宪法体制范文10篇

宪法体制范文篇1

当下正在进行的国家监察体制改革是全面深化改革背景下实现国家治理现代化的重大改革举措。由于此项改革涉及中国宪法体制下国家权力体系的重大发展，相关学术讨论对此问题进行了诸多探讨。虽然，国家监察体制改革因涉及国家权力体系调整而关系到相关法律的制定、修改和解释，但其核心仍然是一个具有整体效应的宪法问题。作为一个宪法问题的国家监察体制改革，既包括改革过程的有序展开，也包括宪法及相关法律对改革结果的确认。在此视角下，对国家监察体制改革的思考，不应该仅仅停留在改革过程本身如何在宪法的约束下展开，还应该在此基础上对国家监察体制改革所涉及的一般性问题进行提炼和总结，以此指引现阶段国家监察体制改革的有序开展和相关改革成果的宪法确认。为此，需要明确国家监察体制改革的宪法基础、国家监察权的宪法定位以及宪法如何确认国家监察改革成果等问题。

二、国家监察体制改革的宪法基础

从宪法的视角来审视国家监察体制改革，既需要保证国家监察体制改革过程在宪法的控制下展开，同时，最为重要的是要对其改革结果进行确认。国家监察体制改革是全面深化改革的重要举措，其指向在于实现国家监督体制的完善，符合国家治理现代化的目标追求。改革开放以来，中国宪法的发展一直与改革相互关联，以至于有观点抽象出一种“改革宪法”类型，亦有“良性违宪”的观点争论。①其实，从转型时期的宪法发展来看，应该采用一种动态的宪法稳定观来审视改革与宪法的关系。②由此而言，当下的国家监察体制改革在总体上符合中国宪法对于改革实践的正当性确认。不过，更加需要关注的是如何通过宪法保障相关改革措施的有序进行。目前，学术界关注多集中在这一点上。③值得注意的是，国家监察体制改革的成果必定要在适当时期通过相关法律体系的调整得到确认。那么，中国宪法体制是否为此保留了一定空间，就需要在理论上作进一步的厘清。（一）宪法作为国家权力配置的基础框架。宪法作为组织国家权力和保障公民权利的根本法，国家权力的配置和协调是其基本功能之一。一般认为，权力的宪法配置有纵向和横向两个维度。就横向维度而言，权力配置强调权力的权限问题以及权力的制约和监督问题。因此，在权力的横向配置过程中，应当注意三方面的问题：第一，对于权力的横向配置应当兼顾合法性问题，即权力配置应当依法有据；第二，权力的横向配置必须遵循合理性原则，即权责分明原则，应该保证职权一致；第三，若在权力横向配置过程中无法做到合法性与合理性的统一，则应当诉诸相应的制约和监督机制，而这种监督机制也主要存在于权力横向配置的过程之中。④从纵向维度来看，权力配置主要解决的是权力来源以及权力授予的合法性问题，即根据某一组织的结构特征对权力进行自上而下的分配。尤其在行政体系之中，行政权力往往是依据法定的程序，通过自上而下的途径层层授权的体系。但此种授权仅仅是行政权力的内部授予，只代表了权力配置纵向维度的内在方面，而其外在方面就是强调权力来源的合法性。虽然，有关权力来源的观点主要有三：第一，权力来源于人民；第二，权力来源于宪法和法律；第三，权力来源于公共利益。但权力来源问题的探讨从西方到东方都一直围绕着人民（公民）这一概念。从早期立法权、司法权和行政权三权合而为一的“君权神授论”，到以洛克、孟德斯鸠倡导的权力分立理论所提倡的“权力民授论”，再到马克思主义所开创的“人民主权论”，人民（公民）始终是权力来源的核心。此外，我国作为社会主义国家，国家的主人正是全体人民。⑤法律作为反映国家意志的各种规范的总和，它是由客观物质条件决定的，权力的设置是由法律规范实现的。从表层意义来看，权力的来源可以说是法律，但是深入探究，权力的最终来源仍然是人民。从宪法学概念体系上来说，宪法对于国家权力的横向与纵向配置就是国家政权组织形式和国家结构形式。因此，国家监察体制改革既然涉及对现有国家权力体系的发展，以中国宪法规范所形成的国家权力配置模式来审视国家监察体制改革的宪法空间就显得必要。（二）人大制度下的多元权力包容体系。所谓宪法体制即是宪法对于国家权力的划分与配置，以及以此为基础而形成的有关国家机关之间的相互关系。在中国语境之下，人民代表大会制度是我国的宪法体制。中国宪法对于国家权力的配置主要围绕着人民代表大会制度展开。在这样的宪法体制下，人民代表大会既是国家的权力机关，又是立法机关，于是其可以对国家权力进行类型化设计。当然，由于人民代表大会不同于欧美国家的议会，它并没有仅仅将国家权力类型化为明确的三权——立法权、司法权和行政权，而是仅仅将国家权力做了一个大概的类型化。换言之，在我国现行宪法体制之下，国家权力的分类在理论上不止是三权，现在表述的三权仅仅是一个滞后性的表达，并不能完全排斥监察权作为一种新的国家权力的可能性。简言之，当前的宪法体制并没有穷尽国家宪法体制的权力种类，而国家监察权正是如此。可见，我国宪法体制框架实质是一个多元权力的包容体制。我们可以根据时展需要和所需达到的改革目的，在宪法层面上将一个又一个不同于立法权、司法权和行政权的国家（宪法）权力表达出来。人大制度下的多元权力包容体系也有宪法规范上的依据。《宪法》第2条明确规定了“一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”此处的两个权力虽然在表述上有所差异，但实质上具有相同的内涵。其中，前者明确指明是一切权力；而后者虽未明确指明是一切权力，但其代指的不仅仅是制宪权，还指代了宪法所规定以及暗含的其他权力。《宪法》第3条则表明了其他国家机关（行政机关、审判机关和检察机关）如何通过权力机关产生并形成与权力机关的宪法关系。因此，可以说，在现有的国家权力类型体系下，还有通过人民代表大会制度创设其他新的国家权力类型的可能性。比如，将行政监察权以及其他具有监察性质的权力整合并上升为国家监察权，形成一个与其他国家权力（立法权、司法权、行政权、军事权等）相并列的权力。这种“政治决断”①符合我国宪法体制的多元权力包容框架，具有宪法基础。也就是说，随着往后改革的进一步深化，我们可以在现行宪法体制下根据社会发展的需要，进一步划分出新的其他国家权力类型。

三、国家监察权的宪法定位

2016年12月25日，十二届全国人大常委会第25次会议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）。该《决定》成为试点地区的“基本法”，规定了三地监察委员会的组成、选任等方法。此后，虽有众多学者对于试点行为启动的合法性问题产生了争论，②但监察体制改革实践已经逐步展开。③在世界范围内，通过区分不同的国家权力类型并设置国家机构，是人类社会在管理国家方面的共识。我国现行宪法中关于人大体制下“一府两院”的权力设置，也正是上述制度设计理念的体现。④虽然，人民代表大会制度在一定程度上区别于欧美国家的议会制度，但该制度在本质上仍然遵循通过权力类型的分工和协调来配置国家权力的基本思路。不过，按照国家监察体制改革的思路和要求，未来将产生新的国家监察机关，进而将传统的人大体制下的“一府两院”变成人大体制下的“一府两院一委”，即在行政机关、审判机关、检察机关的基础上增加国家监察机关（国家监察委员会）。因此，必须厘清监察机关在国家机构中的性质和职能，这不仅有助于我们认清国家监察机关所应发挥的作用，也为我们理解现行宪法体制下的监察权问题奠定基础。根据中共中央办公厅的《方案》、全国人大常委会的《决定》以及北京市、山西省、浙江省三地的试点情况来看，监察委员会的主任由地方人大选举任命，均由省级纪委书记担任，副主任均由纪检监察系统人员兼任，而委员由纪检监察系统人员和原检察系统反贪部门转隶人员等担任。虽然不同于纪委，但监察委员会的主任仍由纪委书记担任，这无疑指明了监察委员会是党政高度合一的机关，①即“一个机构，两块牌子”。可见，监察委员会实质上是整合了地方人民政府监察厅（局）、预防腐败局以及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能而形成的一个全新的国家机构。②目前，学者们对于该全新国家机构的性质和职能有不同看法。笔者认为，从宪法的视角来看，国家监察委员会是在人大宪法体制下独立于行政机关、审判机关和检察机关的新的国家机构，其在宪法体制结构中将会行使一种新的国家权力类型即国家监察权。第一，国家监察委员会将不同于现有人大体制下的“一府两院”的宪法定位。《宪法》第3条第3款规定了人民代表大会产生国家行政机关、审判机关以及检察机关。该条款虽然并不能直接作证监察机关的性质，但根据《宪法》第2条和第3条第1、2款，在人民代表大会制度之下的所有国家机关，均只能由人民代表大会产生。换言之，即一切国家机构均由国家权力机关产生。因此，国家监察委员会由人民代表大会产生，其性质自然是国家机构，也自然与立法机关、司法机关和行政机关一样，属于一种国家机关。在现有的宪法规范中，并无“国家监察机关”这一概念。改革之前，在行政权力体系内部设有行政监察部门，从属于行政机关，但国家监察委员会成立后，其性质将完全不同于行政监察机关。其将成为一个独立的国家机构——国家监察机关，不再是从属于行政机关的一部分。而且，国家监察委员会也作为独立的宪法主体受同级人民代表大会及其常委会的监督。第二，国家监察委员会和党的纪律检查委员会在功能定位上有所差异。在我国，党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一是中国实行依法治国所要坚持的基本原则。党的机构和国家机构合署办公，往往可以发挥更大的优势，是将“八二宪法”关于“党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一”这一政治原则的进一步“法权化”。③《方案》规定了“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”，但这既不意味将用纪律检查方法代替监察手段，也并没有将纪委的职能范围扩大到党派范围之外。虽然这种合署类似于党的中央军事委员和国家的中央军事委员会的关系，④但军事委员会只有国家一级，而监察委员会除了中央一级以外，各地方均会设立。此外，党的机构和国家机构在性质和职能方面也存在巨大差异，党的机构由党的代表大会产生，依据《中国共产党章程》和相关党内法规行使职权；而国家机构由人民代表大会产生，依据《宪法》和相关法律行使职权。因此，所谓的合署办公其实是追求两者的合作与分工，避免了反腐过程中的职权冲突和盲区现象。其中，合作强调党的领导性，这既是党的先进性体现，又有助于保障监察的大致方向，更是“充分显示了政党在反腐败中的中心地位”；⑤分工意味着纪委和监察委员会各司其职，在不同的领域内进行具有针对性的监督，形成了监督的合力，提升了监督的效能，并最终有助于保障监督的效果。因此，合署办公“合而不同”，纪律检查和国家监察的“双轨模式”不仅不会出现功能冲突和职责推诿的现象，反而在一定程度上丰富了中国特色的权力监督体系，并实现了党和国家监督权力的全覆盖。⑥第三，监察委员会职能大于行政监察，但不能替代检察机关的监督。《行政监察法》第2条规定了行政监察的性质与职能，即人民政府内设的职能部门，其从属于行政序列，具有鲜明的行政属性，其监察的范围也限定在国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员之内。即便是第8条又进一步明确规定了行政监察机关的派出机构，但并未改变其性质与职能。而监察委员会则扩大了监察的对象，将中国共产党各级机关、各级人大及人大常委会机关、各级国家行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关、派机关、部分社会团体机关的工作人员均纳入到国家监察的范围之内，力图实现监察对象全覆盖。检察机关的监督源于《宪法》第129条的明确规定——检察机关是国家的法律监督机关。检察机关的法律监督指人民检察院通过参与刑事、民事和行政诉讼活动，依法对有关机关和人员的行为是否合法进行监督。①其独特性首先体现在检察机关和司法机关、行政机关的分立，这使得检察机关所行使的检察权独立于司法机关的审判权以及行政机关的行政权。其次，检察机关独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。再次，检察机关的组成人员不得担任全国人大常委会、国家行政机关和审判机关的职务。正是基于以上三方面原因，检察机关监督的独特性才得以凸显。不过，这种检察机关的独特性——检察权即法律监督权——仅仅是为了回应《宪法》规定和实践背离所作出的初步论断。在现行法律制度中，检察权仅仅作为法律监督权的下位概念而出现，即检察权理论和法律监督权理论的外延上存在落差，而这种落差既提供了检察权的“可生长空间”，②又在另一方面说明了监察权的可能性。监察机关虽然整合了检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权和职务犯罪预防等三项职能，但这并不意味着监察委员会成立后，可以完全行使检察机关的职能，替代检察机关的监督。检察机关仍然保留了一定的监督权，即对监察委员会调查的法律监督、对涉嫌违法犯罪的批准逮捕、提起公诉、民事行政检察、提起公益诉讼等。因此，国家监察体制改革虽然对现有检察机关的宪法职权有所调整，但也可能成为优化检察院宪法职权的契机。③当然，随着国家监察改革的完成，检察机关是否可以在《宪法》第135条的框架内落实对监察委员会职权行使行为的制约，④即检察机关仍可以对公职人员（包括监察委员会及其工作人员）的职权行使监督还需要观察和讨论。第四，当前的法律所调整的法律关系并不能适用于监察委员会。不同的法律具有不同的调整对象，当前并没有一部可以完全适用于监察机关的法律。若是按照一般法理，“监察法”所调整的法律关系主客体分别是监察机关和监察对象，理清监察法律关系是实现国家监察的重要手段和方式，因为“法治的一个重要特征是制度的统一性，而不要轻易有‘例外’，如果确实需要特别对待，则需要说明理由以证明其合理性”。⑤国家监察机关作为与行政机关、审判机关和检察机关地位平等的国家机构，应该具有属于自己的“基本法”（国家监察法）以及组织法（监察委员会组织法）。当然，这种区分主要是基于《国家监察法》和《监察委员会组织法》的不同属性。《国家监察法》需要明确规定国家监察机关的职责、职权以及监察的手段和对象；而《监察委员会组织法》则需要从方式和程序方面确定其职权，并规定如何保障、监督其职权的实现。从现有改革思路来看，在中国宪法体制下，未来的国家监察委员会是一个新的国家机构，将被宪法授予国家监察权，并与人大体制下行政机关、审判机关和检察机关形成平行结构。因此，这也使得中国宪法体制在国家机构以及相应的国家权力类型方面实现了新发展。不过，值得指出的是，国家监察机构和国家监察权的产生，并不是简单地将行政监察权上升为国家监察权，而是将行政监察权、部分检察院职权进行整合以后所形成的新的国家权力类型。也因此，国家监察改革在使国家权力体系丰富和发展的同时，对国家权力体系内部的协调性也提出了新的更高要求。这就犹如一个仪器设备，它的构造越精细、越复杂，也许越不容易出错，但是一旦出错，修复的难度就很大。为此，必须通过对改革试点经验的总结，以中国宪法体制为基础框架，在未来相关法律修改和法律制定过程中，对国家监察权力进行合法和科学的配置。

四、国家监察权的合宪性配置

宪法体制范文篇2

我国新宪法颁布以来,法学界对于它所规定的立法体制有不同的看法,有的认为是一级立法体制,有的认为是两级立法体制,还有的认为是多级立法体制或者是多层次立法体制。《人民日报》曾于1983年8月19日第五版报道过这些看法,并认为一级立法体制和两级立法体制看法分歧的焦点在于如何看待地方性法规。我认为这些看法都有一定道理,都从不同角度说明了我国新宪法是具有中国特色的新的立法体制的体现。

法是由国家制定或认可,体现统治阶级意志,由国家强制力保证实施的行为规范的总和。这个“总和”,按照现行宪法规定,应该包括宪法、‘基本法律、其他法律、行政法规、地方性法规、民族自治条例和单行条例。直接制定和拟定这些法的规范性文件的机关,包括全国人大和全国人大常委会,[II务院,省、直辖市和民族自治地方的权力机关。如果因此得出结论,我国实行的是中央和地方两级立法体制,或者是中央权力机关、行政机关、省级地方权力机关、民族自治机关多级或多层次立法体制,那么,这些看法是着眼于有权做具体立法工作、拟定法的规范性文件的国家机关,认为什么机关能够拟定出法的规范性文件,什么机关就有立法权。我认为这种看法只是看到了事物的一个方面。另一个方面,甚至是主要方面,还需要进一步研究立法权的标志。所谓立法权,大家公认是指国家立法机关制定、修改或废止法律和确定其他法的规范性文件的权力。我认为立法权的标志主要的不是表现为拟定法的规范性文件的是哪些机关,而是表现为能够最终确立或废止法的规范性文件的权力。正因为如此,新宪法才在第五十八条中明确规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”除此之外,没有任何条款规定其他任何机关可以“行使国家立法权”。全国人大和全国人大常委会行使国家立法权,并不独揽国家的一切立法工作,不包办一切法的规范性文件的制定,而是实行原则性与灵活性相结合,直接行使立法权与授权性行使立法权相结合的办法。从直接行使立法权来看,全p劝人大修改宪法、制定和修改签本法律,不受任何机关干涉,直接表现出最高权力,全国人大常委会制定和修改除应当由一全国人大制定的法律以外的其他法律,不需要呈报其他机关审批或备案就直接产生效力。从授权性行使立法权来看,虽然宪法条文没有“授权”或“授权性”的字眼,更没有说由谁来授权,但是,宪法是全国人大制定和修改的,宪法规定的各种职权都是由全国人民代表大会代表全国各族人民的意志和利益授予的。我国是十亿人口的大国,各地区、各民族的具体情况千差万别,如果具体的立法工作统统集中在最高国家权力机关,就不能发挥和调动地方的积极性,就会统得过死,照顾不了各地区、各民族的许多特点,不能及时制定有关的法规和条例,不利于社会主义现代化建设。另一方面,立法权需要统一、集中,避免法出多门、各自为法。所以,立法大权由最高国家权力机关统一掌握,具体的立法工作则大量地划分出来,授权给最高国家行政机关、省、直辖市和民族自治地方的权力机关去做,由最高国家权力机关总把关,实行监督,’拥有撤销权。具体表现是:

一、国务院根据宪法和法律可以制定行政法规,决定和命令;全国人大常委会则有权撤销其与宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。

二、省、直辖市人民代表大会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规,但必须报全国人大常委会备案,全国人大常委会亦有撤销权。

宪法体制范文篇3

本文作者：高克明

从直接行使立法权来看,全p劝人大修改宪法、制定和修改签本法律,不受任何机关干涉,直接表现出最高权力,全国人大常委会制定和修改除应当由一全国人大制定的法律以外的其他法律,不需要呈报其他机关审批或备案就直接产生效力。从授权性行使立法权来看,虽然宪法条文没有“授权”或“授权性”的字眼,更没有说由谁来授权,但是,宪法是全国人大制定和修改的,宪法规定的各种职权都是由全国人民代表大会代表全国各族人民的意志和利益授予的。我国是十亿人口的大国,各地区、各民族的具体情况千差万别,如果具体的立法工作统统集中在最高国家权力机关,就不能发挥和调动地方的积极性,就会统得过死,照顾不了各地区、各民族的许多特点,不能及时制定有关的法规和条例,不利于社会主义现代化建设。另一方面,立法权需要统一、集中,避免法出多门、各自为法。所以,立法大权由最高国家权力机关统一掌握,具体的立法工作则大量地划分出来,授权给最高国家行政机关、省、直辖市和民族自治地方的权力机关去做,由最高国家权力机关总把关,实行监督,’拥有撤销权。具体表现是:一、国务院根据宪法和法律可以制定行政法规,决定和命令;全国人大常委会则有权撤销其与宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。二、省、直辖市人民代表大会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规,但必须报全国人大常委会备案,全国人大常委会亦有撤销权。三、民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点可以制定自治条例和单行条例,但自治区的自治条例和单行条例,必须报全国人大常委会批准后才生效,全国人大常委会拥有撤销权;自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,必须报省或者自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。

从以上分析中,我认为可以得出结论:我国最终确立或废止法的规范性文件的权力,只属于最高国家权力机关,即全国人大和全国人大常委会。从立法权的主要标志来看,我国实行的是一级立法体制。我国现行宪法规定的立法体制是一种具有中国特色的新型的立法体制。它突破了人们一般习惯上理解的那种一级、两级或多级、多层次立法体制的模式。它是从我国现阶段国情出发,以适应社会主义现代化建设需要为目的,总结了过去的经验,研究了各种立法体制,以通常所说的一级立法体制为基础,兼有两级或多层次立法体制的某些特点,不妨称之为中国式的立法体制。如果要说它属于什么级,那就可以说是中国式的一级立法体制。中国式立法体制,与资本主义国家(无论是联邦制或单一制国家)的立法体制比较,有本质的区别,在表现形式上也独具一格,在这里就不多谈了。

中国式立法体制,较之其他社会主义国家立法体制也有显著特色。苏联1936年宪法第三十二条规定:“苏联立法权,专由苏联最高苏维埃行使之。”又在第五十九条中规定:“加盟共和国最高苏维埃为该加盟共和国唯一立法机关。”从这种规定来看,可以说是两级立法体制。所谓“专由”、“唯一”是指联邦中央和加盟共和国各由其最高权力机关行使立法权,不能有第二个立法机关。显然中国式立法体制与苏联的立法体制迥然不同。其他社会主义国家实行的大都也是一级立法体制。例如罗马尼亚宪法第四十二条规定:“大国民议会,即最高国家权力机关,是罗马尼亚社会主义共和国的唯一立法机关。”德意志民主共和国宪法第四十八条规定:“人民议院是德意志民主共和国唯一的立宪和立法机关。”朝鲜民主主义人民共和国宪法第七十三条规定:“只有最高人民会议才能行使立法权。”中国式立法体制则不同,它是在最高国家权力机关中有两个层次即两个立法机关。南斯拉未有自己的特点,实行两级、两院立法体制。由联邦中央与自治共和国、自治省两级立法,而联邦议会中的两院,共和国和省院都具有一定范围内的平行式的立法权。我国最高权力机关不是两院,全国人大和全国人大常委会的立法权也不是平行分工,而是全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。”这与南斯拉夫的两院立法也是显然不同的。

中国式立法体制的特色,是在长期革命和建设实践中逐步创造出来的,它不依赖于任何模式。回顾建国初期,起临时宪法作用的《共同纲领》,由于其特殊的历史条件,缺乏经验,对于立法体制,未作’明确规定。在实践中,是全国政协(临时代行全国人大职权)、中央人民政府委员会、大行政区都有立法权。1954年宪法,在总结建国初期法制建设经验的基础上,仿效了一些社会主义国家的办法,采用了佳一的立法机关”的模式,把立法权集中在全国人民代表大会,同时规定全国人大常委会有权制定法令;国务院可以规定行政措施、决议命令,地方人大可以通过和决议;民族自治机关可以制定自治条例和单行条例。新宪法以54年宪法为基础,总结了三十多年来法制建设经验,特别是总结了党的十一届三中全会以来法制改革的经验,规定了新的立法体制,打破了“唯一立法机关”的框框,既不同于苏联式的两级立法,又相异于南斯拉夫的两院立法,也区别于罗马尼亚、民主德国、朝鲜等国的一级立法,而是规定全国人大和全国人大常委会行使国家立法权,开创了社会主义国家最高权力机关的常设机关拥有立法权的先例。并且,对于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定,无论在权限上、称谓上、彼此之间的关系上都规定得十分鲜明、确切和恰当,既符合现阶段我国国情,又适应今后发展的需要,内容的科学性和条文的规范性都是很好的。

宪法体制范文篇4

在我国政治体制的改革中,立法体制的改革,是一个十分重要的问题。究竟如何来确立一种适应四化需要、反映中国特点的立法制度,这是需要认真研究解决的问题。

宪法修改草案总结了建国以来的政权和经济发展的经验,根据发挥中央和地方两个积极性的原则,规定全国人民代表大会和它的常务委员会行使国家立法权,制定法律和法令,国务院有权制定和批准行政法规;省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、法令、行政法规相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规;民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。这就是说,在我国以根本大法的形式,确认了实行中央和地方相结合的两级立法体制。这种立法体制是我国长期实践经验的科学总结,是完全符合中国的实际情况的。建国以来,我国的立法体制的发展过程,大体经历了三个阶段。第一阶段,从新中国成立到1954年9月第一次全国人大的召开。这时期的立法体制,在当时起临时宪法作用的共同纲领中虽然没有明确规定,但实际上是实行中央和地方相结合的立法体制:中央一级的,在普选的全国人民代表大会召开以前由中国人民政治协商会议执行全国人大的职权,制定共同纲领和中华人民共和国中央人民政府组织法;中央人民政府委员会有权制定并解释国家法律,颁布法令。地方一级的,主要是各大行政区人民政府委员会(即军政委员会,1952年12月改行政委员会,1954年6月撤销大区一级建制),它们是各该区所辖省(市)高一级的地方政权机关,又是中央人民政府政务院领导地方政府工作的代表机关,它可以根据共同纲领、国家的法律、法令制定与地方政务有关的暂行法令条例;民族自治机关依照自治权限,可以制定本自治区的单行法规。在这个时期之所以实行立法分权制度,是因为建国之初,各地政治经济发展很不平衡,中央的各项政策还不可能一时都固定下来,形成为统一的法规。因此,国家的立法工作,不可能都集中到中央来进行,只能由各地区根据实际情况的需要,按照《共同纲领李和中央政策法令的基本原则,分散到各地区进行。根据国务院法制局的统计,建园后头五年所制定颁布的法规,大部分是由各大行政区制定的。这时立法工作的突出特点,是从实际出发,较好地发挥了地方的主动性和积极性。董必武同志在八大的发言中也充分地肯定了这一点。第二阶段,从1954年宪法的颁布到1979年五届人大二次会议的召开。这个时期是实行立法集权,立法权由最高权力机关统一行使。1954年宪法第22条规定:“全国人民代表了大会是行使国家立法权的唯一机关。”这时期为了开展有计划的经济建设,提高工作效率,克服官僚主义,加强中央集中统一领导是必需的,但却忽视了发挥地方的主动性和积极性。1956年,同志在《论十大关系》中系统地总结了我国的建设经验,特别注意到了苏联在经济建设中所暴露出来的缺点和错误,严肃地指出,我们“不能象苏联那样搞法,什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一点机动也没有”,提出要发挥中央和地方两个积极性,在巩固中央统一领导的前提下,扩大地方的权力,处理好中央和地方关系这十分重要的问题。他说,“我们的宪法规定,立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束”。以后的实践证明,同志对我国的立法工作和制度所做的深刻总结和阐述,提出的对我国立法体制改革的原则方针,是正确的。无论是苏联的经脸,还是中国的经验,木论是联邦制国家,还是单一制国家,片面地强调中央集权,忽视发挥地方积极性的做法,都不是成功的经验,是违背社会主义上层建筑发展的客观规律性的。第三阶段,党的十一届三中全会后,党和国家实行了工作重点转移,根据新的形势有步骤地进行了繁重的建设和改革工作,其中包括对我国立法工作的建设和改革。

1979年在五届人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本行政区域的具休情况和实际需要,在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下制定和颁布地方性法规,并报全国人大常委会和国务院备案。我国立法史上的这一重大改革,就从法律上改变了过去那种只认为国家最高权力机关才能立法的传统观念。在这次公布的宪法修改草案中,正式以根本大法的形式,肯定了这几年立法体制改革的成果,明确地规定了我国新的立法体制,这就为新时期的法制建设开拓了更为广阔的前景。彭真同志曾经多次强调立法体制改革的必要性和重要意义,特别在这次宪法修改草案的说明中指出:“草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则,规定中央和地方适当分权,在中央的统一领导下,加强了地方的职权,肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。我们国家很大,一个省就有几千万以至上亿人,相当一个大、中国家,各地政治、经济、文化发展很不平衡,这样规定,有利于各地因地制宜,发挥主动性、积极性,加速整个国家的建设。”

在我国实行中央和地方相结合的立法体制的好处,首先就在于充分地体现了发挥中央和地方两个积极性的原则,它既保证了中央的统一领导,又加强了地方的职权,能较好地协调中央和地方的关系。其次,它能从实际出发,因地、因时、因事制宜,更能适应经济建设的需要,促进经济的发展。我国是一个统一的多民族的大国,各地情况不同,大量的立法工作,单靠中央一级的立法,而没有地方的立法,那是不行的。根据历史唯物主义的基本原理,上层建筑要为经济基础服务,为了适应经济体制的改变,立法体制的调整和改革,势在必行。第三,能克服和防止权力过份集中,避免产生法律形式主义和官僚主义。立法不仅要根据实际需要,而且要考虑实际可能。如果我们把国家的立法权限完全集中在中央,而忽视地方的特殊情况和条件,地方不能立法,那就很难适应千差万别的具体情况,势必使立法工作脱离实际,助长官僚主义。因此,实行两级立法体制,是适应发扬和健全社会主义民主与法制的客观需要的。

宪法体制范文篇5

马克思主义经典理论认为，国家自产生后就不断回归社会并逐渐消亡，最终过渡到个人自由的联合体。［3］这一历史进程可以分解为两个目标一致的相向运动:一个运动表现为个人通过自由联合，形成形形色色的社会组织;另一个运动表现为国家逐渐消解，社会组织逐渐强大，并逐步取代国家的部分功能。当个人的自由联合与国家的分化消解达到一定程度时，介于个人与国家之间的“第三域”就产生了，个人—国家二元对立的主体结构就转型为个人—社会组织—国家三足鼎立的主体结构［4］，由此形成了市民社会、政治国家、第三领域三个生活领域。这三个领域“相互之间有恰当的张力，但彼此又并不绝对对立与拒斥，相互间以一种张力中的和谐构建起现代性社会的基本结构”［5］。正是在社会主体结构呈现出三足鼎立、社会生活分化为三个领域之后，西方现代宪法才得以产生。［6］现代国家中的社会组织具有如下特点:第一，主体性。虽然由个人组成，并受国家制定宪法约束，但社会组织仍然是一个独立的宪法主体，具有独立的人格［7］，拥有独立的意志，享有宪法权利，承担宪法义务。在这一意义上，社会组织是个人、国家之外的“第三类宪法主体”。第二，自治性。自治是指“个人或群体缘于特有的自主品格而管理自身事务，并自行选择行为方式和承受行为效果的生存状态”［8］。社会组织的自治性主要有三层含义:一是自主地制定自治章程。“自治意味着不像他治那样，由外人制订团体的章程，而是由团体的成员按其本质制订章程。”［9］二是对内自我管理。依据组织章程产生管理机构，自主地管理内部事物。三是对外活动自由。依法成立的社会组织依据宪法、法律、组织章程自由活动，不受任何个人、国家等非法干涉。第三，民主性。自治的社会组织必须是一种民主的组织。［10］各国宪法都以不同的方式规定，社会组织的产生、内部管理、对外活动都要遵循民主的原则，如1958年法国《宪法》第4条第二款规定:“各党派和团体可以自由地进行活动，但必须遵循国家主权和民主原则。”时至今日，民主已经突破了政治生活，渗透到社会的各个角落，形成了多元民主的态势。在现代国家中，社会组织受制于三足鼎立的主体结构与三元分立的生活领域，主要有三个方面的功能:第一，社会组织可以满足个人多元相异的社会需求。人性是复杂的，人的社会需求也是多元相异的。为了满足多元相异的需求，个人必须积极参与各种社会关系，把自己镶嵌在形形色色的社会组织中，通过“互助”实现自己的目标。正因为社会组织能够满足个人多元相异的社会需求，美西尔说:“个人所参加的不同团体的数目是文明社会的准绳之一。”［11］第二，社会组织可以促进民主参政，有效影响国家活动。个人自由不仅要求国家不干涉个人生活，而且需要个人参与政治生活。这种有效参与既是利益表达的途径，也是影响政治运作的重要方式。然而，在国家这个“利维坦”(在《圣经》中象征邪恶的一种海怪)面前，个人几乎就是一个“侏儒”，力量非常渺小，以代议制为主导的政治参与模式既无法有效表达个人诉求，也无法影响政治运作，具有相同利益追求、政治诉求或价值观念的人参与、成立社会组织，通过社会组织表达诉求，从而影响政治运作，通过社会组织影响政治运作，已成为现代国家的重要政治现象。③第三，社会组织可以有效协助政府管理公共事务。无限政府向有限政府转型，是政府改革的方向。有限政府将打破政府对公共服务的垄断④，鼓励社会组织协助政府管理公共事务。由于具备民主性、自治性、开放性等特点，社会组织参与管理社会公共事务，不仅可以有效化解科层制官僚体制的形式主义、文牍主义与强制主义［12］，还可以强化公民的主人意识与责任精神，提高公共政策的可接受性。在这一意义上，社会组织是政府管理公共事务的好助手。

二、社会组织在我国宪法体制中的权利缺位:文本考察

宪法作为法治国家的根本法，是一切社会主体的最高行为准则。中国《宪法》为社会组织确立了什么样的最高行为准则，既关涉到宪法文本的修改，也关系到宪法体制的完善，因此是一个值得政治家、法学家思考的问题。我国《宪法》中的政党、社会团体、企业事业组织是介于国家与个人之间的第三类主体，属于社会组织的范畴。在中国，由于与国家的特殊关系，将政党视为一般意义上社会组织，于法、于理、于现实都说不通。企业事业组织要么属于国家所有，要么以营利为目的，且宪法、法律对其组织形态与运作方式也做了明确规定。据此，官方文件所说的社会组织应该是《宪法》中的社会团体。⑤1998年颁布的《社会团体登记管理条例》将社会团体界定为“由公民或者单位自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。这一界定与国外的非政府组织(NGO)基本吻合。《宪法》直接涉及社会团体的条文有7处，分别是“序言”最后一自然段、第五条第四款、第三十六条第二款、第七十一条第二款、第九十一条第二款、第一百二十六条、第一百三十一条。根据宪法规范对宪法主体的引导作用，《序言》最后一自然段关于社会团体的规定、第五条第四款、第七十一条第二款都是义务性宪法规范，要求宪法主体必须以积极作为的形式履行一定的义务;第三十六条第二款是禁止性宪法规范，禁止宪法主体做出一定的行为。⑥第九十一条第二款、第一百二十六条、第一百三十一条分别禁止社会团体干涉审计权、审判权、检察权的独立性，因此也属禁止性宪法规范。义务性宪法规范设立的是积极义务，禁止性宪法规范设立的是消极义务。由此可见，在我国《宪法》文本上，社会组织只承担义务，不享有权利。这种只有义务，没有权利的规范创制模式，既不符合制度设计的效益原则，也不能体现权利本位的法律理念，更有违人权保障的政治要求。制度经济学要求任何制度必须是有效益的，即实现制度的成本小于制度实现所带来的收益。由于只有义务，没有权利，因此义务实现对社会团体自身没有任何效益。接下来要考察的是，义务实现是否会增进第三方的利益。《宪法》序言最后一自然段规定，社会团体必须以宪法为根本的活动准则;第五条第四款规定，社会团体必须遵守宪法，违反宪法的行为必须予以追究。这两个条文都是指引性规范，被指向的规范是《宪法》第三十六条第二款、第七十一条第二款、第九十一条第二款、第一百二十六条、第一百三十一条。指引性规范的效益取决于被指向的规范的效益。如果被指向的规范无效益，指引规范也无效益;如果被指向的规范有效益，指引规范也有效益;但根据下文分析，被指向的规范是无效益的，因此这两个指引性规范也是无效益的。《宪法》第三十六条第二款规定，社会团体不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。不干涉公民宗教信仰，所带来的效益保障了其他公民宗教信仰自由。但问题在于，如果宪法不拟制这一主体，就根本不会存在社会团体非法干涉公民宗教信仰的问题，这不更一劳永逸地保护了其他公民的宗教信仰自由吗?相反，拟制了这一纯粹义务主体，义务的不履行不仅损害了公民的宗教信仰自由，还额外增加了强制执行的成本。《宪法》第七十一条第二款规定，调查委员会进行调查的时候，社会团体有义务向它提供必要的材料。社会团体履行义务对调查委员会确实有益，但问题在于，宪法不拟制这一主体，其他主体会填充、代替这一任务。因为其他掌握相关材料的主体，也有义务提供。相反，拟制了这一纯粹义务主体，义务的不履行不仅无益于调查委员会，还会增加强制执行的成本。《宪法》第九十一条第二款、第一百二十六条、第一百三十一条规定，社会团体不得干涉审计、审判、检察的独立性。如果社会团体仅仅是一个消极义务主体，那么完全可以不拟制这一主体。因为不存在这一主体，就不可能有任何“干涉”的问题了。综上所述，凡是义务，都存在不履行的可能性。当义务不能履行时，国家必须强制履行。然而，履行与强制履行都有成本。相反，如果不拟制纯义务主体，也就不存在履行义务与强制履行义务的成本问题。在这一意义上，宪法拟制纯义务主体，无异于“搬起石头砸自己的脚”，自找麻烦。权利本位既表达了现代法律的权利观，也概括了现代法律的逻辑结构。权利、义务是法律的基本细胞，权利本位要求法律规范应以权利为轴心，某些必要的义务必须附随于、服务于权利。正是基于权利本位的法律理念，绝大数法律规范要么是权利性规范，要么是权利—义务性规范，纯粹的义务性规范非常少。⑦权利本位不应只停留在观念上，更不应流于政治口号，而应实实在在地贯彻在立法活动中，微观具体地体现在法律规范中，成为可以把握、理解、感受的法律条文。关于这一点，童之伟教授在十年前就深入批判了抛弃具体法律规范，通过精神、原则、整体来体现的“抽象的权利本位”，主张权利本位应该具体体现在法律条款、法律规范和法典中。⑧《宪法》只为社会团体设定义务，不授予权利，既未能体现权利本位的法律理念，也不符合权利本位的规范创制模式。人权既是现代政治的核心价值，也是现代宪法的基石概念。在古代社会，社会成员缺乏独立的人格和意志，对国家具有强烈的依附性，只能屈从或被动服从于权力，因此是臣民，是被动的客体。在现代社会，人摆脱了被动受支配的地位，不仅成为自己的主人，也是国家的主宰者。在法治国家中，通过赋予基本人权来确认社会成员的主体资格。在这一意义上，人权标示着社会成员从被支配的客体转化为自由、自主的主体。因此，人权是主体存在的根本标志。不享有人权，就不是主体，充其量是被动受支配的客体。由于不享有权利，奴隶被称为“会说话的工具”，可以自由买卖，甚至被随意处死。由于只有义务没有权利，社会团体作为宪法主体有名无实。正因为如此，笔者认为，《宪法》关于社会团体的规定是“虚放了一枪”。还有人认为，《宪法》还有两处条文间接涉及社会组织［13］，分别是第三十五条关于结社自由的规定与第一百一十一条关于基层群众自治组织的规定。虽然基于公民的结社自由得以产生，但社会团体却是独立于公民个人的新主体，具有独立的人格与法定的机构。这是学界的共识。在这一意义上，公民的结社自由并不是社会团体的一项权利。因此，第三十五条没有为社会团体创设任何权利与义务。基层群众自治组织既不是结社自由的产物，也不是自愿形成的组织，而是法律强制拟制的主体。⑨因此，不宜理解为社会团体。由于权利缺位，社会团体不是真正意义上的宪法主体，既不具备现代现代国家中社会组织的特征，也不可能履行现代社会组织的职能。《社会团体登记管理条例》第三条充分说明了这一点。该条规定:“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”由于有主管机关，社会团体不可能真正自治;由于主管机关是业务对口机关，社会团体的职能与主管机关并无二异，因此不可能弥补政府的不足;由于必须要有业务主管机关，那些从事新业务、履行新职能的社会团体不可能成立;由于要接受业务主管机关的审查与监督，社会团体既不可能扩大民主参与，也不可能监督、制约国家。

三、社会组织在我国宪法体制中的应然地位:修宪建议

社会组织的涌现及其社会功能的转变既是中国社会结构变迁的重要方向，也是宪法转型的重要内容。为了应对这一社会变迁，力推宪法转型，笔者建议，《宪法》第二条增加一款，作为第四款，规定:“国家尊重和保障社会团体的自治权。国家鼓励、支持、引导社会团体参与、管理公共事务。社会团体的活动不得违背宪法和法律，不得有违公序良俗。”《宪法》第二条是关于我国政体的表述。亚里斯多德认为，政体是共同体内(古希腊表现为“城邦”)一切政治组织的依据，决定了最高治权的来源与运行。亚里斯多德的话语界定了政体的功能与作用，但并未在本体上回答政体究竟是什么。笔者以为，政体之所以具有这种功能，根本原因在于它确立了共同体的基本架构，反映了各类宪法主体之间的基本关系。个人是结构最为简单、力量最小的微观宪法主体，国家是结构最为复杂、力量最大的宏观宪法主体。但正如前文所述，介于个人与国家之间的社会组织的形成是历史的必然，是现代社会的重要力量。历史的必然性与社会的重要性都决定了它必将成为“中观”(介于微观与宏观之间)的宪法主体，即第三主体。个人、社会组织、国家之间的三组关系将成为现代社会最为基本的社会关系，必将重塑共同体的基本结构与政体的现代内涵。按照上文建议，将关于社会团体的规定增加为《宪法》第二条第四款，确认这三组关系，可以完整地表达我国的政体:(1)本条第一、二、三款确认了国家与个人的关系:国家权力属于人民;人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会;人民依法参与、管理社会事务。(2)将《宪法》第三十五条关于公民结社自由的规定与第四款结合起来，形成了个人与社会团体之间的基本关系。(3)第四款独立表达了社会团体与国家之间的关系。这样，第二条与第三十五条共同确立了个人、社会、国家三足鼎立的社会结构。自治权是社会团体的“基本人权”⑩，是社会团体的人格表征。因此，享有自治权是社会团体成为宪法主体的必要条件，国家必须予以尊重与保障。瑏瑡这样，共同体的“法权”瑏瑢一分为三:个人的权利、社会团体的自治权与国家权力，依法平等保护。“尊重”要求国家履行不作为的义务，即国家不得非法干涉社会团体的自治事务，对社会团体的管理、监督必须有法律的明确授权，没有明确授权的管理、监督是非法的。“保障”要求国家履行作为的义务，即当社会团体的自治权受到不法侵害时，国家必须通过法治的手段予以救济，排除侵害，追究责任。作为一个独立的宪法主体，国外社会团体在许多方面已经成为公共事务的参与者与管理者，在扩大公民政治参与、提高公共行政效率、促进社会有序发展等方面有着无与伦比的优越性。社会团体的成长与成熟，既扩大、深化了公民的民主参与，有效监督、制约了公权力(特特别是行政权)，也从根本上改变了由政府主导的社会管理体制，提高了行政机关的效率与行政行为的公平性。因此，社会团体参与、管理公共事务既是社会管理创新的重要方面，也是政府职能转变的重要方向。国家应该顺应这一趋势，鼓励、支持、引导社会团体参与、管理公共事务，适时适当地转移职能，自我“瘦身”是非常必要的。瑏瑣社会团体的所有活动都立足于自治权，而自治权属于自由的范畴。因此，社会团体应该遵循“法无明文禁止即合法”的活动原则，具体包括以下两层意思:首先，这里的法仅指宪法与法律，其他层级的规范不得减损社会团体的权利;其次，社会团体的权利既包括法律明确授予的权利，也包括虽未明确授予但也不禁止的自由。这里需要说明的是，我国宪法、法律对于权利的规定，经常出现“依法保护”、“应该符合法律”等类似的表述，这种表述实际上限制了自由。因为“依法保护”意味着法律没有规定的，就无法或不能获得保护;“应该符合法律”排除了“虽没有明确依据但也不禁止”那部分自由，而这部分自由要比明确列举的权利多得多。这种立法技术反映了如下理念:权利是依法赋予的，行使、保护权利应依法进行。这表面上在赋权，但由于“挂一漏万”，结果只确认、保护了小部分自由，大部分自由由于没有确认而得不到保护。基于此种理由，笔者没有作如下表述:“社会团体的活动应该符合宪法和法律的规定”，而是表述为“社会团体的活动不得违背宪法和法律”。另外，不得违背公序良俗是每个社会主体应尽的最低限度的道德义务，社会团体也不例外。在《总纲》中(《宪法》第2条)增加这一规定，仅确立了社会团体的主体地位，界定了个人、社会团体、国家之间的关系，为相关立法提供了正当性。《宪法》第二章规定了“公民基本权利与义务”，第三章规定了“国家机构”。基于三足鼎立的社会结构，紧接着应该专章规定“社会组织”。但考虑相关内容较多，这样可能导致全面修宪，改变宪法整体结构。为此，建议全国人大以公民结社自由为逻辑起点，以自治权为立法基轴，制定一部统一的《社会团体法》瑏瑤，对立法目的、活动原则(如民主的原则)、与政府之间的关系、与成员之间的关系、资本与财务等问题做出规定。国务院依据宪法、法律可以制定相关的行政法规(如登记管理条列)。这样，就可以形成关于社会团体的法律体系。

四、结语:待尽之业

宪法体制范文篇6

行政保留属于行政法中一个比较特殊的领域，是更深层次的权力结构问题，因为行政保留是行政对权力的一种保留，在宪法确立了人民代表大会制度之后，是否仍存在着行政自主的空间？宪法虽然赋予了人民代表大会作为整个国家机构核心的地位，但人民代表大会的权力并非是无所不包的，而且每种类型的国家机关因其性质不同而存在自身任务的特殊性，行政机关因此也就会存在一定的自我空间，空间之内的事务完全由行政自我控制。问题的关键在于行政保留在什么范围内，多大程度内存在才为合理，如何通过宪法与法律对行政保留进行规制，这是我们在研究行政内部监督中应予以关注的问题，在我国的行政法制领域存在许多行政保留的空间，而对于行政保留的研究目前国内学界欠缺整体性的关注，文献鲜有论及，这无疑给我国当前法治行政的实践，对研究行政内部监督法治化带来较大的理论制约。行政保留是建立在一国宪政框架的基础之上，基于行政事务的特殊性而在法律保留原则的基础之上划定专属于行政自身规范和调整的特定领域，其领域内之事项由行政系统内部自行决定，体现为行政最终的裁断权。本文探讨的行政保留主要是我国现实存在的行政保留，并对属于大陆法系的法国的行政法院的组织形式来探讨，将其作为一种特殊形式的行政保留形态进行分析。

一、行政立法权保留

依法行政原则作为行政法中的核心原则，贯穿于整个行政的过程，从行政权的配置到行政组织的建立已及于整个行政职权行使的过程之中。该原则强调了法律是行政权运行的依据与准则。但依法行政之法由于行政权的特性被迫泛化，形成“法出多门”的局面，既有国家立法机关制定的法律又有国务院制定之行政法规，地方权力机关制定之地方性法规以及国家部委和地方政府制定之规章。狭义的依法行政原则于是演化为法律保留原则。“根据保留原则，行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为。”［1］（p104）该原则要比另一个依法行政原则的重要子原则———法律优先原则要严格得多，“优先原则只是（消极地）禁止违反现行法律，而保留原则是（积极地）要求行政活动具有法律依据。法律出现缺位时，优先原则并不禁止行政活动，而保留原则排除任何行政活动。”［2］（p104）《立法法》确定了我国的法律保留范围，该法第8条规定，下列事项只能制定法律：⑴国家主权的事项；⑵各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；⑶民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；⑷犯罪和刑罚；⑸对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；⑹对非国有财产的征收；⑺民事基本制度；⑻基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；⑼诉讼和仲裁制度；⑽必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。从列举得比较明确的九项法律保留事项和一个概括性条款来看，行政的基本组织权、财政、税收、海关、金融和外贸等行政领域属于法律保留的范围。但《立法法》第9条却又规定，本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。该条款赋予了行政立法保留权，只是需要在全国人大或全国人大常委会授权之下进行。授权决定应当明确授权的目的、范围，即便授权目的是明确的，但仍就会留有行政调整的空间，因为法律的最终执行需要行政机关通过制定实施细则等方式来具体化。《立法法》第9条的补充条款中仅排除了有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项的行政立法权。因此实际上行政机关在行政组织、财政、税收、海关、金融、外贸等领域保留着行政立法权的空间。对行政权的控制需按依法行政的要求来进行，所以行政保留并非是没有法律约束的保留，而更多的是在法制规范之下，由行政权作为特定领域的终决者，而且是在权力机关授权的前提下行使的。如在没有上位法的情况下，国务院制定的行政法规就是规范特定行政领域的最高规范，这种条件下，即可视为立法权中体现出来的行政保留行使。因为虽然行政法规的制定是一种立法行为，但它的本质却是行政权的运用。

二、行政组织权的保留

行政组织权是指的对行政机关、机构的设置，组织结构和职能职权的分配与调整以及机构、人员的编制等事项的决定与批准权。行政机关对自身组织的设定与撤销有自我决定的权限，如《国务院组织法》第11条规定：国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人2至5人。国务院设定直属机构的行为无需全国人大或全国人大常委会审议批准，而可根据工作需要的考虑设定，并自行决定机构的编制与职能职权，这些事务显然司法也无法进行审查。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条中规定了，省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。第68条规定了省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。可见对于地方政府的部门设定也是由行政机关自行来决定。这里规定的批准机关与所要求备案的人大机关并不是在同一层级之上的，因此备案并不能起到控制行政组织权的作用。

三、特别权力关系

对于较为典型的行政保留既如特别权力关系。“特别权力关系的产生可以追溯到19世纪的宪政上国家和行政法理论（拉班德，奥托•迈尔），并且扎根于该理论。一般行政关系只包含公民的一般权利义务，而特别权力关系涉及国家和公民之间的一种特殊关系，通过（强制或者自愿地进入）在特定行政领域内（学校、监狱、其他设施、公务员管理关系和兵役关系）确立。特别权力关系———这正是该制度的意义所在———被归入内部行政因而不受法律调整领域。以强制方式建立特别权力关系需要法律根据，但特别权力关系内具体的关系不存在基本权利、法律保留和法律保护，这是不言而喻的。行政机关可以根据自己的权力为调整特别行政关系所必需的规则；可以在没有法律授权的情况下，实施侵害行为。”［3］（p168－169）特别权力关系被归入内部行政之领地，在传统理论中认为专属于行政保留领域的学校、监狱、其他设施、公务员管理关系和兵役关系其实目前无论是在我国还是在国外大多有相应的立法进行规范。就我国的情况而言，虽然理论上并未树立起特别权力关系的理论来，但从我们的行政内部管理领域中却是可以看到这种特别权力的存在。我国颁布的《教育法》、《公务员法》、《监狱法》、《行政监察法》将一些具有特殊身份的公民在管理与监督的途径上区别于一般的公民。如在公务员管理领域中，我们就可以清晰地看到其监督与救济的渠道与一般的具体行政行为所采取的监督与救济不同，法律赋予了这些行为不同的处理方式，尤其是在公务员的管理上，似乎基于其身份的特殊与特定，便可予以不同一般的规范。公务员在属于公民身份参与到其他范围的行政法律关系时，可以一般行政法律关系的主体身份进行活动，而在属于国家公务员身份与其所在的行政机关发生权利义务纠纷时其救济途径受到了限制。《国家公务员法》、《行政监察法》以及一些相关的行政法规规定，公务员的权益在受到内部行政行为侵害时无法通过司法渠道予以救济。如公务员在依法执行公务，履行职责的过程中有可能触犯某些个人或集团的利益。这些个人或集团就有可能凭借权势对公务员施加不正当的影响或压力，甚至加以迫害，其结果就是公务员被非法免职、降职、辞退或处分。［4］（p42）公务员如对涉及本人的人事处理决定，包括了行政处分的决定和被降职、被辞退等决定不服时可以行使申诉的权利。具体而言，目前对于公务员申诉的程序一般包括三个程序，即复核程序、申诉程序和再复核程序。我国的《国家公务员申诉控告暂行规定》第20条第2款规定：受理申诉的机关作出的申诉决定，为最终决定。以此相呼应的是《行政诉讼法》第12条规定了：行政机关对行政机关工作人员的任免、奖惩等决定，不得提起行政诉讼，人民法院对这类案件不予受理。无可否认，公务员的确具有基于身份所需要赋予的特定权利与义务，但其同时具有的公民身份也是无可辩驳的，如何既能保证其基于公务员身份时特定权利，又能保证其公民权利是必须予以解决的问题。另外，最关键的问题还是在客观存在的这种行政保留中是否存在着不利于公民权益保障的可能。从形式上看，这些特殊领域是符合依法行政的外在要求的，因为其特殊的管理模式是在法律规范和法律授权之下进行的，也就是表明了在特殊权力关系这种特定的行政保留领域，其外在赋予了法制的外衣，是法律所认可的。但其又不符合所谓法治形式的要求，因为它排除了司法最终性。引人深思的就在于司法是否是保障人权、公民基本权利的唯一途径或者说是最佳途径，如何即确定既能满足行政的有效实施又满足保障公民权利的途径。

宪法体制范文篇7

当前对行政权的控制仍然存在许多问题，我国选择了法治作为控制行政权的基本路径，但其中相当部分的制度、机制并未能良好地运行起来，与法治化的目标尚有较大差距。要实现行政内部监督法治化，行政内部监督的权力配置是一个不可回避的关键性问题。“对权力实施监督必须要有监督的权力，权力体系内的权力配置与监督权的地位直接影响到监督的效力，加强监督必须重视对权力结构的研究，最终要从权力结构上解决问题”。监督权与被监督权之间必须是一种大体平衡的关系，监督权过小难以起到监督效果，监督权过于庞大，其本身又会成为难以制约的权力，监督权虽为制约和监控行政权而设立的，但其自身也必须符合法治行政中权力的有效与有限原则，因此行政内部监督的权力结构应适当而均衡。行政机关的权力结构和行政内部监督之间联系极为紧密，可以说行政权力结构决定着行政内部监督的成效。一个国家的整体权力结构的布局是宪法要解决的问题，因此要梳理我国行政内部监督权力结构，必须从宪法规范中来考察行政权力的基本结构的形态以及这种结构形态对我国行政内部监督会产生哪些影响。

一、行政机关的权力结构

（一）宪法所架构的行政权力结构。权力结构包含着两重涵义，一重是权力的内在结构，包括了权力的要素构成等。另一重是形式上结构，指的是权力整体布局的问题。周永坤先生认为“，权力结构是指权力的组织体系，权力的配置与各种不同权力之间的相互关系”。孔繁军先生则认为“所谓权力结构是指因权力分配而形成的各权种之间及各权种与人民权力整体之间的相互关系及依赖这种相互关系所形成的权力体系。在法治国家中，权力结构问题是法治的基础问题，也是核心问题”。两位学者虽然表述不同，但意思相近。我国宪法将权力分为所有者和行使者，所有者是人民，而代表人民行使权力的是国家机构，孔繁军先生就是从权力的所有者与行使者这两者之间关系来分析权力结构的。周永坤先生则从权力自身来看，由组织体系、权力配置以及不同权力之间关系来解释权力结构，而人民权力也是无法回避的问题。行政权力结构是权力分工基础上的行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态结构。我国行政权力主要还是由政府部门行使，因此其结构的基本构成是政府权力结构，“主要是指一级政府内部的机构框架和权力配置，其横向结构涉及到政府机构的规模、权力分工、不同职能机构的比例，各类机构之间的关系等，纵向结构包括管理层级，各层级的权力配置以及层级之间的关系”。也就是说，行政权力的静态结构体现于我国行政组织的整体布局，宪法不可能将行政机关的组织明确地规定出来，而是通过纵横方向配置权力的形式来设置行政组织。国家权力结构有横向与纵向之分，横向是将国家权力依其性质分为立法、行政、司法，纵向而言就是中央与地方之间的权力配置。具体到行政机关的权力结构，大体也可以按纵横两道来进行划分。宪法对行政权力的横向结构设计，主要通过对政府职能的配置来实现。宪法在国家机构这一章中对国务院与地方各级政府的职能、职权进行了划分，由此而形成了各级政府的横向权力结构。如《宪法》第89条第（五）至（十一）款对国务院职权的规定，就要求国务院根据职权职能的要求设立若干部委来履行这些职责。而地方各级政府同样依据宪法所配置的职能职权来设立本级政府的各个部门，搭建起权力的横向载体。各级政府之间的关系是中央政府统一领导地方，地方政府中下级政府服从上级政府的领导。而作为地方政府与中央政府在与政府部门之间的关系上是有很大区别的。宪法对于国务院的职权用的是“领导和管理”，而各级地方政府的职权只用了“管理”，可见它们之间的权限是有区别的，这种权限的分配方式意在加强中央政府的统一领导。我国的权力形态主要以中央集权为主导，强调的是地方服从中央，下级服从上级，由此我国的行政内部监督的主要权力形态是以权力的层级制为主。从中央到地方行政权力的分配状况看，其结构是一个金字塔型，在顶端集合到一点，而越往下其结构面越广。每一层级的政府与其部门之间也存在一个塔形结构，政府作为本级政府部门的管理者，其权力等级高于政府的部门。而政府的权力直接对应的是上一级政府，政府部门的权力点则对应的是两点，一是本级政府，二是上一级的政府职能部门。因此本级政府与上一级的职能部门都有相应的权力来控制和影响职能部门。同一级的政府部门则各自在职权范围内对其他部门形成一定的制约力，这样就形成了一种行政权力制约的复杂结构。行政内部权力的监督与制约也即是行政权力的动态结构，行政权力的动态结构受制于行政组织的结构，由此可知我国的行政权力动态结构主要是一种自上而下的垂直运动过程。

（二）行政权力结构的调整趋势。宪法首先是从静态来规范行政组织与行政权力的结构，权力必须具体化并在实践中运行。行政权力结构是属于行政体制的范畴，现行宪法颁布实施之后，我国对行政体制进行了多次的改革。行政权力结构必须要与经济体制相匹配，因此在实行了经济体制改革之后，行政体制必须要随之调整，概括而言，行政权力结构调整的方式主要是放权、分权与收权。放权主要是纵向的权力结构调整，将中央权力向地方下放，给地方更多的自主权。在中央与地方之间的权力关系上，一直存在着放权与收权的博弈。这其实体现了一个法律关系上的问题，从目前宪法的规范来解读，地方各级政府是被当成中央在地方的代表，因此地方政府必须严格遵循中央的指令来行事。但实际上地方既有自身的利益需求，也有地方的特殊性，在现行宪法与法律中没有将中央与地方的权限划分得很清晰的基础之上，行政权力结构只是在政府组织这一层较为明确，而组织所承担的职权与职能则相对模糊。法与现实出现了较大的反差，导致了多次改革的循环往复而收效却不大。分权主要是横向权力结构调整，将政府权力向社会分解，能由社会自主处理的事务政府不再过多干预。社会与国家的相对分层是宪政的另一个重要基础。政府的功能总是有限度的，即便是在计划体制下的所谓“全能政府”，国家统管一切的时代，也并未能将一切事务有效地管理好，政府过多插手市场和社会的事务，反而造成了人民需求与公共供给的巨大矛盾。“发育成熟的社会自治使得公民可以根据自愿原则组织起来，提供公共服务和处理公共事务，自发形成一些社团或协会满足特殊公共需求。大量非政府组织或第三部门承担了政府不再行使的职能，既能满足公民的公共需求又能提高满足这种需求的效率，因为这些自治组织提供的服务非常具有针对性，交易成本低”。就我国的现状而言“，在市场日益发达的今天，在原有的自上而下的社会治理体系之外，出现了大量政府无法控制的自发性因素。无数的公司与政府不具备原来国有企业与政府之间的那种行政隶属关系。大量的流动人口也脱离了原有的行政控制体系，政府控制的覆盖率已经大幅度地缩小。政府仅仅通过社会原有的信息传递系统，已经远远不能了解整个社会的状态。同样，通过这种行政化的自上而下的体系，政府也不能有效地治理每个人。政府与松散的个体打交道的成本，高得无法承受”。因此行政体制要能顺利改革，必须培育好社会公共治理的环境。而这在我国现行宪法中已然得到关注，如宪法中关于公民结社权以及基层群众自治组织的规定，其实都是宪法中对于行政体制改革的制度基础保障。收权是将部分地方权力回收，减少地方干预，确保职能的有效行使。比如将一些政府部门进行垂直化管理，或将原属于地市一级管理的县级地方由省级政府来管理，减少层级干预。收权最具代表性的措施就是实行垂直化管理模式，主要方式是对一些部门实行了中央垂直管理或省以下垂直管理。该模式在一定程度上是对中央与地方职权以及目前的行政部门的双重管理模式的反思。其目的是为了遏制地方保护主义、保障上级政府的政令畅通，是中央和地方关系、上级政府与下级政府关系方面一个重要的改革举措。但垂直管理并非一剂能治“百病”的药方，必须要对中央与地方之间的权力关系，地方与地方的权力关系进行明确划分，属于上一级政府职能职权的事务并且不宜由下级政府进行管理的业务范围，才能采取垂直管理的模式。“省管县”其实有双重效果，一是放权的效果，即将权力下放到县，增强县一级政府的权力，减少中间层级；二是收权效果，省一级政府将市一级政府管理县的权力收回，使市与县一样同处于省的管辖之下，从而可以对公共行政权力和社会资源进行再分配。《宪法》第30条将我国的行政区域划分为三个层次，第一层次是省、自治区、直辖市；第二层次是自治州、县、自治县、市；第三个层次为乡、民族乡、镇。从宪法条文的表述来看，县与市同在一个层次并无市辖县之意。市辖县是在20世纪80年代推行起来的，因此省辖县其实是对宪法原旨的回归。但是由于市辖县已经成为我国大陆地区主要的行政层级模式，因此目前省辖县的改革也只是在局部地区开展一些试点。

二、权力结构形态对行政内部监督的影响

（一）行政职能与职权的模糊化对行政内部监督法治化造成困难。宪法所配置的行政权力架构是一种大体的框架，基于宪法是国家的基本法，因而行政权力架构必须由宪法来确定，但是宪法又不可能对行政权力结构进行细致的划分，而且宪法对国家机构的规定仍存在着一些亟待完善的地方，纵向上看，各级政府间的职能定位不准，权限划分不清，事权与财权、组织人事权的配置缺乏科学性，如从《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》来比较，中央政府与地方政府之间，上级政府与下级政府之间的职能规定并无明显区别。从而每一级政府所设立的政府部门基本上呈现上下对应的状态，这样的模式，一方面可以强化上级对下级工作的控制，但另一方面又在一定程度上造成了机构的重叠和结构层次的错乱。而且在同一级政府中也存在着多重结构。横向看，行政机关职能交叉、权限冲突现象严重，在具体行政执法中冲突不断，行政管理的缺位和越位已成为比较突出的问题。由于主要的法律依据均没有能够达到清晰划分职能职权的功能，在实践中往往依靠政策和政府内部制定相应的行政规范文件来对政府部门的职权、职能进行调整和规范，削弱了法对行政的规范作用，对于职权与职能上的冲突又基本以行政的方式予以解决，难以形成长效管理机制，不利于行政本身监控法治化的形成。

（二）行政权力结构缺乏下位法的细化。《宪法》与《立法法》均给特定层级的政府配备了相应的行政立法权，对于上位法规定模糊之处，可以行政立法的方式予以清晰化。然而“，政府权力结构的规范化程度也不高，权力运行主要是依靠政策和习惯来维系，法律条文规定很少。确定行政机关职能和权力分工的‘三定方案’既不是法律、也不是行政法规，因此，政府的权力结构在一定程度上取决于部门领导的个人风格，因为各个部门、各个层级的权力边界并非十分清晰，其中有着许多自由裁量的空间”。因此在坚持法治原则的要求之下，政府权力结构应该有法律加以完善。

宪法体制范文篇8

在经典的法院中心主义法治观念下，司法审查被视为法治之显明要素而不可或缺。这一观念认为，如果一国宪法无法在司法过程中得到适用，那么该国宪法就被认为没有获得真正的生命。21世纪初的那场宪法司法化运动，似乎终于在一个寻觅良久的机遇巧合下，经周到安排，得偿夙愿。〔1〕然而，相关实践并无预想般实质性地推进，反而在数年后尴尬退场。于今看来，此种试图以法院一己之力支撑起宪法运转的阿基米德支点的努力，不过是一场“美丽的错位”———既是机构职权的错位，也是时空的错位，更是中国宪法转型愿景的错位。无论从何种意义上理解中国宪法的体制安排，均在结构意义上满足不了中国法院独力承担宪法使命的浪漫主义想象。法治探索允许弯道，而弯道亦有别样风景。就其现实意义来看，除却在失望之余所促成的反思性经验共识之外，这一努力至少在制度层面上打破了纠缠于司法系统数十年之久的“司法过程不（没有必要）援引宪法”〔2〕的自我封闭倾向，验证并阐明了一个基本常识：在法治体系尚不完善的情景下，援引宪法补足法律漏洞实为必要，否则权利难获周全保护。然而，法院援引宪法之必要性，始终要直面其无权适用宪法之职权限制。法院无权在审判过程中以宪法为裁判依据，源于《宪法》第67条第（一）项关于全国人大常委会的宪法专属解释权之排除。若任意为之，虽满足了审判过程中适用宪法的必要性，但却是以审判机关对权力机关的“权力抢滩”为代价，甚至会造成政权组织体制的整体动荡。〔3〕有观点将《宪法》第131条法院“依照法律规定独立行使审判权”（该条文在2018年《宪法》修改之前是第126条，修改后为第131条）的“法律”扩大解释为包括“宪法”在内，以求为法院适用宪法扫除体制性的职权障碍。〔4〕这一看似迂回的策略仍实质性地赋予了法院“抢滩许可”，终究难免冲击既定的宪法体制安排。因为，如果法院适用了宪法来审理案件，那么，法院就可以对任何国家机关或公民的行为是否违反宪法进行审查。〔5〕当然，这一源于宪法的体制性路径规定，并没有完全阻绝宪法进入法院的可能———它拒绝宪法作为裁判依据的适用（宪法适用），但未禁止宪法作为说理依据的援引（宪法遵守）。〔6〕作为说理依据的宪法，实是延循合宪性解释机制实现宪法对普通法律的规范涵摄和价值导引，在功能上辅助了法律解释和个案判决的作出，但并不会导致对法律的合宪性作出具有普遍约束力的决定。〔7〕但这一退而求其次的理解，无论是正向的规导抑或反向的制裁，均无法在制度层面上要求法官依据宪法对所适用的法律进行解释；即使法官愿意遵守宪法，其作用也是有限的，因为，法官不享有法律是否合宪的判断权，更无权对违宪法律作出处理。有效力的处理最终还是要回归到宪法规定的体制路径中来。〔8〕就此而言，宪法作为裁判依据在审判过程中的适用，是讨论宪法司法适用不能回避的问题。有观点认为，宪法的司法适用并不完全等同于法院在审判时直接把宪法作为裁判依据。判断宪法的司法适用，最实质的标准在于宪法是否在法院审理案件的过程中发挥了作用，是否对案件结果产生了影响，法官在审理案件的过程中是否运用宪法的理念、精神和规则去认定事实、适用法律，从而解决纠纷。〔9〕这一观点有一定道理，但关键在于可能会虚化或无限强化宪法的作用，因为是否产生实质影响，是一个很难判断和把握的问题。如此就未必有助于考察宪法在司法适用中的真实状况。并且，这一观点与合宪性解释的路径是一致的，同样显得宽泛，且无从获得制度化的确认。这一问题如若把握不准，便会出现诸多将普通诉讼案件渲染为所谓“宪法第一案”的“噱头”。因此，既然在谈宪法的司法适用，就应该像讨论法律的司法适用一样，强调宪法被作为裁判依据才能被视为符合司法适用这一内涵。厘清了宪法司法适用的内涵后，还有一个认识误区需要澄清。这一误解是，既然法院无权适用宪法，那么宪法的司法适用就失去了空间。这一误解是逻辑错误所致。法院确实无权适用宪法，但并不等同于宪法就无法在审判过程中适用。基于宪法体制下国家机关之间的宪法关联，当法院由于其职权限制无法从事某种行为时，可通过与其他国家机关的配合或衔接，由其他国家机关完成该行为，从而与法院形成体制层面的协作。因此，对这一问题的讨论，应当是宪法如何在法院审判过程中作为裁判依据被适用，而不是局限于某一主体的职权范围。在这个意义上，宪法的司法适用，是一个需要在宪法体制层面上讨论的问题。综上，法院在审判过程中确有必要援引宪法，但在职权上却无权适用宪法。这构成一种两难。这是当下宪法司法适用的核心难题。笼统抽象的分析无济于事，应从规范主义的层面进行理解，进而转换宪法司法适用的思考模式，力图在宪法体制内寻找和拓展宪法司法适用的空间与路径。

二、宪法规则在审判中适用的两种必要性

法院的职权在于通过查明事实、适用法律对争议进行裁判。如上所述，法院所适用的法律，是指包括全国人大及其常委会的立法（狭义法律）、行政法规、地方性法规在内的法律体系，但不包括作为该法律体系立法依据和效力基础的宪法。我国社会主义法律体系已经初步建成，一般而言，成熟完善的法律体系既能保持体系内部的自洽性，又能对社会生活形成整体性的关照，系统调整社会生活的整个领域，涵括社会经济、政治、文化等各方面的争议。〔10〕在这一背景下，法院适用法律基本上能够关照到绝大多数的纠纷。加之法律解释技术也有较大发展，争议基本可在法律层面解决，无须诉诸宪法。所以，目前判决中如果有援引宪法的，基本上是以宪法为说理依据的。那种将宪法作为裁判依据的判决，到目前仍然是较为罕见的。〔11〕不过，应当注意，由于法律与社会发展之间必然存在一定程度的脱节（这一状况在转型期尤其明显），加之受到立法理念、技术与过程等方面的客观制约，法律体系仍存有诸多较为突出的问题。当法律本身遭遇问题时，裁判争议就失去了可靠的依据，诸多争议就难在法律层面上予以解决。在法律层面上无法解决的法律争议，主要由以下三种法律体系本身的问题产生：（1）法律漏洞，法官无法获得确定的裁判依据；（2）法律间冲突，法院无权选择适用何种法律；（3）法律违宪，适用该法律解决争议会造成严重的“恶”。面对此三种情形，如果不诉诸宪法解决法律本身的问题，那么争议也将无从解决。此时，必须有一种常态化的解决法律依据问题的机制。基于宪法与法律间的关系，当法律依据本身出现问题致使无法解决纠纷，适用宪法解决法律依据的问题，在逻辑上就成为可能。值得强调的是，适用宪法解决法律依据问题之必要性，提示了“宪法规则”与“《宪法》条文”的重要区分。既有的关于宪法司法适用的观点，基本以“《宪法》条文”作为思考对象，有观点从“《宪法》条文”的纲领性、政治性等论证宪法不具有被司法适用的特质。实际上，宪法的司法适用，并不是指将宪法直接适用于法律争议本身，而是首先适用宪法中的立法规则来解决争议的法律依据问题。宪法中的立法规则，主要指《宪法》中关于立法权限的规定，但不限于《宪法》文本，还包括作为宪法性法律存在的《立法法》中的相关规定。在此基础上，运用宪法的规范、原则和精神，来化解法律冲突、弥补法律漏洞、消除法律违宪。此外，从宪法与法律的关系来看，宪法调整基本社会关系，法律则是对宪法的具体化，但宪法仍保留专属调整领域，法律对此无法涉及。该领域主要围绕政治审议过程展开，依托于公民政治权利的行使，调整国家权力的构成、配置与运行，塑造政体框架。其中涉及公民政治权利的保护和救济，属于纯粹的宪法争议。按照“有权利便有救济”的法理，公民可以政治权利受到侵犯为由向法院提出诉讼，法院无权拒绝。但在目前的宪法体制下，法院却无法通过适用普通法律来对此类案件进行裁判。面对此种类型的诉讼，显然存在宪法适用的另一种必要性。当然此时所适用的宪法规则，也不限于《宪法》条文，更多涉及《选举法》《国家赔偿法》等宪法性法律。但与上述适用宪法立法规则解决法律依据问题不同，此种适用属宪法规则的直接适用。

三、走出法院无权适用宪法的思维误区

法院无权在审判过程中适用宪法，是由宪法设定的职权配置模式所决定的。很显然，刻意强调法院适用宪法的必要性，并不足以对抗宪法体制下国家机构职权分工的整体安定。以宪法权威和宪法稳定为代价，明显不符合比例原则，且潜含巨大风险。然而，在面对法院适用宪法之必要性时，这一理由显得极为生硬。虽有理有据，但难以令人信服，至少不是一种进取的姿态。并且，以法院无权适用宪法为由，而拒斥宪法的司法适用，可能存在适用范围的误解和概念上的混淆，进而阻滞制度空间的挖掘和路径探索。在适用范围上，上文已述及，宪法司法适用的范围不局限于《宪法》文本，还包括同样承载宪法规则的宪法性法律。宪法性法律与普通法律相似，基本由规范宪法主体行为的权利义务性规范组成，因而其司法适用性相对较强，并不存在因宪法的纲领性或原则性而不能适用的理由。事实上，在制度的实际运行层面，业已进入审判过程的选举资格诉讼和国家赔偿诉讼，无疑便是法院直接适用宪法规则（《选举法》和《国家赔偿法》）解决争议的典型例证。当然，此种例证仅限于范围极其狭窄的纯粹宪法争议，凭此远不足以推翻法院无权适用宪法的一般规定。但这一经验例证却可有力表明，承载宪法规则的宪法性法律，通过特定路径和机制适用于有关政治权利救济的诉讼中，已构成我国宪法司法适用的模式之一。当然，这一模式还未全面铺展至所有的政治权利救济，但在宪法体制内部却有足够的空间容纳此类诉讼。另一方面，在概念理解上，法院无权适用宪法，实际陷入一种定向思维，极易走入制度的“死胡同”。它停留于法院的单维视角，对过往的宪法司法化运动批评有余，创见不足。它由于没有关照到整体宪法体制设计及各个国家机关间的职权配合及其协调关系，就很难意识到，当法院无权适用宪法而使争讼搁置时，来自于宪法体制内其他国家机构的职权协调或配合，将会帮助法院从“死胡同”中开辟一条新的出口。关于这一职权协调或配合，较为常见的是刑事诉讼中公检法的“分工负责、互相配合、互相制约”关系。法院围绕“适用法律”与有权机关形成法律理解、法律解释和法律监督等职权关系，也是宪法体制视角下不同国家机关互相配合的体现。在整体宪法体制的意义上，宪法的司法适用，不是法院单向度对宪法的适用，而是宪法规则在法院裁判争议过程中的适用。因此，所谓宪法的司法适用，是指围绕裁判争议的现实需要，在有必要适用宪法解决争议的案件中，利用宪法体制内的职权协调机制将宪法规则导入审判过程，将有权机关对于宪法的解释和适用与法院审判结合起来，由此绕开法院无权适用宪法的“马其诺防线”，这既符合宪制结构，也回应了宪法司法适用的必要性。从以法院为主体的适用宪法，到宪法规则在法院审判过程中的适用，这一思维转换的益处在于：第一，严守宪法界限，从整体宪法体制的视角，依托宪法体制内部的职权协调机制，化解法院“无权”与“必要性”的紧张关系。第二，恪守宪法与法律的分野，跳出《宪法》文本的教条，主张一般性的宪法规则在司法中的适用，据此明确宪法适用于争议裁判的两个面向：一是适用宪法立法规则解决争议的法律依据问题，二是适用宪法政治权利规则解决政治权利诉讼争议。第三，避免空洞而有害的制度移植，不带有法院中心主义和扩大法院职权的幻想，从争讼解决的现实需要出发，以“戴着镣铐跳舞”的态度，挖掘和拓展现行宪法体制回应现实需要的制度生命力。

四、宪法司法适用的三种路径

（一）程序转接。以齐玉苓案、河南种子案为代表的一些热点案例充分表明，在一般案件中，法院对于法律的适用，会因法律本身的漏洞、法律间的冲突乃至法律的违宪等法律依据问题，而影响争议的正常解决。号称“宪法司法化”第一案的齐玉苓案，通过下级法院请示制度，由最高人民法院作出批复，该批复适用了宪法上的受教育权条款，虽补足了民法在该领域的漏洞，但属明显的越权行为；河南种子案是由主审法官直接判决《河南省种子条例》与作为上位法的《种子法》相抵触而无效，其中法理虽十分清楚，但亦属于法官越权。妥当的做法是，依托《立法法》规定的立法监督制度，将法律依据争议通过法定程序转接到立法监督机关。针对适用法律的合宪性问题，即法律漏洞、法律间冲突（平行或纵向的冲突）、法律违宪三种情形，《立法法》规定的立法监督制度分别作出对应处理：第一，针对法律漏洞，可通过《立法法》第45条和第46条的法律解释制度，由包括最高人民法院在内的部分国家机关，就法律制定后出现新的情况需要明确适用法律依据的，向全国人大常委会提出法律解释要求。应当注意，这一法律解释提请机制，主要针对全国人大及其常委会制定的法律。至于行政法规和地方性法规的相关解释制度，《立法法》并未涉及。但对于法院所适用的法律依据而言，存在诸位阶立法适用先后顺序的潜在判断，也即：当法律（狭义）无据可循时，便追索行政法规和地方性法规，如在行政法规和地方性法规中发现相关依据，便可援引适用；而行政法规和地方性法规同样无据可循，便追索政府规章和其他规范性文件（仅限于行政诉讼），在确认政府规章和其他规范性文件合法性的前提下，可作为参照，也可不适用，最终确认存在法律漏洞。这一判断立足于法官对宪法的“遵守”，也即，确认法律漏洞的存在，实际就是合宪性解释机制在法院审理过程中运用的结论。第二，针对法律间冲突，可通过《立法法》第97条的法律撤销制度和第99条的提请审查制度，就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，由包括最高人民法院在内的部分国家机构，向全国人大常委会提出书面审查要求，由普通公民或包括各级法院在内的其他国家机构，向全国人大常委会提出书面审查建议。值得注意的是，全国人大常委会制定的法律如与宪法相抵触，仅能通过第97条由全国人大改变或者撤销，并不在提请审查之列。另一问题是，关于第97条撤销制度的启动，除第二款全国人大常委会的撤销权行使适用第99条的启动程序外，《立法法》未做规定，其与法院审理过程中的法律依据问题处理的衔接程序还不够清楚，有待立法明确，以便进一步疏通法院与立法监督机关的沟通渠道。此外，针对法律间的平行冲突，《立法法》也没有作出规定，实践中一般由制定机关自行纠正，但就法院的审理需要而言，也需立法明确。第三，针对法律违宪，可沿用上述《立法法》关于法律间冲突的解决机制，但法律违宪侧重于实质判断，因而应当更为谨慎，此时应统一按照《立法法》第99条交由全国人大常委会进行合宪性审查。〔12〕同时，除非有明确违宪的情形，法院对此应保持谦抑态度，这是我国宪法体制下法院职权定位的要求。就法院而言，当法院在审理过程中遇到上述三类法律依据问题时，应当中止诉讼，然后通过上述机制进行提交，提交的路径有三种：第一，通过案件逐级请示制度提交给最高人民法院，由最高人民法院依据《立法法》第99条第1款向全国人大常委会提交审查要求；也可依据《立法法》第99条第2款由本级法院向全国人大常委会提交审查建议。〔13〕第二，由法院提交给同级人大常委会，通过人大系统内部传递机制逐步提交到所在省级人大常委会，再由该省级人大常委会依据《立法法》第99条第1款向全国人大常委会提交审查要求。相比较而言，经由人大系统的逐级提交更符合宪法的运行机理，因为我国宪法体制本身就是由上下级人大的关系串联起来的，并且，如果由法院内部的案件请示制度来提交，有可能会模糊法院上下级之间监督与被监督的关系，消解上诉制度的功能。此外，在处理地方性法规的合宪性问题时，如果经由人大系统提交，则可以在省级人大常委会对地方性法规的合宪性进行自我审查，就有可能不用再提交到全国人大常委会，由此缩短周期并降低成本。第三，诉讼当事人可以依据《立法法》第99条第2款，向全国人大常委会或者有权机关提出规范性法律文件违宪审查的建议。但这一路径存在较大的不确定性，因为全国人大常委会并不一定采纳建议，进而有可能耽误诉讼进程。综上，所谓程序转接，可总体表述为如下过程：起诉—审理—法院通过合宪性解释机制发现法律依据问题，中止诉讼—通过宪法渠道移交有权处理该宪法问题的机构（三种渠道）—法院恢复诉讼，按照该机构的处理决定进行裁判。值得特别说明的是，被评为2014年中国十大宪法事例之一的“全国人大常委会解释公民姓名权”，源起于地方法院在审理姓名权纠纷中法律依据不明确的情形（北雁云依案），法院通过内部请示制度提交到最高人民法院，最高人民法院依据《立法法》第46条提请全国人大常委会进行法律解释。该路径正是程序转接的体现之一，可谓在宪法司法化运动之后一种新型尝试，同时也是符合宪法体制的尝试，值得肯定。（二）基本法律授权。政治权利及其对应的政体构成、配置与运行，构成宪法的专属调整领域。存在于该领域的政权权利诉讼，属于纯粹的宪法诉讼。一般而言，诸如代议机构选举、议员履职等问题主要通过政治渠道解决，但其中不可避免地会涉及政治权利保障的司法救济问题，这在我国也不例外。在我国诉讼体制中，存在两种较为特殊的诉讼类型，即选举资格诉讼和国家赔偿诉讼。从诉讼类型分类来看，《民事诉讼法》将选举资格争议视为特别程序，《国家赔偿法》对国家赔偿诉讼的定性也不明确。就其性质而言，此类诉讼既无法归入民事诉讼，也与刑事诉讼或行政诉讼无关，当属典型的宪法诉讼。法院在裁判此类争议时，直接适用《选举法》关于选举资格的规定和《国家赔偿法》作为裁判依据。就其形式而言，法院突破了不得适用宪法规则的“无权”限制。为何这一违宪的做法，可以得到现行宪法体制的容忍与认可？探究其原因，可发现，法院乃是通过获得基本法律的授权而直接适用宪法规则。依据《立法法》第8条和第9条规定，司法制度属绝对性的立法保留，只能以全国人大及其常委会以法律形式进行规定。这一授权可算体制弹性的彰显。对于政治权利的救济，通过法院将其法律化处理，可有效祛除政治性，从而避免诸多不相干因素的干扰，获得基本的政治共识，也可更为有效地消解政治异议。但我国并无专门受理宪法争议的宪法法院，因而以此种授权的方式赋予法院一定范围内的政治权利诉讼处理权力，既满足了现实的需求，也因其严格的范围限制和程序规范，不致冲击现行宪法体制。此类涉及政治权利的争议形成比较罕见的保护性宪法关系，大体包括以下几种类型：（1）因人大代表违法而遭罢免的宪法关系；（2）以选举权为典型的政治权利受到侵犯而产生的宪法关系；（3）因国家机关的违法管理行为造成公民和组织财产损失而产生的国家赔偿的宪法关系。〔14〕就目前而言，在第一类保护性宪法关系中，由于人大代表履职制度较为笼统，法院所适用的法律尚无法对代表履职作明确的规定，因此其进入宪法诉讼程序的时机并不成熟。第三类已经通过《国家赔偿法》的授权顺利进入诉讼程序。第二类保护性宪法关系值得特别说明。由于与部分政治权利相对应的《选举法》《集会游行示威法》业已制定，相关权利保护的法律依据业已明确，其进入诉讼程序的形式条件已经具备。以选举权为例，目前还停留于选举资格争议，但多年前发生的民族饭店选举权案业已表明，目前的仅在选举日发生选举资格纠纷的诉讼程序，无法全面保障选举权，全面的选举权诉讼程序设计已十分必要。此时可以通过基本法律的授权授予法院解决这些问题、处理宪法有关的公民权利受到侵害的诉讼的职权，这就是中国宪法诉讼空间之所在。（三）空间拓展。2014年《行政诉讼法》修改，设置了对规范性文件的附带审查制度。在行政诉讼中，法院可应原告的请求，对行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件的合法性进行附带性审查；如果经审查认为其不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。〔15〕这一附带性审查模式，体现出强烈的法院监督行政的色彩。这一监督，本身符合宪法体制下法院与行政机关的横向关系配置，且在实践层面上极为符合当下监督行政的要求。但这一制度仅针对规范性文件，尚未扩展至对规章进行审查。在行政诉讼中，法院对规章的态度，还是“参照适用”。所谓“参照适用”，暗含了法院对规章的审查。也即，当法院认为规章不合法时，有权选择不予适用。但法院不能对该存在合法性嫌疑的规章宣布为不合法。一般认为，行政诉讼中法院对规章的这一态度，也是法院对行政机关进行合法性审查的一种做法。〔16〕那么，附带性审查能否将范围扩展至规章？《行政诉讼法》既然迈出了对规范性文件的合法性审查这一步，是否还可以更为积极？传统上，行政通过对议会立法的执行和遵守而获得合法性，但在行政主导背景下，行政机关获得立法权，往往会隔断与议会的正当性联系，从而陷入一种自我立法赋予合法性的境地。〔17〕在这一背景下，对行政立法合法性的外部审查，乃是控制行政行为合法性的重要举措。在我国宪法体制下，法院以附带性审查的方式对行政机关创设的规则进行审查，实际上正是顺应此种需求的应当之举。〔18〕规章是行政机关创设规则的一种重要方式。虽然在《立法法》中受到立法权限、立法程序和立法监督机制的全面规范，但将其纳入法院监督的范围，使之与行政相对人权益的司法保护形成直接联动，将会对规章形成强大的外部倒逼效应。并且，相对于人大的抽象审查，依附于行政行为合法性审查的法院附带性审查更具有现实关切感，且会围绕争议焦点展开更富操作性的合法性审查。在宪法体制中，这一扩展不仅并不遭遇来自既有职权安排的障碍，而且符合宪法体制下法院监督行政关系的深化要求。这可以从法院与制定主体的宪法关系这一角度来进行论证。法院不能审查法律和地方性法规。其原因在于，法院由人大产生，对人大负责，向人大报告工作。因此，法院当然不能颠倒这一基本关系，反过来对人大立法进行审查。至于行政法规，按照国家机构的横向职权配置规则，地方法院当然无权审查。但是，地方政府规章由地方政府制定，法院对规章进行附带性审查，符合宪法体制下法院对行政机关的监督要求。并且，以审判需要为导向，法院对规章提出合法性建议，而不作实质处理，也符合宪法体制的横向职权配置模式。《立法法》修改后，设区的市的人民政府拥有一定范围的规章制定权，在城市化和城市管理转型的背景下，城乡建设和管理等立法事项，广泛涉及征地拆迁、交通规划等与公民切身利益相关的方面。实践中此类争议相对较多，进入诉讼的可能性极大，将规章纳入法院附带性审查范围，既可积极回应民意诉求，也可进一步促进制定规章的规范化。由于规章是规范性法律文件之一，法院对规章的附带性审查，可在一定程度上作为宪法司法适用的路径，这一路径是宪法体制中法院与行政机关职权配置关系的空间拓展，也符合《立法法》修改背景下所产生的实践需求。

五、结语

宪法体制范文篇9

我国宪法对司法机关职能独立的规定

从国家权力的配置这一角度来说，司法独立是司法机关监督立法和行政机关的宪法依据；从司法权的价值实现来看，司法独立可以避免司法机关和法官受到外部因素的干扰而背离公正原则。所以，为保障司法独立而设置的制度是司法公正不可或缺的，尽管各个国家对国家权力的配置有所不同，但在实现司法公正这一价值目标上则是相同的。

我国十分重视司法公正，早在民主主义革命时期就初步确立了司法独立原则，如1946年《陕甘宁边区宪法原则》规定：“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉”，现行宪法对我国的司法权和司法独立原则进行了全面的规定，但我国是社会主义国家，司法机关的设置和原则同西方国家相比有不同的特点，不能用西方的司法独立来解释中国宪法规定的司法独立原则。

根据宪法的规定，我国的司法权包括审判权和检察权两个部分，分别由人民法院和人民检察院来行使，各级法院和检察院由同级国家权力机关产生，向它负责、受它监督。所以我国的司法机关是指人民法院和人民检察院，公安机关和司法行政机关虽然与人民法院和检察院有密切的工作联系，但它们属于行政机关的范围，它们的工作性质、组织机构和原则都与司法机关有明显的区别，因此它们行使的职权属于行政权的一部分。

为了保障司法机关能够客观公正地处理案件，我国宪法规定的司法独立原则是：

1独立不是司法权独立于行政权和立法权之外，也不是司法权与行政权和立法权相互制衡，因为我国国家机关的组织与活动原则不是三权分立原则而是国家机关之间实行分工与合作，权力机关在国家政治生活中居于核心的地位，其它国家机关都由它产生、向它负责、受它监督。司法机关和行政机关的宪法地位均低于国家权力机关，各级司法机关必须遵守权力机关制定的法律，接受权力机关的监督。

2.司法独立主要是指司法机关职能独立，宪法第一百二十六条和第一百三十一条分别规定人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉的原则，可见，宪法规定的司法独立是指宪法和法律赋予司法机关的权力，其它国家机关不能行使，司法机关行使宪法和法律规定的权力不受其它机关的意志的支配，只服从法律。

3.我国的司法权不是中央的排它性权力，而是在统一服从国家法律的前提下，设置地方司法机关，根据宪法和有关组织法的规定，地方司法机关由地方国家权力机关产生，向它负责、受它监督，最高人民法院与地方各级人民法院、上级人民法院与下级人民法院的关系是监督与被监督的关系，最高人民检察院与地方各级人民检察院、上级人民检察院与下级人民检察院的关系虽然是领导与被领导的关系，但是地方各级人民检察院在服从最高人民检察院的同时还要接受同级国家权力机关的领导。所以地方司法机关的经费主要来源于地方财政，司法机关的人事也主要由地方管理。

二、我国司法体制改革的必要性和应当遵循的原则

1.司法体制改革的必要性

第一，司法体制改革是社会主义市场经济的客观需要。宪法对司法权和司法独立原则的规定符合我国的国家性质和政治体制，但是，从宏观的角度来认识，这种体制主要适合计划经济条件下的利益观念和权力配置原则，这些观念和原则不仅不能适应社会主义市场经济发展的需要，而且造成对法律的作用和功能在认识上尚存在某些局限，对法律的社会性和法律原则的科学性重视不够，使得司法制度的改革远远落后于实际的需要。因此，随着社会主义市场经济体制的发展以及社会主义法治原则的确立，现行司法体制与市场经济的矛盾越来越突出。首先，在市场经济条件下，对司法公正提出了更高的要求。由于政府管理经济的手段和方式发生了变化，政府对国民经济的管理主要依靠法律手段，因此，司法机关的作用显著提高，改革司法制度是适应社会主义市场经济的客观需要；市场经济的发展使市场主体和公民的经济活动范围扩大，他们对经济利益以及财产权的法律保护十分关注，政府行为和市场秩序的法律对经济体制的建立和运行起关键性的作用，这些都是需要通过对司法行为来体现，如何改革司法制度使之最大限度地发挥公正司法的职能成为迫切需要解决的现实问题。

第二，司法体制改革是社会主义法治原则的要求。

宪法确认社会主义法治原则，强调依法治国，法治原则成为包括司法机关在内的一切国家机关的组织与活动原则，根据法治原则，为保障司法机关职能独立，必须要对司法体制进行改革，促使其由计划经济时期的司法体制真正转变为市场经济体制下的司法体制。但经济体制的转变要求与之相适应的司法体制，通过发挥司法职能来体现司法正义、维护市场秩序，由于我国司法体制与市场经济体制之间存在某种不适应性，因此在实践中出现了较为严重的司法腐败、地方保护主义现象，不仅不利于司法机关的权威，而且不利于依法治国、建设社会主义法治国家这一战略目标的实现。

2.我国司法体制改革必须遵循的原则

为了保障司法公正，必须要根除司法腐败和地方保护主义，并最终促进司法体制的改革。而司法体制的改革涉及到社会主义法律制度的各个方面，并且与政治体制改革具有同步性，因此，对我国的司法体制改革必须要遵循以下三项原则：

第一，司法体制改革必须要符合宪法规定的法治原则。法治原则不仅要求依法治国，而且更重要的是要求法律的权威性，即在实际生活中体现法律权威大于个人权威，司法机关对法律的适用是法律权威的直接体现，因此，司法体制的改革要充分考虑到我国社会主义法治建设的战略方针，既要提高司法机关的宪法地位，使之与法治原则相符合，有利于发挥其独立司法的职能，又要从体制上进一步加强对司法机关的制约。

第二，司法体制改革必须要符合社会主义市场经济发展的需要。经济发展要求效益优先，而经济发展是社会发展的一部分，司法体制改革的目的之一就在于在效益与公平之间取得某种协调，我国现阶段的司法体制是在计划经济条件下形成的，不能完全适应市场经济条件对司法公正的需要，因此通过改革司法体制促进司法公正，监督国家行政机关依法行政，维护公民和法人的合法权益是司法体制改革适应社会主义市场经济需要的基本内容。

第三，司法体制改革必须要借鉴外国司法制度中的有益经验。司法公正是近代民主与法治国家建构司法体制的基本目标，为了实现这一目标，外国在司法机关的设置、司法机关的组成、以及维护司法机关职能独立等方面积累了许多有益的经验，这些经验是法律文化的重要组成部分，并没有意识形态方面的属性，完全可以为其它国家吸收和借鉴。我国是社会主义国家，但由于历史和文化传统的影响，我国的司法体制及其运作有许多不利于司法公正、不符合法治原则的地方，因此有必要在坚持人民代表大会制度这一根本政治制度的前提下，结合我国的国情适当吸收外国法治建设的先进经验是司法体制改革的重要途径。

一、对我国司法体制改革的几点建议

1.司法机关领导体制的改革

根据宪法的规定，人民检察院实行双重领导体制，即受上级人民检察院和同级国家权力机关的领导；人民法院实行同级国家权力机关领导，上级人民法院对下级人民法院实行监督。实践证明，在市场经济条件下，这种领导体制使得司法机关独立行使职权遇到较大的困难，因此，根据法治原则对法律适用和法制统一的要求，在设立全国最高检察机关和最高审判机关的基础上，根据案件管辖的范围来设立下级司法机关，各级司法机关的组成由最高国家权力机关决定。

司法机关统一执行国家制定的法律，不按行政区域来设置，而是根据司法机关管辖案件的需要来设置，如，在最高法院之下可设立若干上诉法院，然后根据需要设立地方法院和专门法院。司法机关领导体制的改革与我国宪法规定的政治体制和国家机关的组织与活动原则并不产生根本的冲突，原因是：第一，宪法规定最高国家权力机关有权监督和指导地方各级权力机关，最高国家权力机关有权撤销地方国家权力机关制定的与宪法和法律相冲突的地方性法规，有权改变和撤销地方国家权力机关的不适当的决议，地方国家权力机关制定的法规、的决议必须要符合宪法、法律以及最高国家权力机关的决议。第二，我国是单一制的国家结构形式，地方政府的权力在宪法上规定为地方性的重大事项，而地方性的重大事项显然并不包括司法权，在单一制国家，地方政府的权力来自中央授予，并不是一种固有权，中央可以根据政治、经济形势发展的需要对地方政府的权力范围进行适当的调整。在地方司法机关的性质上，宪法根据我国单一制国家结构形式的特征，规定民族区域自治地方的自治机关只包括权力机关和行政机关，而不包括司法机关，这一规定本身即说明保护法制统一是宪法的基本精神。第三，宪法虽然没有规定三权分立与制衡，但规定国家机关之间应当相互分工与合作，宪法规定国家各级行政机关应当依法行政，根据宪法的规定，我国行政诉讼法规定人民法院对行政机关的具体行政行为是否合法实行审查，根据法律的规定，人民检察院对公安机关和司法行政机关及其工作人员的活动是否合法进行监督。司法机关对行政机关的行为进行审查和监督是根据宪法授予的对案件的管辖权而取得的，因此，司法机关是统一适用国家法律的机关，它的工作性质决定了它必须统一服从宪法和法律，而不能受制于地方政府。

2.司法机关经费体制的改革

根据现行的财政体制，地方各级司法机关是地方政府的一部分，因此司法机关的办案经费和司法机关工作人员的工资由各级地方财政负担。这种经费体制一方面造成司法机关内部经费多少不统一，不同地区的司法机关工作人员的工资标准高低不一，而且是司法机关腐败和地方保护主义的主要根源。解决这一问题的途径在于各级司法机关的经费由国库统一开支，地方不再负担司法机关的经费。

现行司法机关的经费体制往往导致司法机关办案经费不足、司法官员标准工资偏低的现象。由于地区与地区间在经济发展上不平衡，富余地区的财政收入高于贫困地区，因此司法机关的经费相对较为充足，贫困地区的财政收入较低，司法机关的经费便难有保障，而司法机关所要解决的案件并不因为经济落后而减少。即使是在财政富裕地区，地方政府领导对司法机关重视的主观程度也影响经费的来源，总的来说，经费的投入大多不能满足司法机关办案的需要。由于经费不足，司法机关便不得不自己筹措经费来购置设备和发放工作人员的福利，有些司法机关便利用管辖案件的权力收取不符合法律规定的费用，尤其是部分司法工作人员利用自己分管案件的权力从当事人处获得好处，从而影响司法机关的公正司法。

现行司法机关的经费体制往往导致司法机关“严重地方化”，不符合司法机关的宪法地位。由于地方司法机关的经费只能靠地方财政开支，因此司法机关产生为地方经济服务的思想是可以理解的。然而经费控制足以左右司法机关的意志，往往使司法机关在适用法律解决案件时受地方政府的干涉或者潜在的威胁而自觉地维护地方的利益。但却是以牺牲国家法律的权威性和统一性为代价，这种现象如不加以改变则可能造成损害市场经济秩序，损害司法机关的宪法地位。

3.建立符合国情的法官制

司法机关的公正司法与完善的法官制是分不开的，由于司法机关适用法律解决案件需要法官经过严格的法律训练，具有专门法律知识和职业道德，其任职和免职条件均十分严格，待遇也相对优厚。他们通过自己的工作体现法律的正义，因此，在那些法治传统比较浓厚的国家，法官是正义的象征。

宪法体制范文篇10

立法体制主要包括立法权的归属、立法权的范围、立法权的行使、立法权之间关系等方面的内容。在加强法制建设的今天,谈谈立法体制及其有关这方面的问题,无疑将对立法实践产生促进作用。鉴于近几年来立法理论工作和实践工作者对此进行了广泛而深入的研究,也发表了不少专著和论文,为此,我只想从民族自治地方立法权着眼,就我国立法体制中的有关问题谈点粗浅看法。

一、民族自治地方立法权在我国立法体制中一直占有十分重要的地位。

新中国的立法可分为四个阶段。1949一1954年为第一阶段。这一时期,实行的是中央与地方相应分权。在中央,根据共同纲领,中国人民政治协商会议全体会议行使全国人大的职权,制定中央人民政府组织法;在一般地方,根据各地方政府组织通则,大行政区、省、市、县的政府可拟定法令、条例或单行法规;在民族自治地方,根据1952年民族区域自治实施纲要,民族自治地方乡以上的各级民族自治机关有权制定单行法规。1954一1956年为第二阶段。1954年第一届全国人大召开以后,立法体制变为中央高度集权,根据1954年宪法,全国人大行使国家立法权,有权修改宪法,制定法律;全国人大常委会有权解释法律,制定法令;国务院没有立法权,只有权向全国人大及常委会提出议案。在地方,1954年宪法取消了一般地方享有法令条例或单行法规的制定权,但规定民族自治地方有权制定自治条例和单行条例。1957年一1976年为第三阶段。这一阶段的立法体制仍如1954年宪法所作的规定,在中央,全国人大是行使国家立法权的唯一机关;在地方,除民族自治地方外,其他地方均无立法权。这一阶段,中国立法跃入低谷,在长达20年的时间里,全国人大除了通过了《1958年到1967年全国农业发展纲要》和1975年宪法外,竟没有制定一个法律。全国人大常委会也仅在1957一1958年通过了7个条例。1978年党的十一届三中全会以后,发扬社会主义民主、加强社会主义法制被提上日租,中国立法由此进入历史新阶段。在这一阶段,中国立法体制有过几次变化。1979年地方组织法规定,省级人大及其常委会享有地方性法规制定权,并确定了地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权的归属。1982年和1986年两次修改地方组织法,把地方法规制定权逐步扩大到省级政府所在地和经国务院批准的较大的市的人大及常委会。这样,初步形成了一个由国家立法权、行政法规立法权,地方性法规立法权、自治条例和单行条例立法权构成的立法体制。通过粗略考察新中国立法体制的变革,我们可以发现,尽管新中国的立法体制几经变故,但民族自治地方立法权始终被予以确认和坚持,即使在立法体制由中央高度集权时期和地方文法权被普遍废止的时候,民族自治地方的立法权仍然被充分肯定。由此,我们可以得出结论:民族自治地方立法权在中国立法体制中一直占有十分重要的地位。

二、研究中国现行立法体制应充分考虑民族自治地方立法权的法律地位。

根据现行宪法和地方组织法的规定,现行中国立法体制的结构是:(‘)全国人大及其常委会行使国家立法权;(二)国务院根据宪法和法律行使行政法规制定权;(三)省、自治区、直辖市和省级人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下一,制定地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案,(四)民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。对于宪法上的这一规定表明现行中国立法体制是怎样的立法体制,法学界看法不一。有人认为是一级立法体制,有人认为是二级立法体制。“一级立法体制”说显然失之偏颇。“二级立法体制”说认为,宪法确立了中央和地方两级立法体制。“两级”是指全国人大及其常委会制定法律和国务院制定行政法规为一级,一般地方制定地方性法规、民族自治地方制定自治条例和单行条例为一级。在这里,“二级立法体制”说将一般地方制定的地方性法规和民族自治地方制定的自治条例、单行条例都作为一级看待,是不合适的。因为:第一,宪法规定地方性法规不得同法律和行政法规相抵触,但宪法并没有规定自治条例和单行条例不能同地方性法规相抵触,这表明自治条例和单行条例不需要象一般地方性法规那样必须以行政法规为依据,所以,在这一点上就不能说它们同地方性法规是同一级。第二,我国许多法律明文规定民族自治地方的人民代表大会可以根据当地民族特点制定变通规定或补充规定。以婚姻法为例,结婚年龄男不得早于22周岁,女不得早于20周岁的规定,省和直辖市的人民代表大会和它的常务委员会制定的地方性法规无权改变这个规定,但民族自治地方的人民代表大会则可以根据当地民族的风俗习惯等具体情况制定单行条例作出变通规定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治县、松桃苗族自抬县、镇宁布依族苗族自治县等都先后制定了执行婚姻法的变通规定,即把结婚年龄变通为男不得早于20周岁,女不得早于18周岁。从这方面着眼,自治条例和单行条例不应和地方性法规是同一级。那么,应当怎样表述我国现行的立法体制更为确切一些呢?分析中国现行立法体制,可以发现这样三个特点:第一,实行中央集中统一领导,国家立法在整个立法体制中处于领导地位,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例要以宪法和法律为依据,不得与之相抵触。第二,实行多级并存。全国人大及其常委会制定国家法律,国务院制定行政法规,一般地方制定地方法规,它们在效力上有着明显的级别之差。第三,多种立法权相结合。如前所述,由于一般地方性法规和自治条例、单行条例在效力等级上无法作出明显的划分、“级,的概念无法表明一般地方性法规同自治条例、单行条例的关系,所以,我们不妨用“种”的概念来反映各种立法权的关系,即多种立法权相结合。这多种立法权相结合的含义是:国家立法权、国务院行政法规立法权,一般地方性法规立法权、民族自治地方立法权。把以上三个特点综合起来,可作这样的表述:中国现行立法体制是中央集中领导的、多级并存、多种立法权相结合的立法体制,而不是所谓的二级体制。

三、民族自治地方的立法足其它法律法姚的补充和完善,任何国家立法机关和一截立法机关都不能随意取缔。

我国地域辽阔,民族众多,无论经济、文化,还是交通运输等,南北东西相差甚远,再加上少数民族自身的特殊性和复杂性,可以说构成了一个多极化的中国版图,因此,我认为无论什么法律都不可能包罗万象、一法贯穿,即使是宪法和民族区域自治法,也只是一些原则性的东西,具体的东西都必须通过单行法规和自治地方制定的自治法规来补充和完善,但是无论地方法规、单行法规,还是自治条例都不得与母法(宪法)相低触。这是由我国的国体和政体所决定的,也是立法工作必须遵循的一条根本原则。这一点不仅中国是这样,外国也是这样;不仅社会主义国家是这样,资本主义国家也是这样。试想,如果没有民族区域自治法,没有民族自治地方的自治条例,我国159个自治地方(即5个自治区、30个自治州、124个自治县、旗)、45个自治民族的自治权怎样体现,实行民族区域自治的含义何在,如果没有执行《婚姻法》的变通规定,全国数十个民族自治地方批准的“男不早于20周岁,女不早于18周岁”的结婚年龄又岂不是违法行为吗?等等,等等。所以我得出这样一个结论:即民族自治地方的立法是其它法律法规的补充和完善,任何国家立法机关和一般地方立法机关都不能随意取缔。