项：

（一）有关业务庭室对受理范围内的信访案件，有权做出处理决定的，应当依法直接办理；

（二）对应由上级法院或其他庭、室做出处理决定的信访事项，应当及时报送上级法院或移送有关庭、室；

（三）对应由其他行政机关做出处理决定的信访事项，应当及时转送，转交其他行政机关办理。

第二十四条县委、人大交办要报告结果的信访案件，信访办公室根据受理范围的规定，转原审理该案的审判业务庭承办，该庭应当自收到之日起一个月内办结。并写出审查报告后由信访办公室负责呈报上级有关部门，由承办庭负责答复信访人。到期不能上报的，必须书面说明情况。

第二十五条上级法院要查报告结果的信访案件，由信访办公室，交审监庭审查，该庭应在二个月内审查完毕，写出审查报告，呈报上级法院，并抄送信访办公室。

第二十六条上级领导机关交办的人大代表建议案和政协委员提案，应按信访案件受理范围的规定，由有关业务庭办理。原承办单位收到建议案或提案后，应认真阅读，对不属于本单位受理范围的，在五日内将原件退回信访办公室，并说明理由，不得自行转送其他单位，对属于本单位受理范围的，要认真及时办理。承办单位收到建议案或提案后，应在二个月内办理完毕，在规定时间内办理完毕确有困难的，要及时报告，说明情况。但对会议期间代表、委员所提建议案或提案的正式答复，最迟不得超过六个月。

第二十七条院长接访日接待的信访案件，由信访办公室登记后，按院领导指示或根据管辖范围分流落实到有关庭室，承办单位应在一个月内办理完毕，并答复来访人。如因特殊情况，不能按时办结的应报分管院长同意，审查和答复情况书面抄送院信访办公室。

第二十八条院领导和业务庭负责人要开展有重点回访信访人的活动，信访办公室负责安排回访信访人的范围，制订回访计划。回访工作的具体要求和程序按回访规定办理。

第二十九条做好上访老户的服判息诉工作。要定期排查，摸清底数，按照工作分工，实行领导和信访办公室及审理该案的业务庭专人包案责任制，坚持实事求是，依法公正地审查上访老户的申诉，区别不同情况，把做好思想疏导教育和解决实际问题相结合，防止矛盾激化，限期解决好上访老户的问题。在全国、全省、全市有重大活动期间，对上访老户按属庭原则进行监控，主动与属地党委、政府联系，防止老户进京赴省上访。

第三十条信访工作人员在办理信访投诉时不得将检举、揭发、控告材料，转给被检举、揭发、控告的人员和单位。

第六章附则

第三十一条建立信访工作月报表制度，信访办公室要在每月30日前，将信访统计表下发至各庭、室。

第三十二条上级领导机关交办的信访案件的审查报告，应当包括下列内容：

（一）当事人的基本情况；

（二）案件的基本事实；

（三）原审处理意见；

（四）申请再审的理由和请求

（五）审查情况

（六）处理意见

对当事人反映执行等方面问题的，可根据申诉请求，有针对性地撰写报告。

第三十三条对在接访工作中有突出贡献的信访办公室可以提出奖励意见；对违反本规定的，可以提出处罚意见，报信访工作领导小组，作出奖励或处罚决定。

信访制度范文篇10

第一条为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。

第二条本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。

第三条各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。

各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。

任何组织和个人不得打击报复信访人。

第四条信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。

第五条各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。

县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。

各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。

第六条县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构(以下简称信访工作机构)或者人员，具体负责信访工作。

县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：

(一)受理、交办、转送信访人提出的信访事项；

(二)承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；

(三)协调处理重要信访事项；

(四)督促检查信访事项的处理；

(五)研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；

(六)对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。

第七条各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。

各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。

第八条信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励。

对在信访工作中做出优异成绩的单位或者个人，由有关行政机关给予奖励。

第二章信访渠道

第九条各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。

各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及其他为信访人提供便利的相关事项。

第十条设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项。信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项。

县级以上人民政府及其工作部门负责人或者其指定的人员，可以就信访人反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。

第十一条国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。

县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通。

第十二条县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定。

第十三条设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的实际需要，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。

信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。

第三章信访事项的提出

第十四条信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：

(一)行政机关及其工作人员；

(二)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；

(三)提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；

(四)社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；

(五)村民委员会、居民委员会及其成员。

对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。

第十五条信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。

第十六条信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。

第十七条信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名(名称)、住址和请求、事实、理由。

有关机关对采用口头形式提出的投诉请求，应当记录信访人的姓名(名称)、住址和请求、事实、理由。

第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。

多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。

第十九条信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。

第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：

(一)在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；

(二)携带危险物品、管制器具的；

(三)侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；

(四)在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；

(五)煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；

(六)扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。

第四章信访事项的受理

第二十一条县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：

(一)对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。

(二)对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。

(三)信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。

县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。

(四)对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。

按照前款第(二)项至第(四)项规定，有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构。

第二十二条信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项，有关行政机关应当予以登记；对符合本条例第十四条第一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出。

有关行政机关收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。但是，信访人的姓名(名称)、住址不清的除外。

有关行政机关应当相互通报信访事项的受理情况。

第二十三条行政机关及其工作人员不得将信访人的检举、揭发材料及有关情况透露或者转给被检举、揭发的人员或者单位。

第二十四条涉及两个或者两个以上行政机关的信访事项，由所涉及的行政机关协商受理；受理有争议的，由其共同的上一级行政机关决定受理机关。

第二十五条应当对信访事项作出处理的行政机关分立、合并、撤销的，由继续行使其职权的行政机关受理；职责不清的，由本级人民政府或者其指定的机关受理。

第二十六条公民、法人或者其他组织发现可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息时，可以就近向有关行政机关报告。地方各级人民政府接到报告后，应当立即报告上一级人民政府；必要时，通报有关主管部门。县级以上地方人民政府有关部门接到报告后，应当立即报告本级人民政府和上一级主管部门；必要时，通报有关主管部门。国务院有关部门接到报告后，应当立即报告国务院；必要时，通报有关主管部门。

行政机关对重大、紧急信访事项和信访信息不得隐瞒、谎报、缓报，或者授意他人隐瞒、谎报、缓报。

第二十七条对于可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息，有关行政机关应当在职责范围内依法及时采取措施，防止不良影响的产生、扩大。

第五章信访事项的办理和督办

第二十八条行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，宣传法制、教育疏导，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。

第二十九条信访人反映的情况，提出的建议、意见，有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳。

第三十条行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当回避。

第三十一条对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。

对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。

第三十二条对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：

(一)请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；

(二)请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；

(三)请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。

有权处理的行政机关依照前款第(一)项规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。

第三十三条信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第三十四条信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。

第三十五条信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。

复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。

信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

第三十六条县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：

(一)无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；

(二)未按规定反馈信访事项办理结果的；

(三)未按规定程序办理信访事项的；

(四)办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；

(五)不执行信访处理意见的；

(六)其他需要督办的情形。

收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。

第三十七条县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议。

第三十八条县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。

第三十九条县级以上人民政府信访工作机构应当就以下事项向本级人民政府定期提交信访情况分析报告：

(一)受理信访事项的数据统计、信访事项涉及领域以及被投诉较多的机关；

(二)转送、督办情况以及各部门采纳改进建议的情况；

(三)提出的政策性建议及其被采纳情况。

第六章法律责任

第四十条因下列情形之一导致信访事项发生，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)超越或者滥用职权，侵害信访人合法权益的；

(二)行政机关应当作为而不作为，侵害信访人合法权益的；

(三)适用法律、法规错误或者违反法定程序，侵害信访人合法权益的；

(四)拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见的。

第四十一条县级以上人民政府信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应当履行督办职责而未履行的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第四十二条负有受理信访事项职责的行政机关在受理信访事项过程中违反本条例的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

(一)对收到的信访事项不按规定登记的；

(二)对属于其法定职权范围的信访事项不予受理的；

(三)行政机关未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的。

第四十三条对信访事项有权处理的行政机关在办理信访事项过程中，有下列行为之一的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

(一)推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项的；

(二)对事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求未予支持的。

第四十四条行政机关工作人员违反本条例规定，将信访人的检举、揭发材料或者有关情况透露、转给被检举、揭发的人员或者单位的，依法给予行政处分。

行政机关工作人员在处理信访事项过程中，作风粗暴，激化矛盾并造成严重后果的，依法给予行政处分。

第四十五条行政机关及其工作人员违反本条例第二十六条规定，对可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息，隐瞒、谎报、缓报，或者授意他人隐瞒、谎报、缓报，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十六条打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。

第四十七条违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。

经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十八条信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关依法给予治安管理处罚。

第七章附则

第四十九条社会团体、企业事业单位的信访工作参照本条例执行。