民主责任范文10篇

民主责任范文篇1

【关键词】公共行政/民主/责任/价值取向

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

一

在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

从终极根源上看，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。

若从现代经济学的观点来看，人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种契约关系，它规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法性行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到相应的回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。这里，显然不存在着自上而下的、单方面的“恩赐”，而是体现着一种资源交换关系和互利行为。

然而，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望；而作为授权者一方的民众，却大都处于独立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向。要知道，政府并不是“天使”的化身，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但现实中的政府的确不总是那么高尚，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”(interalities)现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”的可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。其典型表现就是所谓的“寻租”现象，其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”（注：V.奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思——问题与选择》，商务印书馆1992年版，第IV页。）从而成为导致政府腐败的一个重要根源。

为了避免和遏制这种现象的发生和加剧，世界各国从制度上、法律上、伦理道德和意识形态上做了长期不懈的努力。其中，当以下述几方面最为有效，也最能体现公共行政的民主取向。

其一，建立和健全立法机关、司法机关对政府的权力制约机制。这里，问题的关键是通过一套复杂的机制，既能防止政府的权力膨胀到难以控制而有害公民和社会的地步，又能避免损害政府的权威而以牺牲公共行政效率为代价。在这方面西方国家分权制衡构架以及中国的民主集中制各具特色。前者的特点在于各个国家机构各有各的职权，但彼此之间互相制约。这意味着每一个部门特别是行政部门行使权力的时候，都受到其他部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。尽管如此，西方国家仍普遍出现了以行政权力膨胀为主要特征的所谓“行政专横”现象。

中国的民主集中制至少从形式上看，不同于西方国家循环型的分权制衡机制，因为最高国家权力可以追溯到全国人民代表大会，其他国家机关包括行政机关和司法机关都由它产生，对它负责，受它监督，而它则不受其他国家机关的制约。但中国的全国人大其最高国家权力地位是仅就国家机构系统内部而言的，它表现的是宪政结构；若着眼于实际的政治过程，国家的最高权力的拥有者是作为惟一执政党的中国共产党的中央委员会，它表现的是党政结构。宪政结构与党政结构相结合，并以党政结构为核心，构成了中国政治系统的主体部分，这是其一。其二，无论是宪政结构还是党政结构又都通过民主集中制的组织原则，在反映和代表人民的利益和愿望上取得了根本的一致，从而体现了执政党和国家机关的人民性质。这是中国民主集中制本质上不同于西方分权制衡体制之所在。但从操作层面上看，中国的直线型权力结构仍然缺乏必要的分权和制约，党政不分，以党代政现象还普遍存在，人大的权力得不到充分保障，这必然影响对行政权力的有效控制，降低了公共行政的民主化水准。为此，应采取有效措施，建立和健全权力之间的内部制约机制，当务之急是从法律制度和程序上保证人大成为名符其实的国家权力机关，特别是确保人大切实履行重大事项的决定权和对由它产生的政府的监督权。（注：参见张惠敏等《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，载《上海社会科学院学术季刊》1998年第4期。）。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。

其二，实现行政权力同经济权力的二元化分离，政府权力背离民主取向的经济基础本质在于行政权力与经济权力的融合。要保证公共行政的民主性，核心要解决政府与企业、政府与市场的关系，明确产权，真正确立企业和其他经济组织作为独立市场主体的地位，使经济组织摆脱行政附属物的地位。行政权力不再直接干预经济组织的权力，使企业在市场上行使自己的权力。这对中国这样一个从计划经济向市场经济转型的发展中国家具有特殊重要的意义。目前应着重抓好以下几个方面的工作：

1.以政企分开为突破口，加快现代企业制度建设。中国实行改革开放以来，随着“放权让利”为主线的“渐进式”改革思路的确立，中央将大部分部属企业下放地方管理，目的是减少行政干预，增强企业活力，但在政企不分的体制没有根本改变的条件下，这实际上只是将企业从中央的附属物变成了地方的附属物，造成了政企关系的地方化，使本来应该直接下放给企业的权力滞留在地方政府手中，企业仍未能真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。另一方面，在新旧体制交替的过程中，由于市场发育不全，企业在资金筹措、物资配置、能源供给等关键环节均遇到困难，又不得不求助于政府给予照顾或解决。针对上述状况，当前最紧迫的工作是要加快市场化改革的进程，按照市场经济的要求，转变各级政府经济职能，切实贯彻政企分开的原则，明晰企业产权，建立现代企业制度，把企业生产经营管理权力切实还原给企业，使其成为真正意义上的市场主体。同时，实现政府行政权力与国家所有权的分离，并把政府的经济管理职能与国有资产经营职能分开，健全国有资产管理系统和运营机制。

2.切断政府部门与其主管的经济主体之间的利益连带关系。在实现经济体制和经济增长方式两个根本转变的过程中，计划体制下政府部门主管经济主体的职能趋于萎缩，但并未完全消失，而且政府部门与其主管的经济主体历史上形成的利益连带关系也仍然存在，因此应在撤并专业经济部门的基础上，加快变政府机关直接管理所属经济主体为行业管理的步伐，从而切断政府部门与其主管的经济主体的利益连带关系，从体制上消除政府职能错位的根源。

其三，健全公民对政府的民主监督机制，扩大公民对公共行政的参与。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和人民对政府公共行政活动的知情权。包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。在中国近年来一些地方政府也开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。

扩大公民对公共行政的参与，主要是指公民不通过代议机关，直接参与公共行政活动。公民对公共行政的直接参与既是公共行政的民主取向的突出表现，也是其重要保障，特别是对于以普遍性和后及性为特点的公共决策来说，没有公民的直接参与，公共政策往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政的民主取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该项行为本身正确，也达不到理想的效果。因此，政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。近些年来，国际公共行政领域出现了倡扬公民参与的“社区主义”潮流：不少国家对政府与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。因为，政府难以解决的无数繁难公共问题，“社区”在这方面却具有独到的优势。例如，传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省级政府，社区主义治理的模式则强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。由此“社区主义”在欧美国家成为拓展公共行政领域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”，（注：汪明生等：《海峡两岸公共行政与跨世纪发展研讨会论文集》，1999年，第145、161页。），以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达己方的意见，耐心地倾听他方的意见，并在社会系统中彼此增加充分的理解。这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

（二）政府的内部关系

公共行政的民主取向不仅体现在政府与公众的关系中，而且也体现在政府内部。后者恰恰为传统的公共行政所忽视，在以首长负责制为内在体制、以金字塔结构为外在形态的行政科层体系中，权力自上而下呈单向辐射状，组织结构趋于呆板、僵硬。这一状况与当代灵活快捷的信息社会以及不断变化的公民需求形成巨大反差，使行政组织无法对社会和公民需求的变化作出迅速而有效的回应。最近20年来，公共行政改革成为一个世界性潮流，其中至少有两项内容以政府内部关系的民主化为主要取向。

一是权力下放。即将原来集中于中央政府的权力下放到地方和基层的行政组织单位。这些权力包括提供各种服务的行动方案、行动程序以及相配套的人事、预算管理。权力下放使得公共行政能够面对公民需求，迅速调整行动方案，实现既定目标，解决社会存在的问题，并在与公众的互动过程中，建立相互信任、合作的社会关系。此外，由于地方和基层行政组织一般是由民主选举产生的，它们与其选民有更直接、更公开的接触和联系。地方政府拥有更多的权力，就会使选民感到他们所选举的政府是真正代表了他们的利益，其公共行政活动也就带有更鲜明的民主色彩。正因为有上述优越性，世界各国公共行政改革的一个共同内容就是权力下放。众所周知，中国的改革开放其一条主线就是中央政府向地方政府的权力下放。1978年以来中国陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施，初步建立了旨在尽可能充分体现中央和地方“两个积极性”这一“互动”原则的机制。在中央和地方的关系上，原有体制下中央集中过多，管得过死的状况，以及地方政府权力与责任长期相背离的不合理运行状态已有较大改观，大大激发和增强了地方经济活力和地方政府管理的自觉性和责任心，同时也在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的深度与广度，促进了中央关于地方发展目标和总体协调目标的实现。

二是赋予低层员工以更大的决策参与权。即全体行政人员包括低层人员都有对行政组织和个人目标的确立，对行政工作计划和程序的设计，以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。其实施途径主要有：①团体决策。即行政方针的决定，重要问题的解决，都由组织成员本着民主参与的原则，以团体决策的途径来制定或者抉择。这样可以博采众长，以保证决策方向的正确性。②咨询制度。即行政领导在对一项政策或事务作出决定之前，主动征询下属或有关方面人士的意见，从而使各项工作更加完善。③建议制度。即行政领导允许并鼓励工作人员对行政事务，自由提供意见，以便作决定时参考。通过建议制度可以广开言路，以不断改进各方面的工作。

二

权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。与政府的民主取向一样，政府的责任取向也是政府的内在价值标准。这主要表现在政府对社会（公民）的责任以及政府内部的责任等两个层面。

（一）政府对于公民的责任

政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构负责，从根本上说，政府的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。政府所承担的这种责任实质上是“公仆的责任”。它并非是空洞的政治口号，在公共行政实践中，它应具有可操作的标准和程序。经合组织最新出版物《负责任的政府》(1996)对政府提供的服务作了具体的质量规定：①让公民或企业参与决定政府应该提供什么水准、什么类型的服务，或者征求他们对这方面的意见；②告诉公民或企业，政府将提供什么水准、什么类型的服务；③公民或企业能够合理地期待得到这种水准的服务；④如果不想提供适当水准的服务，公民或企业就有权利申诉并要求赔偿；⑤提供服务的办事机构应该建立服务质量目标体系，并且对照目标向公众汇报服务结果。

当然，政府在对公民负责的同时，公民也承担应尽的责任（义务），如主动、自觉纳税，服从法律，支持和配合政府工作，这实际上体现了政府与公民的双向责任关系。

（二）政府内部的责任

现代国家行政组织规模庞大、部门横生、人员众多、分工细致、职能复杂，由此产生了行政组织体系内部中央与地方、各个层级、各个部门以及各个行政人员之间的、与行政权力的再分配相一致的行政职责分解问题，这就需要通过行政组织内部具体化的责任制度，以保证公共行政行为的规范化，克服随意性，减少行政失误，提高行政人员的积极性和行政效率，使各级行政机关和行政人员既分工又合作，既严肃又灵活，从而有效实现公共行政的既定职能。

首先，从宏观上看，中央政府与地方政府之间的权力和责任划分，构成了政府内部最基本和最主要的纵向权责关系。能否正确处理这两者关系，合理配置中央与地方政府的职责权限，直接关系到政府能否在整体上履行其应尽的职能和责任。就现阶段的我国而言，虽然经过近20年的改革和调整，中央政府与地方政府间的权责关系已趋于合理，而且宪法和有关法律对这种关系已经有了一些明确规定，但这些规定大都过于原则化，比较笼统、宽泛，不易操作，使得中央与地方的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为，造成中央与地方互相掣肘、互相侵权现象较为普遍。此外，由于中央和地方的权责划分不够明确具体，且缺乏规范性，由此产生的相互扯皮的现象时有发生。为了克服这一状况，就需要合理划分中央与地方的职责权限，为此，有人提出首先应区分中央政府专有权力、地方政府专有权力以及中央与地方共有的权力三大类（注：参见谢庆奎等《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第124页。）；也有人强调要从人事权、财权、产权、立法权、经济调控权等方面划分中央与地方的职责权限（注：参见施九青等《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版，第478页。）；还有人认为，凡没有划给中央和地方的权力，原则上应归地方所有（注：参见张文寿《中国行政管理体制改革——研究与思考》，当代中国出版社1994年版，第196页。），等等。我们认为，最根本的举措应是按照全面建立市场经济新体制的要求，实行中央和地方政府的分级管理，做到两级管理的权利和责任的统一。具体地说，凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务由中央政府决定；凡属地方事务，即涉及行政区域利益的事务由地方政府决定。同时根据中央与地方政府在国家行政体系中的不同地位和作用来确定各自的核心领域，进而配备相应的职权。在配备职权时应遵循事务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分，使它们各自有专门的管辖领域，并在各自的管辖领域内拥有较为完整的权力（注：参见潘小娟《中央与地方关系的若干思考》，载《政治学研究》1997年第3期。），同时承担相应的责任。在合理划分中央与地方职权的基础上，使中央与地方权力责任关系规范化、法制化，也就是说，中央与地方应在法治基础上形成新型的权力责任关系。为此，我国应以现行宪法的有关规定为依据，制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，以法律规范中央与地方的关系，包括中央政府与地方政府职责权限的划分原则、各?缘闹叭ǚ段А⒅叭ɑ值氖侄巍⒅醒攵缘胤郊喽降某绦颉⒎绞胶褪侄蔚鹊龋员3种醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档南嘤ξ榷ㄐ裕岣咧醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档髡难纤嘈院凸娣缎浴?/P>

其次，从微观上看，在政府组织内部，权力一般是自上而下层层授予的，相应地责任则是自下而上层层负责。从实际情况看，行政首长责任制是世界通行的政府管理体制，当代世界各国政府80%以上实行首长责任制。在这种体制下，一方面，行政下级对行政上级最终对行政首长承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的责任；另一方面，一切行政行为不管是否行政首长所为，行政首长都有连带责任。这种连带责任关系是为了强化行政首长的授权责任和管理压力，使行政首长不仅严于律己，正确授权，而且也要严于律他，善于监督。可见，在行政组织中，行政首长和行政下级实际上存在着一种双向责任关系。它要求经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职；必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不滥用职权；必须合理行使自由裁量权，避免行政失当。它赋予公职人员与所处职位和职务相符合的职权和责任，从而建立职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度。这种责任制度保证了政府整体的权威性和公共行政的高效率。相反，如果在政府内部、机关各部门之间、工作人员之间缺乏这种明确、细致、稳定、长期的工作责任制度，权大责小造成胆大妄为、专横跋扈?ㄐ≡鸫笤蛟斐山餍∩魑ⅰ⑺跏炙踅牛灾掠诰咛宓男姓鹑纬3D：磺澹鼓承┮蚯秩ā⑹е靶形男姓鹑挝侍庖蛟鹑沃魈宀磺宥薹ㄗ肪浚唤錾撕π姓睾托姓嗽钡墓ぷ骰裕涟姓吐傻闹葱幸约靶姓实奶岣撸乙不嵊跋煺男卸怨窦捌浯砘氐脑鹑巍?/P>

除了行政首长负责制外，行政组织内部针对某项任务，上下级之间进行授权分工，经常用“责任书”的形式来确定责任的归属。这种“责任书”一般用于行政系统内的上下级行政机关之间、行政委托与被委托人之间。它是一种典型的责任制，起着行政权力的再调整、行政责任的落实和行政后果的明确等作用。主要的类型有：行政授权合同、行政委托合同、行政责任合同等等。这些形形色色的行政责任制有利于克服人浮于事、推诿塞责等官僚主义现象，有利于解决“有权不管事，干事却无权”等问题，有利于上级对下级的控制和管理，有利于理顺行政内部关系，整合行政资源，提高行政效能和效率。它们一般局限于行政系统内部，是行政管理制度的具体化和变通方式，包括权力、责任、利益及奖惩等调控机制，是行政上级进行动员和控制以保证行政实施效果的有效方法。

三

由上述可见，公共行政的责任与民主取向，固然有侧重点的不同，但两者的相关性是非常密切的。

1.公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。政府的公共行政权力来自人民主权的让渡，公共行政向人民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。而只有将政府对人民以及政府内部各层级、各部门、各职位之间的严格、明确、具体的责任关系落实到位，人民主权原则才能从理想变为现实，公共行政的民主取向也才能真正确立。

2.公共行政的民主取向是责任取向的内在推动力量。公共行政的民主取向意味着政府必须以人民的同意和支持为合法性依据，意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿，意味着公共行政过程的公开化以便接受公民的监督，意味着公民不断扩展着的对公共行政的参与，还意味着公共行政不仅要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求，也要充分调动各级政府和部门以及广大行政人员的积极性和创造性。这些无疑构成了强化政府责任的强大的动力和压力，迫使政府强化为公民负责的“责任心”，并通过严密高效的内部权力—责任体系来履行好自己的责任。

民主责任范文篇2

《党政干部选拔任用工作条例》中规定，选拔任用领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象。领导班子换届，民主推荐按照领导班子职位的设置全额定向推荐；个别提拔任职，按照拟任职位推荐。个人向党组织推荐领导干部人选，必须负责地写出推荐材料并署名。经组织（人事）部门审核后，按照规定程序进行民主推荐。所推荐人选不是所在单位多数群众拥护的，不得列为考察对象。实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度。用人失察失误造成严重后果的，应当根据情况追究主要责任人以及其他直接责任人的责任。

选拔任用干部要经过民主推荐、考察、酝酿、讨论决定等程序。每个环节对干部选拔任用工作都是非常重要的。因而，要明确干部选拔任用工作作各个环节的责任划分，是哪个环节的责任，要由哪个环节的行为人来承担，不可混淆。如果出现了用人失察失误的问题，推荐人负推荐责任，考察人负责考察责任，等等。本文仅对推荐环节中责任明确及其追究的问题进行探讨。

责任的追究是抵挡推荐环节中不正之风的一把利剑。一方面可以约束推荐人的推荐行为，另一方面也能防止少数干部不思进取、投机钻营现象的发生。虽然《干部任用条例》对推荐环节的程序做了明确规定，但在干部工作实践中，还会遇到许多《条例》所没有规定的情形，导致推荐责任不明确的现象时有发生。

这里首先必须明确一些概念，推荐行为者的推荐行为对推荐对象的任用提供了一定的可能性，如果推荐对象被任用，这种可能性就变成了现实性，“初始提名人”就确定为本次任用的“推荐人”。“推荐人”可能是个体的人，也可能是推荐单位的党组织，也可能是选拔任用干部的党委组织部门。

任何事情都是人来做的，任何机制的形成其本质都是对“人”的个体行为的约束。本文从对“人”的行为约束的角度出发，明确推荐程序中行为者的责任，以对行为者的责任追究为手段，规范推荐程序，形成科学的推荐机制和可行的操作体系，真正落实民主推荐环节中的民主，防止少数人选人现象的发生，为科学地选拔任用领导干部把好第一关。

一、干部推荐过程中存在推荐责任明确的问题

要落实干部推荐责任制，就必须明确推荐推荐人，这是至关重要的第一步。推荐人不明确，推荐责任的追究无从谈起，以责任追究的方式规范推荐行为的目的就难以实现。在实际工作中推荐人难以确定主要有以下几种情况：

一是会议形式的民主推荐是无记名推荐，推荐人无法明确。

二是个别谈话推荐只有记录没有签字，推荐人难以落实。

三是在个别提拔的推荐中，初始提名者往往是领导干部，而这种提名一般是以“组织推荐”的名义实现的，推荐人无法明确。

四是一些领导干部在干部的推荐中私下“打招呼”、写条子，这些行为往往对干部的推荐产生重要的影响。而这种推荐往往不会留下任何推荐的证据，有的转嫁成了组织推荐，变个人形为为组织形为。

五是有些领导干部个人向组织推荐干部，却不愿意提交署名的推荐材料，与“打招呼”的情况类似，没有材料能明确推荐人。

六是如果出现用人失察失误，一些推荐行为人往往以其他环节的责任掩盖本环节的责任，造成责任模糊，难以追究。

推荐人的不明确，导致推荐责任难以落实，对推荐责任的追究也就无从下手。

二、以“责”与“权”相统一的方法，明确推荐责任

干部推荐作为选择干部的一个环节，推荐的过程就是“权力”体现的过程。如果这个推荐过程由个别人说了算，那么推荐的权力就集中到了个别人身上。民主推荐就是要把这种权力分散，防止少数人选人所造成的负面作用。因此，民主推荐其实就是选人环节的“分权运动”。“民主”的含义就是大多数人说了算，“分权”就是要把选人用人的权力分散到各个层面的各种人手中，以期干部选拔任用工作更加科学、公正、合理。然而，随着“分权”过程进行，权力被分散，与“权”相关的“责”也变得模糊不清。这就导致对责任者的追究成为一句空话。因而，要想科学准确地推荐干部，就要让推荐者负相应的推荐责任，以责任追究为手段，约束推荐者的推荐行为。这就必须明确推荐环节的推荐人，进而明确推荐人的责任，构建与推荐责任相对应的责任追究体系，促成权力施行者“权”与“责”的相统一。

三、领导班子换届时推荐人和推荐责任的认定

干部推荐过程中,“初始提名”是第一个环节。在干部选拔任用工作实践中，干部推荐的主体涉及方方面面。不管是组织推荐还是个人推荐，但最终要落脚点还要落在是谁对干部进行了“初始提名”,这是问题的关键。

《干部任用条例》规定，选拔任用领导干部主要有领导班子换届和个别提拔任职两种形式，领导班子换届由于涉及干部人数多，干部任免程序要求严格，推荐的主体又涉及方方面面，干部的推荐能够比较好的体现民主。这种情况下，推荐责任难以在众多推荐行为人中具体明确。但这也并不意味着完全不能明确推荐环节的责任。领导班子换届中推荐环节的责任还能在“确定考察对象”这个子环节上予以明确。因为民主推荐结果是民意的体现，而推荐的结果中得票较多的人并不一定就等于考察对象，还需要进行“组织确定”。前面说过，作何事都是人做的，“组织”也是由人构成的。这样“组织确定”这个子环节的行为人也就有了“权”。按照“权”“责”统一原则，也就不难明确“确定考察对象”这个子环节中行为人的责任。

四、个别提拔时推荐人和推荐责任的认定

按照《干部任用条例》规定，个别提拔任用干部应按照拟任职务推荐。但这决不意味着仅在拟任职务本单位进行推荐。如果是那样，干部只能就地提拔，干部的交流、多岗位锻炼将无法进行，党政管理人才不能合理配置，因而是不可行的。事实上个别提拔中的干部推荐也没有这样做。

目前，大多数地方的个别提拔领导干部工作的透明度不及领导班子换届工作的高。在推荐环节中，初始提名权的使用、考察对象的确定等各个子环节中都有“权力”在运行。虽然群众的“四权”有所体现，但这个“密封盒”中的“权力”的运行过程是群众所难以控制的。在实际工作中，推荐责任又难以落实到行为人身上，一旦出现问题，责任难以追究，也就容易出现少数人选人的问题。因此，在个别提拔任用干部中明确行为人的责任显得尤为重要。这里着重对这一问题进行探讨。

个别提拔的推荐责任如何认定呢？还是用“权”、“责”统一的方法，把推荐人的“权力”与对其的责任追究对等起来。由于推荐环节的所有行为都是人来做的，因而就要把推荐的责任落实到具体的人身上。

1、“初始提名权”的行使要与“初始提名责任”挂钩。

任何一名被选拔任用的干部，他的名字不会自动出现在推荐名单中，归根结底是有人最初提到了他的名字，这个最初的提名过程叫“初始提名”。在个别提拔中，初始提名行为事实上是由领导干部或“组织”做出的。这有几种情况，一是由领导干部以个人的名义向组织做推荐，并负责地填写推荐表；二是由单位党组织经集体讨论后向上级党委提名的；三是由领导干部（尤其是主要领导）提名，或授意组织部门向党委提名推荐，而领导人不填写推荐书。第一种情况的推荐责任是比较容易明确的。而后两种提名的推荐责任就难以明确，这其实就是领导干部只想行使权力，不想承担责任的表现。在这种情况下，一旦出现问题，责任难以明确，追究无从谈起，个别人说了算的现象就会发生。我们常说领导干部特别是“一把手”在选人用人中的权力很大，首先表现在推荐过程中初始提名权的运用上。领导干部对某一职务进行了初始提名，所推荐的干部在以后的环节中往往是一路“绿灯”，因此规范初始提名过程，明确初始提名责任是做好干部推荐工作的基础。

需要强调的是，我们并不否定领导特别是党政“一把手”及分管领导行使“初始提名权”推荐干部的做法，这种推荐对干部选拔任用具有很高的价值。首先，他们对干部的了解比较全面，能够较为准确的对干部做出客观评价。其次，在干部的使用上，他们能站在全局的高度去认识哪些干部更适合这一职位，哪些干部不适合这一职位。因此，党组织在选拔干部时，应当重视他们的推荐意见。

由此想到，与其冠以民主的帽子，羞羞答答地回避干部选任工作中推荐行为人的权力，不如明确其权力和责任，让群众的来监督其权力运行和对责任的承担，以追究为手段减少用人失误。这样更能落实“四权”。初始提名责任明确后，领导干部在推荐干部时就会更加慎重，责任心会更强，推荐的干部会更加优秀。

在初始提名方案（可能有几个方案）的基础上，认真进行研究讨论，确定重点推荐对象（可差额），到推荐对象所在单位进行民主推荐，依据民主推荐结果，综合各方面情况确定考察对象。这样，一方面对领导干部的推荐权力和推荐责任，对推荐行为的形成了约束；另一方面，“分权运动”在推荐环节得以完成，民主以独特的方式得到了实现，为从源头上防止选人用人中的不正之风找到了突破口。

2、初始提名人即推荐人必须要明确。

谁对干部的任用进行了初始提名，谁就是推荐人，谁就要承担推荐责任。如果是领导干部以个人名义推荐，要负责地写出推荐材料并署名，这个领导干部就是推荐人。如果是单位党组织通过内部测评、集体研究后向上级党委或组织部门做了推荐，本单位党组织明确为推荐人，“一把手”要对推荐结果负责。如果是领导干部初始提名或授意组织部门，以组织部门的名义提名的，组织部门明确为推荐人，组织部长要对推荐结果负责。

在实际工作中如何明确推荐人呢？用制度来约束。要制定有关干部推荐的制度，对推荐行为尤其是初始提名行为做出明确规定。在这项制度中要规定：推荐过程中确定重点推荐对象和确定考察对象必须经过会议决定；提交会议的材料中必须有推荐材料；推荐材料必须有推荐人签名；以推荐单位党组织名义推荐的，推荐单位主要领导必须为准备承担责任而签名；以组织部门名义提名推荐的，组织部长必须在推荐材料上为准备承担责任而签名。

这样做看上去会给任用干部的党委组织部门和组织部长增添了许多责任，增加了很大风险，其实不然。其一，由于组织部长在为很多推荐材料签字的同时意味着责任的产生，可以促使组织部长在“签字”时变得格外慎重。其二，主要领导要倚重组织部长，不可能总是让组织部长为自已承担本该是自已承担的推荐责任，否则，组织部长难当，更反映出主要领导在用人问题上的独断。其三，使组织部门在选人用人上更有发言权，主要领导选人用人的“权力”似乎被分割了一部分。“权力”的分割比极少数人说了算更加符合民主的要求。因为组织部门对干部各方面情况掌握得比较全面，随着责任的增加，这种推荐会越来越慎重。其四，即便有“两厢情愿”现象发生，随着干部考核机制和监督管理机制的完善，被使用的干部中那些“庸才”会逐渐浮出水面，这种畸形的所谓“默契”也早晚会被揭穿，这说明选人的人本身就不可靠，选人用人者的“政绩”可想而知，这以会牵涉到他们个人的政治生命。基于以上分析，如果组织部长是有正义感和责任心的人，公道正派地推荐干部，就不必担心来自上面的“压力”；如果组织部长本身就是素质不高，被淘汰出局也是理所当然的事。

3、初始提名权的行使范围应当划定。

也就是给哪些人赋予初始提名权的问题。按照民主的原则，从理论上讲，任何人都具有推荐干部的权利。但在实际操作中，由于推荐行为人的观念、素质和利益的多元性，推荐结果一定是分散的，如果把所有的推荐结果都进行一一地研究分析，就会陷入无度民主的境地。因而必须有合理的集中，为更加有效地体现民主构建新的载体。这种集中既是为了提高采纳民意的效率，也是为了合理地体现组织意图。初始提名权行使范围的划定，其意义正在于此。当然，初始提名结果并非最终的任用结果，还有本单位进行民主推荐这一步骤，不是多数群众拥护的干部是过不了这一关的，德才表现平平或群众不满意的干部会被淘汰。通过研究分析，我们认为初始提名权应划定的行使范围为：

（1）比推荐职务级别高的领导干部。有些地方在干部推荐中尝试群众推荐、联名推荐甚至个人自荐等形式，我们认为这些做法皆不可取。一是因为推荐范围过大，推荐结果分散，不易集中。二是因为推荐周期过长，成本太高。三是受视野范围、观察角度、个人好恶和本人素质的制约，推荐人难以从更高层次上全面了解干部的各方面表现，也不易针对推荐职务进行比较选择，还会发生感情推荐、利益推荐现象，导致推荐失准。三是推荐责任难以明确，责任无法追究，容易产生推荐的随意性。比推荐职务级别高的领导干部，一般能站在较高的层次上，在工作中通过比较鉴别，对下级干部有一个相对全面的了解，对哪些人适合在所推荐的职务工作有一个比较准确的看法，能够减少推荐的盲目性。这样做是否就不能体现群众“四权”了呢？当然不是。因为推荐对象还要经过确定重点推荐对象和到本单位进行民主推荐两个环节。

（2）与推荐职务级别相当的各单位党委（党组）可以在本单位民意调查的基础上，经过集体研究，以组织的形式向上级党委组织部门推荐本单位干部。这样便于组织部门掌握各单位干部的培养情况，让各单位有权站出来说话，让实绩突出的干部进入上级党委及其组织部门的选择视野。

（3）推荐人禁止推荐与有自已有回避关系的干部，这样有效地防止认人唯亲。

（4）此前三年之中推荐对象有在推荐人管理权限或业务范围内工作半年以上经历。这样，推荐人一般来说对被推荐人有一定的了解，提高推荐工作准确性。

推荐对象一般应是同级后备干部。

五、个别提拔领导干部推荐工作程序必须规范。

《干部任用条例》对推荐环节做出规定了明确规定，干部推荐工作必须按照《条例》的要求去做。为了进一步扩大民主，科学合理地选拔任用干部，我们认为推荐工作程序还须细化。通过对《干部任用条例》的认真理解和对推荐程序的深入研究，我们设计出个别提拔领导干部推荐过程的工作流程：

1、推荐公告。

在个别提拔任用干部前的二个月之前，要在一定范围内对推荐职务和推荐条件进行公告。这样既可以让扩大选人范围，公开选拔条件，加强民主监督，又可以为选拔干部的各个环节，尤其是给推荐和考察环节留有一定的时间，防止突击提拔、草率行事现象的发生。

2、进行初始提名，初步提出推荐对象。

任命干部的党委领导、组织部门、与推荐职务同级的单位党组织、领导干部个人进行初始提名，提出初步推荐意见。以任命干部的党委或组织部门名义提名的，党委或组织部门主要领导要填写提名材料并署名；以与推荐职务同级的单位党组织提名的，要提交主要领导署名的推荐材料；领导干部以个人名义推荐的，要提交署名推荐材料。

3、差额确定重点推荐对象。

组织部门对众多推荐结果要进行认真审核，结合平时掌握的情况和年度考核结果，根据推荐对象的德才表现、工作业绩、自身特点以及推荐职务的需要，召开专门会议研究确定重点推荐对象。这次会议的要件之一是必须提供署名的提名材料或推荐材料，否则，组织部门有权拒绝研究。这个环节非常重要，是明确推荐、追究推荐责任的唯一依据。重点推荐对象的数量可以是推荐职务的几倍，为下一步差额确定考察对象和差额考察留下余地。

4、本单位民主推荐。

组织部门到重点推荐对象的单位进行民主推荐。

5、差额确定考察对象。

与任用干部的党委沟通，根据民主推荐结果，综合各方面情况后，专门召开会议确定差额考察对象。

六、干部推荐责任的追究

干部推荐责任制的最终环节是在干部推荐责任的追究上。如果被任用的干部出现了问题，有几种可能：

一是某些干部在被推荐之前已经出现问题，而是掩盖较深未被发现，任用之后逐渐显露出来，这当然要追究推荐者“荐人失察”的责任。

二是推荐之前没有问题，而任用以后出现问题。然而人的世界观和价值观不是短时间内能够形成的，很可能在出现问题之前就已经形成了某种倾向，只是没有被发现。因此推荐人也应负“荐人失察”的责任。

三是所任用干部不能开拓进取，难以胜任所承担的工作。这与本人的素质、能力有关。当初使用时也没有看到这一点，推荐人也应当负“荐人失察”的责任。

1、推荐责任的追究期限。

据有关资料显示，从领导干部腐败行为的产生到案发有一定的“潜伏期”，而且，这个“潜伏期”有延长的趋势。由此可见，对用人失察失误中推荐责任的追究期限不可过短。然而人是可以随着环境和条件的改变而改变的，所以追究期限又不可以过长。

通过调查，大家比较认同的观点是：对干部任用后出现问题的推荐责任追究时限就为3年，即只要所推荐的干部在任职后3年内发生问题，不管问题是何时暴露的，也不管推荐人身处何位，都要追究推荐人的责任。换句话说，推荐人要对推荐人在任职后3年内的行为负责。也有人认为职务的高低必然意味着推荐责任的轻重，推荐责任的追究期限可参照选任制干部的任期，即对县级干部推荐责任的追究期限为5年，对科级干部的推荐责任追究期限为3年。这个问题尚需进一步讨论。

对干部在任用前已经产生问题的，无论这些问题是何时发现的，都要追究本次任用的推荐人的责任。也就是说，推荐人要对推荐对象在推荐行为发生之前的表现负终身责任，以增强推荐人的责任感，确保推荐行为的严肃和谨慎。

2、推荐责任的追究方式。

在追究推荐责任前首先要科学合理地鉴定推荐责任，要分清推荐责任人是故意隐瞒推荐对象的问题，还是玩忽职守造成荐人失察失真，是推荐责任人凭个人好恶主观臆断，还是接受了推荐人的馈赠进行权钱交易。不管是哪种情况，追究责任是肯定的，否则，推荐责任制就是一纸空文。

第一，推荐责任的追究应依据干部出现的问题的性质和严重程度，以及距推荐行为产生的时间长短综合判定。

第二，推荐责任追究可比照对发生问题干部的处理结果，明确追究的程度和形式。例如，推荐对象在任职前已经产生严重问题而未被发现，任职后才暴露出来，给予了开除党籍处分，那么推荐人要给予警告处分；若前者为留党察看处分，推荐人给予戒勉。等等，类此方式进行。具体的追究规定，还要在充分调查论证的基础上形成制度。

3、推荐责任的追究权

民主责任范文篇3

【关键词】公共行政/民主/责任/价值取向

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

一

在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

从终极根源上看，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。

若从现代经济学的观点来看，人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种契约关系，它规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法性行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到相应的回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。这里，显然不存在着自上而下的、单方面的“恩赐”，而是体现着一种资源交换关系和互利行为。

然而，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望；而作为授权者一方的民众，却大都处于独立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向。要知道，政府并不是“天使”的化身，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但现实中的政府的确不总是那么高尚，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”(interalities)现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”的可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。其典型表现就是所谓的“寻租”现象，其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”（注：V.奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思——问题与选择》，商务印书馆1992年版，第IV页。）从而成为导致政府腐败的一个重要根源。

为了避免和遏制这种现象的发生和加剧，世界各国从制度上、法律上、伦理道德和意识形态上做了长期不懈的努力。其中，当以下述几方面最为有效，也最能体现公共行政的民主取向。

其一，建立和健全立法机关、司法机关对政府的权力制约机制。这里，问题的关键是通过一套复杂的机制，既能防止政府的权力膨胀到难以控制而有害公民和社会的地步，又能避免损害政府的权威而以牺牲公共行政效率为代价。在这方面西方国家分权制衡构架以及中国的民主集中制各具特色。前者的特点在于各个国家机构各有各的职权，但彼此之间互相制约。这意味着每一个部门特别是行政部门行使权力的时候，都受到其他部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。尽管如此，西方国家仍普遍出现了以行政权力膨胀为主要特征的所谓“行政专横”现象。

中国的民主集中制至少从形式上看，不同于西方国家循环型的分权制衡机制，因为最高国家权力可以追溯到全国人民代表大会，其他国家机关包括行政机关和司法机关都由它产生，对它负责，受它监督，而它则不受其他国家机关的制约。但中国的全国人大其最高国家权力地位是仅就国家机构系统内部而言的，它表现的是宪政结构；若着眼于实际的政治过程，国家的最高权力的拥有者是作为惟一执政党的中国共产党的中央委员会，它表现的是党政结构。宪政结构与党政结构相结合，并以党政结构为核心，构成了中国政治系统的主体部分，这是其一。其二，无论是宪政结构还是党政结构又都通过民主集中制的组织原则，在反映和代表人民的利益和愿望上取得了根本的一致，从而体现了执政党和国家机关的人民性质。这是中国民主集中制本质上不同于西方分权制衡体制之所在。但从操作层面上看，中国的直线型权力结构仍然缺乏必要的分权和制约，党政不分，以党代政现象还普遍存在，人大的权力得不到充分保障，这必然影响对行政权力的有效控制，降低了公共行政的民主化水准。为此，应采取有效措施，建立和健全权力之间的内部制约机制，当务之急是从法律制度和程序上保证人大成为名符其实的国家权力机关，特别是确保人大切实履行重大事项的决定权和对由它产生的政府的监督权。（注：参见张惠敏等《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，载《上海社会科学院学术季刊》1998年第4期。）。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。

其二，实现行政权力同经济权力的二元化分离，政府权力背离民主取向的经济基础本质在于行政权力与经济权力的融合。要保证公共行政的民主性，核心要解决政府与企业、政府与市场的关系，明确产权，真正确立企业和其他经济组织作为独立市场主体的地位，使经济组织摆脱行政附属物的地位。行政权力不再直接干预经济组织的权力，使企业在市场上行使自己的权力。这对中国这样一个从计划经济向市场经济转型的发展中国家具有特殊重要的意义。目前应着重抓好以下几个方面的工作：

1.以政企分开为突破口，加快现代企业制度建设。中国实行改革开放以来，随着“放权让利”为主线的“渐进式”改革思路的确立，中央将大部分部属企业下放地方管理，目的是减少行政干预，增强企业活力，但在政企不分的体制没有根本改变的条件下，这实际上只是将企业从中央的附属物变成了地方的附属物，造成了政企关系的地方化，使本来应该直接下放给企业的权力滞留在地方政府手中，企业仍未能真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。另一方面，在新旧体制交替的过程中，由于市场发育不全，企业在资金筹措、物资配置、能源供给等关键环节均遇到困难，又不得不求助于政府给予照顾或解决。针对上述状况，当前最紧迫的工作是要加快市场化改革的进程，按照市场经济的要求，转变各级政府经济职能，切实贯彻政企分开的原则，明晰企业产权，建立现代企业制度，把企业生产经营管理权力切实还原给企业，使其成为真正意义上的市场主体。同时，实现政府行政权力与国家所有权的分离，并把政府的经济管理职能与国有资产经营职能分开，健全国有资产管理系统和运营机制。

2.切断政府部门与其主管的经济主体之间的利益连带关系。在实现经济体制和经济增长方式两个根本转变的过程中，计划体制下政府部门主管经济主体的职能趋于萎缩，但并未完全消失，而且政府部门与其主管的经济主体历史上形成的利益连带关系也仍然存在，因此应在撤并专业经济部门的基础上，加快变政府机关直接管理所属经济主体为行业管理的步伐，从而切断政府部门与其主管的经济主体的利益连带关系，从体制上消除政府职能错位的根源。

其三，健全公民对政府的民主监督机制，扩大公民对公共行政的参与。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和人民对政府公共行政活动的知情权。包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。在中国近年来一些地方政府也开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。

扩大公民对公共行政的参与，主要是指公民不通过代议机关，直接参与公共行政活动。公民对公共行政的直接参与既是公共行政的民主取向的突出表现，也是其重要保障，特别是对于以普遍性和后及性为特点的公共决策来说，没有公民的直接参与，公共政策往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政的民主取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该项行为本身正确，也达不到理想的效果。因此，政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。近些年来，国际公共行政领域出现了倡扬公民参与的“社区主义”潮流：不少国家对政府与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。因为，政府难以解决的无数繁难公共问题，“社区”在这方面却具有独到的优势。例如，传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省级政府，社区主义治理的模式则强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。由此“社区主义”在欧美国家成为拓展公共行政领域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”，（注：汪明生等：《海峡两岸公共行政与跨世纪发展研讨会论文集》，1999年，第145、161页。），以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达己方的意见，耐心地倾听他方的意见，并在社会系统中彼此增加充分的理解。这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

（二）政府的内部关系

公共行政的民主取向不仅体现在政府与公众的关系中，而且也体现在政府内部。后者恰恰为传统的公共行政所忽视，在以首长负责制为内在体制、以金字塔结构为外在形态的行政科层体系中，权力自上而下呈单向辐射状，组织结构趋于呆板、僵硬。这一状况与当代灵活快捷的信息社会以及不断变化的公民需求形成巨大反差，使行政组织无法对社会和公民需求的变化作出迅速而有效的回应。最近20年来，公共行政改革成为一个世界性潮流，其中至少有两项内容以政府内部关系的民主化为主要取向。

一是权力下放。即将原来集中于中央政府的权力下放到地方和基层的行政组织单位。这些权力包括提供各种服务的行动方案、行动程序以及相配套的人事、预算管理。权力下放使得公共行政能够面对公民需求，迅速调整行动方案，实现既定目标，解决社会存在的问题，并在与公众的互动过程中，建立相互信任、合作的社会关系。此外，由于地方和基层行政组织一般是由民主选举产生的，它们与其选民有更直接、更公开的接触和联系。地方政府拥有更多的权力，就会使选民感到他们所选举的政府是真正代表了他们的利益，其公共行政活动也就带有更鲜明的民主色彩。正因为有上述优越性，世界各国公共行政改革的一个共同内容就是权力下放。众所周知，中国的改革开放其一条主线就是中央政府向地方政府的权力下放。1978年以来中国陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施，初步建立了旨在尽可能充分体现中央和地方“两个积极性”这一“互动”原则的机制。在中央和地方的关系上，原有体制下中央集中过多，管得过死的状况，以及地方政府权力与责任长期相背离的不合理运行状态已有较大改观，大大激发和增强了地方经济活力和地方政府管理的自觉性和责任心，同时也在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的深度与广度，促进了中央关于地方发展目标和总体协调目标的实现。

二是赋予低层员工以更大的决策参与权。即全体行政人员包括低层人员都有对行政组织和个人目标的确立，对行政工作计划和程序的设计，以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。其实施途径主要有：①团体决策。即行政方针的决定，重要问题的解决，都由组织成员本着民主参与的原则，以团体决策的途径来制定或者抉择。这样可以博采众长，以保证决策方向的正确性。②咨询制度。即行政领导在对一项政策或事务作出决定之前，主动征询下属或有关方面人士的意见，从而使各项工作更加完善。③建议制度。即行政领导允许并鼓励工作人员对行政事务，自由提供意见，以便作决定时参考。通过建议制度可以广开言路，以不断改进各方面的工作。

二

权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。与政府的民主取向一样，政府的责任取向也是政府的内在价值标准。这主要表现在政府对社会（公民）的责任以及政府内部的责任等两个层面。

（一）政府对于公民的责任

政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构负责，从根本上说，政府的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。政府所承担的这种责任实质上是“公仆的责任”。它并非是空洞的政治口号，在公共行政实践中，它应具有可操作的标准和程序。经合组织最新出版物《负责任的政府》(1996)对政府提供的服务作了具体的质量规定：①让公民或企业参与决定政府应该提供什么水准、什么类型的服务，或者征求他们对这方面的意见；②告诉公民或企业，政府将提供什么水准、什么类型的服务；③公民或企业能够合理地期待得到这种水准的服务；④如果不想提供适当水准的服务，公民或企业就有权利申诉并要求赔偿；⑤提供服务的办事机构应该建立服务质量目标体系，并且对照目标向公众汇报服务结果。

当然，政府在对公民负责的同时，公民也承担应尽的责任（义务），如主动、自觉纳税，服从法律，支持和配合政府工作，这实际上体现了政府与公民的双向责任关系。

（二）政府内部的责任

现代国家行政组织规模庞大、部门横生、人员众多、分工细致、职能复杂，由此产生了行政组织体系内部中央与地方、各个层级、各个部门以及各个行政人员之间的、与行政权力的再分配相一致的行政职责分解问题，这就需要通过行政组织内部具体化的责任制度，以保证公共行政行为的规范化，克服随意性，减少行政失误，提高行政人员的积极性和行政效率，使各级行政机关和行政人员既分工又合作，既严肃又灵活，从而有效实现公共行政的既定职能。

首先，从宏观上看，中央政府与地方政府之间的权力和责任划分，构成了政府内部最基本和最主要的纵向权责关系。能否正确处理这两者关系，合理配置中央与地方政府的职责权限，直接关系到政府能否在整体上履行其应尽的职能和责任。就现阶段的我国而言，虽然经过近20年的改革和调整，中央政府与地方政府间的权责关系已趋于合理，而且宪法和有关法律对这种关系已经有了一些明确规定，但这些规定大都过于原则化，比较笼统、宽泛，不易操作，使得中央与地方的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为，造成中央与地方互相掣肘、互相侵权现象较为普遍。此外，由于中央和地方的权责划分不够明确具体，且缺乏规范性，由此产生的相互扯皮的现象时有发生。为了克服这一状况，就需要合理划分中央与地方的职责权限，为此，有人提出首先应区分中央政府专有权力、地方政府专有权力以及中央与地方共有的权力三大类（注：参见谢庆奎等《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第124页。）；也有人强调要从人事权、财权、产权、立法权、经济调控权等方面划分中央与地方的职责权限（注：参见施九青等《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版，第478页。）；还有人认为，凡没有划给中央和地方的权力，原则上应归地方所有（注：参见张文寿《中国行政管理体制改革——研究与思考》，当代中国出版社1994年版，第196页。），等等。我们认为，最根本的举措应是按照全面建立市场经济新体制的要求，实行中央和地方政府的分级管理，做到两级管理的权利和责任的统一。具体地说，凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务由中央政府决定；凡属地方事务，即涉及行政区域利益的事务由地方政府决定。同时根据中央与地方政府在国家行政体系中的不同地位和作用来确定各自的核心领域，进而配备相应的职权。在配备职权时应遵循事务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分，使它们各自有专门的管辖领域，并在各自的管辖领域内拥有较为完整的权力（注：参见潘小娟《中央与地方关系的若干思考》，载《政治学研究》1997年第3期。），同时承担相应的责任。在合理划分中央与地方职权的基础上，使中央与地方权力责任关系规范化、法制化，也就是说，中央与地方应在法治基础上形成新型的权力责任关系。为此，我国应以现行宪法的有关规定为依据，制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，以法律规范中央与地方的关系，包括中央政府与地方政府职责权限的划分原则、各自的职权范围、职权划分的手段、中央对地方监督的程序、方式和手段等等，以保持中央与地方权责关系的相应稳定性，提高中央与地方权责关系调整的严肃性和规范性。

其次，从微观上看，在政府组织内部，权力一般是自上而下层层授予的，相应地责任则是自下而上层层负责。从实际情况看，行政首长责任制是世界通行的政府管理体制，当代世界各国政府80%以上实行首长责任制。在这种体制下，一方面，行政下级对行政上级最终对行政首长承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的责任；另一方面，一切行政行为不管是否行政首长所为，行政首长都有连带责任。这种连带责任关系是为了强化行政首长的授权责任和管理压力，使行政首长不仅严于律己，正确授权，而且也要严于律他，善于监督。可见，在行政组织中，行政首长和行政下级实际上存在着一种双向责任关系。它要求经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职；必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不滥用职权；必须合理行使自由裁量权，避免行政失当。它赋予公职人员与所处职位和职务相符合的职权和责任，从而建立职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度。这种责任制度保证了政府整体的权威性和公共行政的高效率。相反，如果在政府内部、机关各部门之间、工作人员之间缺乏这种明确、细致、稳定、长期的工作责任制度，权大责小造成胆大妄为、专横跋扈，权小责大则造成谨小慎微、缩手缩脚，以致于具体的行政责任常常模糊不清，使某些因侵权、失职行为而产生的行政责任问题因责任主体不清而无法追究，不仅伤害行政机关和行政人员的工作积极性，妨碍行政纪律的执行以及行政效率的提高，而且也会影响政府履行对公民及其代表机关的责任。

除了行政首长负责制外，行政组织内部针对某项任务，上下级之间进行授权分工，经常用“责任书”的形式来确定责任的归属。这种“责任书”一般用于行政系统内的上下级行政机关之间、行政委托与被委托人之间。它是一种典型的责任制，起着行政权力的再调整、行政责任的落实和行政后果的明确等作用。主要的类型有：行政授权合同、行政委托合同、行政责任合同等等。这些形形色色的行政责任制有利于克服人浮于事、推诿塞责等官僚主义现象，有利于解决“有权不管事，干事却无权”等问题，有利于上级对下级的控制和管理，有利于理顺行政内部关系，整合行政资源，提高行政效能和效率。它们一般局限于行政系统内部，是行政管理制度的具体化和变通方式，包括权力、责任、利益及奖惩等调控机制，是行政上级进行动员和控制以保证行政实施效果的有效方法。

三

由上述可见，公共行政的责任与民主取向，固然有侧重点的不同，但两者的相关性是非常密切的。

1.公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。政府的公共行政权力来自人民主权的让渡，公共行政向人民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。而只有将政府对人民以及政府内部各层级、各部门、各职位之间的严格、明确、具体的责任关系落实到位，人民主权原则才能从理想变为现实，公共行政的民主取向也才能真正确立。

2.公共行政的民主取向是责任取向的内在推动力量。公共行政的民主取向意味着政府必须以人民的同意和支持为合法性依据，意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿，意味着公共行政过程的公开化以便接受公民的监督，意味着公民不断扩展着的对公共行政的参与，还意味着公共行政不仅要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求，也要充分调动各级政府和部门以及广大行政人员的积极性和创造性。这些无疑构成了强化政府责任的强大的动力和压力，迫使政府强化为公民负责的“责任心”，并通过严密高效的内部权力—责任体系来履行好自己的责任。

3.公共行政的民主取向和责任取向借助于法律、法规而得以统一。“民主的政府”和“负责任的政府”首先是由宪法加以确认的根本宪政原则，然后再由各种程序性行政法规和规章制度加以细化。就政府而言，宪法和有关法规、规章不仅涉及到公共行政基本价值准则——民主行政和责任行政，而且还涉及到公共行政运作方式和常规性行政事务的处理方式，它对外把公共行政对社会对公民的责任具体化和可操作化，对内则规定政府内部每个机构、部门和职位所应承担的行政责任；就公民而言，它规定了公民实现自身权利和履行义务的方式和程序。因此，它在确定政府与公民的“公仆—主人”或“委托—承诺”关系的同时，也确定了政府与公民的“命令—服从”关系，它规定政府必须以高质量的服务满足公民的需求，来换取公民的服从，来确立政府的权威。

民主责任范文篇4

【关键词】公共行政/民主/责任/价值取向

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

一

在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

从终极根源上看，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。

若从现代经济学的观点来看，人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种契约关系，它规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法性行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到相应的回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。这里，显然不存在着自上而下的、单方面的“恩赐”，而是体现着一种资源交换关系和互利行为。

然而，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望；而作为授权者一方的民众，却大都处于独立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向。要知道，政府并不是“天使”的化身，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但现实中的政府的确不总是那么高尚，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”(interalities)现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”的可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。其典型表现就是所谓的“寻租”现象，其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”（注：V.奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思——问题与选择》，商务印书馆1992年版，第IV页。）从而成为导致政府腐败的一个重要根源。

为了避免和遏制这种现象的发生和加剧，世界各国从制度上、法律上、伦理道德和意识形态上做了长期不懈的努力。其中，当以下述几方面最为有效，也最能体现公共行政的民主取向。

其一，建立和健全立法机关、司法机关对政府的权力制约机制。这里，问题的关键是通过一套复杂的机制，既能防止政府的权力膨胀到难以控制而有害公民和社会的地步，又能避免损害政府的权威而以牺牲公共行政效率为代价。在这方面西方国家分权制衡构架以及中国的民主集中制各具特色。前者的特点在于各个国家机构各有各的职权，但彼此之间互相制约。这意味着每一个部门特别是行政部门行使权力的时候，都受到其他部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。尽管如此，西方国家仍普遍出现了以行政权力膨胀为主要特征的所谓“行政专横”现象。

中国的民主集中制至少从形式上看，不同于西方国家循环型的分权制衡机制，因为最高国家权力可以追溯到全国人民代表大会，其他国家机关包括行政机关和司法机关都由它产生，对它负责，受它监督，而它则不受其他国家机关的制约。但中国的全国人大其最高国家权力地位是仅就国家机构系统内部而言的，它表现的是宪政结构；若着眼于实际的政治过程，国家的最高权力的拥有者是作为惟一执政党的中国共产党的中央委员会，它表现的是党政结构。宪政结构与党政结构相结合，并以党政结构为核心，构成了中国政治系统的主体部分，这是其一。其二，无论是宪政结构还是党政结构又都通过民主集中制的组织原则，在反映和代表人民的利益和愿望上取得了根本的一致，从而体现了执政党和国家机关的人民性质。这是中国民主集中制本质上不同于西方分权制衡体制之所在。但从操作层面上看，中国的直线型权力结构仍然缺乏必要的分权和制约，党政不分，以党代政现象还普遍存在，人大的权力得不到充分保障，这必然影响对行政权力的有效控制，降低了公共行政的民主化水准。为此，应采取有效措施，建立和健全权力之间的内部制约机制，当务之急是从法律制度和程序上保证人大成为名符其实的国家权力机关，特别是确保人大切实履行重大事项的决定权和对由它产生的政府的监督权。（注：参见张惠敏等《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，载《上海社会科学院学术季刊》1998年第4期。）。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。

其二，实现行政权力同经济权力的二元化分离，政府权力背离民主取向的经济基础本质在于行政权力与经济权力的融合。要保证公共行政的民主性，核心要解决政府与企业、政府与市场的关系，明确产权，真正确立企业和其他经济组织作为独立市场主体的地位，使经济组织摆脱行政附属物的地位。行政权力不再直接干预经济组织的权力，使企业在市场上行使自己的权力。这对中国这样一个从计划经济向市场经济转型的发展中国家具有特殊重要的意义。目前应着重抓好以下几个方面的工作：

1.以政企分开为突破口，加快现代企业制度建设。中国实行改革开放以来，随着“放权让利”为主线的“渐进式”改革思路的确立，中央将大部分部属企业下放地方管理，目的是减少行政干预，增强企业活力，但在政企不分的体制没有根本改变的条件下，这实际上只是将企业从中央的附属物变成了地方的附属物，造成了政企关系的地方化，使本来应该直接下放给企业的权力滞留在地方政府手中，企业仍未能真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。另一方面，在新旧体制交替的过程中，由于市场发育不全，企业在资金筹措、物资配置、能源供给等关键环节均遇到困难，又不得不求助于政府给予照顾或解决。针对上述状况，当前最紧迫的工作是要加快市场化改革的进程，按照市场经济的要求，转变各级政府经济职能，切实贯彻政企分开的原则，明晰企业产权，建立现代企业制度，把企业生产经营管理权力切实还原给企业，使其成为真正意义上的市场主体。同时，实现政府行政权力与国家所有权的分离，并把政府的经济管理职能与国有资产经营职能分开，健全国有资产管理系统和运营机制。

2.切断政府部门与其主管的经济主体之间的利益连带关系。在实现经济体制和经济增长方式两个根本转变的过程中，计划体制下政府部门主管经济主体的职能趋于萎缩，但并未完全消失，而且政府部门与其主管的经济主体历史上形成的利益连带关系也仍然存在，因此应在撤并专业经济部门的基础上，加快变政府机关直接管理所属经济主体为行业管理的步伐，从而切断政府部门与其主管的经济主体的利益连带关系，从体制上消除政府职能错位的根源。

其三，健全公民对政府的民主监督机制，扩大公民对公共行政的参与。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和人民对政府公共行政活动的知情权。包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。在中国近年来一些地方政府也开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。

扩大公民对公共行政的参与，主要是指公民不通过代议机关，直接参与公共行政活动。公民对公共行政的直接参与既是公共行政的民主取向的突出表现，也是其重要保障，特别是对于以普遍性和后及性为特点的公共决策来说，没有公民的直接参与，公共政策往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政的民主取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该项行为本身正确，也达不到理想的效果。因此，政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。近些年来，国际公共行政领域出现了倡扬公民参与的“社区主义”潮流：不少国家对政府与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。因为，政府难以解决的无数繁难公共问题，“社区”在这方面却具有独到的优势。例如，传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省级政府，社区主义治理的模式则强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。由此“社区主义”在欧美国家成为拓展公共行政领域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”，（注：汪明生等：《海峡两岸公共行政与跨世纪发展研讨会论文集》，1999年，第145、161页。），以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达己方的意见，耐心地倾听他方的意见，并在社会系统中彼此增加充分的理解。这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

（二）政府的内部关系

公共行政的民主取向不仅体现在政府与公众的关系中，而且也体现在政府内部。后者恰恰为传统的公共行政所忽视，在以首长负责制为内在体制、以金字塔结构为外在形态的行政科层体系中，权力自上而下呈单向辐射状，组织结构趋于呆板、僵硬。这一状况与当代灵活快捷的信息社会以及不断变化的公民需求形成巨大反差，使行政组织无法对社会和公民需求的变化作出迅速而有效的回应。最近20年来，公共行政改革成为一个世界性潮流，其中至少有两项内容以政府内部关系的民主化为主要取向。

一是权力下放。即将原来集中于中央政府的权力下放到地方和基层的行政组织单位。这些权力包括提供各种服务的行动方案、行动程序以及相配套的人事、预算管理。权力下放使得公共行政能够面对公民需求，迅速调整行动方案，实现既定目标，解决社会存在的问题，并在与公众的互动过程中，建立相互信任、合作的社会关系。此外，由于地方和基层行政组织一般是由民主选举产生的，它们与其选民有更直接、更公开的接触和联系。地方政府拥有更多的权力，就会使选民感到他们所选举的政府是真正代表了他们的利益，其公共行政活动也就带有更鲜明的民主色彩。正因为有上述优越性，世界各国公共行政改革的一个共同内容就是权力下放。众所周知，中国的改革开放其一条主线就是中央政府向地方政府的权力下放。1978年以来中国陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施，初步建立了旨在尽可能充分体现中央和地方“两个积极性”这一“互动”原则的机制。在中央和地方的关系上，原有体制下中央集中过多，管得过死的状况，以及地方政府权力与责任长期相背离的不合理运行状态已有较大改观，大大激发和增强了地方经济活力和地方政府管理的自觉性和责任心，同时也在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的深度与广度，促进了中央关于地方发展目标和总体协调目标的实现。

二是赋予低层员工以更大的决策参与权。即全体行政人员包括低层人员都有对行政组织和个人目标的确立，对行政工作计划和程序的设计，以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。其实施途径主要有：①团体决策。即行政方针的决定，重要问题的解决，都由组织成员本着民主参与的原则，以团体决策的途径来制定或者抉择。这样可以博采众长，以保证决策方向的正确性。②咨询制度。即行政领导在对一项政策或事务作出决定之前，主动征询下属或有关方面人士的意见，从而使各项工作更加完善。③建议制度。即行政领导允许并鼓励工作人员对行政事务，自由提供意见，以便作决定时参考。通过建议制度可以广开言路，以不断改进各方面的工作。

二

权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。与政府的民主取向一样，政府的责任取向也是政

府的内在价值标准。这主要表现在政府对社会（公民）的责任以及政府内部的责任等两个层面。

（一）政府对于公民的责任

政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构负责，从根本上说，政府的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。政府所承担的这种责任实质上是“公仆的责任”。它并非是空洞的政治口号，在公共行政实践中，它应具有可操作的标准和程序。经合组织最新出版物《负责任的政府》(1996)对政府提供的服务作了具体的质量规定：①让公民或企业参与决定政府应该提供什么水准、什么类型的服务，或者征求他们对这方面的意见；②告诉公民或企业，政府将提供什么水准、什么类型的服务；③公民或企业能够合理地期待得到这种水准的服务；④如果不想提供适当水准的服务，公民或企业就有权利申诉并要求赔偿；⑤提供服务的办事机构应该建立服务质量目标体系，并且对照目标向公众汇报服务结果。

当然，政府在对公民负责的同时，公民也承担应尽的责任（义务），如主动、自觉纳税，服从法律，支持和配合政府工作，这实际上体现了政府与公民的双向责任关系。

（二）政府内部的责任

现代国家行政组织规模庞大、部门横生、人员众多、分工细致、职能复杂，由此产生了行政组织体系内部中央与地方、各个层级、各个部门以及各个行政人员之间的、与行政权力的再分配相一致的行政职责分解问题，这就需要通过行政组织内部具体化的责任制度，以保证公共行政行为的规范化，克服随意性，减少行政失误，提高行政人员的积极性和行政效率，使各级行政机关和行政人员既分工又合作，既严肃又灵活，从而有效实现公共行政的既定职能。

首先，从宏观上看，中央政府与地方政府之间的权力和责任划分，构成了政府内部最基本和最主要的纵向权责关系。能否正确处理这两者关系，合理配置中央与地方政府的职责权限，直接关系到政府能否在整体上履行其应尽的职能和责任。就现阶段的我国而言，虽然经过近20年的改革和调整，中央政府与地方政府间的权责关系已趋于合理，而且宪法和有关法律对这种关系已经有了一些明确规定，但这些规定大都过于原则化，比较笼统、宽泛，不易操作，使得中央与地方的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为，造成中央与地方互相掣肘、互相侵权现象较为普遍。此外，由于中央和地方的权责划分不够明确具体，且缺乏规范性，由此产生的相互扯皮的现象时有发生。为了克服这一状况，就需要合理划分中央与地方的职责权限，为此，有人提出首先应区分中央政府专有权力、地方政府专有权力以及中央与地方共有的权力三大类（注：参见谢庆奎等《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第124页。）；也有人强调要从人事权、财权、产权、立法权、经济调控权等方面划分中央与地方的职责权限（注：参见施九青等《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版，第478页。）；还有人认为，凡没有划给中央和地方的权力，原则上应归地方所有（注：参见张文寿《中国行政管理体制改革——研究与思考》，当代中国出版社1994年版，第196页。），等等。我们认为，最根本的举措应是按照全面建立市场经济新体制的要求，实行中央和地方政府的分级管理，做到两级管理的权利和责任的统一。具体地说，凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务由中央政府决定；凡属地方事务，即涉及行政区域利益的事务由地方政府决定。同时根据中央与地方政府在国家行政体系中的不同地位和作用来确定各自的核心领域，进而配备相应的职权。在配备职权时应遵循事务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分，使它们各自有专门的管辖领域，并在各自的管辖领域内拥有较为完整的权力（注：参见潘小娟《中央与地方关系的若干思考》，载《政治学研究》1997年第3期。），同时承担相应的责任。在合理划分中央与地方职权的基础上，使中央与地方权力责任关系规范化、法制化，也就是说，中央与地方应在法治基础上形成新型的权力责任关系。为此，我国应以现行宪法的有关规定为依据，制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，以法律规范中央与地方的关系，包括中央政府与地方政府职责权限的划分原则、各?缘闹叭ǚ段А⒅叭ɑ值氖侄巍⒅醒攵缘胤郊喽降某绦颉⒎绞胶褪侄蔚鹊龋员3种醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档南嘤ξ榷ㄐ裕岣咧醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档髡难纤嘈院凸娣缎浴?/P>

其次，从微观上看，在政府组织内部，权力一般是自上而下层层授予的，相应地责任则是自下而上层层负责。从实际情况看，行政首长责任制是世界通行的政府管理体制，当代世界各国政府80%以上实行首长责任制。在这种体制下，一方面，行政下级对行政上级最终对行政首长承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的责任；另一方面，一切行政行为不管是否行政首长所为，行政首长都有连带责任。这种连带责任关系是为了强化行政首长的授权责任和管理压力，使行政首长不仅严于律己，正确授权，而且也要严于律他，善于监督。可见，在行政组织中，行政首长和行政下级实际上存在着一种双向责任关系。它要求经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职；必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不滥用职权；必须合理行使自由裁量权，避免行政失当。它赋予公职人员与所处职位和职务相符合的职权和责任，从而建立职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度。这种责任制度保证了政府整体的权威性和公共行政的高效率。相反，如果在政府内部、机关各部门之间、工作人员之间缺乏这种明确、细致、稳定、长期的工作责任制度，权大责小造成胆大妄为、专横跋扈?ㄐ≡鸫笤蛟斐山餍∩魑ⅰ⑺跏炙踅牛灾掠诰咛宓男姓鹑纬3D：磺澹鼓承┮蚯秩ā⑹е靶形男姓鹑挝侍庖蛟鹑沃魈宀磺宥薹ㄗ肪浚唤錾撕π姓睾托姓嗽钡墓ぷ骰裕涟姓吐傻闹葱幸约靶姓实奶岣撸乙不嵊跋煺男卸怨窦捌浯砘氐脑鹑巍?/P>

除了行政首长负责制外，行政组织内部针对某项任务，上下级之间进行授权分工，经常用“责任书”的形式来确定责任的归属。这种“责任书”一般用于行政系统内的上下级行政机关之间、行政委托与被委托人之间。它是一种典型的责任制，起着行政权力的再调整、行政责任的落实和行政后果的明确等作用。主要的类型有：行政授权合同、行政委托合同、行政责任合同等等。这些形形色色的行政责任制有利于克服人浮于事、推诿塞责等官僚主义现象，有利于解决“有权不管事，干事却无权”等问题，有利于上级对下级的控制和管理，有利于理顺行政内部关系，整合行政资源，提高行政效能和效率。它们一般局限于行政系统内部，是行政管理制度的具体化和变通方式，包括权力、责任、利益及奖惩等调控机制，是行政上级进行动员和控制以保证行政实施效果的有效方法。

三

由上述可见，公共行政的责任与民主取向，固然有侧重点的不同，但两者的相关性是非常密切的。

1.公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。政府的公共行政权力来自人民主权的让渡，公共行政向人民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。而只有将政府对人民以及政府内部各层级、各部门、各职位之间的严格、明确、具体的责任关系落实到位，人民主权原则才能从理想变为现实，公共行政的民主取向也才能真正确立。

2.公共行政的民主取向是责任取向的内在推动力量。公共行政的民主取向意味着政府必须以人民的同意和支持为合法性依据，意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿，意味着公共行政过程的公开化以便接受公民的监督，意味着公民不断扩展着的对公共行政的参与，还意味着公共行政不仅要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求，也要充分调动各级政府和部门以及广大行政人员的积极性和创造性。这些无疑构成了强化政府责任的强大的动力和压力，迫使政府强化为公民负责的“责任心”，并通过严密高效的内部权力—责任体系来履行好自己的责任。

民主责任范文篇5

【关键词】公共行政/民主/责任/价值取向

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

一

在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

从终极根源上看，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。

若从现代经济学的观点来看，人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种契约关系，它规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法性行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到相应的回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。这里，显然不存在着自上而下的、单方面的“恩赐”，而是体现着一种资源交换关系和互利行为。

然而，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望；而作为授权者一方的民众，却大都处于独立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向。要知道，政府并不是“天使”的化身，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但现实中的政府的确不总是那么高尚，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”(interalities)现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”的可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。其典型表现就是所谓的“寻租”现象，其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”（注：V.奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思——问题与选择》，商务印书馆1992年版，第IV页。）从而成为导致政府腐败的一个重要根源。

为了避免和遏制这种现象的发生和加剧，世界各国从制度上、法律上、伦理道德和意识形态上做了长期不懈的努力。其中，当以下述几方面最为有效，也最能体现公共行政的民主取向。

其一，建立和健全立法机关、司法机关对政府的权力制约机制。这里，问题的关键是通过一套复杂的机制，既能防止政府的权力膨胀到难以控制而有害公民和社会的地步，又能避免损害政府的权威而以牺牲公共行政效率为代价。在这方面西方国家分权制衡构架以及中国的民主集中制各具特色。前者的特点在于各个国家机构各有各的职权，但彼此之间互相制约。这意味着每一个部门特别是行政部门行使权力的时候，都受到其他部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。尽管如此，西方国家仍普遍出现了以行政权力膨胀为主要特征的所谓“行政专横”现象。

中国的民主集中制至少从形式上看，不同于西方国家循环型的分权制衡机制，因为最高国家权力可以追溯到全国人民代表大会，其他国家机关包括行政机关和司法机关都由它产生，对它负责，受它监督，而它则不受其他国家机关的制约。但中国的全国人大其最高国家权力地位是仅就国家机构系统内部而言的，它表现的是宪政结构；若着眼于实际的政治过程，国家的最高权力的拥有者是作为惟一执政党的中国共产党的中央委员会，它表现的是党政结构。宪政结构与党政结构相结合，并以党政结构为核心，构成了中国政治系统的主体部分，这是其一。其二，无论是宪政结构还是党政结构又都通过民主集中制的组织原则，在反映和代表人民的利益和愿望上取得了根本的一致，从而体现了执政党和国家机关的人民性质。这是中国民主集中制本质上不同于西方分权制衡体制之所在。但从操作层面上看，中国的直线型权力结构仍然缺乏必要的分权和制约，党政不分，以党代政现象还普遍存在，人大的权力得不到充分保障，这必然影响对行政权力的有效控制，降低了公共行政的民主化水准。为此，应采取有效措施，建立和健全权力之间的内部制约机制，当务之急是从法律制度和程序上保证人大成为名符其实的国家权力机关，特别是确保人大切实履行重大事项的决定权和对由它产生的政府的监督权。（注：参见张惠敏等《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，载《上海社会科学院学术季刊》1998年第4期。）。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。

其二，实现行政权力同经济权力的二元化分离，政府权力背离民主取向的经济基础本质在于行政权力与经济权力的融合。要保证公共行政的民主性，核心要解决政府与企业、政府与市场的关系，明确产权，真正确立企业和其他经济组织作为独立市场主体的地位，使经济组织摆脱行政附属物的地位。行政权力不再直接干预经济组织的权力，使企业在市场上行使自己的权力。这对中国这样一个从计划经济向市场经济转型的发展中国家具有特殊重要的意义。目前应着重抓好以下几个方面的工作：

1.以政企分开为突破口，加快现代企业制度建设。中国实行改革开放以来，随着“放权让利”为主线的“渐进式”改革思路的确立，中央将大部分部属企业下放地方管理，目的是减少行政干预，增强企业活力，但在政企不分的体制没有根本改变的条件下，这实际上只是将企业从中央的附属物变成了地方的附属物，造成了政企关系的地方化，使本来应该直接下放给企业的权力滞留在地方政府手中，企业仍未能真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。另一方面，在新旧体制交替的过程中，由于市场发育不全，企业在资金筹措、物资配置、能源供给等关键环节均遇到困难，又不得不求助于政府给予照顾或解决。针对上述状况，当前最紧迫的工作是要加快市场化改革的进程，按照市场经济的要求，转变各级政府经济职能，切实贯彻政企分开的原则，明晰企业产权，建立现代企业制度，把企业生产经营管理权力切实还原给企业，使其成为真正意义上的市场主体。同时，实现政府行政权力与国家所有权的分离，并把政府的经济管理职能与国有资产经营职能分开，健全国有资产管理系统和运营机制。

2.切断政府部门与其主管的经济主体之间的利益连带关系。在实现经济体制和经济增长方式两个根本转变的过程中，计划体制下政府部门主管经济主体的职能趋于萎缩，但并未完全消失，而且政府部门与其主管的经济主体历史上形成的利益连带关系也仍然存在，因此应在撤并专业经济部门的基础上，加快变政府机关直接管理所属经济主体为行业管理的步伐，从而切断政府部门与其主管的经济主体的利益连带关系，从体制上消除政府职能错位的根源。

其三，健全公民对政府的民主监督机制，扩大公民对公共行政的参与。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和人民对政府公共行政活动的知情权。包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。在中国近年来一些地方政府也开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。

扩大公民对公共行政的参与，主要是指公民不通过代议机关，直接参与公共行政活动。公民对公共行政的直接参与既是公共行政的民主取向的突出表现，也是其重要保障，特别是对于以普遍性和后及性为特点的公共决策来说，没有公民的直接参与，公共政策往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政的民主取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该项行为本身正确，也达不到理想的效果。因此，政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。近些年来，国际公共行政领域出现了倡扬公民参与的“社区主义”潮流：不少国家对政府与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。因为，政府难以解决的无数繁难公共问题，“社区”在这方面却具有独到的优势。例如，传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省级政府，社区主义治理的模式则强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。由此“社区主义”在欧美国家成为拓展公共行政领域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”，（注：汪明生等：《海峡两岸公共行政与跨世纪发展研讨会论文集》，1999年，第145、161页。），以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达己方的意见，耐心地倾听他方的意见，并在社会系统中彼此增加充分的理解。这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

（二）政府的内部关系

公共行政的民主取向不仅体现在政府与公众的关系中，而且也体现在政府内部。后者恰恰为传统的公共行政所忽视，在以首长负责制为内在体制、以金字塔结构为外在形态的行政科层体系中，权力自上而下呈单向辐射状，组织结构趋于呆板、僵硬。这一状况与当代灵活快捷的信息社会以及不断变化的公民需求形成巨大反差，使行政组织无法对社会和公民需求的变化作出迅速而有效的回应。最近20年来，公共行政改革成为一个世界性潮流，其中至少有两项内容以政府内部关系的民主化为主要取向。

一是权力下放。即将原来集中于中央政府的权力下放到地方和基层的行政组织单位。这些权力包括提供各种服务的行动方案、行动程序以及相配套的人事、预算管理。权力下放使得公共行政能够面对公民需求，迅速调整行动方案，实现既定目标，解决社会存在的问题，并在与公众的互动过程中，建立相互信任、合作的社会关系。此外，由于地方和基层行政组织一般是由民主选举产生的，它们与其选民有更直接、更公开的接触和联系。地方政府拥有更多的权力，就会使选民感到他们所选举的政府是真正代表了他们的利益，其公共行政活动也就带有更鲜明的民主色彩。正因为有上述优越性，世界各国公共行政改革的一个共同内容就是权力下放。众所周知，中国的改革开放其一条主线就是中央政府向地方政府的权力下放。1978年以来中国陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施，初步建立了旨在尽可能充分体现中央和地方“两个积极性”这一“互动”原则的机制。在中央和地方的关系上，原有体制下中央集中过多，管得过死的状况，以及地方政府权力与责任长期相背离的不合理运行状态已有较大改观，大大激发和增强了地方经济活力和地方政府管理的自觉性和责任心，同时也在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的深度与广度，促进了中央关于地方发展目标和总体协调目标的实现。

二是赋予低层员工以更大的决策参与权。即全体行政人员包括低层人员都有对行政组织和个人目标的确立，对行政工作计划和程序的设计，以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。其实施途径主要有：①团体决策。即行政方针的决定，重要问题的解决，都由组织成员本着民主参与的原则，以团体决策的途径来制定或者抉择。这样可以博采众长，以保证决策方向的正确性。②咨询制度。即行政领导在对一项政策或事务作出决定之前，主动征询下属或有关方面人士的意见，从而使各项工作更加完善。③建议制度。即行政领导允许并鼓励工作人员对行政事务，自由提供意见，以便作决定时参考。通过建议制度可以广开言路，以不断改进各方面的工作。

二

权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。与政府的民主取向一样，政府的责任取向也是政府的内在价值标准。这主要表现在政府对社会（公民）的责任以及政府内部的责任等两个层面。

（一）政府对于公民的责任

政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构负责，从根本上说，政府的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。政府所承担的这种责任实质上是“公仆的责任”。它并非是空洞的政治口号，在公共行政实践中，它应具有可操作的标准和程序。经合组织最新出版物《负责任的政府》(1996)对政府提供的服务作了具体的质量规定：①让公民或企业参与决定政府应该提供什么水准、什么类型的服务，或者征求他们对这方面的意见；②告诉公民或企业，政府将提供什么水准、什么类型的服务；③公民或企业能够合理地期待得到这种水准的服务；④如果不想提供适当水准的服务，公民或企业就有权利申诉并要求赔偿；⑤提供服务的办事机构应该建立服务质量目标体系，并且对照目标向公众汇报服务结果。

当然，政府在对公民负责的同时，公民也承担应尽的责任（义务），如主动、自觉纳税，服从法律，支持和配合政府工作，这实际上体现了政府与公民的双向责任关系。

（二）政府内部的责任

现代国家行政组织规模庞大、部门横生、人员众多、分工细致、职能复杂，由此产生了行政组织体系内部中央与地方、各个层级、各个部门以及各个行政人员之间的、与行政权力的再分配相一致的行政职责分解问题，这就需要通过行政组织内部具体化的责任制度，以保证公共行政行为的规范化，克服随意性，减少行政失误，提高行政人员的积极性和行政效率，使各级行政机关和行政人员既分工又合作，既严肃又灵活，从而有效实现公共行政的既定职能。

首先，从宏观上看，中央政府与地方政府之间的权力和责任划分，构成了政府内部最基本和最主要的纵向权责关系。能否正确处理这两者关系，合理配置中央与地方政府的职责权限，直接关系到政府能否在整体上履行其应尽的职能和责任。就现阶段的我国而言，虽然经过近20年的改革和调整，中央政府与地方政府间的权责关系已趋于合理，而且宪法和有关法律对这种关系已经有了一些明确规定，但这些规定大都过于原则化，比较笼统、宽泛，不易操作，使得中央与地方的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为，造成中央与地方互相掣肘、互相侵权现象较为普遍。此外，由于中央和地方的权责划分不够明确具体，且缺乏规范性，由此产生的相互扯皮的现象时有发生。为了克服这一状况，就需要合理划分中央与地方的职责权限，为此，有人提出首先应区分中央政府专有权力、地方政府专有权力以及中央与地方共有的权力三大类（注：参见谢庆奎等《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第124页。）；也有人强调要从人事权、财权、产权、立法权、经济调控权等方面划分中央与地方的职责权限（注：参见施九青等《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版，第478页。）；还有人认为，凡没有划给中央和地方的权力，原则上应归地方所有（注：参见张文寿《中国行政管理体制改革——研究与思考》，当代中国出版社1994年版，第196页。），等等。我们认为，最根本的举措应是按照全面建立市场经济新体制的要求，实行中央和地方政府的分级管理，做到两级管理的权利和责任的统一。具体地说，凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务由中央政府决定；凡属地方事务，即涉及行政区域利益的事务由地方政府决定。同时根据中央与地方政府在国家行政体系中的不同地位和作用来确定各自的核心领域，进而配备相应的职权。在配备职权时应遵循事务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分，使它们各自有专门的管辖领域，并在各自的管辖领域内拥有较为完整的权力（注：参见潘小娟《中央与地方关系的若干思考》，载《政治学研究》1997年第3期。），同时承担相应的责任。在合理划分中央与地方职权的基础上，使中央与地方权力责任关系规范化、法制化，也就是说，中央与地方应在法治基础上形成新型的权力责任关系。为此，我国应以现行宪法的有关规定为依据，制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，以法律规范中央与地方的关系，包括中央政府与地方政府职责权限的划分原则、各?缘闹叭ǚ段А⒅叭ɑ值氖侄巍⒅醒攵缘胤郊喽降某绦颉⒎绞胶褪侄蔚鹊龋员3种醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档南嘤ξ榷ㄐ裕岣咧醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档髡难纤嘈院凸娣缎浴?/P>

其次，从微观上看，在政府组织内部，权力一般是自上而下层层授予的，相应地责任则是自下而上层层负责。从实际情况看，行政首长责任制是世界通行的政府管理体制，当代世界各国政府80%以上实行首长责任制。在这种体制下，一方面，行政下级对行政上级最终对行政首长承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的责任；另一方面，一切行政行为不管是否行政首长所为，行政首长都有连带责任。这种连带责任关系是为了强化行政首长的授权责任和管理压力，使行政首长不仅严于律己，正确授权，而且也要严于律他，善于监督。可见，在行政组织中，行政首长和行政下级实际上存在着一种双向责任关系。它要求经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职；必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不滥用职权；必须合理行使自由裁量权，避免行政失当。它赋予公职人员与所处职位和职务相符合的职权和责任，从而建立职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度。这种责任制度保证了政府整体的权威性和公共行政的高效率。相反，如果在政府内部、机关各部门之间、工作人员之间缺乏这种明确、细致、稳定、长期的工作责任制度，权大责小造成胆大妄为、专横跋扈?ㄐ≡鸫笤蛟斐山餍∩魑ⅰ⑺跏炙踅牛灾掠诰咛宓男姓鹑纬3D：磺澹鼓承┮蚯秩ā⑹е靶形男姓鹑挝侍庖蛟鹑沃魈宀磺宥薹ㄗ肪浚唤錾撕π姓睾托姓嗽钡墓ぷ骰裕涟姓吐傻闹葱幸约靶姓实奶岣撸乙不嵊跋煺男卸怨窦捌浯砘氐脑鹑巍?/P>

除了行政首长负责制外，行政组织内部针对某项任务，上下级之间进行授权分工，经常用“责任书”的形式来确定责任的归属。这种“责任书”一般用于行政系统内的上下级行政机关之间、行政委托与被委托人之间。它是一种典型的责任制，起着行政权力的再调整、行政责任的落实和行政后果的明确等作用。主要的类型有：行政授权合同、行政委托合同、行政责任合同等等。这些形形色色的行政责任制有利于克服人浮于事、推诿塞责等官僚主义现象，有利于解决“有权不管事，干事却无权”等问题，有利于上级对下级的控制和管理，有利于理顺行政内部关系，整合行政资源，提高行政效能和效率。它们一般局限于行政系统内部，是行政管理制度的具体化和变通方式，包括权力、责任、利益及奖惩等调控机制，是行政上级进行动员和控制以保证行政实施效果的有效方法。

三

由上述可见，公共行政的责任与民主取向，固然有侧重点的不同，但两者的相关性是非常密切的。

1.公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。政府的公共行政权力来自人民主权的让渡，公共行政向人民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。而只有将政府对人民以及政府内部各层级、各部门、各职位之间的严格、明确、具体的责任关系落实到位，人民主权原则才能从理想变为现实，公共行政的民主取向也才能真正确立。

2.公共行政的民主取向是责任取向的内在推动力量。公共行政的民主取向意味着政府必须以人民的同意和支持为合法性依据，意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿，意味着公共行政过程的公开化以便接受公民的监督，意味着公民不断扩展着的对公共行政的参与，还意味着公共行政不仅要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求，也要充分调动各级政府和部门以及广大行政人员的积极性和创造性。这些无疑构成了强化政府责任的强大的动力和压力，迫使政府强化为公民负责的“责任心”，并通过严密高效的内部权力—责任体系来履行好自己的责任。

民主责任范文篇6

一、公共行政价值取向的演变：从“政府本位”到“社会本位”

1.政府与社会的关系直接决定公共行政的价值取向。

公共行政的根本宗旨决定于整个政治系统的性质。但就公共行政运行过程所直接体现的价值取向而言，则取决于政府与社会的关系模式，即政府与社会的力量对比关系。由于政府与社会关系模式的不同，公共行政的价值取向可以作“政府本位”和“社会本位”的区分。

政府与社会的区分源于国家的产生，国家的产生又导致了以下两个结论：一是作为社会主体的人随着社会的发展被区分为统治阶级和市民阶级，统治阶级从社会主体中分离出来，上升为权力主体也即政府主体；二是政府通过公共行政使统治阶级的权力固定化、合法化，统治阶级对市民阶级的控制是通过其意志执行系统——政府对社会的控制来实现的，社会从属于政府，欧洲的中世纪和中国的封建时代尤为如此，因此，政府与社会的力量对比关系表现为“政府本位”，与之相应，公共行政的价值取向也必然是政府本位。然而，随着人类社会的不断发展，生产力的进步使社会日益强大起来，国家（政府）必将以被社会日益包容的形式而渐趋消亡，在政府与社会的力量对比中，重心逐渐向社会倾斜，所以，政府与社会的关系将逐步实现由“政府本位”向“社会本位”的转变。

在社会主义条件下，由于建立了生产资料公有制，消灭了本来意义上的剥削阶级和被剥削阶级，建立了人民当家做主的国家制度。广大劳动人民既是社会的主体又是权力的主体。政府成为人民（而不是少数人）意志的执行系统，其宗旨就在于为全体劳动人民服务。因此，社会主义在根本上实现了国家（政府）利益与社会利益的统一。所以，社会主义国家的出现开始了公共行政由“政府本位”向“社会本位”转变的历史。

2.中国社会的体制转轨与公共行政价值取向的转变。

作为一种社会现象，公共行政的历史与政府是同样悠久的，但是在概念的运用上，我国长期以来是用“行政”来代替“公共行政”的。“公共行政”的概念只是近几年在政府职能转变中才明确提出的，它旨在强调公共行政的“公共”精神，也反映了我国公共行政价值取向的转变。

在社会主义条件下，政府自身没有特殊的利益，政府的存在是为了最大限度地实现整个社会的利益，这就要求社会主义国家确立“社会本位”的国家（政府）与社会关系模式。然而由于社会主义的建设事业没有可资借鉴的经验，对什么是社会主义和怎样建设社会主义也存在某些误解，加之受传统制度的影响，我国逐步建立起了权力高度集中的经济政治体制。政府成了社会生活的组织者和社会各系统的指挥中心。整个社会被高度政治化，表现为政治、经济、文化高度一体化。但是，政府与社会毕竟是两个互相区别的领域，政府虽然确立了为人民服务的根本宗旨，在公共行政运行过程中，却忽略了对政府具体服务职能的建设，强调政府是一个管理机关，以政府利益代替社会利益（公众利益），奉行典型的“政府本位”价值取向。在政府与企业的关系上，政府以国有资产所有者的身份直接进行生产经营，造成政企不分；在政府与公众的关系上，以政府是由人民选举，人民组成，为人民服务为政治前提，强调政府管理的权威，忽视对具体民主参与渠道的建设，造成政府孤立行政，缺少监督；国家利益（集体利益）与个人利益的关系上，强调国家利益是最广大人民群众利益的集中体现，人民公仆（政府官员）没有自己的私利，从而在奉行国家利益至上观念的同时，严重地忽视了个人利益，造成了以国家利益代替个人利益、社会利益的局面。

在传统体制下，以政府为本位的公共行政一定程度上有利于政府进行社会动员，统一配置资源和保持社会平衡发展，但是，它的弊端却随着生产力的发展，特别是改革开放的不断深入日益暴露出来。它抑制了人民群众进行社会主义建设的积极性、主动性和创造性，造成了公共行政效率的低下，并且由于权力过分集中，缺少制约，滋生了比较严重的官僚主义和大量腐败现象。因此，公共行政改革就成为现代化建设的重要体制基础。

社会主义市场经济体制的建立，在给经济生活注入活力的同时，也带来了整个社会领域的变革。政府与市场、政府与企业、政府与公众的关系作为政府与社会关系的具体化，在市场机制和市场观念的作用下，凸现出来。市场取代政府成为资源配置的主导力量，这实际上是公共行政在政府与社会之间的重新分配；企业要求成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体，这实际上是要求摆脱政府与企业之间的行政隶属（或母子）关系；公众在市场竞争中强化了主人翁意识、平等意识和利益观念，这实际上要求政府在公共行政过程中，要充分尊重作为国家主人和纳税人双重角色的公众的政治民主权利和经济合法权益。社会主义市场经济条件下政府与社会（市场、企业和公众）关系模式的变化客观上要求公共行政的价值取向由“政府本位”向“社会本位”转变。

建立以社会为本位的公共行政必须着眼于两个方面进行努力：一是政府要强化与其宗旨和职权相对应的责任意识，以树立“责任政府”的形象；二是实施行政民主，以达到公共行政主体与相对人的和谐与合作。

二、公共行政的职权与职责：从“无限行政”到“责任行政”

1.传统体制下的公共行政面临着责任缺位的困境。

社会主义条件下公共行政的宗旨在于为公众服务。但是，一段时期以来，公共权力的滥用现象成为严重的社会问题，非但如此，政府机关的官僚主义作风、效率低下问题、机构膨胀问题等都成为了公共行政改革的原因。而如上所述实际上是政府责任缺位的一种表现，传统体制下政府责任的缺位主要源于两个方面，一是传统以政府为本位的公共行政过分强调政府的至高无上性和无限代表性，因此，虽然确立了政府为人民服务的根本宗旨，但是政府在提供服务时，处于一种“恩赐者”的位置，服务的内容和方式都是由政府自上而下计划配置的，公众没有就自身利益向政府提出要求的权利，也难以对政府的服务质量提出质疑。二是政府在形式上把自己塑造成“全能政府”形象，但政府的能力总是有限的，这种有限一方面是基于哲学意义上的理性的有限性，即人类关于自然和自身的知识永远是相对的、有限的、发展的，政府作为由人组成的决策和执行团体，它的理性也必然是有限度的。另一方面是基于人性学意义上的政府的自利性，也即政府虽然在名义上是一个公权机关，但是政府仍然有自身的利益。政府官员的利益和各级政府组织的利益以及压力集团的利益等，使政府在决策时都有可能在主观上背离理性的轨道。这样政府自身能力的有限性与其职能的无限性就形成了矛盾，政府没有能力承担无限责任，因而也就淡化了责任意识。

2.市场经济呼唤政府的责任意识。

(1)责权关系的失衡呼吸政府的责任意识。

政府职能的配置需要赋予职能机构以一定的权力，与此同时，也必须使公共权力机关负起相应的责任，使权力与责任相符（也就是法律意义上的权利义务相一致），政府机关行使职权的过程，同时又是履行职责的过程，是政府职能实现的过程。但是长期以来，在传统体制下的公共行政过程中，权责脱节的现象却时有发生。一是由于强调公共行政的管理性特征，在政府职能配置过程中，常常是赋予行业或产业管理部门以管理权，却没有相应地为职能（权力）机关制定具体的可操作性的管理目标（责任），而且不同政府机关的管理职能还经常出现交叉，结果，当行使权力的时候，不同部门都争着当婆婆，而当需要承担责任的时候，又找不到婆婆。二是由于权力的高度集中和政企不分的管理体制，致使企业经营权与经营职能分离，拥有法定经营权的政府管理部门并没有真正履行企业的经营职能，而没有法定经营权的企业经营层实际却履行着企业的经营职能。结果，有经营权的政府部门不会为企业资产的保值增值负责，无经营权的企业经理层也不会为企业资产保值增值负责。三是由于在公共行政过程中，很多决策是集体做出的，所以，一旦决策出现失误，常常以集体承担责任的方式来代替个人承担责任，人人负责任结果导致人人没有责任。官僚腐败现象正是在权责脱节的公共行政过程中产生的。

从总体上说，中国政府机关并不缺少权力，而是缺少责任，没有责任约束的权力一方面容易导致权力的异化，另一方面又会使权力失去应有的权威，长期以来在公共行政过程中存在的“上有政策，下有对策”现象，其主要的原因就在于职权缺少相对应的职责约束。所以，适应当前市场经济体制的公共行政改革，在界定政府职能，重新配置权力的同时，更要唤醒政府在公共行政过程中的责任意识。现在，在很多政府部门中逐渐推行开来的以行政目标责任和行政救济责任为主要内容的行政责任制度，正是强化政府行政责任意识，保证权责一致的重要方式。

(2)纳税人意识的觉醒要求政府树立“顾客至上”的观念。

市场经济的发展使纳税问题成为一个事关政府能否有效地提供公共服务的重大问题，市场化进程初级阶段偷漏税现象的泛滥迫切需要整个社会树立起纳税人意识。纳税是公民应尽的义务，与此同时，公民（包括所有应纳税主体）纳税意识的觉醒也必然呼唤政府树立“顾客至上”的责任意识。从法理上说，市场主体（公民和企业）作为纳税人向政府交税是其义务，而要求政府提供服务是其权利；政府向纳税人收税是其权力（利），而向纳税人提供服务则是其义务。这里体现了政府与公众之间权利义务的平衡，“政府是由纳税人供养的”，因此，政府为公共服务就是一种责任而绝非恩赐。承诺制是政府体现“顾客至上”责任意识的一种普遍形式。为了强化政府责任意识，提高公共服务的质量，近年来，承诺制在我国也开始出现。由于承诺制内含了现代公共行政的价值观念，所以，一度成为人们关注的亮点。

(3)市场经济条件下的政府应树立经营者的“成本—收益”责任意识。

市场经济的发展使人们对资源有限性的认识更加深刻了，公共行政的运行是需要成本而不是无代价的，因此，在公共行政领域客观上也存在着一个“成本—收益”的核算问题。由于在计划经济体制下政府预算缺少硬约束，因此，公共行政基于“成本—收益”而进行自我约束的意识比较弱，但是，随着社会对高效政府的期望和对政府预算资源的制约，政府也必须有一种经营意识、成本意识，不能只考虑投入，还必须考虑产出，因此，市场经济条件下政府所应树立的“成本—收益”意识实际上是公共行政的“绩效’意识。在政府财政预算既定的情况下，必须尽可能地提高行政效率和效益，这既是政府树立自身形象的要求，更是政府的一种责任。从行政管理费用占财政预算的比例和公共行政人员与总人口的比例来看，我国政府运行的成本是高昂的。

就财政负担人口与总人口的比例来看，50年代为600∶1，70年代为155∶1，现在则达到40∶1，扣除事业单位的人员总数，按800万党政工作人员算也有156∶1。1995年行政管理费用为996亿元，占国家预算的14.6%，自1978年以来平均年递增18.9%，全国近一半的县财政为“吃饭”财政，政府拿不出资金用于提供公共服务。由于行政经费缺少成本约束，政府机关的自然膨胀倾向也就缺少了硬约束，导致机构臃肿，人浮于事，机关变成了解决就业和待遇的福地。

3.确立有限政府是实现责任政府的关键。

(1)政府的限度在市场失效的地方。

如果说责权平衡原理在于揭示政府强化责任意识必要性的话，那么，确立与政府能力相适应的职能则是实现政府责任的内在条件。政府只有在能力范围内才能对自己的行为负责。

在市场经济条件下，政府与市场的互动是推动社会发展的动力，市场机制成为经济社会发展的基本模式。因此，以市场作为参照物，确立政府的限度就是把市场（或社会）干不了、也干不好的事务界定为政府的职能。所以，政府社会职能的确定从某种意义上说，就是弥补市场的缺陷，弥补市民社会自治能力的不足。

一是提供市场不愿提供的公共产品。所谓公共产品，是指那些不具有消费排他性的、能同时供众人共享的产品和劳务，如公共设施。由于公共产品的使用在一定范围内不具有排他性和对抗性，其产权边界难以界定，而市场发挥作用的前提是产权明晰，因此，市场难以有效地提供产权不明晰的公共产品，这样，提供公共产品的责任就落到了政府身上。市场经济条件下政府应当向社会提供的公共产品主要包括以下几类：公共设施，主要有市政建设、邮政通信建设、学校医院及环境工程建设等；公共服务，主要有办理各种证件、各种信息、提供投资咨询等；军队、警察、监狱等，这是任何一种社会制度下政府所必须提供的公共产品，它既是政府政治职能的体现，同时也是社会的功能性需要。由于我国长期以来奉行全能主义的政府职能观，所以，确立政府提供公共产品的观念就意味着政府要缩小职能范围，把适宜由市场自身承担的职能移交给市场。

二是熨平市场自身难以克服的波动。从自由市场经济到国家干预主义的发展历程说明了一个问题，市场不是万能的，在市场机制作用下，受个人理性支配的市场行为常常导致集体的非理性，这就是市场波动——表现为经济的周期性以及经济总量、结构的失衡。这是市场本身所无法克服的，因此，又成为政府的责任所在。这就需要政府运用经济计划，通过财政、货币、信贷、优惠、制裁等经济杆杠和行政、法律手段，适时改变市场运行的变量和参数，以减少经济波动的幅度和频率，同时，通过制定发展战略、发展计划和产业政策，对关系国计民生的重要领域进行投资来引导生产力的合理布局，优化产业结构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡。因此，与计划经济体制下政府职能定位的特点相比，市场经济的发展要求政府弱化微观领域的职能与职权，强化宏观领域的职能和职权。

三是保护市场竞争中的弱者。市场竞争遵循“强者生存，弱者淘汰”原则，然则社会之所以区别于自然界就在于它不抛弃弱者，而是为竞争中的弱者提供人道主义的救济。从政治经济学的角度来看，这实际上是一个通过政府再分配校正由市场初次分配所造成的贫富差距问题，每个国家由于国情的不同对于贫富差距的态度有别，但各国在发展市场经济过程中，都应根据国情建立起以保护市场竞争中弱者为原则的社会保障制度。社会保障制度既是市场经济发展中对政府提出的一般要求，同时，因为它实际上是一种超经济的社会再分配，所以，还体现出一个国家意识形态和基本制度的特点。我国在借鉴西方国家社会保障制度的时候，理应考虑到社会保障的政治意蕴。

(2)政府的限度还取决于社会的自治能力。

从总体上看，我国政府职能转变的一个特点就是从“全能政府”向“有限政府”转变。这就意味着政府要把相当一部分职能转移给社会，但是政府向社会转移职能的范围和进程不仅是自身职能定位的问题，还取决于社会自身的自治能力。所以，确立有限政府的一个重要方面就是扩大社会自身的自治能力，其方式主要有：社会主体要在经济上成为独立自主的实体，经济上的独立自主是社会自治的前提；大力培育社会中介组织，中介组织是联系政府与公众（企业）的纽带，在市场经济条件下，中介组织的建设一方面是增强社会“自我管理、自我服务、自我教育”能力的重要方式，同时，从系统论的角度看，社会组织能够以"1+1>2"的结构性力量扩大公众在行政决策中的影响力。

三、公共行政方式的演变：从“行政管制”到“行政民主”

1.市场经济的发展使公共行政民主初露端倪。

在传统计划经济体制下，公共行政模式的特点可以概括为：“命令—服从”，也即政府通过等级隶属的行政权力和无所不包的行政命令来实现对整个社会的高度控制——配置资源、组织生产、实施管理；社会的各个主体都被锁定在由政府规定的社会位置上而难以流动。因此，这种公共行政模式被称做管制型的行政。市场经济在呼唤政府改变干预经济方式的同时，也昭示着一种公共行政革命在悄悄到来。政府在推行公共政策时不再满足于让相对人服从（因为害怕受到惩治而被迫执行），而是积极寻求相对人的认同和内化（感到自己应该去执行）；政府的指令少了，指导多了；政府变得更容易倾听民众对于政策制定和执行的意见；公共行政过程中的暗箱开始变得透明起来。在公共行政领域发生的这些现象都昭示着政府将要以一种崭新的行为方式来取代旧的行为方式。公共行政民主初露端倪。

行政民主是指政府的行政机关（区别于立法机关和司法机关）在制定和实施公共政策以及社会管理中的民主制度、民主作风和民主意识。行政民主不同于一般的政治民主，如果说政治民主取决于政治制度的本质的话，那么行政民主则是直接与社会的经济政治体制相联系，它是与体制上的集中相对而言的，因此，行政民主不仅包括行政参与，而且包括行政分权、行政咨询和行政监督等。行政民主反映了行政主体与相对人的辩证关系：行政主体的权力来自于相对人的委托，因此，从终极意义上说，行政主体与相对人是一种服务关系而非统治关系；行政主体与相对人之间并非是一种单向的管理关系，而是一种双向作用的合作关系。

2.开通行政民主的渠道。

(1)强化指导性行政。社会主义市场经济需要一个法治的政府、高效的政府、民主的政府、廉洁的政府和具有引导功能的政府。政府采用的职能行使方式也要适应和体现市场经济的各种基本原则。因此，公共行政不仅要把公民看做管理对象，更要把公民作为合作伙伴。这就要求在行政管理中要淡化权力色彩，改变传统公共行政中单一的“命令—服从”模式，广泛采用非强制性方式。使公共行政变微观管理为宏观管理，变直接管理为间接管理，变过程管理为目标管理。非强制性的行政方式主要包括行政合同与行政指导。

无论是行政指导还是行政合同，作为行政发展的一种价值取向，都包含着平等观念、权利观念、自由意志观念、等价有偿观念、协作观念，都旨在提高相对人一方与行政主体的对话能力，平衡行政主体与相对人之间的权利义务关系，改变行政过程中行政主体只有权利而无义务，而相对人只承担义务而不享受权利的局面。它体现了公共行政民主的精神。

(2)扩大行政参与。随着社会公众及各种公众组织自主意识的提高，公众已越来越不满足于仅仅通过代表机关来代表自己间接地参与政治，而希望能够由自己信任的团体组织甚至由自己直接参与政府决策。参与式行政便应运而生。尽管当代各国的民主政治体制不同，对民主概念的理解也不同，但是，它们都尽可能采取各种方式，在不同的程度上让公民参与管理国家和社会事务。

我国公民在公共行政中的参与从建国以来就受到重视，改革开放以后，政府更加重视公民在公共行政中，特别是行政立法和重大行政决策过程中的直接参与。目前发展参与式行政需要关注的是：其一，要利用现代化的手段（如电讯、互联网等）健全社会信息反馈机制，使公众意志和利益及时地体现在公共行政中；其二，要建立重大决策的公众论证、提议（案）、民意表决制度，使公众直接参与公共决策。当然，公民参与行政还受到其参与意识和参与能力的限制，因此，政府在发展公众参与公共行政的进程中，还要特别注意提高公众的参与意识与参与能力。

(3)推进行政授权。所谓行政授权，就是指随着社会“自我管理、自我服务、自我教育”能力的不断提高，政府把本来由自己履行的职能和职权转移给社会，在政府与社会边界比较模糊的情况下，这种职能与职权的转移实际上就表现为一种行政授权。例如，由于传统体制下的政企不分，国企的经营权实际上是由政府行使的，而为了实现政企分开，在经营权的分配上就表现为政府对企业的授权。行政授权还可以体现为一种行政系统内部的民主，它主要是指在行政等级系统中，行政决策机关要赋予下级决策执行机关以更大的灵活性，或者说要给执行机关以更大的自由裁量权。这样可以提高行政的效率。

(4)实行政务公开。列宁说：没有公开性而谈民主制是很可笑的。政务公开既是公众了解公共行政程序和信息，参与公共行政的需要，同时，也有助于把政府置于公众的监督之下，保证政府的透明和廉洁。政务公开是全球公共行政的发展趋势，各国大都把它列为公共行政的一条法治原则。第二次世界大战以来，西方发达国家大都通过了以政务公开为内容的“情报自由法”。以美国为例，1966年美国国会通过、1974年再次修改的“情报自由法案”规定：除有关国防和国家安全的情况外，公民有权了解政府的情况，有权申请使用政府的文件、记录、政策、声明等档案材料，并限定了政府的答复时间。对拒绝提供情况的政府进行司法审查，对任意拒绝提供消息的政府官员可以实行罚款。

我国历来重视把国家的法律、法规、政策、重大决定以及重大事件通过各种渠道公之于众，但是，随着改革的进一步深入和公共行政程序的不断完善，必须把政务公开纳入法制化轨道。与之相应，要重视发掘报刊、电台、电视台、电话、互联网等现代通讯渠道对政务公开的作用。

3.从行政民主到民主行政。

公共行政只有建立在民主的基础上，充分综合和表达民众的意志和利益，才能树立行政权力和行政决策的权威，唤起民众的社会责任意识，主动接受政府的公共政策与公共管理，实现民主行政。这是公共行政的最佳状态。民主行政对于公民来说主要是确立三种意识：

(1)主人翁的责任感。与政府的责任意识相对应，社会主体自身也应有一种责任意识。由于中国政府在改革中所起的主导性作用，人们容易产生的一种倾向，就是让政府承担改革的一切代价。在当前完善市场经济体制的历史进程中，认为政府必须为几乎所有失去工作的人提供新工作机会，提供医疗保障，提供退休金，提供供房，提供……事实上，由于政府能力和财力有限，它无力为改革进程中出现的一切问题负责，也不应对一切都负起责任。在改革进程中，不断强大的市场社会必须提高自我组织、自我管理和自我服务能力，承担起相应的社会责任。所以，在保持政府权责一致的同时，还应强化公民作为主人翁的责任感。

(2)认同内化意识。政府的行为不可能达到“帕累托最优”（每一个社会主体都受益），在实践中它总会使一部分人的利益绝对或相对受损，而这种现象在转型时期尤为突出，因为改革是一种利益关系的调整，由于改革中贫富差距拉大和财富的相对集中，就容易使社会各阶层（暴富阶层除外）感到一种相对剥夺感。“端起碗来吃肉，放下碗来骂娘”的现象部分反映了这一问题，因此，改革的顺利推进，需要公众在公共行政民主过程中建立起对政府的信任，对公共决策要有一种认同内化的意识。从中国改革的实际来看，公众对公共决策和公共权威的认同和内化是公共行政得以顺利开展的基础，而行政民主由于实现了公众意志和利益在公共行政中的表达，因而有助于这一认同和内化过程的实现。

民主责任范文篇7

摘要:公民问责是公民发起的直接指控或主张追究政府及其官员责任的社会活动,分为公民问政和公民究责两个相对独立的行动范畴。根据公民与政府之间互动关系的性质,形式多样的公民问责实践主要可以分为信任合作型、问政追理型、评议考核型、究责诉讼型等行动模式。不同的问责模式反映了公民与政府之间不同的关系类型,并在参与者范围、参与深度、问责的对象和内容、激励方式、制度化水平和问责效果等方面具有不同的特点。

关键词:问责;责任;公民问责;政府及其官员

一、引论

2003年的“非典(SARS)”危机开启了中国官场的“问责风暴”。综观近年来引人注目的公共事件,如陕西的“周老虎事件”、厦门市民抵制PX项目的“散步事件”、浙江温州和江西新余等地公务员出国考察账单曝光事件以及“林嘉祥事件”、“周久耕事件”等,都包含着一个共同的主题,就是公民个人或集体直接指控或主张追究政府及其官员的责任,谋求对政府及其官员的监督。

自问责制进入理论研究的议程以来,这方面的研究已经取得了丰硕的成果。研究者们都看到了公民参与的价值和意义,提出了许多促进公民参与问责的构想。问题是,公民并不只能是作为附和者或见证者来参与权力监督机关实施的行政问责活动,他们也能够直接指控或主张追究政府及其官员的责任,比如举报、信访、行政诉讼甚至抗议性行动等。

对这些个别问题的研究散落在法学、社会学、行政学和政治学等学科的研究议题当中。但这些议题之间缺乏有机的联系,公民指控或主张追究政府及其官员责任的各种社会活动,并没有被提炼成为一个独立的研究主题,也没有发展出合理的分析框架。本文通过对公民直接指控或主张追究政府及其官员责任的社会行动进行抽象分析,形成公民问责的概念,进而把它概括成四种基本的行动模式,对其进行多维度的要素分析,从而推动对公民与政府之间关系的深入研究,推动行政问责实践的深入拓展,为建构和完善自下而上的权力监督体系提供新的视角和方法。

二、公民问责的概念与内涵分析

简言之,公民问责就是指公民个人或集体发起的直接指控或主张追究政府及其官员责任的社会活动。

其中既包含了要求政府及其官员作出公开的解释、说明和辩护的公民问政活动,也包括了常见的信访、举报、行政复议、行政诉讼等公民究责活动,还包括那些考量政府责任的公民评议或考核政府的活动以及公民发起和参与的抗议性行动等。

责任是一个重要而复杂的概念。责任不仅指一个人对其工作、职位和行为所必须承担的正式责任(responsibility),即个人接受了某种岗位的工作,就意味着他要承担起履行职责的相应义务。而且也是指当一个人处于某一特定职位时,公众有权对其进行批评,而其本人有义务对与其职位或职权有关的所有情况向公众进行解释(accountability)。①政治上的全面责任既是指“与某个特定的职位或机构相连的职责……这种‘责任意味着那些公职人员因自己所担任的职务而必须履行一定的工作和职能”,也意味着“那些公职人员应当向其他人员或机构承担履行一定职责的责任或义务,这些人可以要求它们作出解释。而这些人自己又要向另外的人或人们负责”②。对政府官员而言,正确行使权力、认真履行职责、不犯错误只是最基本的要求,他们还必须接受公众的审查和评价,积极回应民众的意愿和诉求,满足和实现公民的正当要求。

由于近年来席卷官场的问责风暴以制裁或惩罚政府官员而吸引人们的眼球,这也导致了对问责(制)的片面的、狭义的理解,即将责任等同于正式的职责(responsibility),将问责与责任追究划上等号。按照这种思维,公民问责就被认为仅仅是公民启动的对政府及其官员的责任追究活动。如此一来,公民以问政方式来要求政府及其官员作出回应性的解释、说明和辩护的情形,似乎就是一个与问责(制)不相关的问题了。这不仅偏离了“accountabili-ty”意义上的责任内涵,无法对现实中的“问责—应责”情形作出合理的解释,也带来了行政责任理论的重大缺陷。但如果问责不仅仅是指责任追究,还意味着政府及其官员必须满足公众的知情权,为其决策和行动等作出公开的解释、说明和辩护,那么,笼统的公民问责就可以分离出两个相对独立又紧密联系的分析范畴,即公民问政和公民究责。

公民问责,首先意味着公民可以通过各种途径“过问”政务,就政府权力运用、政府职责履行以及政府官员社会活动等方面的情况提问、询问或质问政府及其官员。相应的要求就是,某人或者某事能够被“说得清楚”(accountedfor)或“算得清楚”

(countedup)。换言之,公民问政对应着账簿式的说明、解释以及辩护等,例如,财政资金是如何花出去的,公共政策的绩效如何,政府官员的言行是否得体,行政执法行为是否侵犯了公民权益或公共利益等。就此而言,公民问政就提出了一个更高级的要求,即政府不仅要履行信息公开的义务,还必须积极回应民意,满足公众的知情权,为其决策和行动等作出正当性的解释、说明和辩护。

当然,行政问责制就其本质而言乃是一套纠错机制和惩戒体系。“问责即意味着惩罚”③,问责制的核心要素必定是责任追究,即对失责或卸责行为进行相应的调查、裁判、惩罚或制裁等。而且,如果不能进行实质性的制裁和惩罚,任何问责制都只能是名不副实的。那么,在一个民主的政治体制中,公民问责即意味着公民有权抵制或抗议来自政府权力的侵犯,并能够制裁或惩罚那些有失责或卸责行为的政府官员。从这个角度上看,制裁或惩罚政府官员的那些权力监督机构,都是公民用以防止政府权力滥用的工具或手段。通过诸如信访、举报、检举、行政诉讼等途径,公民可以激活权力监督机构,最终达到制裁或惩罚失责或卸责的政府官员的目的。

三、公民问责的基本行动模式

根据公民行动的方式、问责的内容及互动关系的性质,可以将广泛的公民问责行动划分为四种基本的行动模式

1.信任合作型。

善治离不开公民与政府之间的良性互动与密切合作。在这种信任合作的互动关系中,似乎没有公民问责的容身之地。但是,如果将信任界定为一种行为策略,即信任既是“对作为有技术能力的角色行为的期望”,也是对“信用义务和责任的期望”④,那么,信任合作的关系实际上内在地包含了对政府及其官员的责任诉求。换言之,信任合作关系的存续是以政府责任的履行为前提的,不负责任的行为将导致信任的崩溃与合作的瓦解,并引发公民问责的可能性。由于普通公民不可能时时刻刻都去盯着政府及其官员,那么,公民与政府的信任合作关系就成为简化公民负担的策略性行为。在此,虽然公民没有主张政府责任的实际行动,但由于公民有不合作的权利和撤销信任的自由,因此,公民的信任与合作实际上是以信托的方式勉励政府及其官员自主地履行其责任。

信任合作型问责将责任期许寓于信任与合作之中。公民用信任与合作的可能收回或终止来诱导政府官员负责任地行使权力。由于公民的信任与合作具有可以单方面取消的性质,因此也就对政府及其官员施加了某种心照不宣的民主控制。就像人与人之间的信任建立起一种让双方都不愿意轻易背叛的合作关系一样,公民的信任与合作也成为一种促进政府官员负责任地行使权力的约束和激励机制。必须指出的是,信任与合作关系要能成为一种现实的问责机制,其前提必须是公民能够随时终止他们的信任与合作,并且这能够对政府及其官员造成实质性的约束和限制。换言之,公民必须拥有不合作的权利,以及行使不合作权利的制度条件。只有当公民的不合作和不信任能够给政府及其官员带来麻烦和限制的时候,公民的信任与合作才具有督促政府及其官员尽职尽责的价值。

2.问政追理型。

通俗地说,问政追理型问责就是公民向政府及其官员“讨个说法”,即公民对于政府及其官员的所作所为以及公共事务等,表达意见和看法,要求政府及其官员作出回应,满足公众的知情权。在此,公民不仅需要了解事情的真相是什么以及为什么是这样的,还需要知道政府及其官员在其中是否有责任以及负有何种责任等。随着权利意识的发育,公民通过积极的意见表达来督促政府履行责任的事例越来越多了。比如,2008年,沈阳市民温洪祥递交申请表,要求沈阳市财政局等部门公开招待费用等财务项目;⑤2009年,上海律师严名义提交申请表,要求国家发改委公布中央新增的四万亿投资中已经通过审批的项目的情况。⑥此外,在“周老虎事件”、“躲猫猫事件”、地方官员他国“失踪”事件等出现之后,事件扑朔迷离,政府却保持沉默,于是就有公民持续跟进,要求政府澄清事实,给公众一个说法。

问政追理型问责的逻辑前提是公民与政府及其官员之间存在着巨大的信息不对称。现代政府日益繁密的机构设置和专业化的行政技术,使得公民与政府之间形成了巨大的信息鸿沟。政府掌握着影响公民权益的信息和技术,公民却日益沦为懵懂无知的“门外汉”。而实现公民知情权的最好方式当然是由政府及其官员来对某些事情进行解释和说明。而且,归根结底,政府及其官员作为人必须为其决策、行动及其绩效向委托人———公民作出正式的交代。问题是,法律法规规定了政府信息公开的义务,但是如果公民不去主动申请,主张自己的权利,政府就可能疏忽和懈怠,一些信息就不会被公开,甚至还会产生掩盖真相、欺骗公众等情况。

因此,只有公民积极行动起来去主张自己的权利,才会形成现实的压力,督促政府履行信息公开的义务,才能实现公民的知情权。

3.评议考核型。

在任何社会和任何时代,老百姓总会以自己的方式给政府及其官员的表现“打分”。现代社会的公民在评议政府及其官员上有了两个方面的显著变化:

一是借助发达的网络信息技术和新闻媒体等,公民得以经常性地表达对政府及其官员的意见和看法,网络民意的影响力越来越大;

二是随着各种政治参与制度的建立,公民参与评议政府及其官员的正式渠道越来越多了,具体的途径如民主测评、公民绩效评估、行政听证制度、参与式预算制度等。

公民直接对政府及其官员的表现投票或者打分,这既是民意的监督,也是责任的拷问。相应地,民意不仅是指评议政府机关活动的评价结果,也包含了通过网络论坛、新闻跟帖和个人博客等途径表达的公民意见。而且,作为政府的“顾客”或公共服务的“消费者”,公民是最有发言权的,其感受也是最真实可信的。从实践上看,公民对政府的评议考核在两个方面已经显示出巨大的问责潜力。一是对政府施政行为的公民评议,对政府工作的市民建言或建议,以及对政府绩效进行的网络民意调查等,发挥了重要的民意监督作用。比如,至2009年7月,我国互联网网民人数达到3.3亿,互联网普及率达25.5%。⑦网络正成为草根阶层问责政府的强大工具,许多问责事件都是从网络上开始的。二是公民通过信件、电话或网络等途径,积极参与政府组织的评议政府绩效的活动,比如地方政府组织的诸如“万人评政府机关”、“市民评议机关作风”等方面的活动。这不仅在公民与政府之间建立起新的信息沟通机制,开辟了自下而上的监督通道,而且通过绩效问责形成民意压力,有助于推动政府机关的作风转变和效能优化。

4.究责诉讼型。

在问政追理型和评议考核型问责模式中,问责事由通常不尖锐,或者即便是问题很严重,但却没有具体的问责者,因此,虽然公众议论纷纭,舆论反响很大,但大多都纠缠于“口水战”。

而且,由于缺乏民意与权力监督部门对接的制度安排,公民问政也许热情高涨,参与者很多,但权力监督部门却可能不为所动,袖手旁观。政府及其官员即便偶有回应,也多是一些政治作秀。由于权力监督部门的不作为和刚性问责的缺位,公民问政没有效果不说,还会产生严重的挫折感和无能感。不过,由于问责经常与责任追究混为一谈,公民问责也被狭义地理解为是公民启动的对政府及其官员失责或卸责行为的责任追究,而这正对应着究责诉讼型公民问责模式。而且,只有公民能够使政府的一切行动都接受法律的检验的时候,法治才是真实的,责任政府才是可操作的。

究责诉讼型问责模式主要包括四种类型的公民活动:信访、举报和检举;行政复议;行政(公益)诉讼;宪法诉讼。实践中的究责诉讼型公民问责大多体现为各种形式的针对政府及其官员的公民维权活动。需要注意的是,在一个有秩序的社会中,公民虽然可以“问责”,但却必须要通过正式的权力监督制度来对政府及其官员实施裁决和审判。毕竟,公民主权并不意味着公民个人拥有或直接行使的裁判权、审判权和执法权等。公民所能做的,就是将问责的意愿输入到权力监督体系中来,启动或激活权力监督机制,最终通过宪政体制的运作来实现对政府及其官员的责任审查和责任追究。就此而言,公民问责能否顺利实现,追究责任到什么程度,最终取决于宪政制度的有效性、司法体制的权威性及运作效率。

四、公民问责要素的比较分析

不同的问责模式反映了公民与政府之间的不同关系状况,并在参与者范围、参与深度、问责的对象和内容、激励方式、制度化水平和问责效果等方面都具有不同的特点。

1.参与者范围。

每一个公民都有问责政府及其官员的权利,但公民会有选择地参与问责事件。大部分公民在绝大多数时候都是与政府合作的,也是信任政府的,因此信任合作型问责模式并没有明确的参与者。在问政追理型问责模式中,参与者大多是具有民主意识、权利意识、受教育程度较高的社会白领阶层。在究责诉讼型问责模式中,问责者通常是政府行为的受害者或受损者。但在行政公益诉讼中,原告也可以是无直接利害关系的公民,其中主要是一些律师。通常,政府会希望那些行为良好、抱有善意的公众作为建设性的力量更多地参与进来,协助政府改正工作中的错误和弊病。在某些条件下,比如在公民评议的过程中,政府还可以有意识地“选择”参与者。事实上,行为良好的公民与政府更加容易沟通,也容易取得问责成效。

2.参与的深度。

参与的深度是指公民卷入问责事件的程度,主要与下述因素密切相关。首先,卷入深度与参与者的利益关联度呈正相关关系,即利益越重要,损益程度越高,卷入程度往往就越深;其次,在集体问责中,卷入程度与问责者的组织化程度呈正比关系,如果有精英人物、新闻媒体或非政府组织在其中积极推动,组织化程度较高,参与程度就深;再次,参与深度也与信息公开的程度、参与制度的开放性程度等密切相关,如果信息不开放,参与资格限制严厉,问责就会萎缩;最后,卷入深度也取决于参与者个人,比如,相比于游移和分散的普通网民,学者和专业人士等通常会有持续的参与,并且其参与也更有深度。具体而言,在信任合作型问责模式中,公民是集体不参与的,但以可能的问责来监控权力的运用,其区别在于信任程度的差异。在问政追理型问责模式中,参与者或是零散、匿名的,或是挺身而出的热心公民。在究责诉讼型问责模式中,参与者是明确而具体的诉讼人。为了赢得诉讼,参与者需要投入大量的时间、精力和金钱等。

3.问责的对象和内容。

既然政府的权力来自人民,对人民负责,那么公民问责的对象和内容都应当是完全开放式的。现代政府机构林立,职能庞杂。

公民问责的对象通常是那些与公民利益直接联系的并处置公民权益的政府部门及其官员。当前公民问责较为集中的领域主要在反腐败(举报)、行政执法、房屋拆迁、农村征地、劳资纠纷、移民安置、环境污染、出租车管理等方面,并涉及到相应的管理机构或监管部门。但在公民问政方面,比如公民申请政府信息公开,重点是政府的财政或财务情况及规划、法规和规章等,而并不局限于特定的政府部门。

公民问责的具体问题虽然五花八门,但从问责内容的性质上讲,公民问责主要针对政府行为五个方面的问题:

(1)合法性(是否有法律依据,实体和程序是否合法等);

(2)合理性(是否适度和合理,自由裁量权是否超出了法定的限度,造成了明显的不公平等);

(3)侵权性(是否侵害了公民或法人的合法权益,损害了公共利益);

(4)不作为(是否存在不积极履行职责、玩忽职守、渎职无能等情况);

(5)道德性(政府官员的行为举止是否符合公务员的道德形象和社会公德要求等)。相应的责任诉求则主要包括责任、效率、绩效和道德等方面。

4.问责的激励。

在公民信任政府的时候,没有问责的诱因和刺激。在问政追理型问责模式中,公民行动除了对自我权益的关注,很多是受到民主、自由和权利等价值观的感召。由于当前一些评议考核政府的活动主要是政府主持的,形式主义严重,公信力也不高,公民参与大多比较消极被动。究责诉讼型问责模式中公民的行为动机是较为明晰的,其中行政私益诉讼是为了维护自我权益,行政公益诉讼是为了捍卫公共利益。但前者也会带来正的社会效应,因为政府具有外部性,公民问责必然带来某些权力监督效应;后者也可以给诉讼人带来个人收益,如树立社会形象、扩大知名度等。通常,对于单个公民的问责行动,比较容易分析其利弊得失。而在集体问责的情况下,参与者人数众多,动机非常复杂,成本与收益问题就高度模糊化了。实际上,纯粹的、单一的动机是很少的,公民问责大多是受到混合动机的驱动,自我利益、他人利益和公共利益通常是程度多少的问题,是直接还是间接的问题,而很少是有和无的问题。

5.制度化水平。

在公民问责的诸种行动模式中,制度化程度最高的是究责诉讼型问责,比如宪法诉讼、行政诉讼等都有明确的法律依据,有严格的程序和规则。评议考核型问责也会形成一整套的操作章程,但这主要是一些临时性规范,大都没有严肃的法律地位,缺乏稳定性和连贯性,各地实践的差异性程度也很大。信任合作型问责、问政追理型问责的制度化程度则比较低。其原因在于,不同的公民会就不同的事由以不同的形式问责不同的政府(部门)及其官员,因而很难制定出普遍适用的标准化规定。特别是对于形式和内容千差万别的问政追理问责,出台统一的操作规程是非常困难的。公民问责的制度化,可以促进公民问责的有序性和规范化,将问责行动控制在合理的和可接受的范围内,减少其给政府常规性工作和社会秩序带来的冲击。不过,在纯理论意义上讲,公民问责的制度化水平越高,并不意味着其效果就越好。因为,任何制度都具有一定的压制性。

6.问责效果。

问责效果与问责的事由、对象、方法以及问责者的情况等息息相关。其中,最简单又不费力的途径是信任合作型问责,但这显然也是最软弱无力、最靠不住的方法。问政追理型问责的主要目标是要求政府作出回应性的解释、说明和辩护,促进政务公开和信息自由,满足公民的知情权。为此,能否吸引新闻媒体(包括网络)的眼球,并形成强大的舆论压力就非常关键了。当前,随着互联网的快速普及,网络监督正方兴未艾,这也促使一些开明的政府官员开始积极地回应民意,从而为拓展公民问政提供了有利条件。评议考核型问责通常被用作政府绩效管理的工具,具有政策监控和信息反馈的作用,问责的涵义则相对比较小。因此,只有将公民评议与政府官员的惩戒和任免等紧密结合起来,才能真正发挥其问责工具的作用。究责诉讼型问责的制度化程度高,但程序复杂,周期漫长,成本高昂。

公民有问责的权利,也有问责的能力,更有问责的要求。在权力监督制度不完善的条件下,公民积极行动起来,直接指控或主张追究政府及其官员的责任,构成了自下而上地监督政府及其官员的重要途径。特别是对弱势群体而言,公民问责是其发出声音、争取平等对待的重要工具。通过公民问责“倒逼”治理体系,将公民权嵌入到制度安排和治理过程中去,是改善公共治理的可行途径。但是,在由盘根错节的官僚机构治理的社会中,公民问责只是弱者的武器,依赖于完善的民主制度和法治结构来发挥作用。推进公民问责,强化权力监督,不仅需要培养公民的权利意识,也需要政府官员树立公民本位和权利本位的民主价值观,更需要深入推进民主和法治建设,切实落实并充分保障广大公民的表达权、参与权、知情权和监督权。

注释

①《麦克米伦高阶美语词典(英语版)》,外语教学与研究出版社,2003年,第1199页。

②戴维·米勒等:《布莱克维尔政治学百科全书》,中国政法大学出版社,2002年,第701页。

③世界银行专家组:《公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析》,中国人民大学出版社,2007年,第8页。

④伯纳德·巴伯:《信任———信任的逻辑和局限》,福建人民出版社,1989年,第16页。

⑤《沈阳市民要求政府公开招待费,官员称难度极大》,《人民日报》2008年11月17日。

民主责任范文篇8

【关键词】公共行政民主责任价值取向

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

从终极根源上看，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。

若从现代经济学的观点来看，人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种契约关系，它规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法性行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到相应的回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。这里，显然不存在着自上而下的、单方面的“恩赐”，而是体现着一种资源交换关系和互利行为。

然而，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望；而作为授权者一方的民众，却大都处于独立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向。要知道，政府并不是“天使”的化身，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但现实中的政府的确不总是那么高尚，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”(interalities)现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”的可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。其典型表现就是所谓的“寻租”现象，其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”（注：V.奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思——问题与选择》，商务印书馆1992年版，第IV页。）从而成为导致政府腐败的一个重要根源。

为了避免和遏制这种现象的发生和加剧，世界各国从制度上、法律上、伦理道德和意识形态上做了长期不懈的努力。其中，当以下述几方面最为有效，也最能体现公共行政的民主取向。

其一，建立和健全立法机关、司法机关对政府的权力制约机制。这里，问题的关键是通过一套复杂的机制，既能防止政府的权力膨胀到难以控制而有害公民和社会的地步，又能避免损害政府的权威而以牺牲公共行政效率为代价。在这方面西方国家分权制衡构架以及中国的民主集中制各具特色。前者的特点在于各个国家机构各有各的职权，但彼此之间互相制约。这意味着每一个部门特别是行政部门行使权力的时候，都受到其他部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。尽管如此，西方国家仍普遍出现了以行政权力膨胀为主要特征的所谓“行政专横”现象。

中国的民主集中制至少从形式上看，不同于西方国家循环型的分权制衡机制，因为最高国家权力可以追溯到全国人民代表大会，其他国家机关包括行政机关和司法机关都由它产生，对它负责，受它监督，而它则不受其他国家机关的制约。但中国的全国人大其最高国家权力地位是仅就国家机构系统内部而言的，它表现的是宪政结构；若着眼于实际的政治过程，国家的最高权力的拥有者是作为惟一执政党的中国共产党的中央委员会，它表现的是党政结构。宪政结构与党政结构相结合，并以党政结构为核心，构成了中国政治系统的主体部分，这是其一。其二，无论是宪政结构还是党政结构又都通过民主集中制的组织原则，在反映和代表人民的利益和愿望上取得了根本的一致，从而体现了执政党和国家机关的人民性质。这是中国民主集中制本质上不同于西方分权制衡体制之所在。但从操作层面上看，中国的直线型权力结构仍然缺乏必要的分权和制约，党政不分，以党代政现象还普遍存在，人大的权力得不到充分保障，这必然影响对行政权力的有效控制，降低了公共行政的民主化水准。为此，应采取有效措施，建立和健全权力之间的内部制约机制，当务之急是从法律制度和程序上保证人大成为名符其实的国家权力机关，特别是确保人大切实履行重大事项的决定权和对由它产生的政府的监督权。（注：参见张惠敏等《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，载《上海社会科学院学术季刊》1998年第4期。）。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。

其二，实现行政权力同经济权力的二元化分离，政府权力背离民主取向的经济基础本质在于行政权力与经济权力的融合。要保证公共行政的民主性，核心要解决政府与企业、政府与市场的关系，明确产权，真正确立企业和其他经济组织作为独立市场主体的地位，使经济组织摆脱行政附属物的地位。行政权力不再直接干预经济组织的权力，使企业在市场上行使自己的权力。这对中国这样一个从计划经济向市场经济转型的发展中国家具有特殊重要的意义。目前应着重抓好以下几个方面的工作：

1.以政企分开为突破口，加快现代企业制度建设。中国实行改革开放以来，随着“放权让利”为主线的“渐进式”改革思路的确立，中央将大部分部属企业下放地方管理，目的是减少行政干预，增强企业活力，但在政企不分的体制没有根本改变的条件下，这实际上只是将企业从中央的附属物变成了地方的附属物，造成了政企关系的地方化，使本来应该直接下放给企业的权力滞留在地方政府手中，企业仍未能真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。另一方面，在新旧体制交替的过程中，由于市场发育不全，企业在资金筹措、物资配置、能源供给等关键环节均遇到困难，又不得不求助于政府给予照顾或解决。针对上述状况，当前最紧迫的工作是要加快市场化改革的进程，按照市场经济的要求，转变各级政府经济职能，切实贯彻政企分开的原则，明晰企业产权，建立现代企业制度，把企业生产经营管理权力切实还原给企业，使其成为真正意义上的市场主体。同时，实现政府行政权力与国家所有权的分离，并把政府的经济管理职能与国有资产经营职能分开，健全国有资产管理系统和运营机制。

2.切断政府部门与其主管的经济主体之间的利益连带关系。在实现经济体制和经济增长方式两个根本转变的过程中，计划体制下政府部门主管经济主体的职能趋于萎缩，但并未完全消失，而且政府部门与其主管的经济主体历史上形成的利益连带关系也仍然存在，因此应在撤并专业经济部门的基础上，加快变政府机关直接管理所属经济主体为行业管理的步伐，从而切断政府部门与其主管的经济主体的利益连带关系，从体制上消除政府职能错位的根源。

其三，健全公民对政府的民主监督机制，扩大公民对公共行政的参与。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和人民对政府公共行政活动的知情权。包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。在中国近年来一些地方政府也开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。

扩大公民对公共行政的参与，主要是指公民不通过代议机关，直接参与公共行政活动。公民对公共行政的直接参与既是公共行政的民主取向的突出表现，也是其重要保障，特别是对于以普遍性和后及性为特点的公共决策来说，没有公民的直接参与，公共政策往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政的民主取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该项行为本身正确，也达不到理想的效果。因此，政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。近些年来，国际公共行政领域出现了倡扬公民参与的“社区主义”潮流：不少国家对政府与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。因为，政府难以解决的无数繁难公共问题，“社区”在这方面却具有独到的优势。例如，传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省级政府，社区主义治理的模式则强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。由此“社区主义”在欧美国家成为拓展公共行政领域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”，（注：汪明生等：《海峡两岸公共行政与跨世纪发展研讨会论文集》，1999年，第145、161页。），以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达己方的意见，耐心地倾听他方的意见，并在社会系统中彼此增加充分的理解。这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

（二）政府的内部关系

民主责任范文篇9

【摘要】党政领导干部引咎辞职制度的建立是我国建设责任政府的重要举措,标志着政府权力的不断规范化与政府责任的不断明确化。但目前制度刚建立尚存在许多问题,需要在实践中不断总结经验教训来完善这一制度及其内外执行环境,使其真正成为人民民主的体现与责任政府的切实表现。

【关键词】引咎辞职责任政府道德自律

一、引咎辞职制度

1.内涵

引咎辞职作为一项制度,《公务员法》第八十二条规定:领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。《党政领导干部辞职暂行规定》第十四条规定:党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责不宜再担任现职,本人应当引咎辞去现任领导职务。

(1)引咎辞职的主体是党政领导干部

引咎辞职仅仅适用于特定的政府官员,主要指对失误或事故负有间接责任的领导成员,因尚未能追究其法律责任或其他行政、党纪处分,须以引咎辞职的方式来承担一定责任。

(2)引咎辞职是以“咎”为前提

引咎辞职的‘咎’一般而言具备下列三个特征:责任非直接性;责任类别上应是非刑事类、非党纪处分类的责任;‘咎’所指称的仅仅是一种政治过失。

(3)强调官员的道德自律

引咎辞职是在未犯法的前提下因工作失职引起的自责行为,实际上兼具政治责任和道德责任的属性,而不具有法律属性。它强调的是官员的主观能动性。

(4)辞去的是领导职务

《公务员法》规定“应当引咎辞去领导职务”,引咎辞职者辞职后并没有丧失公务员身份,丧失的只是领导身份。

2.引咎辞职制度的价值功能

引咎辞职是一个舶来品,从本质上来讲是官员的一种自律行为,是出于道德义务加上社会舆论压力的一种选择。国外引咎辞职是建立在明确的权力划分与权力监督以及发达的大众传媒与公众参与的基础上;而从目前情况来看,我国权力监督体系不完善,官员权责划分不明确,并且缺乏发达的大众传媒与公民参与,因此在我国将引咎辞职制度化是有必要的。

(1)破除传统“官本位”思想

实行党政领导干部引咎辞职制度将极大的推动领导成员的责任心,给他们施以外在的压力再进而通过外在压力内化成官员的自觉自愿行为,从而增强领导干部的责任意识,切实行使好人民赋予的权力,真正做到执政为民,对民负责。

(2)提升我国政府形象

我国政府长期以来在社会管理过程中扮演着“权力政府”的角色,近年来,由于行政权力的滥用,不断有高官因腐败而纷纷落马事件;政府监督不力,导致一些重大安全生产事故的频频发生,不仅严重危害到人民的生命财产安全,更加损害了全社会的利益。

(3)推进我国责任政府建设

按照现代政府的理念,人民与政府之间实际上是一种委托—的关系。“责任政府”是现代民主政治的产物,也是目前世界上许多国家行政改革的重要取向。建立与健全行政问责制是构建责任政府的重要组成部分,完善而科学的问责制标志着政府权力的规范化与政府责任的明确化。

(4)促进我国行政伦理建设

在我国,引咎辞职是一种他律与自律相结合的制度安排,两者的有效结合有利于培养行政人员的伦理、道德意识、进一步推进我国行政伦理建设,从而实现“以德治国”的战略方针,最终加强社会主义精神文明建设。

二、引咎辞职制度发展及其存在问题

1.缺乏配套的干部人事管理制度

岗位责任制不健全是“咎”的契机和前提之一。按职定权、定责的前提要求对机构职能的配置和运行上有相当清晰而科学的规定。

2.引咎辞职带有明显的行政性

据统计2004年至2007年,“全国自愿辞职、引咎辞职和责令辞职领导干部共有6824人,其中引咎辞职305人,责令辞职1204人”。从这个统计数字来看,责令辞职的数量要远远大于引咎辞职,达到了将近4:1的比例。说明我国的党政领导干部引咎辞职还带有十分明显的行政性,绝大部分根本没有主动引咎辞职的意识。

3.引咎辞职的问责范围狭窄

按照《党政领导干部辞职暂行规定》,在发生严重的群体性事件、决策严重失误、抗灾救灾、安全工作方面严重失职、用人严重失察等9种情况下,党政领导干部应当引咎辞职。

4.辞后责任追究不够

在实际中,我们看到有不少政府官员这边刚大张旗鼓地宣布引咎辞职,那边却悄悄易地走马上任,这样的引咎辞职很难起到应有的震慑效用,责任追究没有真正的体现,公众也会觉得之前的引咎辞职是作秀,从而有悖于引咎辞职的初衷。

5.引咎辞职配套措施的不完善

引咎辞职制度的实施,离不开政府信息公开制度。目前我国尚未出台一部统一的、专门的政府信息公开法;在信息公开的范围上也过于狭窄;总之,在政府信息公开上,目前还是处于政府主动、公民被动的局面,对于信息是否公开,何时、怎样公开完全由政府掌握,公众只能被动接受,这在很大程度上无法保障公民的知情权。

6.后续管理体制模糊

引咎辞去的只是领导职务,因此还有继续在公务员系统或者党委系统工作的权利。首先要对引咎辞职者建立跟踪机制,如果确实认识到自身的错误,在之后的工作中又表现优异的话可以考虑升任;其次,要规定官员起复的资格、条件;最后也是最关键的就是对于引咎辞职官员的处理要公开、透明。

7.党政系统间表现不协调

引咎辞职在我国适用的一个比较特殊的现象就是其主体既包括党委系统领导成员也包括行政系统领导成员,如何处理好党政关系是改进党的执政方式和实施党内监督的一个焦点问题。

8.公民参与意识的缺失

公民参与是官员引咎辞职不可或缺的重要动力之一,我国传统的政治文化中的专制主义和等级观念造成了广大民众政治冷漠心理,公民参与的政治环境还不是十分良好,参与渠道也较少,造成一些民众即使有心参与而找不到渠道。

三、结语

党政领导干部引咎辞职制度是我国顺应国家形势发展的一项行政体制改革的具体措施,从出台到现在,短短几年内虽已取得了很大的成绩,但不仅需要制度的不断探索与改进,同时也需要辅以一系列的配套措施才能使其更好地发挥作用,在引咎辞职制度建立初期苛求其完善是不现实的。我们期待引咎辞职制度能真正成为建构责任政府的重要举措,贯穿于现代化民主政治建设的全过程。

参考文献:

民主责任范文篇10

【关键词】公共行政/民主/责任/价值取向

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

一

在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

从终极根源上看，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。

若从现代经济学的观点来看，人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种契约关系，它规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法性行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到相应的回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。这里，显然不存在着自上而下的、单方面的“恩赐”，而是体现着一种资源交换关系和互利行为。

然而，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望；而作为授权者一方的民众，却大都处于独立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向。要知道，政府并不是“天使”的化身，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但现实中的政府的确不总是那么高尚，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”(interalities)现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”的可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。其典型表现就是所谓的“寻租”现象，其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”（注：V.奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思——问题与选择》，商务印书馆1992年版，第IV页。）从而成为导致政府腐败的一个重要根源。

为了避免和遏制这种现象的发生和加剧，世界各国从制度上、法律上、伦理道德和意识形态上做了长期不懈的努力。其中，当以下述几方面最为有效，也最能体现公共行政的民主取向。

其一，建立和健全立法机关、司法机关对政府的权力制约机制。这里，问题的关键是通过一套复杂的机制，既能防止政府的权力膨胀到难以控制而有害公民和社会的地步，又能避免损害政府的权威而以牺牲公共行政效率为代价。在这方面西方国家分权制衡构架以及中国的民主集中制各具特色。前者的特点在于各个国家机构各有各的职权，但彼此之间互相制约。这意味着每一个部门特别是行政部门行使权力的时候，都受到其他部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。尽管如此，西方国家仍普遍出现了以行政权力膨胀为主要特征的所谓“行政专横”现象。

中国的民主集中制至少从形式上看，不同于西方国家循环型的分权制衡机制，因为最高国家权力可以追溯到全国人民代表大会，其他国家机关包括行政机关和司法机关都由它产生，对它负责，受它监督，而它则不受其他国家机关的制约。但中国的全国人大其最高国家权力地位是仅就国家机构系统内部而言的，它表现的是宪政结构；若着眼于实际的政治过程，国家的最高权力的拥有者是作为惟一执政党的中国共产党的中央委员会，它表现的是党政结构。宪政结构与党政结构相结合，并以党政结构为核心，构成了中国政治系统的主体部分，这是其一。其二，无论是宪政结构还是党政结构又都通过民主集中制的组织原则，在反映和代表人民的利益和愿望上取得了根本的一致，从而体现了执政党和国家机关的人民性质。这是中国民主集中制本质上不同于西方分权制衡体制之所在。但从操作层面上看，中国的直线型权力结构仍然缺乏必要的分权和制约，党政不分，以党代政现象还普遍存在，人大的权力得不到充分保障，这必然影响对行政权力的有效控制，降低了公共行政的民主化水准。为此，应采取有效措施，建立和健全权力之间的内部制约机制，当务之急是从法律制度和程序上保证人大成为名符其实的国家权力机关，特别是确保人大切实履行重大事项的决定权和对由它产生的政府的监督权。（注：参见张惠敏等《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，载《上海社会科学院学术季刊》1998年第4期。）。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。

其二，实现行政权力同经济权力的二元化分离，政府权力背离民主取向的经济基础本质在于行政权力与经济权力的融合。要保证公共行政的民主性，核心要解决政府与企业、政府与市场的关系，明确产权，真正确立企业和其他经济组织作为独立市场主体的地位，使经济组织摆脱行政附属物的地位。行政权力不再直接干预经济组织的权力，使企业在市场上行使自己的权力。这对中国这样一个从计划经济向市场经济转型的发展中国家具有特殊重要的意义。目前应着重抓好以下几个方面的工作：

1.以政企分开为突破口，加快现代企业制度建设。中国实行改革开放以来，随着“放权让利”为主线的“渐进式”改革思路的确立，中央将大部分部属企业下放地方管理，目的是减少行政干预，增强企业活力，但在政企不分的体制没有根本改变的条件下，这实际上只是将企业从中央的附属物变成了地方的附属物，造成了政企关系的地方化，使本来应该直接下放给企业的权力滞留在地方政府手中，企业仍未能真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。另一方面，在新旧体制交替的过程中，由于市场发育不全，企业在资金筹措、物资配置、能源供给等关键环节均遇到困难，又不得不求助于政府给予照顾或解决。针对上述状况，当前最紧迫的工作是要加快市场化改革的进程，按照市场经济的要求，转变各级政府经济职能，切实贯彻政企分开的原则，明晰企业产权，建立现代企业制度，把企业生产经营管理权力切实还原给企业，使其成为真正意义上的市场主体。同时，实现政府行政权力与国家所有权的分离，并把政府的经济管理职能与国有资产经营职能分开，健全国有资产管理系统和运营机制。

2.切断政府部门与其主管的经济主体之间的利益连带关系。在实现经济体制和经济增长方式两个根本转变的过程中，计划体制下政府部门主管经济主体的职能趋于萎缩，但并未完全消失，而且政府部门与其主管的经济主体历史上形成的利益连带关系也仍然存在，因此应在撤并专业经济部门的基础上，加快变政府机关直接管理所属经济主体为行业管理的步伐，从而切断政府部门与其主管的经济主体的利益连带关系，从体制上消除政府职能错位的根源。

其三，健全公民对政府的民主监督机制，扩大公民对公共行政的参与。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和人民对政府公共行政活动的知情权。包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。在中国近年来一些地方政府也开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。

扩大公民对公共行政的参与，主要是指公民不通过代议机关，直接参与公共行政活动。公民对公共行政的直接参与既是公共行政的民主取向的突出表现，也是其重要保障，特别是对于以普遍性和后及性为特点的公共决策来说，没有公民的直接参与，公共政策往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政的民主取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该项行为本身正确，也达不到理想的效果。因此，政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。近些年来，国际公共行政领域出现了倡扬公民参与的“社区主义”潮流：不少国家对政府与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。因为，政府难以解决的无数繁难公共问题，“社区”在这方面却具有独到的优势。例如，传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省级政府，社区主义治理的模式则强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。由此“社区主义”在欧美国家成为拓展公共行政领域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”，（注：汪明生等：《海峡两岸公共行政与跨世纪发展研讨会论文集》，1999年，第145、161页。），以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达己方的意见，耐心地倾听他方的意见，并在社会系统中彼此增加充分的理解。这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

（二）政府的内部关系

公共行政的民主取向不仅体现在政府与公众的关系中，而且也体现在政府内部。后者恰恰为传统的公共行政所忽视，在以首长负责制为内在体制、以金字塔结构为外在形态的行政科层体系中，权力自上而下呈单向辐射状，组织结构趋于呆板、僵硬。这一状况与当代灵活快捷的信息社会以及不断变化的公民需求形成巨大反差，使行政组织无法对社会和公民需求的变化作出迅速而有效的回应。最近20年来，公共行政改革成为一个世界性潮流，其中至少有两项内容以政府内部关系的民主化为主要取向。

一是权力下放。即将原来集中于中央政府的权力下放到地方和基层的行政组织单位。这些权力包括提供各种服务的行动方案、行动程序以及相配套的人事、预算管理。权力下放使得公共行政能够面对公民需求，迅速调整行动方案，实现既定目标，解决社会存在的问题，并在与公众的互动过程中，建立相互信任、合作的社会关系。此外，由于地方和基层行政组织一般是由民主选举产生的，它们与其选民有更直接、更公开的接触和联系。地方政府拥有更多的权力，就会使选民感到他们所选举的政府是真正代表了他们的利益，其公共行政活动也就带有更鲜明的民主色彩。正因为有上述优越性，世界各国公共行政改革的一个共同内容就是权力下放。众所周知，中国的改革开放其一条主线就是中央政府向地方政府的权力下放。1978年以来中国陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施，初步建立了旨在尽可能充分体现中央和地方“两个积极性”这一“互动”原则的机制。在中央和地方的关系上，原有体制下中央集中过多，管得过死的状况，以及地方政府权力与责任长期相背离的不合理运行状态已有较大改观，大大激发和增强了地方经济活力和地方政府管理的自觉性和责任心，同时也在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的深度与广度，促进了中央关于地方发展目标和总体协调目标的实现。

二是赋予低层员工以更大的决策参与权。即全体行政人员包括低层人员都有对行政组织和个人目标的确立，对行政工作计划和程序的设计，以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。其实施途径主要有：①团体决策。即行政方针的决定，重要问题的解决，都由组织成员本着民主参与的原则，以团体决策的途径来制定或者抉择。这样可以博采众长，以保证决策方向的正确性。②咨询制度。即行政领导在对一项政策或事务作出决定之前，主动征询下属或有关方面人士的意见，从而使各项工作更加完善。③建议制度。即行政领导允许并鼓励工作人员对行政事务，自由提供意见，以便作决定时参考。通过建议制度可以广开言路，以不断改进各方面的工作。

二

权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。与政府的民主取向一样，政府的责任取向也是政府的内在价值标准。这主要表现在政府对社会（公民）的责任以及政府内部的责任等两个层面。

（一）政府对于公民的责任

政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构负责，从根本上说，政府的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。政府所承担的这种责任实质上是“公仆的责任”。它并非是空洞的政治口号，在公共行政实践中，它应具有可操作的标准和程序。经合组织最新出版物《负责任的政府》(1996)对政府提供的服务作了具体的质量规定：①让公民或企业参与决定政府应该提供什么水准、什么类型的服务，或者征求他们对这方面的意见；②告诉公民或企业，政府将提供什么水准、什么类型的服务；③公民或企业能够合理地期待得到这种水准的服务；④如果不想提供适当水准的服务，公民或企业就有权利申诉并要求赔偿；⑤提供服务的办事机构应该建立服务质量目标体系，并且对照目标向公众汇报服务结果。

当然，政府在对公民负责的同时，公民也承担应尽的责任（义务），如主动、自觉纳税，服从法律，支持和配合政府工作，这实际上体现了政府与公民的双向责任关系。

（二）政府内部的责任

现代国家行政组织规模庞大、部门横生、人员众多、分工细致、职能复杂，由此产生了行政组织体系内部中央与地方、各个层级、各个部门以及各个行政人员之间的、与行政权力的再分配相一致的行政职责分解问题，这就需要通过行政组织内部具体化的责任制度，以保证公共行政行为的规范化，克服随意性，减少行政失误，提高行政人员的积极性和行政效率，使各级行政机关和行政人员既分工又合作，既严肃又灵活，从而有效实现公共行政的既定职能。

首先，从宏观上看，中央政府与地方政府之间的权力和责任划分，构成了政府内部最基本和最主要的纵向权责关系。能否正确处理这两者关系，合理配置中央与地方政府的职责权限，直接关系到政府能否在整体上履行其应尽的职能和责任。就现阶段的我国而言，虽然经过近20年的改革和调整，中央政府与地方政府间的权责关系已趋于合理，而且宪法和有关法律对这种关系已经有了一些明确规定，但这些规定大都过于原则化，比较笼统、宽泛，不易操作，使得中央与地方的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为，造成中央与地方互相掣肘、互相侵权现象较为普遍。此外，由于中央和地方的权责划分不够明确具体，且缺乏规范性，由此产生的相互扯皮的现象时有发生。为了克服这一状况，就需要合理划分中央与地方的职责权限，为此，有人提出首先应区分中央政府专有权力、地方政府专有权力以及中央与地方共有的权力三大类（注：参见谢庆奎等《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第124页。）；也有人强调要从人事权、财权、产权、立法权、经济调控权等方面划分中央与地方的职责权限（注：参见施九青等《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版，第478页。）；还有人认为，凡没有划给中央和地方的权力，原则上应归地方所有（注：参见张文寿《中国行政管理体制改革——研究与思考》，当代中国出版社1994年版，第196页。），等等。我们认为，最根本的举措应是按照全面建立市场经济新体制的要求，实行中央和地方政府的分级管理，做到两级管理的权利和责任的统一。具体地说，凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务由中央政府决定；凡属地方事务，即涉及行政区域利益的事务由地方政府决定。同时根据中央与地方政府在国家行政体系中的不同地位和作用来确定各自的核心领域，进而配备相应的职权。在配备职权时应遵循事务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分，使它们各自有专门的管辖领域，并在各自的管辖领域内拥有较为完整的权力（注：参见潘小娟《中央与地方关系的若干思考》，载《政治学研究》1997年第3期。），同时承担相应的责任。在合理划分中央与地方职权的基础上，使中央与地方权力责任关系规范化、法制化，也就是说，中央与地方应在法治基础上形成新型的权力责任关系。为此，我国应以现行宪法的有关规定为依据，制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，以法律规范中央与地方的关系，包括中央政府与地方政府职责权限的划分原则。

其次，从微观上看，在政府组织内部，权力一般是自上而下层层授予的，相应地责任则是自下而上层层负责。从实际情况看，行政首长责任制是世界通行的政府管理体制，当代世界各国政府80%以上实行首长责任制。在这种体制下，一方面，行政下级对行政上级最终对行政首长承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的责任；另一方面，一切行政行为不管是否行政首长所为，行政首长都有连带责任。这种连带责任关系是为了强化行政首长的授权责任和管理压力，使行政首长不仅严于律己，正确授权，而且也要严于律他，善于监督。可见，在行政组织中，行政首长和行政下级实际上存在着一种双向责任关系。它要求经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职；必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不滥用职权；必须合理行使自由裁量权，避免行政失当。它赋予公职人员与所处职位和职务相符合的职权和责任，从而建立职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度。这种责任制度保证了政府整体的权威性和公共行政的高效率。相反，如果在政府内部、机关各部门之间、工作人员之间缺乏这种明确、细致、稳定、长期的工作责任制度，权大责小造成胆大妄为。

除了行政首长负责制外，行政组织内部针对某项任务，上下级之间进行授权分工，经常用“责任书”的形式来确定责任的归属。这种“责任书”一般用于行政系统内的上下级行政机关之间、行政委托与被委托人之间。它是一种典型的责任制，起着行政权力的再调整、行政责任的落实和行政后果的明确等作用。主要的类型有：行政授权合同、行政委托合同、行政责任合同等等。这些形形色色的行政责任制有利于克服人浮于事、推诿塞责等官僚主义现象，有利于解决“有权不管事，干事却无权”等问题，有利于上级对下级的控制和管理，有利于理顺行政内部关系，整合行政资源，提高行政效能和效率。它们一般局限于行政系统内部，是行政管理制度的具体化和变通方式，包括权力、责任、利益及奖惩等调控机制，是行政上级进行动员和控制以保证行政实施效果的有效方法。

三

由上述可见，公共行政的责任与民主取向，固然有侧重点的不同，但两者的相关性是非常密切的。

1.公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。政府的公共行政权力来自人民主权的让渡，公共行政向人民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。而只有将政府对人民以及政府内部各层级、各部门、各职位之间的严格、明确、具体的责任关系落实到位，人民主权原则才能从理想变为现实，公共行政的民主取向也才能真正确立。公务员之家

2.公共行政的民主取向是责任取向的内在推动力量。公共行政的民主取向意味着政府必须以人民的同意和支持为合法性依据，意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿，意味着公共行政过程的公开化以便接受公民的监督，意味着公民不断扩展着的对公共行政的参与，还意味着公共行政不仅要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求，也要充分调动各级政府和部门以及广大行政人员的积极性和创造性。这些无疑构成了强化政府责任的强大的动力和压力，迫使政府强化为公民负责的“责任心”，并通过严密高效的内部权力—责任体系来履行好自己的责任。