宪法体制的行政监督思索

本文作者：廖原工作单位：中南财经政法大学

当前对行政权的控制仍然存在许多问题，我国选择了法治作为控制行政权的基本路径，但其中相当部分的制度、机制并未能良好地运行起来，与法治化的目标尚有较大差距。要实现行政内部监督法治化，行政内部监督的权力配置是一个不可回避的关键性问题。“对权力实施监督必须要有监督的权力，权力体系内的权力配置与监督权的地位直接影响到监督的效力，加强监督必须重视对权力结构的研究，最终要从权力结构上解决问题”。监督权与被监督权之间必须是一种大体平衡的关系，监督权过小难以起到监督效果，监督权过于庞大，其本身又会成为难以制约的权力，监督权虽为制约和监控行政权而设立的，但其自身也必须符合法治行政中权力的有效与有限原则，因此行政内部监督的权力结构应适当而均衡。行政机关的权力结构和行政内部监督之间联系极为紧密，可以说行政权力结构决定着行政内部监督的成效。一个国家的整体权力结构的布局是宪法要解决的问题，因此要梳理我国行政内部监督权力结构，必须从宪法规范中来考察行政权力的基本结构的形态以及这种结构形态对我国行政内部监督会产生哪些影响。

一、行政机关的权力结构

（一）宪法所架构的行政权力结构。权力结构包含着两重涵义，一重是权力的内在结构，包括了权力的要素构成等。另一重是形式上结构，指的是权力整体布局的问题。周永坤先生认为“，权力结构是指权力的组织体系，权力的配置与各种不同权力之间的相互关系”。孔繁军先生则认为“所谓权力结构是指因权力分配而形成的各权种之间及各权种与人民权力整体之间的相互关系及依赖这种相互关系所形成的权力体系。在法治国家中，权力结构问题是法治的基础问题，也是核心问题”。两位学者虽然表述不同，但意思相近。我国宪法将权力分为所有者和行使者，所有者是人民，而代表人民行使权力的是国家机构，孔繁军先生就是从权力的所有者与行使者这两者之间关系来分析权力结构的。周永坤先生则从权力自身来看，由组织体系、权力配置以及不同权力之间关系来解释权力结构，而人民权力也是无法回避的问题。行政权力结构是权力分工基础上的行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态结构。我国行政权力主要还是由政府部门行使，因此其结构的基本构成是政府权力结构，“主要是指一级政府内部的机构框架和权力配置，其横向结构涉及到政府机构的规模、权力分工、不同职能机构的比例，各类机构之间的关系等，纵向结构包括管理层级，各层级的权力配置以及层级之间的关系”。也就是说，行政权力的静态结构体现于我国行政组织的整体布局，宪法不可能将行政机关的组织明确地规定出来，而是通过纵横方向配置权力的形式来设置行政组织。国家权力结构有横向与纵向之分，横向是将国家权力依其性质分为立法、行政、司法，纵向而言就是中央与地方之间的权力配置。具体到行政机关的权力结构，大体也可以按纵横两道来进行划分。宪法对行政权力的横向结构设计，主要通过对政府职能的配置来实现。宪法在国家机构这一章中对国务院与地方各级政府的职能、职权进行了划分，由此而形成了各级政府的横向权力结构。如《宪法》第89条第（五）至（十一）款对国务院职权的规定，就要求国务院根据职权职能的要求设立若干部委来履行这些职责。而地方各级政府同样依据宪法所配置的职能职权来设立本级政府的各个部门，搭建起权力的横向载体。各级政府之间的关系是中央政府统一领导地方，地方政府中下级政府服从上级政府的领导。而作为地方政府与中央政府在与政府部门之间的关系上是有很大区别的。宪法对于国务院的职权用的是“领导和管理”，而各级地方政府的职权只用了“管理”，可见它们之间的权限是有区别的，这种权限的分配方式意在加强中央政府的统一领导。我国的权力形态主要以中央集权为主导，强调的是地方服从中央，下级服从上级，由此我国的行政内部监督的主要权力形态是以权力的层级制为主。从中央到地方行政权力的分配状况看，其结构是一个金字塔型，在顶端集合到一点，而越往下其结构面越广。每一层级的政府与其部门之间也存在一个塔形结构，政府作为本级政府部门的管理者，其权力等级高于政府的部门。而政府的权力直接对应的是上一级政府，政府部门的权力点则对应的是两点，一是本级政府，二是上一级的政府职能部门。因此本级政府与上一级的职能部门都有相应的权力来控制和影响职能部门。同一级的政府部门则各自在职权范围内对其他部门形成一定的制约力，这样就形成了一种行政权力制约的复杂结构。行政内部权力的监督与制约也即是行政权力的动态结构，行政权力的动态结构受制于行政组织的结构，由此可知我国的行政权力动态结构主要是一种自上而下的垂直运动过程。

（二）行政权力结构的调整趋势。宪法首先是从静态来规范行政组织与行政权力的结构，权力必须具体化并在实践中运行。行政权力结构是属于行政体制的范畴，现行宪法颁布实施之后，我国对行政体制进行了多次的改革。行政权力结构必须要与经济体制相匹配，因此在实行了经济体制改革之后，行政体制必须要随之调整，概括而言，行政权力结构调整的方式主要是放权、分权与收权。放权主要是纵向的权力结构调整，将中央权力向地方下放，给地方更多的自主权。在中央与地方之间的权力关系上，一直存在着放权与收权的博弈。这其实体现了一个法律关系上的问题，从目前宪法的规范来解读，地方各级政府是被当成中央在地方的代表，因此地方政府必须严格遵循中央的指令来行事。但实际上地方既有自身的利益需求，也有地方的特殊性，在现行宪法与法律中没有将中央与地方的权限划分得很清晰的基础之上，行政权力结构只是在政府组织这一层较为明确，而组织所承担的职权与职能则相对模糊。法与现实出现了较大的反差，导致了多次改革的循环往复而收效却不大。分权主要是横向权力结构调整，将政府权力向社会分解，能由社会自主处理的事务政府不再过多干预。社会与国家的相对分层是宪政的另一个重要基础。政府的功能总是有限度的，即便是在计划体制下的所谓“全能政府”，国家统管一切的时代，也并未能将一切事务有效地管理好，政府过多插手市场和社会的事务，反而造成了人民需求与公共供给的巨大矛盾。“发育成熟的社会自治使得公民可以根据自愿原则组织起来，提供公共服务和处理公共事务，自发形成一些社团或协会满足特殊公共需求。大量非政府组织或第三部门承担了政府不再行使的职能，既能满足公民的公共需求又能提高满足这种需求的效率，因为这些自治组织提供的服务非常具有针对性，交易成本低”。就我国的现状而言“，在市场日益发达的今天，在原有的自上而下的社会治理体系之外，出现了大量政府无法控制的自发性因素。无数的公司与政府不具备原来国有企业与政府之间的那种行政隶属关系。大量的流动人口也脱离了原有的行政控制体系，政府控制的覆盖率已经大幅度地缩小。政府仅仅通过社会原有的信息传递系统，已经远远不能了解整个社会的状态。同样，通过这种行政化的自上而下的体系，政府也不能有效地治理每个人。政府与松散的个体打交道的成本，高得无法承受”。因此行政体制要能顺利改革，必须培育好社会公共治理的环境。而这在我国现行宪法中已然得到关注，如宪法中关于公民结社权以及基层群众自治组织的规定，其实都是宪法中对于行政体制改革的制度基础保障。收权是将部分地方权力回收，减少地方干预，确保职能的有效行使。比如将一些政府部门进行垂直化管理，或将原属于地市一级管理的县级地方由省级政府来管理，减少层级干预。收权最具代表性的措施就是实行垂直化管理模式，主要方式是对一些部门实行了中央垂直管理或省以下垂直管理。该模式在一定程度上是对中央与地方职权以及目前的行政部门的双重管理模式的反思。其目的是为了遏制地方保护主义、保障上级政府的政令畅通，是中央和地方关系、上级政府与下级政府关系方面一个重要的改革举措。但垂直管理并非一剂能治“百病”的药方，必须要对中央与地方之间的权力关系，地方与地方的权力关系进行明确划分，属于上一级政府职能职权的事务并且不宜由下级政府进行管理的业务范围，才能采取垂直管理的模式。“省管县”其实有双重效果，一是放权的效果，即将权力下放到县，增强县一级政府的权力，减少中间层级；二是收权效果，省一级政府将市一级政府管理县的权力收回，使市与县一样同处于省的管辖之下，从而可以对公共行政权力和社会资源进行再分配。《宪法》第30条将我国的行政区域划分为三个层次，第一层次是省、自治区、直辖市；第二层次是自治州、县、自治县、市；第三个层次为乡、民族乡、镇。从宪法条文的表述来看，县与市同在一个层次并无市辖县之意。市辖县是在20世纪80年代推行起来的，因此省辖县其实是对宪法原旨的回归。但是由于市辖县已经成为我国大陆地区主要的行政层级模式，因此目前省辖县的改革也只是在局部地区开展一些试点。

二、权力结构形态对行政内部监督的影响

（一）行政职能与职权的模糊化对行政内部监督法治化造成困难。宪法所配置的行政权力架构是一种大体的框架，基于宪法是国家的基本法，因而行政权力架构必须由宪法来确定，但是宪法又不可能对行政权力结构进行细致的划分，而且宪法对国家机构的规定仍存在着一些亟待完善的地方，纵向上看，各级政府间的职能定位不准，权限划分不清，事权与财权、组织人事权的配置缺乏科学性，如从《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》来比较，中央政府与地方政府之间，上级政府与下级政府之间的职能规定并无明显区别。从而每一级政府所设立的政府部门基本上呈现上下对应的状态，这样的模式，一方面可以强化上级对下级工作的控制，但另一方面又在一定程度上造成了机构的重叠和结构层次的错乱。而且在同一级政府中也存在着多重结构。横向看，行政机关职能交叉、权限冲突现象严重，在具体行政执法中冲突不断，行政管理的缺位和越位已成为比较突出的问题。由于主要的法律依据均没有能够达到清晰划分职能职权的功能，在实践中往往依靠政策和政府内部制定相应的行政规范文件来对政府部门的职权、职能进行调整和规范，削弱了法对行政的规范作用，对于职权与职能上的冲突又基本以行政的方式予以解决，难以形成长效管理机制，不利于行政本身监控法治化的形成。

（二）行政权力结构缺乏下位法的细化。《宪法》与《立法法》均给特定层级的政府配备了相应的行政立法权，对于上位法规定模糊之处，可以行政立法的方式予以清晰化。然而“，政府权力结构的规范化程度也不高，权力运行主要是依靠政策和习惯来维系，法律条文规定很少。确定行政机关职能和权力分工的‘三定方案’既不是法律、也不是行政法规，因此，政府的权力结构在一定程度上取决于部门领导的个人风格，因为各个部门、各个层级的权力边界并非十分清晰，其中有着许多自由裁量的空间”。因此在坚持法治原则的要求之下，政府权力结构应该有法律加以完善。

（三）行政层级的无序化造成层级监督的困难。层级监督中除了最高层级与最低层级之外，每一个层级的政府与政府职能部门均是监督者与被监督者，这是行政管理权的配备使然，上下级之间的权能难以从职能上划分导致了监督权难以突出，不利于强化监督的功能。相对明确的监察机关监督与审计机关监督，在宪法当中的地位不同，审计机关的设置是宪法单独规定，明确配置的；而行政监察则是和政府职权中与其他职权一起列举的，然而具体规范这两个机关职权行使的单行法中，对行政监察则规定了较多的监督权力，审计机关却无单独的处置权而只有调查与建议权。这显然与宪法所意图的监督权力结构不相匹配。行政权力结构的模糊性与我国目前所处的转型时期有着逻辑上的应然联系，转型时期宪法难免有其历史的局限性，而我国又缺乏相应的法治补充机制来弥补其条文中的局限，导致了大量的行政权力运行依赖行政的方式来进行。这样的环境下，多数无直接法律规范的行为难以依据法律进行规制，而只能依据行政规则来予以督促。其监督方式、监督责任呈现的是非规范化的状态。难以有效遏制行政的滥权和越权，也无法形成较具法治权威的威慑性监督效果。

（四）行政权力的垂直管理模式造成新的监督问题。市场与社会的不完善，造成大量的社会问题需要由政府采取措施来予以解决，政府成了整个国家改革的最重要的推动力。而在我国长期的历史文化背景的影响下，使国家在权力的配置上惯于采用纵向的权力结构，而欠缺横向的权力制约结构。往往一出现问题便习惯性地通过纵向权力配置来加强上级政府的职权。无可否认，垂直管理的确在一定程度起到制约地方保护主义，排除地方干扰的效果，但是这又会引发新的问题。垂直性管理的体制本身就存在一定的弊端。首先，垂直管理只是排除了地方政府对于职能部门的人财物的管理，地方政府仍可以采取其他方式来干扰垂直部门的执法活动，这就说明此种管理体制不是解决问题的根本方法；其次，垂直管理大多采取的是行政方式而不是法的形式来予以确定，因此其较为欠缺法定身份，在处理垂直管理部门与地方政府之间关系时难以用法治途径解决；再次，在相应的职能部门采取垂直管理之后，难以和现行的行政监督体制相配合，造成了专门监督的困难，在行政内部监督中过多依赖层级监督容易引发新的监督漏洞；最后，各级政府应按照地方的需要来设置职能部门，政府是公共产品的提供者，哪些产品应由中央来提供，那些产品应由地方政府来提供，必须看其适合性与有效性，这实际上要求只有专属于上级政府的职能设立垂直管理体制才是适合的，如果每一级政府都应履行的职能却被化为垂直管理，这实际上剥夺了地方政府的职权，消减了作为一级政府本身所应具备的行为能力，尤其是对职能部门的监督能力，也违背了宪法赋予地方政府的管理权限的规定。行政权力结构问题实际上影响了行政组织的构造，行政职能职权的实现以及行政的保障问题。行政权力结构的法治化程度直接关系到如何对行政权力予以制约的问题，因此在行政结构的配置上，要考虑各种权力之间的关系，在外部除了与其他国家机关权力关系之外，还有与执政党之间的权力关系，与社会自治之间的关系；在内部要将行政权力进行科学化配置，使行政权力结构清晰，各行政组织之间形成配合、协调与制约的法治机制，为形成法治化的行政内部监控机制塑造基础架构。