土地政策范文10篇

土地政策范文篇1

关键词：土地制度，主体功能区，区域性土地政策

一、引言

迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。

本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。

二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路

（一）以进行主体功能区规划为契机，开展国土规划

在我国经济发展的规划中，有以经济发展为主导的五年计划，有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划，有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中，各自为政，相互冲突，导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导，决定一个地方在一个阶段的经济面貌，也决定地方领导的政绩，因此，往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应，而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力，加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段，在城市建设规划方面，出现2-3年各地就进行一次规划修编，也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下，对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划，但是，由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期，另一方面，由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的，带有明显的计划经济色彩，对经济发展预期明显过低，造成土地利用总体规划大大滞后，越来越失去其权威性，甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划，是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城市规划和土地规划为支撑，逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机，把国土规划提上议事日程，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，实行科学的国土开发和保护，对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局，以《国土规划法》的形式予以明确，提高规划的科学性，减少行政干预，减少下位法之间的冲突和矛盾。

（二）有利于空间合理布局，形成区域梯度发展

改革二十多年来，区域之间的调整，土地政策起到了很重要的作用，20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面，区域朝着均衡方向发展，而乡镇企业之所以能全国遍地开花，在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业，解决农民的就业和收入问题。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比邻港澳的便利外，也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法，据调查，这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地，这就大大降低了企业创办的门槛，为招商引资创造了大大便利。90年代末以后，长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理，但这一区域80年代乡镇企业大发展时，留下了大量存量集体建设用地，为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。

随着珠三角和长三角的高度工业化，土地稀缺性大大提高，产业转移势在必然，中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一，土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区，由于土地稀缺性十分高，如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路，不仅导致土地的不集约、节约利用，而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展；重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色，土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验，避免建设用地完全通过征用的倾向，给集体建设用地进入市场开辟一个通道，将对优化开发区的发展具有重要战略意义；限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主，土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主，通过补偿和转移支付，缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此，在推进形成主体功能区建设中，根据不同区域的功能定位，形成区域性的土地政策，将有利于区域发挥比较优势，形成区域之间协调发展。

（三）建立和健全补偿机制，缩小区域差距，实现区域共同发展

我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展，一个很重要的原因是，一个地方不抓经济，该地区与其他地区的差距就会不断拉大，地方政府收入也上不来。

地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定，而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高，居民购买力越强，房地产业越活跃，土地市场也越发展，政府土地收入也越高。反之，一个地区的工业化、城市化程度越低，居民购买力越低，房地产业不发展，土地市场也无法发展，政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。

尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡，但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距，一个地方的产业不发展，尤其是地方可支配的收入上不来，光靠财政转移支付，无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。

解决的办法是，根据主体功能区的区域划分原则，对于能发展的区域（优化开发区域和重点开发区域）在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松，支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程；对于限制开发区域和禁止开发区域，除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外，在财政上专辟生态和环境保护基金，给予补偿；除了中央财政渠道外，还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制，即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿，办法包括建设用地指标可交易，建立政策性移民专区等等，让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果，让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境，形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。

（四）充分发挥市场机制的作用，实现稀缺土地资源的集约、节约利用

我国上一轮经济发展中，政府通过垄断土地供应主导经济发展进程，这种增长模式，虽然保证了工业化和城市化的高速度，但也带来政府经营土地和金融的高风险，农民权益受损，土地的粗放利用，形象工程林立，环境恶化，土地腐败。

我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色，但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是，要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断，发挥市场在土地配置中的基础性作用，通过价格机制反映土地资源的稀缺性，引导土地的更集约、更节约及更有价值利用；将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置，让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果，促进社会和谐和政治稳定。

具体而言，在优化开发区，土地政策的重点是，强化市场机制的作用，政府逐步退出对土地征用和供应的垄断，诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置，将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法，并形成地方规章，对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段，一定要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中的作用，既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又通过健全市场和农民土地产权保护，降低企业创办门槛，实现农民土地权利对土地级差收益的分享，为实现城乡统筹和共融提供制度空间。

三、主体功能区的土地政策设计

（一）优化开发区的土地政策

1.优化建设用地供应结构，促进城市化和工业化协调发展。（1）改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下，城市用地与工业用地的比重关系，提高土地的集约度和利用效率，推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变，促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，促进房地产市场的健康发展。具体途径是，将建议（2）中提到的减少的行政性划拨用地，转用于通过市场方式供应于经营性用地，以及将建议（4）中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。

2.强化市场在建设用地配置中的作用，探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。（1）严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。（2）着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以盈利性为目的的用地不得征用，土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。（3）限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围，明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。

3.严格控制建设用地增量，把盘活存量作为土地政策的着力点。（1）出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。（2）对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。（3）尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。

4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地；（3）城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。

5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在优化开发区，既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占，又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例，土地严管前，浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里，启动开发面积484平方公里，仅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建设用地的按计划指标控制与管理，再过5到10年，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整，以适应地方经济发展和城市化进程。（2）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（3）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

6.进行土地财产税改革试点，培植地方政府可永续利用的地方税源。（1）启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为三个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。（2）在土地财产税改革探索阶段，尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。

7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。（1）尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场，这样，一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。（2）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（3）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。

（二）重点开发区的土地政策

1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用，警惕和防范政府经营土地风险。（1）改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区，政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓，对经济发展的负面影响大。在一些省份，2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市，不利于区域协调发展，应该予以改变。（2）在重点开发区，地方政府也借鉴优化开发区的做法，实行政府土地储备和独家经营土地，但是，由于经济发展尤其是房地产市场发育不足，土地出让收益不理想，政府经营土地并非一本万利，应减少政府独家供应土地的局面，禁止政府将增量土地放入土地储备。（3）在重点开发区，基础设施用地比重过高，带来供地结构的不合理，也影响土地收益，应当予以改变。

2.尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户，促进制造业向重点开发区域的转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。

3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。（1）城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。（2）在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存，有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。（3）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（4）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。

4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。（1）应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益；集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。（2）所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。（3）要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市；建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。

5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地。（3）城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。

6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（2）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡。（3）随着经济发展，跨省耕地动态总量平衡将不可避免，建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

（三）限制开发区的土地政策

1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。（1）国家财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。（2）继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止，但是对于限制开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。（3）国家出台政策，建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。

2.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的“公地悲剧”问题，解决草场界定中的技术和产权问题。

3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程，带来当地人口致富，应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上，改变完全集中于大中城市的格局，对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。

（四）禁止开发区的土地政策

1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区，资源的保护具有国家公共品的特性，因此，必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口，因此，必须由中央财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。

2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策，对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用，考虑到这些地区的生态正处于修复期，当地农民还没有经济能力承担后续功能，继续10-15年的中央财政支持相当关键，因此，这一政策对于禁止开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此，在实施主体功能区以后，由于禁止开发区主要承担生态功能，中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。

土地政策范文篇2

中国农村土地承包制度的演变

中国农村土地承包政策是逐渐形成的，了解整个过程，有助于理解土地承包中各种问题的来龙去脉。

中华人民共和国前，中国农村土地实行私有制，土地占有极不平均。中华人民共和国成立后，我国农村土地制度的变迁大致经历了三个阶段，即到农业合作化运动，体制到现在的家庭联产承包责任制。1950年进行了，做到了耕者有其田，相对平均了地权。后开始了合作运动，到1956年全面实现了农业合作化，土地等生产资料由农民私有改变为集体所有。1958年，农业生产合作社改组为。彻底消灭了农村土地的私有制，实行了“三级所有，队为基础”的土地所有制。中共十一届三中全会后，农村政策开始发生重大变化。尤其是在1983年中共中央在《关于印发农村经济政策的基于问题的通知》后，全国农村由此普遍推行了包干到户。到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。为稳定农村的土地政策，1984年土地承包期一般应在15年以上。1993年又规定在原定的耕地承包期到期的，再延长30年不变[2]。

最近特别是2001年起，全国出现了农村土地流转即土地使用权转让的势头。截止到2001年底，全国农用地发生流转和集中的在5-6%左右。而在20世纪90年代初中期，这一比例只有1%。这次流转势头迅猛，形式多样，为农业的发展带来了活力，也产生了一些负面影响。

二十多年来，中国农村土地承包政策虽几经变迁，但政策目标始终在于维持集体所有，均地承包、家庭经营和允许在农民自愿的前提下进行土地流转的大格局。后期的政策的制定以纠正前期政策执行中出现的偏差为起因，是这一时期政策的最大特点。政策的重点，在于延长土地承包期，稳定土地承包格局，限制发包方随意调整土地承包关系。

2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，并决定于2003年3月1日起施行。正如该法第一条所指出的其主要目的是：“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。”这部法律把家庭承包经营制度中比较成熟的做法固定下来，为以后农户能够以法律维护自身的土地权益提供了武器，将对促进中国农村的经济发展和社会稳定起到非常积极的作用，温铁军指出，法律是稳定的制度形态，政策是不断调整的过程，关于农民的土地承包权益的几个方面内容都写进了《农村土地承包法》，土地承包权成为目前为止农民享有的最广泛的权益。这标志着中国的农村土地承包政策将进入一个相对稳定期。这部法律强化了现行的农村土地承包政策，保证了政策的连续性、稳定性和严肃性，但对现存的一些棘手的问题并没有提出新的解决办法。今后土地承包关系稳定的程度，将取决于现有政策执行的有效性。下面笔者将结合该法，着重谈一谈影响土地承包制度稳定的几个主要因素。在进一步展开论述之前，有必要澄清几个问题，以有利于接下来的分析。

家庭承包经营和农业现代化

我国实践表明，农村家庭承包责任制的确是一种有激励、有效率的制度。国家赋予农民从事家庭经营的土地权利，建立以家庭为单位的农业经营体制，把农民的努力程度与所获报酬联系起来，把农民的生产投入与经济收益联系起来，使农民在获得土地使用权后，有一定的生产自主权和剩余索取权，因而提高了对农业生产的投入和投资。并且在一定程度上克服了农业集体经营的低激励机制和高管理成本，克服了集体共同使用土地产生的外部性，降低了监督成本。那么，农业家庭经营制作为现代农业典型的组织形式，是否会成为农业的规模化经营和实现农业现代化的障碍呢？从世界范围看，无论是发达国家还是发展中国家，无论是土地资源丰富的国家还是土地资源稀缺的国家，家庭经营制已成为各国农业普遍采用的一种方式，经营主体都是以家庭为单位，只是在规模上有所差异。小规模经营的日本农业和大规模经营的美国农业，都已经完成了农业现代化的过程。因此，认为农户经营制度妨碍农业现代化发展是没有充分证据的。比较正确的说法是，农户经营的土地规模太小对农业现代化发展存在着不利影响，但两者之间也不是一个有前提必有其结论的直接因果关系；土地规模小是影响农业现代化发展的多种不利因素之一，但是这个不利影响是能够被其他因素代替的，如果资本供给充足的话，土地规模小的不利因素就能被替代，日本就是一例。小农经营同样能够接收很多现代农业技术，走以提高土地生产率技术为主的现代农业的道路。因此，发展我国的现代农业应当走节省资本和土地，而多用劳力的技术路线。我国的小农经营在采用提高土地的产出率的技术，比如说良种和多熟制，有充分的主动性。因此，家庭经营制对于农业生产这一类特殊而复杂的生产活动，是一种有激励、有效率的制度，各国的实践表明，对于农业生产经营，解决激励问题比实现规模经济更为重要。

其实农地规模经营的效益并不明显，所以指望通过“”来集中土地从而实现“规模经济”的“理想”恐难实现。我国学者万广华、程恩江的分析则说明。我国的谷物生产几平没有规模效益，他们根据抽样调查数据得出的结论是，农业的规模效益是有限的，至少它不如工业的规模效益那样明显。而且有关规模经营的研究证明，在我国目前能达到的小型机械装备水平和以家庭成员为主要劳动力的家庭适度经营规模（都以产粮为主），南方水田地区的适度规模是20-30亩，北方旱作区为60-70亩，大约为现在的家庭经营规模的4-5倍，如要搞规模经营，这4-5倍的数据也较好地表明了土地的集中度，而要使得规模化的土地能保持稳产高产，基础设施的投资平均每亩需800-1000元，这就是实现农业现代化的基础条件。能够有上述条件的地方，在我国农村只是一部分地区，即东部沿海省市区中的部分经济发达地区和大城市的郊区。一项对江、浙、鲁3省5县(市、区)83户农业经营大户的调查资料显示,我国东部地区的规模经营仍然是以家庭农场为主。罗必良经过深入研究后得出结论：“即使大农比小农有较高的劳动生产率，但可以肯定大农的边际劳动生产率要比小农低”，而且，“大农”倾向于吸纳资本、排斥劳动，而“小农”倾向于吸纳劳动、排斥资本；劳动力过剩而资本不足正是我国农村的主要矛盾之一，所以，“大农”和“小农”这种资源配置行为上的差异，使得家庭经营的存在在我国具有特别重要的宏观经济意义[3]。就对全国大部分地区来说，是创造条件发展第二、第三产业转移农村劳动力的问题。对中国而言，这种转移必然是一个长期的、渐进的发展过程，农地集中经营的另一个必不可少的条件是要为农地对农民的社会保障功能寻找一个替代物，很显然，这个问题也不是短期内能够解决的。通过上面的分析我们可以看到，如果单纯是为实现农业“规模经济”是没有意义的。

家庭承包经营与农村社会保障

长期稳定农村土地的承包关系，是由土地在中国现阶段的功能所决定的。土地是农业最重要的生产资料。与其他生产要素相比，土地具有不可移动的。要想提高土地的产出率，只能设法改善土地的生产条件，对土地进行投资。这种投资，不仅数量大而且回收期长。如果土地的承包期短了，农民就缺乏意愿对土地进行长期投资，农业生产条件就不可能得到改善。中国人多地少的基本国情是不可能改变的，只有不断改善农业的生产条件，合理使用土地，才能逐步提高土地产出率，以满足人口增加、经济发展和人民生活水平提高的需要。土地还是农民的基本生活保障。目前，在广大的中国农村，几乎还没有一个有效的社会保障制度。要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。绝大多数地区的农民除了土地之外还没有其他稳定的生活保障手段。因此，保证农民有一份稳定的承包地，对于保障农民的基本生活、保持农村社会的稳定就具有极为重要的现实意义。尽管有大量的农民离开家乡在外就业，但他们的就业还是不稳定的，真正能够在城镇定居下来、不再回乡的还是少数。多数在外流动就业的农民在城乡之间双向流动，外面找不到其他就业机会，农民有可能成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定。因此，在可以替代土地作为农民生活保障的手段产生之前，农户的承包地就必须长期保持稳定。

影响农村土地承包关系中的几个主要要素

国家一直强调农村土地承包政策的稳定，为什么这个政策却总在变动？现在国家通过了法律，试图减少政策的自由度，并通过司法的强制力量把政策稳定下来，这个目的能不能达到？要回答这些问题，必须找到影响农村土地承包政策稳定的因素，通过对这些因素的分析，才能找到答案。土地承包格局变化的最终结果，是土地收益分配格局的变化，主要是农民之间、农民与集体之间利益分配格局的变化，某些情况下，国家（政府）也会通过重点农村土地的方式，加入到对农村土地使用权的竞争队伍中来，由此导致了农村土地承包制度的频繁变化，而现行的制度又为这此变化提供了空间，正面将就此作一些分析。

农村人口变化与土地承包政策稳定的关系

中国实行农村土地的集体所有制。《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”既然土地属于集体所有，又未规定集体所有的方式，就可以理解为集体经济组织的成员应该人人有份，而且应该是均等的。实际上，《农村土地承包法》规定的土地承包原则就包括“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利”。

人口与土地是一对矛盾。集体经济组织成员，即农村集体经济组织内的家庭数或人口数是变动的。变动的人口对应基本不变的土地资源总量，其分配格局变化是自然的。当人口增减到一定程度时，农民必然提出调整承包地的要求，以保证平等地占有集体所有的土地。法律原则上禁止调整承包关系，但毕竟还是可以进行“小调整”。在实践中，有些地方的做法是新增人口按照先后次序排队候地，到调整期时“以生顶死”，在个别农户之间进行抽补，将死亡或者户口迁出的农民的土地调整给新增人口，调整期一般为5-10年。但小调整与稳定家庭承包制度仍然是有矛盾的。因为承包期内家庭部分成员死亡或迁移的，由于农户还存在，集体经济组织不应以此为由调整承包地。

从另一方面讲，农民提出这样的要求是有其经济上的理由和合理性的。对中国绝大多数农民来说，经营土地是他们主要甚至是惟一的来源。而且在大多数情况下，土地承包费并不是土地的全部租金，而是比正常租金少。更多的土地承包权意味着更多的地租差额、更充分的就业和更多的投资机会。这对于非农就业机会不多、人均耕地很少且投资能力较低的农民来说，是有很大的经济意义的。

“中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代”[4]。在一定程度上，它意味着生产效率的损失，因为平均主义原则要求间歇性地调整农户间的土地分配，引起土地占有的不稳定性，从而降低农户对土地进行长期投资的动力。但是，这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制。土地分配上的平均主义也有利于促进农村劳动力的转移。平均分配土地确保每个农民工都有一块属于自己的土地，一旦丢掉了城市里的工作，他仍可以选择返乡务农。与没有土地的农民相比，这种选择的存在可能会提高有地农民工的索取工资，原因在于他们有更高的保留收入。但是，拥有土地降低了有地农民工对社会保险的要求。利弊相较，拥有土地可能降低雇佣农民工的成本。因为外来民工流动性大，企业不愿为这些人付出高昂的长期成本。

且实行平均主义的土地分配不一定要搞行政性土地调整。许多村子预留了机动地，以在必要的时候分给那些人口增加的家庭。目前，留出的土地占村子全部土地面积的比例在10%左右。这样的安排本身使村子可以在若干年内无须在农户之间调整土地。另外，人口减少的家庭交回的土地可以补充到机动地之中去。如果流入的土地量比分出的土地多，这个“蓄水池”便可以维持下去。而且，机动地可以通过公开招标的方式出租给农户耕种，不会荒弃。执行“严格控制预留机动地”的政策，不失为解决人地矛盾的一种可行办法，可以抑制土地调整。但在延长承包期的过程中，一些地方为了增加乡、村集体收入，随意扩大“机动地”的比例，损害了农民群众的利益，使政策的正面功效大打折扣。

农村集体经济组织与土地承包政策稳定的关系

这里说的农村集体经济组织，包括经济合作和村民委员会。二者可以分立，也可以一套班子两块牌子。据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地。此外它还担负着其它众多的职能。这些职能必须以一定的经济基础作保障，村干部的补贴或报酬一般也由本集体经济组织发放。在现行制度下乡镇一般只是向村组布置任务。而很少有对村组的转移支付。因此，不论是是为了完成乡镇布置的工作或者发放干部的工资，集体经济组织都有尽可能多地获取经济收的动机，更不用说少数干部可以借机谋取自己的私利了。

按照《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织是农村土地承包中发包方。从所有主体来看，村委会作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表，乡村集体不仅是农地所有者，也是乡村公共事务的管理者，拥有经济和组织资源，在与农户家庭利益博弈中，乡村集体拥有明显的优势，农户处于不利地位，时有可能发生乡村集体侵占农户利益事件。在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。村提留、乡统筹之中是对农民收费项目的合称，其收入由乡镇和村级共享。由于土地承包费是纳入到村提留、乡统筹之中的，限额的存在决定了乡村不可能把土地承包费定得过高。但实践中对招标承包的土地承包费管理并不是非常严格。这就为集体通过调整承包地，获取尽可能多的土地承包费开了方便之门。如此一来，不仅可以向家庭承包的农民索要更高的承包费，还可以通过招标逃避政策对承包费限额的限制，并得到与正常租金接近的土地承包费。

组织土地流转是增加集体收益的另一个途径。根据政策如今“两田制”已不再允许，“机动地”的比例也有严格的限制，其余的土地大多已经分到农户手中，只剩下“土地流转”以增加集体收入这一合法的政策口子了。而且由于农业结构调整，以及将农业用地转为非农建设用地等原因，土地收益明显提高，土地流转的市场需求远高于市场供给，地租也随之上涨。用地方有相当多是企业，他们一般都有要求有一定的土地规模。由于涉及众多的农户，他们一般不愿意直接与农户单独协商，而是希望当地的集体经济组织或乡镇政府出面组织。而集体经济组织和乡镇政府也乐于出面。因为这种做法一方面促进了农业结构调整，增加了政绩；而且通过发挥土地流转中间人的作用，可以赚取用地方支付的地租与付给农民的地租之间的减价，增加了可供自己支配的集体收入。

尽管《农村土地承包法》单列了“土地承包经营权的流转”一节，重点对集体经济组织的权力作了限制，但不论制度如何制定，只要没有足够的力量保证制度得到严格的执行，就难以保证不发生集体经济组织以农户承包土地谋取利益的现象，特别是在乡村集体财政压力较大的情况下。未来乡村集体经济组织能否随意调整农村土地承包关系以谋取自身的利益，不仅在于法律的规定，更在于国家执行法律的决心和能力，以及对农村面临的财务问题的解决程度。如果基层组织仍执行众多的职能，面临很多的任务，却缺乏相应的合法经费来源，加上财政体制与监督机制不完善，为确保任务的完成，上级政府就可能对基层组织侵犯农户土地承包权益的行为睁一只眼闭一只眼。就可预见的将来看，形势不容乐观。在当前各级地方财政日趋紧张的情况下，这部分收入基本上成为弥补工资缺口的重要来源，和农民已经基本没有太大的关系。“据农业部1998年的统计，全国乡、村两级债务共计3259亿，平均每个乡镇298万元，每个村20万元”[5]。既然模糊的农村土地权利界定和农村土地“流转”能够给各级行政机构和人员带来巨额的收入，那么维护当前这种模糊的农地权利和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充足的的动力。

利用土地流转侵占农民的利益已到了相当严重的程度。新华社记者在苏、皖、豫等省调查中发现，一些农户承包地流转的自主权受到了侵害，尽管中央三令五申农村土地流转必须依法、自愿、有偿进行，但在利益驱使下，许多地方基层组织仍越俎代庖，操控土地流转，少数地方甚至动用了警力，逼着农民就范。“有的地方在乡村集体组织的流转中，忽视农户土地流转收益主体地位，截留、挪用农村土地流转收益；有的地方土地流转收益缺乏监督管理”，“有的地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同、集体土地搞对外招商、强迫承包农户集中流转；有的地方不顾客观实际、把政策引导变为行政干预、人为地推行农村土地流转”[6]。

政府用地与土地承包政策稳定

目前政府垄断了建设用地的供给。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定：任何单位和个人进行建设、需要使用土地的、必须依法申请使用国有土地（但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡、村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外）。这里所说的依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。土地收益与占地补偿是有区别的。土地收益是指国家把征用、占用的集体土地出让后所带来的收入，而占地补偿是国家因重用或占用农村集体土地付给土地所有者的代价。前者与后者之间的差额，是国家人为土地转让的中间人的收益。

国家从土地转让中得到的收益是很大的。由于《土地管理法》规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，因而目前国家基本上垄断了农村土地转让的一级市场。在农用地转为非农用地的过程中，比较规范的程序是先征为国有，再由政府将使用权出让给非农用地单位。国家征地时，往往将征地价格压得很低，而国家的土地出让价格通常很高。在此过程中，政府一转手即可获得高额收益；而作为土地所有者的集体的拥有土地承包权的农民，却所得甚少。这种制度不仅导致农民权益缺乏保障，而且导致政府公信力受到影响和土地资源配置效率低下。目前，在各地的土地征用过程中，由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在着征而不用、多征少用的现象。有关数据显示，我国城市由于盲目外延发展，近10﹪的土地处于闲置状态。

政府占用农村土地也是影响土地承包关系稳定的一个重要因素。所谓政府占用土地，是指政府以各种手段或理由改变农村土地的使用性质，但是并不办理这些土地的征用手续，因而支付给农民少量的补贴或补助。占地往往面积较大，期限较长，有时甚至是永久性的。于是承包方依法享有的承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，以及自主组织生产和处置产品的权利，被无形中剥夺了。征占地补偿费是由农村集体经济经济为主安排使用的。《农村土地承包法》规定承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿，但没有规定补偿费的分配使用办法。《土地管理法》规定被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督，实际上是承认集体经济组织是安排土地补偿费用收支的主体。

《宪法》和《土地管理法》均明确规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但法律并没有对什么是“公共利益”作具体的限定，因而集体土地转为国有基本上都称为征地，政府进行的各种土地经营活动都是以公共利益名义进行的。其中存在的问题有：首先征用补偿不尽合理。在公共利益界定不清的前提下，实际上排除了被征地农民参与增值收益分配的机会；同条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，该补偿构成是否与土地原用途价格相当是存在问题的。其次，补偿标准偏低。我国现行的征地补偿标准主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定，对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕作水平的差异缺乏体现，无法反映被征土地的区位价值。同时现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的保持或改善。第三，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明确、缺乏可操作性对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损失。尽管国家支付的征占地补偿公占土地价值的一小部分，但“总和超过土地被征用前辈年平均年产值的30倍”的土地补偿费和安置补助费也是一笔不小的数目。由于缺乏足够的监督，也由于缺乏相应的投资能力，在多数情况下，这笔钱或被用于集体的各种开支、福利，可兴办不能赢利的企业，或化公为么，数年后就于无形中消失了。现行征地制度下，非公益性质的征地剥夺了集体土地所有者的土地发展权，用地单位和政府则分享了这部分土地增值收益。据估算，“1953-1978年计划经济确立后通过‘剪刀差’使农民受到的损失大概是3000亿元左右，而改革开放之后通过征地从农民手中剥夺的利益有上万亿元”[7]。

现行的制度环境下，应当创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征用谈判中来，给其以平等的主体地位，才是推进土地征用制度改进的关键所在。农民直接参与谈判，减少了集体人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集体人的行为形成有效的监督。另一方面，推进集体建设用地的市场化流转，消除产权歧视带来的财富外溢，增加农民的资产化收入；完善征用的法律建设，重构征用程序，区分公益性和非公益性用地的转用渠道，充分利用市场机制进行调节，在政策的执行上实现农民的主体性地位。

另外，改革征占地补偿方式也是必要的。可以将农户土地使用年期财产权和目前国有企业划拨的土地与社会保障挂钩。由于考虑到绝大部分地区的农民没有建立社会保障。无论是国家购买赎回农民的土地年期使用权，还是农民与企业和其他个人之间进行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要强制地建立个人帐户，纳入养老、失业、医疗等保险基金。“最近，上海青浦区在建设境内50公里沪青平高速公路时，由区政府牵头，将所需2000多亩土地涉及的镇、村集体经济组织，以土地使用权作为资产纽带组成土地公司，市政投资方与土地公司联合成立股份合作的项目公司，合作期限为25年。其间项目公司按每年1100元/亩的标准支付土地合作回报。”[8]此举改变了过去一次补偿的做法，使被征地农民的生产生活有了长期稳定的保障。按这样的思路，为今后征用农村集体土地有望不再实行一次性补偿，避免损害农民利益的方式选择，提供了有益的借鉴。

农村土地政策的未来走向

首先，实施《农村土地承包法》将是2003年乃至今后一段时期土地承包政策方面的主要工作。由于在二轮延包结束时的土地承包格局，并不完全符合当时的土地承包政策。而《农村土地承包法》对土地承包格局作为强制握的规定，法律实施后的一段时间内，应该对照法律的规定，纠正各地土地承包中与法律不一致的做法。这样部分未将土地承包权确立到户的地方可能“返工”，承包期不足30年的地方可能处长到30年，农民将得到一定的好处。

其次从法律上进一步明确农地承包经营权的内涵。包括承包、占有、经营、收益、转让、入股、抵押、继承等各种权利的法律涵义，以及如何在集体与农户之间具体划分。确立土地承包经营权的物权属性和流转合同的债权属性。

再次，要建立集体土地价格评估体系和土地流转中介市场。地租、地价是调节土地流转的经济杠杆，其评估体系的建设，直接关系到土地使用权流转制度的建设。在土地使用权流转过程中，由于地租、地价形式的确立，直接解决了实际操作中价值尺度的难题，使土地流转可以在不同的所有者和使用者以及不同的社区之间通行，从而使土地转让报酬规范化、制度化，成为流转活动中利益补偿的准则，推进土地流转进程。为促进土地使用权流转，地租在区分土地资产收益和合理经营收益上总的原则应该是绝对地租归国家，级差地租I归集体，级差地租II归经营投资者。由于各地情况不同，或者是级差地租I，或者级差地租II，或者是两者兼而有之。有的地方还可能出现“地租负值”现象，土地转让，非但得不到收益，还要“倒贴”。确定地价的方法很多，较易操作的是土地收益还原法和市场比较评价法，在实践中，这两种方法是结合运用的。以地力评价为依据，确定土地的理论价格，在土地使用权流转中起到调节作用是十分必要的。土地流转时，根据地力的增减给予补偿和处罚，由此建立起培肥地力的机制，解决土地流转过程中地力下降这一难题。这样，才能从根本上保证地租实现其土地资产保值、增值的职能[9]。另外，还要建立农村土地流转的中介市场。当前农村土地流转中存在着双边垄断的现象，即土地的转让方找不到土地的受让方，土地的受让方找不到土地的转让方，农村土地转让信息的取得主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息交流，因此获取信息的难度大，成本高。这种信息不对称问题的存在，主要是由于缺乏信息中介。因此，有必要建立相应的信息中介与组织，建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息，接受咨询，勾通供需双方的相互联系；妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题；同时承担提供信贷、技术、物质服务，从而推进农村土地流转。实践中切要严格遵循“有条件、自愿、有偿、公平、合法”的农村土地流转原则。土地流转必须具备一定条件，即经济发达地区，人均土地资源很少，农村剩余劳动力大部分已经转移。二、三产业发达或者本地产生了经济实力较强的龙头企业，有充分的资金、人才、市场等条件支撑，农民又自觉要求进行土地流转的地方。

又次，积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展，提高农民的谈判能力。土地制度的建设和社会保障制度的完善，都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向，不仅取决于效率原则的指向，还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中，在农业结构调整中，要规范政府行为，有效地维护农民利益（包括土地承包经营权或社会保障权），必须有相当发达的农民组织作支撑。农民要制约土地负担的迅速增长，要在与农产品经营有关的诸多“谈判”中，节约交易成本，减少信息不对称性，改变其被动接受的地位，必须依靠其组织化程度的提高。在市场经济条件下，发展各种形式的农民合作组织，既是提高农民生产能力的重要形式，也是增强农民自我保护能力的重要形式。

土地政策范文篇3

内容摘要：迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。关键词：土地制度，主体功能区，区域性土地政策一、引言迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路（一）以进行主体功能区规划为契机，开展国土规划在我国经济发展的规划中，有以经济发展为主导的五年计划，有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划，有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中，各自为政，相互冲突，导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导，决定一个地方在一个阶段的经济面貌，也决定地方领导的政绩，因此，往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应，而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力，加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段，在城市建设规划方面，出现2-3年各地就进行一次规划修编，也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下，对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划，但是，由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期，另一方面，由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的，带有明显的计划经济色彩，对经济发展预期明显过低，造成土地利用总体规划大大滞后，越来越失去其权威性，甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划，是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城市规划和土地规划为支撑，逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机，把国土规划提上议事日程，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，实行科学的国土开发和保护，对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局，以《国土规划法》的形式予以明确，提高规划的科学性，减少行政干预，减少下位法之间的冲突和矛盾。（二）有利于空间合理布局，形成区域梯度发展改革二十多年来，区域之间的调整，土地政策起到了很重要的作用，20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面，区域朝着均衡方向发展，而乡镇企业之所以能全国遍地开花，在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业，解决农民的就业和收入问题。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比邻港澳的便利外，也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法，据调查，这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地，这就大大降低了企业创办的门槛，为招商引资创造了大大便利。90年代末以后，长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理，但这一区域80年代乡镇企业大发展时，留下了大量存量集体建设用地，为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。随着珠三角和长三角的高度工业化，土地稀缺性大大提高，产业转移势在必然，中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一，土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区，由于土地稀缺性十分高，如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路，不仅导致土地的不集约、节约利用，而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展；重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色，土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验，避免建设用地完全通过征用的倾向，给集体建设用地进入市场开辟一个通道，将对优化开发区的发展具有重要战略意义；限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主，土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主，通过补偿和转移支付，缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此，在推进形成主体功能区建设中，根据不同区域的功能定位，形成区域性的土地政策，将有利于区域发挥比较优势，形成区域之间协调发展。（三）建立和健全补偿机制，缩小区域差距，实现区域共同发展我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展，一个很重要的原因是，一个地方不抓经济，该地区与其他地区的差距就会不断拉大，地方政府收入也上不来。地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定，而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高，居民购买力越强，房地产业越活跃，土地市场也越发展，政府土地收入也越高。反之，一个地区的工业化、城市化程度越低，居民购买力越低，房地产业不发展，土地市场也无法发展，政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡，但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距，一个地方的产业不发展，尤其是地方可支配的收入上不来，光靠财政转移支付，无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。解决的办法是，根据主体功能区的区域划分原则，对于能发展的区域（优化开发区域和重点开发区域）在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松，支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程；对于限制开发区域和禁止开发区域，除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外，在财政上专辟生态和环境保护基金，给予补偿；除了中央财政渠道外，还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制，即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿，办法包括建设用地指标可交易，建立政策性移民专区等等，让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果，让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境，形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。（四）充分发挥市场机制的作用，实现稀缺土地资源的集约、节约利用我国上一轮经济发展中，政府通过垄断土地供应主导经济发展进程，这种增长模式，虽然保证了工业化和城市化的高速度，但也带来政府经营土地和金融的高风险，农民权益受损，土地的粗放利用，形象工程林立，环境恶化，土地腐败。我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色，但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是，要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断，发挥市场在土地配置中的基础性作用，通过价格机制反映土地资源的稀缺性，引导土地的更集约、更节约及更有价值利用；将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置，让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果，促进社会和谐和政治稳定。具体而言，在优化开发区，土地政策的重点是，强化市场机制的作用，政府逐步退出对土地征用和供应的垄断，诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置，将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法，并形成地方规章，对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段，一定要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中的作用，既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又通过健全市场和农民土地产权保护，降低企业创办门槛，实现农民土地权利对土地级差收益的分享，为实现城乡统筹和共融提供制度空间。三、主体功能区的土地政策设计（一）优化开发区的土地政策1.优化建设用地供应结构，促进城市化和工业化协调发展。（1）改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下，城市用地与工业用地的比重关系，提高土地的集约度和利用效率，推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变，促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，促进房地产市场的健康发展。具体途径是，将建议（2）中提到的减少的行政性划拨用地，转用于通过市场方式供应于经营性用地，以及将建议（4）中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。2.强化市场在建设用地配置中的作用，探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。（1）严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。（2）着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以盈利性为目的的用地不得征用，土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。（3）限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围，明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。3.严格控制建设用地增量，把盘活存量作为土地政策的着力点。（1）出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。（2）对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。（3）尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。[1][2][][]4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地；（3）城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在优化开发区，既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占，又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例，土地严管前，浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里，启动开发面积484平方公里，仅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建设用地的按计划指标控制与管理，再过5到10年，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整，以适应地方经济发展和城市化进程。（2）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（3）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。6.进行土地财产税改革试点，培植地方政府可永续利用的地方税源。（1）启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为三个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。（2）在土地财产税改革探索阶段，尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。（1）尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场，这样，一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。（2）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（3）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。（二）重点开发区的土地政策1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用，警惕和防范政府经营土地风险。（1）改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区，政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓，对经济发展的负面影响大。在一些省份，2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市，不利于区域协调发展，应该予以改变。（2）在重点开发区，地方政府也借鉴优化开发区的做法，实行政府土地储备和独家经营土地，但是，由于经济发展尤其是房地产市场发育不足，土地出让收益不理想，政府经营土地并非一本万利，应减少政府独家供应土地的局面，禁止政府将增量土地放入土地储备。（3）在重点开发区，基础设施用地比重过高，带来供地结构的不合理，也影响土地收益，应当予以改变。2.尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户，促进制造业向重点开发区域的转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。（1）城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。（2）在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存，有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。（3）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（4）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。（1）应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益；集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。（2）所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。（3）要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市；建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地。（3）城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（2）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡。（3）随着经济发展，跨省耕地动态总量平衡将不可避免，建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。（三）限制开发区的土地政策1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。（1）国家财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。（2）继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止，但是对于限制开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。（3）国家出台政策，建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。2.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的“公地悲剧”问题，解决草场界定中的技术和产权问题。3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程，带来当地人口致富，应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上，改变完全集中于大中城市的格局，对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。（四）禁止开发区的土地政策1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区，资源的保护具有国家公共品的特性，因此，必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口，因此，必须由中央财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策，对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用，考虑到这些地区的生态正处于修复期，当地农民还没有经济能力承担后续功能，继续10-15年的中央财政支持相当关键，因此，这一政策对于禁止开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此，在实施主体功能区以后，由于禁止开发区主要承担生态功能，中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。3.加大政策性移民力度，让禁止区域人口分享工业化城市化成果。禁止开发区域多为生态脆弱区域，资源的承载力不堪重负是环境恶化的主要原因。国家应和优化开发区域及重点开发区域协同，做好政策性移民工作，让限制性区域的人口分享工业化和城市化的好处，尤其是分享土地级差收益带来的好处。（1）由禁止开发区域政府与优化和重点开发区域政府联手，建立政策性移民专区，输入区和输出区政府联合组织管理区，在土地、就业、教育、社会政策等方面形成特殊政策，利于移民长期安置；（2）输入区和输出区建立建设用地指标交易平台，输入区给予输出区土地收益补偿。4.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。禁止开发区域不仅要进行生态的修复，还要增加生态保护的效益，关键是改变在林、草方面只重保护、忽视效益的思路，应建立从保护中增加收益的制度安排。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的公地悲剧问题，解决草场界定中的技术和产权问题。

土地政策范文篇4

【关键词】土地政策；地产市场；影响；调控

我国的土地政策与其他国家相比有很大的区别，我国土地的使用权和土地的所有权不是一体的，土地产权的所有者是国家，我国的公民、企业、各种组织以及国外的组织或个人均可以通过一些法定程序获得土地的使用权。因此，基于我国的国情制订的土地政策也与其他国家有很大的区别。其中土地出让制度以及土地储备制度就是我国土地政策的典例，为确保我国土地市场的健康发展做出了不可磨灭的贡献。

1土地的使用权出让制度

1.1土地的使用权出让制度的内容。土地出让制度，即国家将土地的使用权转让给对土地有需求的组织或个人，获得土地使用权的组织或个人可以在一定的时间期限内行使对土地的使用权，但出让的土地不包括国有土地、农村的集体土地、地下的资源、公共设施以及埋藏物等。我国的土地出让制度历经了三个阶段，分别为行政划拨制度、协议出让制度以及土地招拍挂制度。行政划拨主要是政府可以以行政土地划拨的形式划拨给土地需求者，在这个阶段内，获得使用权的组织或个人具有土地的完全使用权，但是不能转让给其他人，供给土地的时间以及数量完全由政府决定。在土地协议出让阶段，获得土地使用权的组织或个人拥有了将土地转让给他人的权力。协议转让制度的出现，增强了政府的土地出让自主权。土地的招拍挂制度由国土资源部在2002年颁布，要求经营性的土地如商业用地，旅游用地，商品房用地等均要通过招标、拍卖或者是挂牌的方式出让土地的使用权，它规定我国土地出让的四种方式，即招标、拍卖、挂牌以及协议。1.2土地出让制度对市场的影响。政府划拨土地制度使得划拨的土地完全不受市场控制，所划拨的土地完全由政府决定，但这种土地制度已经过时，与我国现行的经济制度格格不入，正在被其他的土地制度所代替。在协议转让这个阶段，虽然政府土地出让的自主性得到了增强，但是土地制度的市场化有限，对于那些中小企业，没有关系的组织或个人来说想要获得心仪土地使用权的难度非常大，不利于土地市场以及中小企业的健康发展。同时，由于土地的寻租现象十分严重，使得政府的土地收益变得十分微薄，政府财政蒙受了巨大损失。土地的招拍挂制度将土地出让的主导权交给了市场，使得土地市场有了一个更加公平公正的环境。任何人均可以通过政府规定的四种出让方式获得土地的使用权。在招牌挂制度实施的背景下，房地产行业蓬勃兴起，市场结构得到了优化，国外的投资商和房地产商也竞相进入中国的房地产市场，使得中国房地产市场的竞争更加激烈。从整体上看，土地的招拍挂制度使得土地资源配置得到优化，土地市场有了一个更加公平公正的环境[1]。

2土地储备管理制度

2.1土地储备制度的内容。我国的土地储备制度在2001年提出，2007年国土资源部三部委联合出台了《土地储备管理办法》，使得土地储备制度得到了规范化的管理。所谓土地储备制度，就是在市场经济环境下，利用收购、置换或者征用的方式集中土地的使用权，为了根据土地市场和城市的总体规划对土地市场进行调控而将土地进行开发整理和储备[2]。2.2土地储备制度对我国市场的影响。土地储备制度大大改变了我国的土地供求状况，在土地储备制度实施的背景下，各级地方政府完全主导了当地土地的一级市场，地方政府回收、征用、收购了原来的行政划拨用地和原来已经出让的土地，使得二级市场土地使用权的流通量大大减少，政府得以垄断了土地市场，掌控了大部分的土地供给渠道。但是，由于制度的不完善以及各级政府对此缺乏经验，在此制度的实施过程中出现了一些问题，有些地方政府并未有效控制土地市场，多源头土地供应现象依然存在。因此，国家有关部门结合土地储备制度实施的情况，在不断完善这一制度，各级政府也在吸取经验教训，不断提高自身的土地管理水平，使得政府加强了对土地使用权的控制。

3结束语

结合土地出让制度和土地储备制度，二者有着紧密的联系，特别是土地的招拍挂制度，与土地储备制度的联系更加密切。在我国的土地储备制度实施了两年多后，土地的招拍挂制度才开始正式实施，此时各级政府已经有了大量的土地储备，二级市场土地使用权的流通量已经大幅度减少，政府对土地供给量的严格控制使得土地价格和房屋价格不断飙升，特别是在经济较为发达的东南沿海地区，土地价格的上涨更是明显。综上所述，我国的土地出让制度和土地储备制度使得市场主导了地价的产生，使得土地的价格更能真实反映市场的土地供求状况。

参考文献

[1]沈晓艳.中国城市土地供应政策对商品住宅库存的影响研究[D].南京:南京大学,2017.

土地政策范文篇5

关键词：土地制度，主体功能区，区域性土地政策

一、引言

迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。

本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。

二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路

（一）以进行主体功能区规划为契机，开展国土规划

在我国经济发展的规划中，有以经济发展为主导的五年计划，有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划，有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中，各自为政，相互冲突，导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导，决定一个地方在一个阶段的经济面貌，也决定地方领导的政绩，因此，往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应，而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力，加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段，在城市建设规划方面，出现2-3年各地就进行一次规划修编，也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下，对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划，但是，由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期，另一方面，由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的，带有明显的计划经济色彩，对经济发展预期明显过低，造成土地利用总体规划大大滞后，越来越失去其权威性，甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划，是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城市规划和土地规划为支撑，逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机，把国土规划提上议事日程，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，实行科学的国土开发和保护，对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局，以《国土规划法》的形式予以明确，提高规划的科学性，减少行政干预，减少下位法之间的冲突和矛盾。

（二）有利于空间合理布局，形成区域梯度发展

改革二十多年来，区域之间的调整，土地政策起到了很重要的作用，20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面，区域朝着均衡方向发展，而乡镇企业之所以能全国遍地开花，在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业，解决农民的就业和收入问题。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比邻港澳的便利外，也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法，据调查，这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地，这就大大降低了企业创办的门槛，为招商引资创造了大大便利。90年代末以后，长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理，但这一区域80年代乡镇企业大发展时，留下了大量存量集体建设用地，为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。

随着珠三角和长三角的高度工业化，土地稀缺性大大提高，产业转移势在必然，中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一，土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区，由于土地稀缺性十分高，如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路，不仅导致土地的不集约、节约利用，而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展；重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色，土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验，避免建设用地完全通过征用的倾向，给集体建设用地进入市场开辟一个通道，将对优化开发区的发展具有重要战略意义；限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主，土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主，通过补偿和转移支付，缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此，在推进形成主体功能区建设中，根据不同区域的功能定位，形成区域性的土地政策，将有利于区域发挥比较优势，形成区域之间协调发展。

（三）建立和健全补偿机制，缩小区域差距，实现区域共同发展

我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展，一个很重要的原因是，一个地方不抓经济，该地区与其他地区的差距就会不断拉大，地方政府收入也上不来。

地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定，而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高，居民购买力越强，房地产业越活跃，土地市场也越发展，政府土地收入也越高。反之，一个地区的工业化、城市化程度越低，居民购买力越低，房地产业不发展，土地市场也无法发展，政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。

尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡，但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距，一个地方的产业不发展，尤其是地方可支配的收入上不来，光靠财政转移支付，无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。

解决的办法是，根据主体功能区的区域划分原则，对于能发展的区域（优化开发区域和重点开发区域）在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松，支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程；对于限制开发区域和禁止开发区域，除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外，在财政上专辟生态和环境保护基金，给予补偿；除了中央财政渠道外，还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制，即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿，办法包括建设用地指标可交易，建立政策性移民专区等等，让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果，让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境，形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。

（四）充分发挥市场机制的作用，实现稀缺土地资源的集约、节约利用

我国上一轮经济发展中，政府通过垄断土地供应主导经济发展进程，这种增长模式，虽然保证了工业化和城市化的高速度，但也带来政府经营土地和金融的高风险，农民权益受损，土地的粗放利用，形象工程林立，环境恶化，土地腐败。

我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色，但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是，要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断，发挥市场在土地配置中的基础性作用，通过价格机制反映土地资源的稀缺性，引导土地的更集约、更节约及更有价值利用；将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置，让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果，促进社会和谐和政治稳定。

具体而言，在优化开发区，土地政策的重点是，强化市场机制的作用，政府逐步退出对土地征用和供应的垄断，诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置，将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法，并形成地方规章，对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段，一定要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中的作用，既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又通过健全市场和农民土地产权保护，降低企业创办门槛，实现农民土地权利对土地级差收益的分享，为实现城乡统筹和共融提供制度空间。

三、主体功能区的土地政策设计

（一）优化开发区的土地政策

1.优化建设用地供应结构，促进城市化和工业化协调发展。（1）改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下，城市用地与工业用地的比重关系，提高土地的集约度和利用效率，推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变，促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，促进房地产市场的健康发展。具体途径是，将建议（2）中提到的减少的行政性划拨用地，转用于通过市场方式供应于经营性用地，以及将建议（4）中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。

2.强化市场在建设用地配置中的作用，探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。（1）严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。（2）着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以盈利性为目的的用地不得征用，土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。（3）限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围，明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。

3.严格控制建设用地增量，把盘活存量作为土地政策的着力点。（1）出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。（2）对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。（3）尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。

4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地；（3）城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。

5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在优化开发区，既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占，又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例，土地严管前，浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里，启动开发面积484平方公里，仅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建设用地的按计划指标控制与管理，再过5到10年，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整，以适应地方经济发展和城市化进程。（2）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（3）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

6.进行土地财产税改革试点，培植地方政府可永续利用的地方税源。（1）启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为三个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。（2）在土地财产税改革探索阶段，尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。

7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。（1）尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场，这样，一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。（2）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（3）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。

（二）重点开发区的土地政策

1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用，警惕和防范政府经营土地风险。（1）改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区，政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓，对经济发展的负面影响大。在一些省份，2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市，不利于区域协调发展，应该予以改变。（2）在重点开发区，地方政府也借鉴优化开发区的做法，实行政府土地储备和独家经营土地，但是，由于经济发展尤其是房地产市场发育不足，土地出让收益不理想，政府经营土地并非一本万利，应减少政府独家供应土地的局面，禁止政府将增量土地放入土地储备。（3）在重点开发区，基础设施用地比重过高，带来供地结构的不合理，也影响土地收益，应当予以改变。

2.尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户，促进制造业向重点开发区域的转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。

3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。（1）城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。（2）在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存，有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。（3）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（4）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。

4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。（1）应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益；集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。（2）所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。（3）要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市；建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。

5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地。（3）城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。

6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（2）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡。（3）随着经济发展，跨省耕地动态总量平衡将不可避免，建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

（三）限制开发区的土地政策

1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。（1）国家财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。（2）继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止，但是对于限制开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。（3）国家出台政策，建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。

2.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的“公地悲剧”问题，解决草场界定中的技术和产权问题。

3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程，带来当地人口致富，应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上，改变完全集中于大中城市的格局，对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。

（四）禁止开发区的土地政策

1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区，资源的保护具有国家公共品的特性，因此，必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口，因此，必须由中央财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。

2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策，对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用，考虑到这些地区的生态正处于修复期，当地农民还没有经济能力承担后续功能，继续10-15年的中央财政支持相当关键，因此，这一政策对于禁止开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此，在实施主体功能区以后，由于禁止开发区主要承担生态功能，中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。

土地政策范文篇6

关键词：土地承包制度、社会保障、土地流转

农村土地实行承包经营制度，其基本含义，“是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，由集体分配给集体经济组织内部的农艺家庭使用，并长期稳定、本集体经济组织成员平等地行使承包土地的权利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”[1].农村土地承包后，土地的所有权性质不变。

中国农村土地承包制度的演变

中国农村土地承包政策是逐渐形成的，了解整个过程，有助于理解土地承包中各种问题的来龙去脉。

中华人民共和国前，中国农村土地实行私有制，土地占有极不平均。中华人民共和国成立后，我国农村土地制度的变迁大致经历了三个阶段，即到农业合作化运动，体制到现在的家庭联产承包责任制。1950年进行了，做到了耕者有其田，相对平均了地权。后开始了合作运动，到1956年全面实现了农业合作化，土地等生产资料由农民私有改变为集体所有。1958年，农业生产合作社改组为。彻底消灭了农村土地的私有制，实行了“三级所有，队为基础”的土地所有制。中共十一届三中全会后，农村政策开始发生重大变化。尤其是在1983年中共中央在《关于印发农村经济政策的基于问题的通知》后，全国农村由此普遍推行了包干到户。到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。为稳定农村的土地政策，1984年土地承包期一般应在15年以上。1993年又规定在原定的耕地承包期到期的，再延长30年不变[2].最近特别是2001年起，全国出现了农村土地流转即土地使用权转让的势头。截止到2001年底，全国农用地发生流转和集中的在5-6%左右。而在20世纪90年代初中期，这一比例只有1%.这次流转势头迅猛，形式多样，为农业的发展带来了活力，也产生了一些负面影响。

二十多年来，中国农村土地承包政策虽几经变迁，但政策目标始终在于维持集体所有，均地承包、家庭经营和允许在农民自愿的前提下进行土地流转的大格局。后期的政策的制定以纠正前期政策执行中出现的偏差为起因，是这一时期政策的最大特点。政策的重点，在于延长土地承包期，稳定土地承包格局，限制发包方随意调整土地承包关系。

2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，并决定于2003年3月1日起施行。正如该法第一条所指出的其主要目的是：“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。”这部法律把家庭承包经营制度中比较成熟的做法固定下来，为以后农户能够以法律维护自身的土地权益提供了武器，将对促进中国农村的经济发展和社会稳定起到非常积极的作用，温铁军指出，法律是稳定的制度形态，政策是不断调整的过程，关于农民的土地承包权益的几个方面内容都写进了《农村土地承包法》，土地承包权成为目前为止农民享有的最广泛的权益。这标志着中国的农村土地承包政策将进入一个相对稳定期。这部法律强化了现行的农村土地承包政策，保证了政策的连续性、稳定性和严肃性，但对现存的一些棘手的问题并没有提出新的解决办法。今后土地承包关系稳定的程度，将取决于现有政策执行的有效性。下面笔者将结合该法，着重谈一谈影响土地承包制度稳定的几个主要因素。在进一步展开论述之前，有必要澄清几个问题，以有利于接下来的分析。

家庭承包经营和农业现代化

我国实践表明，农村家庭承包责任制的确是一种有激励、有效率的制度。国家赋予农民从事家庭经营的土地权利，建立以家庭为单位的农业经营体制，把农民的努力程度与所获报酬联系起来，把农民的生产投入与经济收益联系起来，使农民在获得土地使用权后，有一定的生产自主权和剩余索取权，因而提高了对农业生产的投入和投资。并且在一定程度上克服了农业集体经营的低激励机制和高管理成本，克服了集体共同使用土地产生的外部性，降低了监督成本。那么，农业家庭经营制作为现代农业典型的组织形式，是否会成为农业的规模化经营和实现农业现代化的障碍呢？从世界范围看，无论是发达国家还是发展中国家，无论是土地资源丰富的国家还是土地资源稀缺的国家，家庭经营制已成为各国农业普遍采用的一种方式，经营主体都是以家庭为单位，只是在规模上有所差异。小规模经营的日本农业和大规模经营的美国农业，都已经完成了农业现代化的过程。因此，认为农户经营制度妨碍农业现代化发展是没有充分证据的。比较正确的说法是，农户经营的土地规模太小对农业现代化发展存在着不利影响，但两者之间也不是一个有前提必有其结论的直接因果关系；土地规模小是影响农业现代化发展的多种不利因素之一，但是这个不利影响是能够被其他因素代替的，如果资本供给充足的话，土地规模小的不利因素就能被替代，日本就是一例。小农经营同样能够接收很多现代农业技术，走以提高土地生产率技术为主的现代农业的道路。因此，发展我国的现代农业应当走节省资本和土地，而多用劳力的技术路线。我国的小农经营在采用提高土地的产出率的技术，比如说良种和多熟制，有充分的主动性。因此，家庭经营制对于农业生产这一类特殊而复杂的生产活动，是一种有激励、有效率的制度，各国的实践表明，对于农业生产经营，解决激励问题比实现规模经济更为重要。

其实农地规模经营的效益并不明显，所以指望通过“”来集中土地从而实现“规模经济”的“理想”恐难实现。我国学者万广华、程恩江的分析则说明。我国的谷物生产几平没有规模效益，他们根据抽样调查数据得出的结论是，农业的规模效益是有限的，至少它不如工业的规模效益那样明显。而且有关规模经营的研究证明，在我国目前能达到的小型机械装备水平和以家庭成员为主要劳动力的家庭适度经营规模（都以产粮为主），南方水田地区的适度规模是20-30亩，北方旱作区为60-70亩，大约为现在的家庭经营规模的4-5倍，如要搞规模经营，这4-5倍的数据也较好地表明了土地的集中度，而要使得规模化的土地能保持稳产高产，基础设施的投资平均每亩需800-1000元，这就是实现农业现代化的基础条件。能够有上述条件的地方，在我国农村只是一部分地区，即东部沿海省市区中的部分经济发达地区和大城市的郊区。一项对江、浙、鲁3省5县（市、区）83户农业经营大户的调查资料显示，我国东部地区的规模经营仍然是以家庭农场为主。罗必良经过深入研究后得出结论：“即使大农比小农有较高的劳动生产率，但可以肯定大农的边际劳动生产率要比小农低”，而且，“大农”倾向于吸纳资本、排斥劳动，而“小农”倾向于吸纳劳动、排斥资本；劳动力过剩而资本不足正是我国农村的主要矛盾之一，所以，“大农”和“小农”这种资源配置行为上的差异，使得家庭经营的存在在我国具有特别重要的宏观经济意义[3].就对全国大部分地区来说，是创造条件发展第二、第三产业转移农村劳动力的问题。对中国而言，这种转移必然是一个长期的、渐进的发展过程，农地集中经营的另一个必不可少的条件是要为农地对农民的社会保障功能寻找一个替代物，很显然，这个问题也不是短期内能够解决的。通过上面的分析我们可以看到，如果单纯是为实现农业“规模经济”是没有意义的。

家庭承包经营与农村社会保障长期稳定农村土地的承包关系，是由土地在中国现阶段的功能所决定的。土地是农业最重要的生产资料。与其他生产要素相比，土地具有不可移动的。要想提高土地的产出率，只能设法改善土地的生产条件，对土地进行投资。这种投资，不仅数量大而且回收期长。如果土地的承包期短了，农民就缺乏意愿对土地进行长期投资，农业生产条件就不可能得到改善。中国人多地少的基本国情是不可能改变的，只有不断改善农业的生产条件，合理使用土地，才能逐步提高土地产出率，以满足人口增加、经济发展和人民生活水平提高的需要。土地还是农民的基本生活保障。目前，在广大的中国农村，几乎还没有一个有效的社会保障制度。要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。绝大多数地区的农民除了土地之外还没有其他稳定的生活保障手段。因此，保证农民有一份稳定的承包地，对于保障农民的基本生活、保持农村社会的稳定就具有极为重要的现实意义。尽管有大量的农民离开家乡在外就业，但他们的就业还是不稳定的，真正能够在城镇定居下来、不再回乡的还是少数。多数在外流动就业的农民在城乡之间双向流动，外面找不到其他就业机会，农民有可能成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定。因此，在可以替代土地作为农民生活保障的手段产生之前，农户的承包地就必须长期保持稳定。

影响农村土地承包关系中的几个主要要素

国家一直强调农村土地承包政策的稳定，为什么这个政策却总在变动？现在国家通过了法律，试图减少政策的自由度，并通过司法的强制力量把政策稳定下来，这个目的能不能达到？要回答这些问题，必须找到影响农村土地承包政策稳定的因素，通过对这些因素的分析，才能找到答案。土地承包格局变化的最终结果，是土地收益分配格局的变化，主要是农民之间、农民与集体之间利益分配格局的变化，某些情况下，国家（政府）也会通过重点农村土地的方式，加入到对农村土地使用权的竞争队伍中来，由此导致了农村土地承包制度的频繁变化，而现行的制度又为这此变化提供了空间，正面将就此作一些分析。

农村人口变化与土地承包政策稳定的关系

中国实行农村土地的集体所有制。《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”既然土地属于集体所有，又未规定集体所有的方式，就可以理解为集体经济组织的成员应该人人有份，而且应该是均等的。实际上，《农村土地承包法》规定的土地承包原则就包括“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利”。

人口与土地是一对矛盾。集体经济组织成员，即农村集体经济组织内的家庭数或人口数是变动的。变动的人口对应基本不变的土地资源总量，其分配格局变化是自然的。当人口增减到一定程度时，农民必然提出调整承包地的要求，以保证平等地占有集体所有的土地。法律原则上禁止调整承包关系，但毕竟还是可以进行“小调整”。在实践中，有些地方的做法是新增人口按照先后次序排队候地，到调整期时“以生顶死”，在个别农户之间进行抽补，将死亡或者户口迁出的农民的土地调整给新增人口，调整期一般为5-10年。但小调整与稳定家庭承包制度仍然是有矛盾的。因为承包期内家庭部分成员死亡或迁移的，由于农户还存在，集体经济组织不应以此为由调整承包地。

从另一方面讲，农民提出这样的要求是有其经济上的理由和合理性的。对中国绝大多数农民来说，经营土地是他们主要甚至是惟一的来源。而且在大多数情况下，土地承包费并不是土地的全部租金，而是比正常租金少。更多的土地承包权意味着更多的地租差额、更充分的就业和更多的投资机会。这对于非农就业机会不多、人均耕地很少且投资能力较低的农民来说，是有很大的经济意义的。

“中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代”[4].在一定程度上，它意味着生产效率的损失，因为平均主义原则要求间歇性地调整农户间的土地分配，引起土地占有的不稳定性，从而降低农户对土地进行长期投资的动力。但是，这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制。土地分配上的平均主义也有利于促进农村劳动力的转移。平均分配土地确保每个农民工都有一块属于自己的土地，一旦丢掉了城市里的工作，他仍可以选择返乡务农。与没有土地的农民相比，这种选择的存在可能会提高有地农民工的索取工资，原因在于他们有更高的保留收入。但是，拥有土地降低了有地农民工对社会保险的要求。利弊相较，拥有土地可能降低雇佣农民工的成本。因为外来民工流动性大，企业不愿为这些人付出高昂的长期成本。

而且实行平均主义的土地分配不一定要搞行政性土地调整。许多村子预留了机动地，以在必要的时候分给那些人口增加的家庭。目前，留出的土地占村子全部土地面积的比例在10%左右。这样的安排本身使村子可以在若干年内无须在农户之间调整土地。另外，人口减少的家庭交回的土地可以补充到机动地之中去。如果流入的土地量比分出的土地多，这个“蓄水池”便可以维持下去。而且，机动地可以通过公开招标的方式出租给农户耕种，不会荒弃。执行“严格控制预留机动地”的政策，不失为解决人地矛盾的一种可行办法，可以抑制土地调整。但在延长承包期的过程中，一些地方为了增加乡、村集体收入，随意扩大“机动地”的比例，损害了农民群众的利益，使政策的正面功效大打折扣。

农村集体经济组织与土地承包政策稳定的关系

这里说的农村集体经济组织，包括经济合作和村民委员会。二者可以分立，也可以一套班子两块牌子。据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地。此外它还担负着其它众多的职能。这些职能必须以一定的经济基础作保障，村干部的补贴或报酬一般也由本集体经济组织发放。在现行制度下乡镇一般只是向村组布置任务。而很少有对村组的转移支付。因此，不论是是为了完成乡镇布置的工作或者发放干部的工资，集体经济组织都有尽可能多地获取经济收的动机，更不用说少数干部可以借机谋取自己的私利了。

按照《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织是农村土地承包中发包方。从所有主体来看，村委会作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表，乡村集体不仅是农地所有者，也是乡村公共事务的管理者，拥有经济和组织资源，在与农户家庭利益博弈中，乡村集体拥有明显的优势，农户处于不利地位，时有可能发生乡村集体侵占农户利益事件。在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。村提留、乡统筹之中是对农民收费项目的合称，其收入由乡镇和村级共享。由于土地承包费是纳入到村提留、乡统筹之中的，限额的存在决定了乡村不可能把土地承包费定得过高。但实践中对招标承包的土地承包费管理并不是非常严格。这就为集体通过调整承包地，获取尽可能多的土地承包费开了方便之门。如此一来，不仅可以向家庭承包的农民索要更高的承包费，还可以通过招标逃避政策对承包费限额的限制，并得到与正常租金接近的土地承包费。

组织土地流转是增加集体收益的另一个途径。根据政策如今“两田制”已不再允许，“机动地”的比例也有严格的限制，其余的土地大多已经分到农户手中，只剩下“土地流转”以增加集体收入这一合法的政策口子了。而且由于农业结构调整，以及将农业用地转为非农建设用地等原因，土地收益明显提高，土地流转的市场需求远高于市场供给，地租也随之上涨。用地方有相当多是企业，他们一般都有要求有一定的土地规模。由于涉及众多的农户，他们一般不愿意直接与农户单独协商，而是希望当地的集体经济组织或乡镇政府出面组织。而集体经济组织和乡镇政府也乐于出面。因为这种做法一方面促进了农业结构调整，增加了政绩；而且通过发挥土地流转中间人的作用，可以赚取用地方支付的地租与付给农民的地租之间的减价，增加了可供自己支配的集体收入。

尽管《农村土地承包法》单列了“土地承包经营权的流转”一节，重点对集体经济组织的权力作了限制，但不论制度如何制定，只要没有足够的力量保证制度得到严格的执行，就难以保证不发生集体经济组织以农户承包土地谋取利益的现象，特别是在乡村集体财政压力较大的情况下。未来乡村集体经济组织能否随意调整农村土地承包关系以谋取自身的利益，不仅在于法律的规定，更在于国家执行法律的决心和能力，以及对农村面临的财务问题的解决程度。如果基层组织仍执行众多的职能，面临很多的任务，却缺乏相应的合法经费来源，加上财政体制与监督机制不完善，为确保任务的完成，上级政府就可能对基层组织侵犯农户土地承包权益的行为睁一只眼闭一只眼。就可预见的将来看，形势不容乐观。在当前各级地方财政日趋紧张的情况下，这部分收入基本上成为弥补工资缺口的重要来源，和农民已经基本没有太大的关系。“据农业部1998年的统计，全国乡、村两级债务共计3259亿，平均每个乡镇298万元，每个村20万元”[5].既然模糊的农村土地权利界定和农村土地“流转”能够给各级行政机构和人员带来巨额的收入，那么维护当前这种模糊的农地权利和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充足的的动力。

利用土地流转侵占农民的利益已到了相当严重的程度。新华社记者在苏、皖、豫等省调查中发现，一些农户承包地流转的自主权受到了侵害，尽管中央三令五申农村土地流转必须依法、自愿、有偿进行，但在利益驱使下，许多地方基层组织仍越俎代庖，操控土地流转，少数地方甚至动用了警力，逼着农民就范。“有的地方在乡村集体组织的流转中，忽视农户土地流转收益主体地位，截留、挪用农村土地流转收益；有的地方土地流转收益缺乏监督管理”，“有的地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同、集体土地搞对外招商、强迫承包农户集中流转；有的地方不顾客观实际、把政策引导变为行政干预、人为地推行农村土地流转”[6].

政府用地与土地承包政策稳定

目前政府垄断了建设用地的供给。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定：任何单位和个人进行建设、需要使用土地的、必须依法申请使用国有土地（但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡、村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外）。这里所说的依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。土地收益与占地补偿是有区别的。土地收益是指国家把征用、占用的集体土地出让后所带来的收入，而占地补偿是国家因重用或占用农村集体土地付给土地所有者的代价。前者与后者之间的差额，是国家人为土地转让的中间人的收益。

国家从土地转让中得到的收益是很大的。由于《土地管理法》规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，因而目前国家基本上垄断了农村土地转让的一级市场。在农用地转为非农用地的过程中，比较规范的程序是先征为国有，再由政府将使用权出让给非农用地单位。国家征地时，往往将征地价格压得很低，而国家的土地出让价格通常很高。在此过程中，政府一转手即可获得高额收益；而作为土地所有者的集体的拥有土地承包权的农民，却所得甚少。这种制度不仅导致农民权益缺乏保障，而且导致政府公信力受到影响和土地资源配置效率低下。目前，在各地的土地征用过程中，由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在着征而不用、多征少用的现象。有关数据显示，我国城市由于盲目外延发展，近10﹪的土地处于闲置状态。

政府占用农村土地也是影响土地承包关系稳定的一个重要因素。所谓政府占用土地，是指政府以各种手段或理由改变农村土地的使用性质，但是并不办理这些土地的征用手续，因而支付给农民少量的补贴或补助。占地往往面积较大，期限较长，有时甚至是永久性的。于是承包方依法享有的承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，以及自主组织生产和处置产品的权利，被无形中剥夺了。征占地补偿费是由农村集体经济经济为主安排使用的。《农村土地承包法》规定承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿，但没有规定补偿费的分配使用办法。《土地管理法》规定被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督，实际上是承认集体经济组织是安排土地补偿费用收支的主体。

《宪法》和《土地管理法》均明确规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但法律并没有对什么是“公共利益”作具体的限定，因而集体土地转为国有基本上都称为征地，政府进行的各种土地经营活动都是以公共利益名义进行的。其中存在的问题有：首先征用补偿不尽合理。在公共利益界定不清的前提下，实际上排除了被征地农民参与增值收益分配的机会；同条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，该补偿构成是否与土地原用途价格相当是存在问题的。其次，补偿标准偏低。我国现行的征地补偿标准主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定，对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕作水平的差异缺乏体现，无法反映被征土地的区位价值。同时现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的保持或改善。第三，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明确、缺乏可操作性对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损失。尽管国家支付的征占地补偿公占土地价值的一小部分，但“总和超过土地被征用前辈年平均年产值的30倍”的土地补偿费和安置补助费也是一笔不小的数目。由于缺乏足够的监督，也由于缺乏相应的投资能力，在多数情况下，这笔钱或被用于集体的各种开支、福利，可兴办不能赢利的企业，或化公为么，数年后就于无形中消失了。现行征地制度下，非公益性质的征地剥夺了集体土地所有者的土地发展权，用地单位和政府则分享了这部分土地增值收益。据估算，“1953-1978年计划经济确立后通过‘剪刀差’使农民受到的损失大概是3000亿元左右，而改革开放之后通过征地从农民手中剥夺的利益有上万亿元”[7].现行的制度环境下，应当创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征用谈判中来，给其以平等的主体地位，才是推进土地征用制度改进的关键所在。农民直接参与谈判，减少了集体人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集体人的行为形成有效的监督。另一方面，推进集体建设用地的市场化流转，消除产权歧视带来的财富外溢，增加农民的资产化收入；完善征用的法律建设，重构征用程序，区分公益性和非公益性用地的转用渠道，充分利用市场机制进行调节，在政策的执行上实现农民的主体性地位。

另外，改革征占地补偿方式也是必要的。可以将农户土地使用年期财产权和目前国有企业划拨的土地与社会保障挂钩。由于考虑到绝大部分地区的农民没有建立社会保障。无论是国家购买赎回农民的土地年期使用权，还是农民与企业和其他个人之间进行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要强制地建立个人帐户，纳入养老、失业、医疗等保险基金。“最近，上海青浦区在建设境内50公里沪青平高速公路时，由区政府牵头，将所需2000多亩土地涉及的镇、村集体经济组织，以土地使用权作为资产纽带组成土地公司，市政投资方与土地公司联合成立股份合作的项目公司，合作期限为25年。其间项目公司按每年1100元/亩的标准支付土地合作回报。”[8]此举改变了过去一次补偿的做法，使被征地农民的生产生活有了长期稳定的保障。按这样的思路，为今后征用农村集体土地有望不再实行一次性补偿，避免损害农民利益的方式选择，提供了有益的借鉴。

农村土地政策的未来走向

首先，实施《农村土地承包法》将是2003年乃至今后一段时期土地承包政策方面的主要工作。由于在二轮延包结束时的土地承包格局，并不完全符合当时的土地承包政策。而《农村土地承包法》对土地承包格局作为强制握的规定，法律实施后的一段时间内，应该对照法律的规定，纠正各地土地承包中与法律不一致的做法。这样部分未将土地承包权确立到户的地方可能“返工”，承包期不足30年的地方可能处长到30年，农民将得到一定的好处。

其次从法律上进一步明确农地承包经营权的内涵。包括承包、占有、经营、收益、转让、入股、抵押、继承等各种权利的法律涵义，以及如何在集体与农户之间具体划分。确立土地承包经营权的物权属性和流转合同的债权属性。

再次，要建立集体土地价格评估体系和土地流转中介市场。地租、地价是调节土地流转的经济杠杆，其评估体系的建设，直接关系到土地使用权流转制度的建设。在土地使用权流转过程中，由于地租、地价形式的确立，直接解决了实际操作中价值尺度的难题，使土地流转可以在不同的所有者和使用者以及不同的社区之间通行，从而使土地转让报酬规范化、制度化，成为流转活动中利益补偿的准则，推进土地流转进程。为促进土地使用权流转，地租在区分土地资产收益和合理经营收益上总的原则应该是绝对地租归国家，级差地租I归集体，级差地租II归经营投资者。由于各地情况不同，或者是级差地租I，或者级差地租II，或者是两者兼而有之。有的地方还可能出现“地租负值”现象，土地转让，非但得不到收益，还要“倒贴”。确定地价的方法很多，较易操作的是土地收益还原法和市场比较评价法，在实践中，这两种方法是结合运用的。以地力评价为依据，确定土地的理论价格，在土地使用权流转中起到调节作用是十分必要的。土地流转时，根据地力的增减给予补偿和处罚，由此建立起培肥地力的机制，解决土地流转过程中地力下降这一难题。这样，才能从根本上保证地租实现其土地资产保值、增值的职能[9].另外，还要建立农村土地流转的中介市场。当前农村土地流转中存在着双边垄断的现象，即土地的转让方找不到土地的受让方，土地的受让方找不到土地的转让方，农村土地转让信息的取得主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息交流，因此获取信息的难度大，成本高。这种信息不对称问题的存在，主要是由于缺乏信息中介。因此，有必要建立相应的信息中介与组织，建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息，接受咨询，勾通供需双方的相互联系；妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题；同时承担提供信贷、技术、物质服务，从而推进农村土地流转。实践中切要严格遵循“有条件、自愿、有偿、公平、合法”的农村土地流转原则。土地流转必须具备一定条件，即经济发达地区，人均土地资源很少，农村剩余劳动力大部分已经转移。二、三产业发达或者本地产生了经济实力较强的龙头企业，有充分的资金、人才、市场等条件支撑，农民又自觉要求进行土地流转的地方。

又次，积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展，提高农民的谈判能力。土地制度的建设和社会保障制度的完善，都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向，不仅取决于效率原则的指向，还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中，在农业结构调整中，要规范政府行为，有效地维护农民利益（包括土地承包经营权或社会保障权），必须有相当发达的农民组织作支撑。农民要制约土地负担的迅速增长，要在与农产品经营有关的诸多“谈判”中，节约交易成本，减少信息不对称性，改变其被动接受的地位，必须依靠其组织化程度的提高。在市场经济条件下，发展各种形式的农民合作组织，既是提高农民生产能力的重要形式，也是增强农民自我保护能力的重要形式。

最后，在城镇化发展中，对于农转非的土地，积极探索多种形式的土地证券化思路，促进土地的资本化开发，实现以地生财，以地建立正规的社会保障基金，也能明显地提升土地的保障功能。比如，鼓励农民采取土地入股等形式，参与城镇扩张地带的土地开发；或通过土地证券化，直接进入土地一级市场。在农民入股所得或土地证券化所得中，拿出一个固定的比例，纳入相应城镇的社会保障基金，使转出土地的农民，此后享有与所在城镇人口同样的社会保障待遇。结合相关政策或法律的调整，发展以土地使用权或所有权抵押为特征的土地金融，提高城镇化过程中的融资能力，加快土地开发或增值的进程。此外，市以上政府可以根据当年的城镇开发情况，从财政收入中划出一个固定的比例，用于建立农民的社会保障基金。农民正规社会保障的资金来源，还可有另外两个渠道，一是乡村集体资产的收益，包括集体资产改制中收回的价值形态的资产，以及股权收益、租赁收益等。二是发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益，包括上市公司国有股减持的部分所得，国有企业转制中的资产拍卖、变现所得和股权收益。可转入国家财政，再通过转移支付等形式，支持农民的土地外社会保障体系建设。国有资产是全国人民所有的资产，不是城市人独有的资产，更不是国有企业职工独有的资产。因此，在国有资产和国有企业的收益中，应该有属于农民的那部分资产收益。

此外，农村土地制度的改革，必须与改革地方行政管理体制，包括精简县级机构、实行乡镇自治以及减少村级管理人员、农村税费改革、加强村民自治、建立农村社会保障等配套进行。

参考文献：

[1][8]王修达：《中国农村土地承包政策：相对稳定》《中国公共政策分析》中国社会科学出版社第73、97页。

[2]参见农业部农村经济与经营管理司经营体制处：《农村经营暨土地承包历史回顾及几点思考》，载《农村合作经济经营管理》1999年第11期。

[3]参见张德元、钱海燕：《对农村土地制度的再思考》载《江西财经大学学报》2003年第1期。

[4]姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》载《中国社会科学》2000年第2期。

[5]《中外专家对话：农村土地制度改革，》载中国农网联盟，2002年6月6日。

[6]据6月8日新华社报道。

土地政策范文篇7

1、市场经济体制建设要求对土地资源进行市场化配置

城市土地是城市经济体系中最基本的生产要素，是社会主义市场体系的重要组成部分。因此，城市土地使用和管理制度的改革要符合社会主义市场经济体制的要求，两者的目标模式应当协调一致。高度集中的计划经济体制下，土地使用完全否认土地的商品属性，排斥市场的自发调节，导致了土地利用效率低下、配置不合理等问题。市场经济体制对城市土地使用提出了更高的要求，即要求土地同其他生产要素一样，通过公平竞争机制获得，价值规律要对土地资源配置和土地资源供求发挥积极的作用，从而使市场机制在城市土地资源配置体系中处于先导和基础性地位。我国的市场经济体制正愈益完善，经济多元化趋势不断增强，市场机制的主导地位已经基本建立。与宏观经济体制改革相比，由于受城市土地国有、资源相对稀缺、土地价值高昂等因素的影响，现阶段我国城市土地资源配置的市场化进程相对滞后，对城市社会经济的整体发展产生了一定的负面影响。

2、城市经营理念的出现要求对土地经营机制进行优化

近年来，随着我国城市化进程的日益加速，"城市经营"作为一种全新的城市发展和管理理念，正在全国许多大中城市兴起。这一理念的核心就在于对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(如土地资源)、人力作用资本(如道路、桥梁等基础设施)及其相关的延伸资本(如广场、街道的冠名权)等进行集聚、重组和营运，走以城建城之路。现阶段城市的迅猛发展，给基础设施的建设及运行带来了巨大的压力，城市迫切需要开拓稳定的资金来源渠道，土地作为城市资源的重要组成部分，对其进行市场化经营已是必然。目前，已经有一些城市从"经营城市"的角度出发，通过建立土地储备制度，优化土地供应机制，为城市基础设施建设筹集了资金，改善了城市硬投资环境，推动了土地价值上扬，从而增加了土地级差收益，形成了城市发展的良性循环。

3、经营性用地协议出让比例居高不下

我国城市土地出让方式主要包括协议、招标、拍卖三种，挂牌出让则是实践中由拍卖出让派生而来的。这四种城市土地出让方式中，协议出让方式的市场化程度以及交易透明度都是最低的。自1987年9月9日国内首块体现有偿使用原则的土地在深圳市以协议方式出让至2002年7月1日国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》正式生效的15年间，协议出让方式一直在我国城市经营性用地出让中占据着主导地位。截至2000年底，全国土地出让面积总量为30万公顷，以招标拍卖方式出让仅占其中5％左右，大量的土地都是以行政划拨或协议出让方式进行配置的。受市场竞争弱、交易不透明、人为因素多等的影响，经营性用地的协议出让造成了土地收益流失严重、权力寻租现象普遍、土地投机行为活跃等诸多问题。

4、土地供应总量迅速膨胀

我国城市化进程以及城市建设的不断加速，城市人口数量急剧上升，城市住宅用地、商业用地、道路用地、绿化用地等方面需求的迅速膨胀，对土地供应形成了巨大的拉力；另一方面，不健全的土地供应机制以及巨大的土地升值空间，导致了土地的权利寻租以及灰色交易，对土地供应形成巨大的推力。在以上双重动力机制的作用下，我国现行城市土地供应存在着明显的自发性、盲目性、投机性，严重影响了城市土地市场的正常运转。1995年，北京市房地产开发企业土地购置面积为438．5公顷。1998年以后随着房地产经济的复苏发展，土地购置面积大幅攀升。1998年的197．5公顷相比，大约增长了959．5％，年均增长率约80．4％。1998年，北京市土地出让面积约为829公顷，2002年上升到了3416．6公顷，大约增长了312．1％，年均增长率约为42．5％。据北京市国土资源和房屋管理局相关人士称，2003年北京市国有土地出让总量将继续保持较高增幅，根据2002年底土地出让备案情况统计，已经立项和规划的成熟用地，总面积将近9000公顷，国有土地出让将进入新一轮的高峰。

土地政策范文篇8

关键词：农村；土地政策；农民；产权

农村土地政策是国家对农村土地的所有、使用、租赁、转让等事宜所做的法律制度的总称。土地是农村集体最主要的资产，也是广大农民最主要的收入来源。因此，农村土地政策是否代表农民利益、是否符合农村发展的新形势，对农民利益保护、农村各项事业发展都关系极大，影响深远。

一、建国以来我国农村土地政策的历史沿革

新中国成立后，我国农村土地总体上是坚持实行集体所有制。然而，在不同的历史时期，依据农村经济形势的变化，农村土地政策的具体内容又不尽相同。具体地说，新中国成立以来，我国农村土地政策的演变可分为以下两个阶段：

（一）改革开放前农村土地政策的演变

这一时期我国的农村土地政策大致经历了三个阶段：

1．废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制（1949—1953年）。新中国成立之前，中国实行的是封建土地所有制，占乡村人口10％的地主和富农，占有约70％～80％的农村土地，而占乡村人口90％以上的贫农、中农、佃农却仅仅约占20％～30％的农村土地[1]。新中国成立后，根据《中华人民共和国法》，通过对封建地主土地的无偿没收和旧式富农土地的有偿征收，将土地分给无地或者少地的农民，实现了“耕者有其田”，确立了农民土地私有制。

2．农业合作化运动将农民土地私有制变为土地的集体所有制（1953—1957年）。农业合作化分为三步，第一步是建立互助组；第二步是组建初级农业合作社；第三步是建立高级农业合作社。互助组是在土地和其他生产资料私有及分散经营的基础上实行劳动互助。初级合作社也称土地合作社，是在土地及其他生产资料私有的条件下实行土地入股，按股分红，统一经营，集中劳动。其中按股分红的比例约占分配总额的30％，按劳动数量和质量分配的约占70％。高级合作社则取消了土地分红，农民的报酬主要是按劳动数量和质量分配，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有制过渡的质变阶段。

3．土地的化及“三级所有，队为基础”制度的建立（1958—1978年）。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了化运动。运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有，“产品按需分配”。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统一使用，劳动报酬按工分分配。至此，农村土地集体所有制关系相对稳定下来。

（二）改革开放后农村土地政策的变化

改革开放后20年来，我国的农村土地政策经历了一个循序渐进的过程，也可分为三个阶段：

1．由体制内部的责任制到全国基本实行土地承包到户（1978—1983年）。党的十一届三中全会后，为改变内部存在的吃“大锅饭”的现象，加快农业和农村经济的发展，中共中央提出了《关于加快农业发展若干问题的决定》（草案），《决定》的基本精神是要稳定体制，内部普遍实行生产责任制和定额计酬制。生产责任制的形式多种多样，大体可分为联产的和不联产的两类。其中，联产责任制最受欢迎的是包产到户，后来由包产到户又演变为包干到户。正是包干到户这种内部的生产责任制导致了的解体，并由此产生了土地的家庭承包经营。

2．土地承包期延长到15年以上，实行家庭承包经营和统分结合的双层经营体制（1984—1993年）。第一阶段农村土地政策的大方向是由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包经营，实行土地所有权和使用权的分离。由于经验不足，出现了诸如土地按人口均分、地块过小、承包期过短、频繁调整、无承包合同或承包合同不健全等问题。为此，中央在1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中提出，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手集中，允许土地转包。这使得家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制，作为农村经济的一项基本制度长期稳定下来。1986年，中央又制定通过了《中华人民共和国土地管理法》，对农村集体土地的所有、使用、管理做出了明确规定，促进了农村集体土地管理的法制化。

3．土地承包期再延长30年不变，允许土地使用权依法有偿转让，进一步完善土地政策（1993年至今）。我们一般把前面提出的15年不变叫做第一轮承包（从1978年算起，正好15年）。中共中央、国务院在1993年11月《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出了再一次延长土地承包期30年不变的政策，目的是稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率；提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；在少数经济发达地区，可以实行土地适度规模经营；集体土地承包后，由县或县级以上人民政府向农户颁发土地承包经营权证书。要求保障农民的土地承包权，不得缩短土地承包期，不得收回承包地、多留机动地、提高承包费等，使对土地承包关系的管理逐步过渡到法制轨道。此外，1999年1月1日起施行的新土地法，进一步明确了农村土地的性质、管理等问题，对抑制农村土地的过快非农化、更好地保护耕地起到了积极作用[2]。

二、现阶段我国农村土地政策的基本特征和存在的主要问题

（一）我国现行农村土地政策的基本特征

总的看来，我国目前所建立的农村土地制度是以“均田式”为基本特征的，即以“耕者有其田”为基本出发点，将集体土地按人口均分到户，不分男女老少，都可以平均分到一份土地，其数量取决于所在社区（自然村或生产队）的土地存量。同时，以家庭为单位进行生产经营，并完全取消了农户按地亩承担的农业税费。然而，由于农村土地的非商品性，使得这一制度具有产权的模糊性、无偿性、福利性、非流通性等特点[3]。具体来说，主要表现在：

1．按照《宪法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”在这里，“集体”的概念比较模糊，哪些组织对哪些土地拥有所有权，并不是很清晰的。作为集体一员的农民，在土地产权上如何体现其权益，在从事农业生产时这一权益如何体现，其转移到其他产业或城镇时，这一权益又如何体现，也是不甚明了的。

2．目前，农民占用土地部分是无偿的，无须缴纳农业税费。由此，土地对于农民而言，具有承载功能、养育功能，由此转化为获取就业保障、生活福利和伤病养老保险的手段。它既是农耕社会单一生产方式的产物，又是城乡二元社会经济结构下农民所处的政治、经济地位决定的。

3．农村土地不仅所有权不能进入市场，连土地使用权的流转也是有限的，其流转只能限于当地的社区（村或生产队）范围内。

（二）现阶段我国农村土地政策存在的主要问题

现阶段我国农村土地政策存在的问题很多，突出表现是：政府和开发商以城市化和商业开发的名义、以协议转让的方式低价从农民手中取得集体土地，然后转为国家所有，并进入市场，从而获得高额收益。而农民根据土地法只获得相当于转让土地30年农业种植收益的补偿，两者相比差额高达十几倍、几十倍之多，从而对农民形成一种不公正的掠夺，同时造成耕地的大量流失，加剧了农村土地的非农化。具体地说，现阶段我国农村土地政策存在的问题集中体现在以下几个方面：

1．土地产权主体不清晰。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清[4]。在《宪法》中，只是笼统规定为土地归集体所有。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在《农业法》和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可简称为“乡（镇）、村、组”三级。显然，在集体所有制的框架下，产权主体的模糊往往会导致各个“上级”借土地所有者的名义来侵蚀农民的土地产权，使农民在现实中缺乏充分享有自己土地权益的能力。这种“政出多门、多头管理”的土地产权主体不利于农村土地产权的稳定，农民也形不成有效的稳定的预期，因此，必然降低土地产权制度的有效性。

2．农民的土地产权残缺不全。产权不是单项权利，而是一组权利。如果产权所有者拥有排他的使用权、独享的收益权和自由的转让权，那么他拥有的产权才是完整的。如果这些权利受到了禁止、限制或侵蚀，就称为产权残缺。家庭联产承包制实现了土地所有权与使用权的分离，农户拥有土地的承包经营权，但农户的权利并不是充分和完备的。虽然中央和国务院的法规条文规定了允许农民的土地使用权可以在发包方同意的情况下依法有偿转让，但这种权利在实践中却受到了严格限制。农民的承包经营权只具有耕种权、部分收益权以及少量的处分权。由于土地权能的残缺，使承包经营者无法行使自己的权力，因而必然损害产权主体——农民的利益。

3．承包经营权的承包期不稳定，土地产权稳定性缺乏保障。一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好；对土地经营者而言，则希望土地承包的期限越长越有利。自实行家庭联产承包制以来，国家先后规定了15年、30年不变的承包期，规定营造林地和“四荒地”治理等开发性生产的承包期可以更长，以满足农民长期保有土地的要求。为避免承包地的频繁变动，防止耕地规模不断细分，提倡承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。但在实际生产过程中，农民的土地承包期常常被打破，不断地被调整，农民失去了对土地承包的稳定预期，其直接后果是对农村土地的肥力和农业基础设施造成损害。

4．现行征地制度存在缺陷。这主要体现在：一是征地使集体土地所有权永久地变成了国家所有权，集体土地呈日益减少的趋势[5]。按照《土地管理法》的规定，“国家对建设用地实行征地制度”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。改革开放以来，在基础设施建设和经济建设过程中，大量农村集体土地被征为国有土地，使被征地农民永久地失去了长期耕种的土地，大大减少了集体土地的存量。二是征地范围任意扩大，为非公共利益需要大量征用农村集体土地。《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对“公共利益”包括哪些具体事项没有明确，致使各种非“公共利益”项目也都要求征用集体土地，如企业生产、技术开发、政府经营城市等。非“公共利益”项目需要征用集体土地的动力，在于集体土地被征用的低成本与出让、转让国有土地高收益之间的巨大差值。三是征地补偿标准过低，没有充分考虑农民的土地权利益。国家在征地时，只按照现用途给予包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿。即便按照法律规定的最高限额即被征土地前三年平均产值的30倍计算，也无法与集体土地长期而有保障的使用权、收益权相对等。虽然近年来这一标准正陆续被突破，但仍然大大低估了农民土地的现实价值与潜在价值。四是现行征地制度忽视了土地的社会保障功能。在我国，耕地不仅是农民生产粮食等农产品、保障国家粮食安全的自然保障，而且承担着农民就业、农民生活最低保障和农村公共事业费用支出等社会保障功能。农村集体土地一旦被征用后，农民就失去了在第一产业的就业机会和基本生活保障，只能被迫转向第二、三产业就业。

三、改革和完善我国农村土地政策的思路

对于如何改革和完善我国的农地政策，学术界主要有三种观点：一是农村土地国有化；二是农村土地私有化；三是坚持和完善农村土地集体所有制[6]。笔者赞同第三种观点。为此，建议在坚持产权明晰、责权利统一、产权结构合理化、有效保障、效益最大化和因地制宜等一系列原则的前提下，进一步完善我国现行的农村土地政策。

（一）明确规定农村土地的所有权主体

考虑到各地不同的情况和各经济当事人的认知程度，界定农村集体经济组织的所有权主体首先要搞好确权工作。对于所有权不明确的，要进行认真核实，登记注册，核发证书，以确认其所有权；对于产权主体不清晰、有纠纷的，应通过法律进行裁决。考虑到“三级所有”制度的规定，宜将村民小组界定为农地所有权主体，已属于乡（镇）、村集体经济组织的，继续明确乡（镇）、村级的所有权，以避免变更所有权主体导致的过高交易成本。

（二）明确土地承包经营权的权能结构

在制定农村土地政策或法律制度时，要明确农户除享有生产经营决策权、产品处置权和收益权外，还要不断强化农户的土地处置权，使农户拥有的单一的土地使用权逐步拓展到占有权、使用权、收益权和处置权四权统一的承包经营权。即农户在承包期内，拥有对承包土地的实际占有权，集体只保留法律上的最终所有权。

（三）明确土地承包经营权的性质

实际上，承包经营权具有双重性质：一方面，承包经营权为“个人所有权”，具有所有权的性质；另一方面，承包经营权作为土地使用权，具有使用权的性质。多年来，集体财产缺乏人格化的产权主体，而农户拥有独立的土地承包经营权，实际上是土地集体所有权的人格化体现。

（四）土地使用权的长期化

农地使用期的长短是影响农地政策有效性的一个重要因素。世界上任何国家和地区都把延长土地租期作为完善农地政策与制度的一项重要内容。在实践上要坚持承包期再延长30年不变，同时还要明确30年以后也没有必要改变，使农民获得永久性使用权，也称使用权私有。只有这样，农民才能感觉到自己是土地的主人，从而提高农民对农地收益预期，减少其短期行为。

（五）完善土地流转政策，确保农户在承包期内可依法自愿、有偿流转土地承包经营权

土地流转既要兼顾公平，又要兼顾效率。在具体政策上要注意三点：一是要确保农户在土地流转过程中的主体地位；二是要坚持多样化的土地流转方式和形式；三是要切实保障农户的土地流转收益。

（六）完善农村土地征收政策

其核心是保护农民集体土地的合法权益，严格限制非公益性征地，正确处理国家、集体和农民之间的土地收益关系，充分考虑农民就业和社会保障问题。具体内容包括：

1．要从法律上明确规定国家土地所有权和农村集体土地所有权为平等的财产所有权。两者都应体现所有者对财产的占有、使用、收益和处置等权能；财产权利的流转应遵循平等、等价的原则，依据法律法规进行调整。

2．要严格区分公益性和公共利益中的经营性用地。“公益性”和“公共利益”有着本质区别。公益性突出强调的是没有营利收益，无偿为社会服务；公共利益则不同，部分公共利益带有明显的商业性质[7]。为此，对公益性用地，应按照国家规定由政府征用，向土地使用者直接供地；对于非公益性用地，无论是国家，还是集体单位、个人的经营性用地，都应按照市场公平原则由政府统一征用，采用市场化机制供地。

3．尊重农民集体土地财产权利，按照市场化原则确定征地补偿标准。在市场经济中，任何产权的转移都要遵循市场公平的原则，土地产权的转移也不例外。在制定征地补偿标准时，不仅要考虑现实土地用途的补偿，也要让农民分享用途转化后的收益，这是基于集体土地区位因素对产权的影响而提出的。特别是国家征用的经营性用地一般都是靠近城区或公路干线等区位优越的地块，潜在价值较高。

4．要按照市场化原则，改革和完善失地农民的安置办法。在目前市场经济初步建立而又远未完善的环境下，原有的农民安置办法显然是不尽合理了。解决的办法是尽快建立以市场为指导的被征地农民的安置新机制，重点是解决被征地农民在城镇的再就业与社会保障问题。对于被征地农民，当地政府有责任给予他们就业指导和培训等必要的帮助；同时，政府、农民集体和个人都应当拿出部分来自土地的收益，为失地农民建立社会失业和养老保险。被征地农民进入城镇后，应与城镇居民同等对待，在就业、子女入学、最低生活保障等方面提供相同待遇。征地片区综合地价的制定要综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济社会发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面的因素。

参考文献：

[1]夏联委，李瑞广．新中国成立前国民党土地政策的反思[J]．南方论坛，2007，（5）：61．

[2]王扩建．新农村视角下的农村土地政策及其走向思考[J]．辽宁行政学院学报，2007，（5）：5．

[3]胡穗．论中国共产党制定农村土地政策的历史经验[J]．湖南师范大学社会科学学报，2007，（1）：12．

[4]农业部农村经济与经营管理司经营体制处．农村经营暨土地承包历史回顾及几点思考[J]．农村合作经营管理，1999，（11）：9．

[5]党国英．农村土地管理制度改革现状思考[J]．中国土地，2005，（2）：13．

土地政策范文篇9

一、基本情况

1、目前，我县各乡镇农村土地承包政

策落实自查工作已全部结束。针对自查、督查中发现的问题，情况较为简单或者纯业务性的，已落实整改措施纠正到位；情况较为复杂的，正研究制订落实整改方案处在纠正之中；情况非常复杂甚至有可能因处理不慎激发更大范围土地承包纠纷的，有待进一步系统探讨解决。

2、从各乡镇上报的自查自纠登记表所反映的情况看，到目前为止，我县权证到户率为93.6％，其中：权证到户率达100％的乡镇3个（××乡、××镇、××镇），权证到户率在95％以上但不足100％的乡镇3个（××乡、××镇、××乡），权证到户率在90％以上但不足95％的乡镇3个（××乡、××乡、××镇），权证到户率只有60％的乡镇1个（××镇）。合同到户率基本与权证到户率持平，个别乡村合同到户率要稍低于权证到户率。

二、采取的主要工作措施

1、健全机构，组织领导到位。市强农惠农政策落实情况监督检查工作动员大会一结束，我县县委、县政府领导非常重视，立即成立了强农惠农政策落实情况监督检查工作领导小组（以下简称县领导小组），下设办公室于县监察局。县领导小组办公室设综合协调组于县纠风办，设农村土地政策督查协调组于县农业局，设涉农资金督查协调组于县财政局。

县农业局在农村土地政策督查协调组的基础上，另行成立农业局强农惠农政策监督检查领导小组，下设办公室于局人秘股，设土地政策落实情况指导组于局农经站，设惠农资金落实情况自查组于局计财股。

2、制定方案，工作部署到位。我县农业局根据省、市、县强农惠农政策落实情况监督检查工作的精神，结合县情及农业部门实际，制定了实施方案，进一步明确了指导思想、工作目标、检查范围、检查内容、时间安排、方法步骤、工作要求，特别针对农村土地政策落实自查自纠工作作出了系统的安排部署，确保了工作的重点性、技巧性、完整性、时限性和有效性。

3、宣传培训，动员发动到位。4月10日，我县召开了强农惠农政策落实情况监督检查工作动员大会暨业务培训班。参加会议的有各乡镇乡（镇）长、分管农业的副乡（镇）长、财政所长、农业服务中心农经工作负责人，县强农惠农政策落实情况监督检查工作领导小组成员单位主要负责人、分管领导、工作人员，全县涉农单位分管财务领导、财务负责人等130余人。

会议由县委常委、县政府副县长、县委农工部长××*主持。会上，县委常委、县政府常务副县长××*和县委常委、县纪委书记××*分别作了重要讲话，县纪委副书记、县监察局长××*宣读了县强农惠农政策落实情况监督检查工作实施方案，县财政局长××*、县农业局长××*分别发言，县财政局、县农业局分别就相关工作要求和《强农惠农政策资金使用管理情况自查自纠登记表》、《农村土地政策落实情况自查自纠登记表》的填报事项作了讲解。

县动员大会结束后，各乡镇党委、政府高度重视，专门成立了乡镇强农惠农政策落实情况监督检查工作领导小组，并设立了办公室，制定了实施方案，分别于4月13日至4月18日召开了乡村两级干部大会，进行了动员部署和业务培训，落实了工作责任，明确了自查自纠工作时限。

4、开展督查，指导督促到位。为及时督促、指导、掌握我县农村土地承包政策落实自查自纠工作进展情况，我县农村土地政策督查协调组自4月23日至5月5日安排10天时间，对全县各乡镇农村土地承包政策落实自查自纠进展状况开展了工作督查与情况反馈，进一步增强了我县农村土地承包政策落实自查自纠工作的务实性、针对性。

5、及时调度，整改落实到位。5月15日，我县召开强农惠农政策落实自查自纠工作调度会。参加会议的有各乡镇乡（镇）长、分管农业的副乡（镇）长，全县涉农单位主要负责人、财务分管领导，县强农惠农政策落实情况监督检查工作领导小组成员单位主要负责人、分管领导、工作人员等80余人。

会议由县委常委、县政府副县长、县委农工部长××*主持。会上，县纪委副书记（监察局长）、农业局长、财政局长、各乡镇乡（镇）长、涉农单位主要负责人分别就督查、自查工作开展情况、存在的主要问题、下一步工作安排作了汇报。最后，县委常委、县政府副县长、县委农工部长××*强调三点：一是保持清醒头脑，思想上不能有任何麻痹和侥幸心理；二是保持严谨作风，工作上不能有任何马虎和疏忽地方；三是保持高压态势，开展督促检查不能心慈手软和稀泥。

三、主要经验做法

1、领导2、定期调度。有些乡镇每星期调度一次，一是汇报工作进度，二是针对查找出来的问题进行专题研究，集思广益，制定出台一些行之有效的整改纠正措施，切实

加以解决，促进农村土地承包政策落实到位。

3、上户纠正。有的乡村针对分户登记表、承包合同、经营权证填写不规范的现象，组织村干部上户纠正，并核对落实相互之间数据、信息的一致性。

4、补签合同。有的乡村针对农户承包合同因保管不善丢失较为严重的现象，组织村组干部与农户重新补签合同。

5、现场带动。有的乡镇为了增强农村土地政策落实自查自纠工作效果，将村与村之间的交叉检查转换成召开农村土地政策落实示范村现场会，让事实说话，促进大家对照检查，积极查找不足，以先进为榜样，落实整改措施，真正自纠到位。

四、自查与督查中发现的主要问题

1、领导重视不到位。督查发现仍然有个别乡村主要领导重视不到位，认为土地政策落实不如涉农资金落实重要，开展农村土地承包政策落实自查自纠工作只为应付，查找问题大事化小，整改纠正措施不力。

2、属地责任不落实。部分乡村农村土地承包纠纷调解处理属地管理责任落实不到位，特别是对省、市、县减负、农业部门转办的群众信访件调处不力，存在踢皮球的行为，意在矛盾上交。截至目前，仍然有2起省、市农经部门转办的群众信访件未得到妥善处理，其一是今年3月6日，××镇××村××组村民××*丈夫××*电话上访到省、市农业部门，反映1999年其将土地流转给另一农户××*。2003年其想要回土地自己耕种时，对方却不肯；其二是今年4月11日，××镇××村××组村民××*电话上访到省、市农业部门，反映××村强行将其承包地流转给同组的其他农户。

3、合同、权证未实现100％到户。有些乡村承包合同与经营权证因种种原因（上水片乡镇大多数村组都存在3～5年重新调整承包地的做法，下水片乡镇部分村组存在前述做法，县城周边村组及部分乡镇所在地和道路沿线因土地即将被征用，部分村组因群众土地承包纠纷难以调解，少数村组因农户修路集资款项未上交，如此等等）尚未全面换发到户，这个问题有的乡村已引起高度重视，但整改纠正措施不力，或不切实际，或违背法律规定，或无从着手；有的乡村则抱着无所谓的心态，听其自然，放任自流，根本就不想纠正过来。导致合同、权证不能全面到户的实际原因主要有以下两点：

一是《农村土地承包法》颁布实施后，由于其贯彻执行时间不是在颁布之日（2003年3月1日）起生效，而是在维护第一轮（1981年至1982年）农村土地承包状况的基础上以第二轮（1998年）延包态势为基准，如此一来，给我们贯彻落实《农村土地承包法》工作增加了很大难度。现实表现为：一是有部分乡村干部对“小调整”的内涵缺乏正确的理解，以为3～5年重新调整农户承包土地属于小调整范围，或者以为生老病死娶媳嫁女应该调进调出承包土地属于小调整范围等；二是为数不少的农民甚至农村基层领导干部对承包期内“增人不增地，减人不减地”的原则有意见闹情绪，认为有些人“占着茅坑不拉屎”，而新生婴儿或者刚娶的媳妇却无以为生，等着喝西北风，不符合农村实际。于是以村组协议、村组惯例为由进行一年一调或者3～5年一调的做法在不经请示或经默许的情形下风行起来，有些地方还很难压制取缔这种做法。时间一长，要回到1998年第二轮延包时的状态很不现实，甚至可能激发更为严重的农村土地承包纠纷，影响农村社会稳定。

二是农村税费改革之前，农民承包土地需要缴纳的正常税费任务较高，种地利益少，农民对土地的感情不是很眷恋，甚至有部分农民不想要土地，口头上要将土地送回村组，有一部分农民还真这样做了。但当时没有一个村组肯收回土地，原因是村组如果收回土地，万一发包租赁不出去（根据当时的情形，这种可能性很大），那么今后的一部分税费任务就没了着落。因此，有些农民就私下口头协商或者通过他人口头磋商，达成不收租金但划转税费任务的土地流转口头约定，时间稍长，有的农民就认为土地归我承包了。如果没有以下情况的变化，土地承包经营权归谁的矛盾也许可能没有这么快激发。随着农村税费改革的不断深入，农民承包土地应缴的税费任务逐步取消不说，反而还可享受粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴等惠农补助款项，特别是农村征地补偿价格的提高和范围的扩大，土地增值较大，由此大大增强了农民的珍地、惜地意识，就算自己暂时不耕作也纷纷要回承包地。这样一来，农村土地承包纠纷矛盾就加速激化了，而且因为只有口头协议没有书面协议，一方站得住理，一方依据于法，争执不断，矛盾升级。如果按法律政策裁决，一个问题解决了，但类似情况多，可能引发更大范围的不稳定；如果照顾情理，另一方就不依不饶，依法上访；如果各打五十大板，双方又难以达成一致性意见。

4、表册、合同填写不够规范。有的分户登记表承包面积抄写出错，或合同、权证编号漏填等；有的合同内容填写不完整，如承包共有人、地块四至等。

5、经营权证填写不够规范，表现为：

（1）有的权证上共有人只填写户主一人，且共有人年龄误填成出生年月；

（2）有的权证上“农地承包权（）第号”漏填，合同编号漏填或错填；

（3）有的权证发证时间漏填或填写不全；

（4）有的权证地块四至界址漏填或填写不完整；

（5）有的权证承包期限不足30年，甚至整整少了1年；

（6）有的权证未加盖“换证”章。

6、数据、信息互不一致。每个乡镇都或多或少存在农村土地承包调查摸底表、分户登记表、基础数据库、承包合同、经营权证、农户实际承包情况数据、信息互不一致现象，有的乡村“六不相符”现象还比较严重。

7、土地流转不规范。大多数乡、村、组农户流转承包土地只履行口头协议，未签订流转合同，缺乏规范管理，埋下农村土地承包纠纷隐患。据查，签订了土地流转合同的农户只占土地流转农户总数的24.7％，其中土地流转合同较为规范的农户也只占签订流转合同农户数的51％。

8、土地承包档案保管不够规范。有的乡镇由于电脑通用，基础数据库安全性差，甚至由于人事变动丢失软件安装光盘等；大多数村农村土地承包档案保管不规范、不完整。

9、完成工作不及时，工作质量不高。其一，自查自纠登记表在规定时间（5月5日）内上交的只有3个乡镇，超过规定时间1天内上交的乡镇1个、2天内上交的乡镇2个、3天内上交的乡镇2个，4天内上交的乡镇2个；其二，自查自纠登记表填写质量较差，究其原因：一是没有认真听培训讲解；二是没有认真看指标解释；三是没有认真理解报表之间的对应与逻辑关系；四是没有认真安排部署工作；五是没有认真问询请教；六是没有认真审核把关；七是没有认真落实工作责任；八是没有认真分析问题原因；九是没有严格责任追究；其三，百分之八十的乡镇没有上报自查自纠登记表填报说明，已上报填报说明的也大多不完整、不具体、不具针对性，甚至避重就轻。

10、上报数据有的夸大，有的缩小或者隐瞒。根据督查的情况看，一是大多数乡镇上报的权证到户率略高于实际到户率；二是有的乡镇缩小或者隐瞒了表册、合同、权证填写不规范的事实；三是个别乡镇隐瞒或者缩小了存在“3年一小调，5年一大调”做法的村、组、户、土地面积等情况。

11、农经专业人员不足。百分之九十的乡镇只有1～2名农经工作人员，一定程度上限制了农村土地政策落实自查自纠工作组织开展的力度、查找问题的深度、覆盖范围的广度、整改纠正的强度。

12、工作经费紧张。一是预算不全面；二是安排不到位。由此造成交叉检查难组织开展，督促指导难全面深入。

五、下一步工作安排

1、加大综合督查力度。我县县领导小组办公室安排自5月21日起实施综合督查和重点督查，给乡村主要领导施压，促进整改纠正措施落实到位。对敷衍塞责、整改不力的乡村，将严肃追究其主要领导的责任。

2、规范土地流转管理。土地流转手续不规范是当前引发农村土地承包纠纷的重点和调解工作的难点，规范和加强农村土地流转管理将作为当前乡镇党政工作的一个重点抓好抓实，积极创建农村土地流转规范化管理示范点，发挥示范带动效应，引导农村土地规范流转，维护农村和谐稳定。

3、妥善调处群众信访案件。进一步督促××镇人民政府按照法律政策规定妥善处理省、市、县减负、农业部门转办的2起久拖未决的群众土地承包纠纷信访案件，确保在规定时间内上报处理结果。

4、落实合同、权证两个100％到户。通过加强综合督查力度，促进整改纠正措施的全面落实，确保在5月31日前实现合同、权证两个100％到户。

5、广泛宣传法律政策。进一步加大《农村土地承包法》、《江西省实施﹤农村土地承包法﹥办法》等法律政策的宣传力度，扩大影响，消除部分乡村干部在贯彻执行农村土地承包政策中的抵触情绪，增强工作的自觉性、主动性和严肃性。

六、对策咨询

1、如何压制取缔农户热衷的3～5年重新调整承包土地的做法，既确保不因此激发新一轮或者更大范围、更为严重的农村土地承包纠纷，又能够顺利把合同、权证发放到户并且与实际相符？在这种情况下，又如何回归到1998年二轮延包时的状态？

2、按照法律政策调处农村土地承包纠纷后，事实上站得住理的一方可能成为失地农民，也可能引发新的农村土地承包纠纷，在没有预留机动地的情况下，如何做才能既让农户心甘情愿地把法律意义上侵占的土地退让出来，又能妥善安置好这个农户的生产生活问题，教其没有后顾之忧，不闹意见，不闹情绪，不上访，维护农村社会和谐稳定？

土地政策范文篇10

一、关于土地的地租

1、谁占有土地的地租，谁就获得了发展的动力。

中国的工业化的过程，从一定意义上讲就是农村土地地租转化为工业资本的过程，这样的一个过程只有到全面取消农业税（包括公粮、定购等）后才算结束。这是中国“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的原因所在。

2、村社占有土地地租是今后30年农村发展的合理选择。

胡主席去年作过一个判断，中国已经进入“以工补农”的发展阶段。这个判断意义非常重大，这就实说，国家要结束“将土地地租转化为工业资本”的发展战略了。

那么，土地地租在现在这个发展阶段还应不应该存在呢？假如说不要土地地租了，“以工补农”可不可以建立起：城乡统一的社会保障制度；城乡统一财政支持的教育、医疗、文化等社会福利制度；城乡统一的司法保障制度；村社内部的基础设施建设和维护的经济资源从哪里获得？村民自治的财政基础由什么提供？……。假如承认短期内“依靠中央财政建立城乡统一的保障制度和公共服务体系”是不现实的，假如承认“村民自治是建立在村社边界存在”的基础之上的，那么就应该考虑农村土地地租存在的必要，将土地的地租转化为“农民社会保障、村社公共品和村民自治的财政基础”就应该是未来相当长的一段时间制度选择。这就是说，土地村社所有在相当长的时期内是必要的制度安排。所以，我主张今后一个很长时期的土地政策就是要实行土地地租村社占有——开启乡村现代化时代（新乡村建设时代）。

3、土地村社所有实际上包含了无穷的变化

农村土地一旦由国家所有转变为村社所有（修改或废除《土地承包法》），村社所有会演化出非常多的村社成员土地产权实现形式，在城市郊区会有城市郊区的形式，在华西村会有华西村的形式，在南街村会有南街村的形式，在温州的将军村会有将军村的形式，在东北会有东北的形式，在西南会有西南的形式。采用什么样的实现形式，应该由村社成员民主选择——这是村民自治的内容之一，其中家庭所有或成员个人所有也是一种形式。

二、土地成为谁的资本

1、土地成为谁的资本，谁就获得了发展的权利；

中国城市化的过程，从一定意义上讲就是农村土地资源转化为城市发展资本的过程，这样的过程只有到“土地征用制度”废除时才能结束，这就是城市化的奥秘所在，也是农村凋敝的主要原因之一。

2、村社占有土地资本是今后30年农村发展的必然选择。

一户农民，拥有五亩地，如果他的子女要上大学，将土地卖了25000元，他虽然获得了处置土地的权利，但他同时也失去了土地产权；假如他将五亩承包地的承包权抵押给村社土地信用社，获得25000元供子女上学的资金，他既实现了土地产权，也没有失去土地产权；假如他将自己的份额土地所有权转化为投资（入股），能够分享稳定的资本收益，他就充分实现了自己的土地产权。但在现有的制度条件下，农民即使获得土地处置权，他难以实现将土地变为资本权利（顺德等少数地方除外）。

这就是我一直在呼吁建立土地银行和村社土地信用社的缘故。假如政府落实宪法规定的农村土地（村社）集体所有，国家还土地所有权于村社（集体），村社（集体）就具备将土地变为村社发展资本的可能性。要实现这种可能性，就要成立国家土地银行和村社土地信用社。村社（集体）通过国家土地银行实现土地所有者产权，村社成员通过村社土地信用社实现土地份额所有产权和承包经营使用产权。

也许有人会反驳说：村社所有难道就可以实现将土地变为资本的权利吗？我们知道，银行和官办农村信用社跟千家万户的农民打交道存在两大障碍，一是信息不对称——风险高，二是交易不经济——成本高。村社土地信用社成具有桥梁转换的功能，可以解决这两大障碍。现代金融和产权制度体系与中国绝大多数小农地区“非正规”信用和产权制度对接时，客观上存在障碍，这点基本国情被很多的“制度学者”经常忘记。

土地村社所有或村社土地信用社除具有帮助单个农户实现土地产权的功能外，还有保护单个弱势农户土地产权安全性的功能。假如村社有1000人、2000亩土地，拿100亩出租给人办厂子，每年都可以获得20万元的地租收益，每人可以分配200元的土地产权收益；假如用100亩到土地银行抵押贷款50万元，构成村社土地信用社的原始本金，这对土地银行而言是安全的，对村社而言也是安全的，对村社成员而言也不影响土地产权（特别是土地承包使用权）的安全性，安全的实现了产权资本化。

在中国，在绝大多数农村地区，小农经济会较长期存在，所以，坚持土地村社所有制应该时较长时期的制度选择。

3、村社所有土地资本，是村民个人拥有土地资本的实现形式。

中国非常大，发展极端不平衡。村社所有制对不同地区的农民而言，作用是不一样的，其实现形式也许是多种多样的。如果落实宪法精神，土地村社（集体）所有应该是建立在村民自治基础上的村社（集体）所有，这就决定了村社（集体）所有前提下的个人产权实现形式是可以由村民自己选择的。现在的障碍是实际上的“农村土地国家所有制”对村社（集体）所有制的剥夺、国家《农村土地承包法》对村社（集体）土地发包权和农民土地承包权一刀切的国家意志、国家《土地管理法》对村社（集体）土地所有产权实现资本化的权利的侵犯。