民营化范文10篇

民营化范文篇1

（一）制定公有企业民营化的原则

首先，对公有企业民营化政策的内容进行分析，强化决策者的意志和能力，设定法律、制度上的准备程序，然后加以实施；其次，不断补充和完善各项制度，使调整手段制度化，尤其是善后措施一定要跟得上。为了达到预期目标，政府应考虑到资本结构和民营化的公有企业的经营效果、新的支配结构形成后的影响、如何消除民营化过程中发生的工人的反对和抵触情绪、如何扩大国民对民营化的支持度、出售公有企业的股份的可行性以及市场消化能力等。

1.决定构成公有企业民营化要素的范围

公有企业民营化要求把与财富和劳动供给相关联的职能由公共部门转移到民间部门，其核心内容就是所有权的调整及经营权的转移。决定公有企业民营化的概念框架和构成要素的范围非常重要，因为在达到既定政策目标的过程中，所有权、竞争、政府调控等构成要素对今后的政策推进起着举足轻重的作用。所以，韩国政府在出台方案时，非常重视划定公有企业民营化的概念范围。

2.明确推进民营化的目标，重新确立政府的职能

只有推行公有企业民营化的目标明确，才能选择正确的政策手段。民营化的目标就是提高企业经营效益，进一步适应本国经济发展变化的需要。在推进民营化之前，应对政府职能进行重新审查，将行政服务等公共财产以外的财富和服务职能转交给民间，使政府的职能向只担当产业、政策上的间接作用和调控作用的方向发展。

3.做好公有企业的分类

按照公有企业的类型，分别对其商业性、公共性、相关产业政策、手段、可行性等进行深入的调查分析，在此基础上重新进行分类，有选择地列入民营化对象。韩国通常把公有企业划分为4种类型，并分别采取不同的政策：(1)值得民营化且可行，推进民营化；(2)值得民营化，但可行性不足，对此类企业只能引入利润机制；(3)公益性较大的企业，对此类企业则采取引入和强化商业性因素；(4)政府业务，鼓励其追求公共性目标，不允许引入商业性因素。采用最佳的民营化方案

韩国的具体作法是：(1)充分考虑企业支配结构变化后的影响，虽然允许大股东掌握企业经营权的方式有助于提高企业经营效益，但同时也会出现经济力量过分集中的问题。所以，韩国政府在注重提高民营化企业效益的同时，采用各种手段限制经济力量过于集中到少数人手里，如以多种渠道出售股份、规定和限制股份的持有量，尤其是限制财阀并购，只是在有利于企业参与国际竞争或被民营化的公有企业规模不大时，才允许财阀和大企业并购。(2)向国外发售股票。金融危机后，随着国内资本市场开放度的增大，政府在民营化中已有限度地允许外国资本参与，即对可转让给财阀的企业才允许外国资本参与，而对不适合转让给财阀的大型企业则采取慎重态势，甚至拒绝参与。(3)协调好各种利害关系。韩国政府每次推进公有企业民营化之前都制定出一些有效缓和和解决各种利害关系冲突的方案，以便在发生矛盾时能及时加以解决，这也是保证公有企业民营化顺利进行必不可少的一个方面，在解决各种利害关系时，应尽一切努力，使政府持有股票的出售得到最佳回报。另外，不管承认大股东控制经营权是否，都有必要注意分散所有权，出售资产时不能伤及纳税人（公有企业真正的所有人）的利益。同时，努力保障原企业员工的合理、合法待遇，尽量让员工持有公民内部股，并解决好再就业问题，以安定人心，稳定社会秩序。

（二）民营化的主要方式及股份转让方法

1.民营化的主要方式

根据公有企业的性质和经营内容的不同，其民营化的方式也会有所区别：(1)出售资产（政府持有股票所有权转移）。通过出售政府持有的公有企业财产进行民营化方式可在较短的时间内较快地收回所投资金，是通常采用的方法。出售股票可有多种方式，即公有企业作为一个独立单位，出售其股票的一部分或全部；将企业分割成不同部分，优先出售给相关部门；只出售现有公有企业的周边业务部分；按买方不同可分为国民股、内部职工持有股、股票市场公开买卖及国外市场出售等。根据出售股票程度，可分为“完全民营化”和“部分民营化”。“完全民营化”是把企业的所有权和经营权彻底转让给民间；“部分民营化”是政府希望在一定时期内继续掌握企业的所有权和经营权，从而仅出售一定数量的股票。(2)契约制度。它是以合同承包的方式将地方服务机构或服务领域交给民间经营者进行管理与经营。如垃圾整理和街道卫生清洁工作等，由地方政府负责其财务开支，用税收金向经营者支付一定的费用，以补偿其提供的服务，避免直接向服务对象收费。另外，合同承包形式也可用于公共建设项目，以便在民营部门的投资者获得足够的回报后，再把资产归还国有部门。(3)放宽或撤消政府限制。放宽或撤消政府限制适用于法定的垄断待业机构，通过这种形式可使民营机构介入以前只有国有部门才能涉足的领域，通常是与出售股票方式结合起来的，也可视为民营化的启动措施。

2.股份转让方法

(1)公开发售。以一般投资者为对象，用公开投标的方式来决定发售价格和发售量。此种方法还可细分为3种，即以公定价格公开发售，事先由政府把发售的股份价格公布于众，由认购者申请认购数额；公开竞争，以公开竞争方式决定股票价格和发售量，面向普通投资者发售；混合方式，固定价格发售和公开竞争发售混合的方式，多数用于大型公有企业的民营化。采用公开发售方式时，要防止投资者串通一气压低股票价格，应事先定好发售价格，对个人认购股份的机会和数额进行适度限制。(2)直接出售。根据认购对象的不同，直接发售可分为发售给特定的人或特定的企业、直接发售给经营者及公司员工2种。此种方式的特点是，程序简便，费用低，但发售价格的公共性难以保证，垄断性较强的企业出售可能会引发新的垄断。所以，此种方式较适用于小规模公有企业的民营化及公有企业的部分民营化，以及受人为因素制约较多的公有企业民营化。(3)国民股。将公有企业股份发售给一般国民，以此来分配企业发展带来的红利、扩大和稳定证券市场。此种方法可避免政治上的舆论，防止新的垄断的形成，提高国民主人翁意识，有利于重新进行国有化，但由于发售给一般投资者时对股价实行了优惠，所以整个发售额会相对减少，如大量出售，需要有金融机构的配套支持才行。另外，会与所有权分散的民营企业一样，对外部效果依赖性大，责任不明确，很难对经营者进行有效的监督。

二、韩国公有企业民营化的进程

韩国的公有企业是在20世纪40年代中期由政府从日本人手中接管的铁路、通讯、专卖业、土地和其他归属财产等形成的。当时，韩国政府为了恢复和发展经济，对国家上述部门的公有企业进行整改合并与政策性扶植，使其得到较快的发展，并在整个国民经济中的地位与作用不断上升，但随着民营经济的不断壮大、经济发展形势的变化，原有公有企业政策中的弊端逐渐暴露出来，如公有企业经营效益下降，亏损扩大，政策的负担加重等。为扭转这种局面，政府开始对部分公有企业推行民营化。到目前为止，韩国已进行了5次公有企业民营化运动。

第1次民营化（20世纪60年代末～70年代初）。这一时期，韩国政府对部分公有企业采取股份转让及对国有城市银行实行实物出资的方式推行民营化，其中包括航空、制造业、运输、银行等部门中的公有企业。其中对“韩国机械”、“海运公司”、“造船公司”等以股份出售的方式进行；对“国有城市银行”、“银川重工”、“大韩航空”、“矿业冶炼公司”采取实物出资的方式进行，明显带有尝试性的投石问路的性质。

第2次民营化（20世纪70年代初～80年代初）。该时期的民营化主要是以公开投标竞价或发售股票的方式进行的。当时，完成了石油、银行等部门的7个企业的民营化。在银行部门先从“韩一银行”入手，然后是“第一银行”、“汉城信托银行”、“兆兴银行”，为了防止4家银行民营化时出现金融垄断主体，政府在招标时明确限定出售给法人和个人的股票各占一半，个人购买限度为总股份的5%，上市后持有限度为8%。石油领域于1980年完成了民营化，个人持股的比例没有明确规定。

第3次民营化（1987-1992年）。1987年4月卢泰愚政府设立了公有企业民营化推动委员会，并公布了对“韩国电力”等11家公有企业的民营化方案。其中对“韩国电力公司”、“通讯公司”和“国民银行”等优良公有企业以国民股的方式发售，国民购股十分踊跃，股票很快就被抢购一空。1987年12月，政府将“政券交易所”公有股的68.1%出售给25家证券公司，1984年4月，将政府和银行持有的“浦项钢铁”69.1%股份中的34.1%以国民股的形式发售，并于同年4月上市，成为韩国最早得到普及的国民股。1989年5月将政府持有的“韩国电力”21%的股份上市发售。但由于1989年以后韩国证券市场的不景气，除“韩国电力”、“浦项钢铁”两家企业上市股得以推行外，其他公有企业股票均未能按计划上市而被迫中断。

第4次民营化（1993-1997年）。此间公有企业民营化可分为2个阶段，即1993年的“公有企业民营化计划”和1996年实行的“大型公有企业民营化计划”。1993年12月开始推行的民营化规模较大，其中包括58家公有企业实行民营化和10家公有企业进行合并整改方案，民营化的重点是放在经营权和实质性转让上，以实现企业的责任经营化。主要体现在，以发售政府持有股的形式实现经营权的转移；从公平竞争原则出发，增大推进过程中的透明度，在政策上保证民营化的公有企业实现政企分离，提高企业经营效益。1996年，韩国政府把尚不完全具备民营化条件的4家大型公有企业（“人参烟草公司”、“煤气公司”、“韩国重工业”、“韩国通讯”）实行由专业管理人才负责的经营管理体制，培育和创造向民营化转换的条件。作法是，将4家公司由政府投资机构转为政府出资机构，以提高企业经营的自律性。这一时期推进民营化的内容是，政府仍保留企业所有权，但将经营权转给民间，以“民营化管理”的概念和设想制定了改善公有企业经营结构及与民营化相关的法律。此外，对有关设立特殊金融业务银行的某些规定进行了修改和废除，将中小企业银行从政府金融机构中剔除，将住宅银行的部分股票在海外以存托凭证(DR)的方式出售，金额为1340亿韩元。

第5次民营化（1998年～现在）。1998年韩国政府先后公布了2项公有企业民营化方案，对26家母公司和82家子公司进行民营化或企业内部结构调整。第1项民营化方案中，决定对“浦项制铁”等5家公司和21家政府出资公司进行彻底的民营化，对“韩国电气通讯公司”等6家企业实行分阶段性的民营化。第2项民营化方案中，对19家母公司下属的55家子公司进行民营化，其中一步到位的民营化企业有12家，分阶段实行民营化的企业28家，整改合并的6家，结构调整的8家。民营化的主要方式为国有股的直接发售、投标竞争发售和国民股等。政府为了完善和强化民营化推动体系，对“民营化推进委员会”机构进行充实和调整，增进其职能与作用，其中包括制定和修改与民营化相关的法律、完善民营化调控机制、提高对执行部门的业务指导、监督、支援等职能。

到目前为止，“韩国的国定教科书”和韩国综合技术金融等民营化已经结束，其他企业正在进行中，其中“浦项制铁”先后2次将政府持有股以DR方式在海外发行（第一次发售额为3.5亿美元，第2次为10.1亿美元）。此外，“韩国电力”和“韩国通讯”分别以DR的形式向海外发售7.5亿美元和24.9亿美元的政府持有股，“入烟烟草公司”在国内公开发售9583亿韩元的政府持有股。

三、对公有企业民营化的评析

（一）政策评析

韩国推行公有企业民营化已有近半个世纪的历史，在肯定其成功一面的同时，也要对其过去所采取政策方面存在的缺陷进行总结。

1.民营化的目的和对象的选择不够明确一致

韩国出台的5次国有企业民营化政策均显得目标不十分明确，政策决策者对民营化的必要性认识不足，缺乏勇气与决断力，不乏有想利用公有企业民营化来解决政治上的利害关系之倾向。结果造成个别公有企业改革推进速度迟缓，相关政策不能得到有力地贯彻执行。此外，在选定民营化对象企业时，没有一个具体统一的标准，从而加大了执行政策的难度。

2.政策协调能力不足

公有企业民营化从一开始就会陷入错综复杂的利害关系中，有利害关系的各方在政治上、经济上的利益角逐有时很激烈，其中主管部门、政治圈、将被民营化的公有企业等是首当其冲的。从韩国的5次民营化运动看，有的公有企业民营化进展迟缓或宣告失败，都是由于利害关系各方害怕失去既得利益以及列入民营化的公有企业的反对造成的。

3.民营化方式中政治色彩过强

韩国政府采取的民营化方式往往考虑政治方面的因素较多而忽视市场经济规律，造成民营化后的企业经营效益不佳。如国民股出售方式，虽然有效地控制了经济力量的过分集中，但股权过于分散带来经营效率难以提高的问题一直都无法解决。此外，在制定民营化政策时偏重于大目标、大方向的决策，而对具体执行阶段的实施细则考虑得不够周全，政策执行常常受阻，拖延民营化的进程。

（二）效果分析

公有企业民营化的正面效果不外乎是减少政府干预，增加财政收入，提高企业效益，转变企业经营理念等。下面分别对5次民营化的效果进行评析。

第1次民营化的企业中除了“大韩海运公司”、“造船公司”、“大韩盐业”继续亏损和资本平均收益率减少外，其余的“大韩通运”、“大韩航空”、“商业银行”、“大韩灾害保险”等企业均实现了盈利和资本平均收益率的增加。另外，对民营经济的发展起到了较好的影响，因此，此次民营化基本上是成功的。

第2次民营化，从80年代初开始，韩国政府着手构筑民营经济为主导的市场经济体制。此间，由于公有企业民营化引进外资带来的偿还本金和利息问题，那些引进外资设立的公有企业的经营效果受到了普遍的关注。同时，国民普遍认为国营企业已具备收购公有企业及提高经营效率的能力。此次民营化正是在这种形势下展开的，多数被民营化的公有企业初期虽然出现过亏损势态，但在后来的数年内都实现了扭亏为盈。但这次民营化并未能达到预期的目标，原计划中一些列入民营化的公有企业由于各种原因并没有推行下去，有的半途而废。

第3次民营化。对证券市场的发展或多或少作出了贡献，但未能实现其根本宗旨即提高公有企业的经营效率。

第4次民营化。1993年的民营化与当初的计划出入较大，仅对22家公有企业的股份进行了出售和对5家公有企业进行了整合，收效甚微，究其原因，首先，政策与现实脱节，以经营权转让为核心的股份出售受阻；其次，对经济力量过分集中和股市动荡深感不安，尤其是把“浦项制铁”、“韩国电力”、“韩国通讯”等公有企业中民营化效果显著的支柱企业从计划中删除。1996年的民营化，由于政府仍旧是企业中的最大股东，从而为其通过政策渠道直接或间接地维护部门利益留下便利条件。当时提出的实现公有企业支配结构的转变在某些方面可能达到了防止政府双重制约的效果，但在摆脱政府和公有企业间的关系公式化乃至政治方面的影响略显不足。此外，由于股东权是由主管部门的负责人行使，经营中利润动机的增强受到一定的限制。

第5次民营化。此次民营化仍在进行中，以前由于与民营化相关产业结构改善方案出台较晚以及相关法案制定的迟延，通过民营化推动整个产业的高效率化和提高竞争力的目的没有得以充分实现。另外，此次民营化主要是以发售股票方式进行，现在已经有人担心子公司的整改方式靠股份出让是否会造成母公司经营效率的下降。

今后，韩国政府在公有企业民营化中将会加强政策推进目标的设立，推进过程的管理和事后监管，利用法律的约束力和独立性的制度推进民营化。

收稿日期：2002-05-09

【参考文献】

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[2]（韩）韩国开发研究院.关于国企民营化的研究[Z].1988.

[3]（韩）韩国证券研究所.大型国企民营化方案[Z].1998.

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[5]国有企业改革之路——韩国[M].兰州：兰州大学出版社，1999.

[6]（韩）企划预算委员会编.国企民营化及经营革新计划（1～5次）[Z].1998.

民营化范文篇2

所谓公交民营化改革是指政府利用市场或私人部门(包括营利和非营利组织)在政府的监督下提供公共交通服务，将公交系统的经营权转移到民间，引入市场机制。其目的在于使城市交通更加顺畅，民众出行更加方便，政府负担得以减轻，民营企业家的投资得到应有回报。

2002年末，建设部颁布《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，首次提出鼓励社会资金、外国资本参与城市市政公用设施建设。此后湖北十堰、安徽合肥、湖南长沙等城市纷纷开始了“公交民营化”的改革。起初，改革初见成效，各地原本亏损的公交公司通过拓展车厢广告业务、购买空调车等方法使公交公司扭亏为盈，新建的公交Ic卡乘车收费系统项目以及GPRs智能监控调度系统也在一定程度上提高了效率、改善了服务条件，增加了公共利益。

但是短短两年后，实行公交民营化的各地都出现了很多问题，具体表现如下：

1，公共交通福利受损

许多城市在实现民营化后，市民出行并没有得到方便，公共福利甚至受到了一定程度的损害。

在湖南长沙市，许多公交车拒载手持“免费乘车优待证”的老人，虽然社会反响很强烈，但是情况没有丝毫的改善，甚至出现了几位老人等车一小时连遭拒载的情况。而合肥的公交系统实行民营化之后，司乘人员为了在公司限定的时间内跑完每一趟车，往往采取违章、超速、闯红灯等手段，以致在2007年五个月内造成了11位市民的死亡。合肥市民开始对公交车出现一定的恐惧心理，而合肥市长更是将少数公交车称为“社会公害”。而在十堰市出现了罕见的公交系统五年内停运四次的非正常事件，公交系统的瘫痪严重阻碍了市民的出行，广大市民怨声载道。

2，公交公司陷入亏损

民营企业为了取得利润而对公交线路或者整个公交系统进行承包，但是真正能够获得盈利的承包公司却少之又少。以十堰市为例，温州市五马汽车出租公司在全盘接手十堰市公交系统并于2003、2004年实现短暂盈利后，在之后的三年里分别亏损了500万、900万和700万。公司的亏损导致了公司职工工资降低以及福利下降。而其他公交民营化城市如四川广元、江苏南京等地的公交线路承包公司也陷入了困境，公交停运必然亏损，而有些线路运营可能会亏损的更多。

二，困境产生的原因

公交民营化改革之所以会陷入困境，原因不外乎以下几方面：

1，政府职能缺位

推行改革的各地政府大多在改革进程中的角色扮演并不到位，甚至是通过“民营化”这个幌子将公交系统这个“包袱”甩掉。具体表现在：

(1)政府监督缺位

从公交民营化的定义来看，进行民营化改革的过程之中政府监督应该始终贯穿始终。但是在实际过程之中，这个环节却一直处于缺位状态。

城市公交作为一个公共服务系统，是涉及到整个城市居民日常生活的城市建设重要组成部分，因此地方政府作为地方经济发展的引导力量理应对公交系统的建设负起责任。而公交民营化要达到的几个目标是否能够实现也与政府监督能力密切相关。而政府监督的缺位又势必引发在实际操作中的各种违规现象，监管的不足是从某种程度上“默许”了公交公司为了盈利而打破公交行业规则，从而导致了公交公司管理的混乱。

(2)缺少财政扶植

公交系统作为一个有社会公益属性的系统，从客观上要求有地方财政的扶植。以发达国家为例，德国柏林政府对公交企业的财政补贴占运营成本的57％，法国巴黎占57.5％；美国华盛顿占66.1％。意大利罗马占74.5％；俄罗斯莫斯科占89％。日本一般新建公共交通设施时，中央财政资助50％-60％，地方政府资助25％。而从我国来看，在没有进行“民营化”的北京、青岛公交公司2007年亏损额分别达到了13亿与1.1亿，几乎全靠政府财政补贴才得以运营。

但是地方政府在民营化以后对公交系统的支持大大减少，甚至完全放任。在民营化后的公交公司虽然通过各种手段提高了收入，但是要求没有足够财政补贴作为支持的公交实现盈利十分困难。

2，企业经营失效

将公交系统民营化后，民营企业家无法很快地适应角色的转变。一些地区如四川广元等地的改革是将公交线路承包给个体户进行运营，但是与资金、技术等都比较雄厚的公交公司相比，个体经营者对于市场变化及各方面政策不敏感，又没有足够的资金作为保证，面对风险的能力显然要弱了很多，其线路的经营必然陷入困境。

民营公交公司对于管理方面技能与经验的欠缺也是重要的原因之一。有些承包公司对于各条线路以及司乘人员进行“放羊式管理”，只负责日常的车辆登记与资金管理，既没有对线路、市场进行研究与调整，也没有对公交车的具体运行情况进行监督，导致一些素质相对不高的司乘人员，为了赶时间、抢客源超速、违规行驶，引起交通混乱。

甚至有很多进入公交领域的民营企业本身就是由原来一些没有受到监管的中巴车主转变而来的，但是涉足城市公交领域后的原中巴车主在经营模式上没有作出相应的调整，资本运作相对随意，存在很大的投机性，为了提高利润私自改变线路的做法也让市民对民营化的公交存在诸多不满。

此外承包公司由于经营模式与自身条件的缺乏，在心理承受能力以及企业文化方面与原大型公交公司相比还有一定的差距。

以上几方面直接导致了企业的亏损与公共福利遭受严重损失。

3，公益性与经济性失衡

公交系统涉及到城市众多居民的日常出行，是一个关乎“民生”的大问题，因此其本身就带有公益性与公平性。而公交民营化则将公交系统纳入市场环境之下：而没有政府财政支持与监督的公交系统则必须完全通过自身力量在一个完全的市场中求得生存，那么不可避免地通过提高收入、降低成本等手段以求盈利，这又使其带有很强的经济性特点，公益性与经济性不可避免地出现了矛盾。而此时地方政府只通过保证车票不涨价来确保公交系统公平性的实现，却忽视了其经济性，迫使公交公司通过各种方式取得正常状态下市场所不能提供的额外收入。那么公交公司降低工人工资、改变路线、飞车拉客等行为的发生就不可避免。因此公益性与经济性矛盾的处理失衡是公交民营化改革受挫的根本原因。

三，解决方案

公交民营化诸多问题的产生是由政府、企业以及整个制度的不完善等多方面原因综合而成。要真正实现民营化的双赢，我们必须寻求治本为上、标本兼治的解决方案。我认为当下切实可行的解决办法有：

1，加强政府监督

地方政府对于公交系统应该加强监督与管理从而促进公交民营化后其服务质量等方面的改善与提高。建立健全责任追究制度，做到公交系统专人负责，对行动、结果全面负责，出了问题责任由专人承担，严厉打击为了盈利而私自改变线路或者其他违反规定的行为。如果公司运营正常，那么政府可以不主动干预公司经营。而如果有公司运转失灵或者影响到了公众的利益的情况出现，那么政府必须进行有效干预，甚至将原公司淘汰出局进行重新招标，从而保证公交系统职业化与稳定性。

2，加大政府扶持力度

公交系统企业化方式与其公益属性矛盾的中心就是公交公司无法盈利的问题。要解决这一问题，政府必须为公交公司提供一定的财政补贴，决不能借“民营化”之名将应对公交系统进行的财政支出挪做他用。但这并不意味着政府对于企业的所有亏损都进行全面弥补，而是要在调研公交系统在“国营”时期每年的收入与支出情况的基础之上确定给予财政补贴的额度，每年根据发展变化数据进行调整。

此外，政府还应对其进行“隐性补贴”，如土地补贴、交通信号、提供低息贷款等，尽量减少公交公司所负担的成本。

3，落实“公交优先”战略

众所周知，香港的公交系统是世界上最成功的，它不仅为市民提供了畅通便捷的服务，而且实现了盈利。其中一个重要原因就是香港在二十世纪六十年代就提出了“公交优先战略”。我国虽然也借鉴地提出了“公交优先”，但是目前看来地方政府对于这一战略的认识略显险隘，其政策制定与实施也不完善。而真正的“公交优先”并不仅仅是目前建公交专用车道以及实行公交优先通行制度，其中还包括城市规划、产业建设、基础建设、交通管理等各个方面，各地地方政府还应该加大在这些方面的投入，对于“黑出租”、“野的”等扰乱交通市场、对于公交事业形成冲击的不法行为，政府也应当采取相应的措施进行治理。真正将“公交优先”做到实处。

此外政府还应对新成立的公交公司进行技术、管理等方面的培训，从而使“国营”公交的经验得以继承，使公交民营化过程中少走弯路。

4，加强企业管理创新

政府对于企业的监管只是粗线条的管理，无法具体到公交企业的每个方面，这就需要企业对自身的管理更加细致，包括对工作人员进行规章教育及培训，建立、完善司乘人员考核制度等，同时在遵守公交系统部门规章及相关法律的前提下拓展收入渠道，如车厢广告、车站广告等，并提高车况。此外，企业对于公交线路的规划方面应该更加合理，为市民的出行提供便利，在保障公交公益属性得到发挥的同时达到盈利的目的。

5，完善公共交通规章制度

民营化范文篇3

近来我国金融发展论坛上的中心议题之一就是民间资本、民营银行与银行民营化，民间的资本能否有条件地进入垄断的金融行业，某些银行的产权能否以非公有制经济成分为主等等。一般认为，民营银行是相对国有银行而言的一种经营组织形式，由非公有制企业入股的股份制商业银行。从投资经营角度看，股权投资大多数来自非国有企业，其重要特征有二：一是指经营权不受政府部门控制或与政府部门没有联系，完全由企业自主决定，包括主要管理层的任命；二是所有制结构中，其产权结构主要以非公经济成分为主，也可包括部分国有企业以企业法人的身份投入的国有资本，但不包括政府财政和国有资产管理部门直接投入的资本。显然，按民营银行的概念，目前我国的大部分股份制商业银行、城市商业银行与之是有区别的。

西安长城金融研究所徐滇庆教授，被称为“民营银行试点总设计师”，极力倡导我国推行民营银行试点。在我国与WTO的协议中，我国承诺在两年之内允许外资金融机构在中国境内经营外币业务，五年之内允许经营人民币业务，而且没有区域和业务的限制。他认为，外国银行一旦可以经营人民币业务，居民的存款就有可能流向外资银行。我国要适应未来的金融竞争，就要在国有四大银行之外，推动产生民营银行。他的主要观点，让一些好的民营企业的产业资本，通过资产运作，渐渐地成为金融资本，进而改变一些地区性的商业银行或信用社的资本结构，形成与国有银行、外资银行所有制结构不同的银行。这些民营银行与民营企业一样，首先是与国有银行竞争，补充国有银行经营与资本的不足，适应加入WTO后与外资金融机构的竞争。

我国经济体制改革成功的一项基本经验，是在国有企业尚未彻底改革之前，放手在体制外发展了多种所有制的非国有经济。依次类推，当我国金融体制的改革面临着一些难题时，民营银行的发展也应当遵循这样一条道路。事实上，在金融改革过程中，也存在引导民间资本投资商业银行的可能性。据统计，截至2002年6月底，中小商业银行的资产总额、存款总额和贷款总额已分别占全国商业银行的两成以上，尽管在中小商业银行的股权结构中，各级财政、国有独资或国家控股企业等公有股的比例还比较高。另据中国人民银行杭州中心支行的研究测算，在非公有经济活跃的浙江省，“十五”期间民间资本总额为8300亿左右。这部分资金是浙江省可调动的民间资本，即使仅有一半进入金融市场，对那些“嗷嗷待哺”的民营企业来说是最好的侯选的资源配置。

然而，在民间资本进入银行方面，我国仍存在许多体制上、观念上的障碍。这些障碍如果不清除，真正意义上的民营银行就不可能建立。这些障碍来自这几方面：

风险因素——开放民营银行会有风险。因为，中央银行严格限制民间资本进入银行，怕的就是出现金融风险，而那些最能引起金融风险的因素自然也就是阻碍民营银行发展的因素。对这个问题的最好回答当然是实践。从世界各国来看，开放民营银行的风险确实很高。比如，智利、墨西哥等拉美国家、捷克、俄罗斯以及一些前苏联国家，在政治、经济制度发生巨变之后，急急忙忙开放民间金融，实现银行民营化。由于民营银行的建立需要具备相应的政治、经济和法律配套体系，而这些国家法律体系和市场又不完善，因此，银行民营化的尝试无一例外地造成了严重的金融混乱。以印尼为例。据研究统计，上世纪80年代初印尼就开始鼓励民营银行的发展，到1997年，民营银行的市场占有率达到了50％。其中有些民营银行的资产质量和管理水平大大高于国有银行，但是，由于印尼在开放民营银行的过程中没有建立健全严格的准入法规，有些具有官方背景的民营银行混水摸鱼，问题比较复杂。当亚洲金融风暴席卷而来的时候，储户无法鉴别民营银行的好坏，觉得还是国有银行享有国家信用保证，比较保险。他们立即从民营银行提取存款，存入资产质量恶劣的国有银行。这样，在金融危机中最先倒闭的反而是资产质量较好的民营银行。而民营银行的灾难在一定程度上又导致市场信心和整个金融体系的崩溃。

监管因素——从单一监管到多元监管的转变。在我国改革开放初期，为了适应集体经济的需要，一批地方性金融机构，例如城市信用社、农村信用社以及一些投资信托公司应运而生。在这段时期内，中央银行也正在从计划经济的模式逐步向新的监管模式过渡，原有单一的金融监管模式不能适应对多元金融体制的监管。这种监管滞后不仅存在于国有专业银行，在对信用社的监管中尤为严重。由于没有设计好这些金融机构的运行机制和监管规则，这些地方性的金融机构和乡镇企业一样，很快就耗竭了发展动力，有些信用社出现了严重问题。一些信用社的金融问题损害了民间金融的商业信誉。正因为开放民营银行存在着上述因素，民间资本要进入到金融业就面临着不公平的竞争环境和较高的行业壁垒。

体制因素——我国传统投资理论认为，金融领域关系国家经济安全，允许民营投资进入将会扰乱金融市场秩序，所以应当由国家垄断投资，严格限制民营资本进入。早在1988年6月国务院《中华人民共和国私营企业暂行条例》中就提出，“私营经济不得从事军工、金融业的生产经营”。在目前体制条件下，国家对某些特殊的公共服务贸易行业往往给予了严格的准入限制，尤其是金融业，基本上局限在国有投资、包括控股或事业单位范围之内，各类民间投资是难以进入的，即使进入也要受到一系列前置审批的严格把关，从而形成了国家行政垄断金融的体制格局。这种体制格局不是偶然的，由于投资准入政策的排他性，虽然在金融业领域，国家已经对外有限度地开放了，但还没有明确对民间投资开放，民营金融机构还处于研究试点阶段，一般民营资本要想通过国家批准进入金融业难上加难；此外，投资垄断体制的独占性，使面向民营中小企业的低层次金融机构发展严重不足，而金融业市场需求又十分庞大，使得民间金融几乎没有生存空间，形成一种经济运行中的恶性循环。

推进银行民营化的选择

1．民营银行与银行民营化可以打破国有银行垄断局面，有利于加入WTO金融业的竞争

上述所言波兰、匈牙利和台湾地区的银行民营化进程特征，与我国银行业所遇到的困境、对外金融开放和金融体制改革的目标有相似之处。一大批海内外知名学者近期以来一直致力于倡导新建民营银行，理由是这种银行具备完善的公司治理结构和明晰的产权，加之又是“初生牛”，所以可抵御“外资老虎”，并能打破目前国有银行的垄断局面，提升银行业的竞争力。著名经济学家张曙光认为，目前四大国有商业银行把改革的目标放在股份公司上市上，未必能达到预期的效果，应放开民间金融，如果外资能进入金融市场，民间资本也可以进入。目前我国金融体制改革的思路，一是放开民间金融，二是国有商业银行基层民营化。只有这样，才能缩短国有商业银行管理的链条，对银行业的正常运行大有好处。而国有银行民营化，形成细分的金融市场，对于金融体制改革和国企改革均可获益。

国际知名的金融投资顾问公司高盛亚洲公司董事、总经理胡祖六认为，目前尽快清理国有不良资产已成为中国金融业改善投资环境的要务。银行体系不健全是中国经济发展的最大隐患，这集中体现在庞大的不良资产方面。中国为此专门成立了四大资产管理公司，但任务仍然艰巨。中国加入WTO后，有难以计数的外国资本在门外徘徊，能否尽快清理国有不良资产，建立健全银行体系，已成为中国金融业改善投资环境的关键。他认为，银行民营化是解决不良资产的途径之一，通过资本重组、上市和引进外资参股，运用证券市场融资来充足资本金和降低财政成本。

2．一些中小商业银行打造民营主办银行的实践，乃是我国金融体制改革的亮点

在浙江，杭州市商业银行等八家城市商业银行在增资扩股方面，有着显著的民营化特色。杭州市商业银行是浙江第一家地方性股份制商业银行，也是八家城市银行中实力最强的一家，原注册资本5亿元，其中，杭州市区两级财政占了近60％的股份，其余的股东还包括杭州市电信局、杭州市电力局、杭州百大集团等国有企业。杭州市商业银行从2002年4月份起就已经开始与当地的知名民营企业商讨，将资本金扩充到10亿元，其中新募资本5亿元将全部用于吸纳当地优秀民营企业资金。

绍兴市商行从2001年开始增资扩股工作，计划将注册资本由原来的1.58亿元，扩张到3亿元，扩股至今尚未结束，该行原来的股东包括绍兴市财政、当地上市公司以及一些民营企业，而新的招募计划中，除了新吸纳一些民营企业参股外，绍兴市财政和本地上市公司等原有股东也将增资。温州市商业银行是由当地35家城市信用社在1998年共同组建的，该行原有注册资本2.9亿元，其中财政出资1亿元，占到了39％的股份。该行在当地公开招募新股，对于新股东的出资要求至少是1000万元，当地政府也希望通过增资扩股稀释自己的股份和逐步淡出，已有数家当地企业与该行进行接洽。宁波市商业银行目前注册资本为4亿多元，资产总规模为160亿元。2002年内还没有增资扩股的计划，但是目前资本金还达不到8％的比例，2003年后可能进行增资扩股，民营企业肯定是在重点考虑之列。金华市商业银行已经开始对外招募新股的计划，原来的注册资本为1.32亿元，其中财政资金出资3000万元，计划增资后达到2-3亿元的规模，具体需要视情况而定。湖州市商业银行1998年才设立，该行目前还没有增资扩股的计划，但2003年后肯定会有行动。因为目前该行的注册资本为1亿元、总资产27亿元，面临扩充资本的需要。该行目前财政资金约占30％的股份，进一步增资扩股的话，不太可能再依靠财政出资，不过该行人士又表示，湖州本地经济与温州、杭州等地有较大差距，当地也缺乏有实力的大企业，因此即使增资扩股，也会有一定的难度。台州市商行是在原台州市银座、龙翔等8家市内城市信用社的基础上，剥离了不良贷款后，由台州市政府参股，于2002年3月正式成立的。与目前我国已组建的城市商业银行相比，台州市商业银行具有许多创新之举与突破，台州市商业银行注册资本3亿元，各项存款余额40亿元，经不良资产剥离后的台州市商业银行，贷款初始逾期率仅为2.02％。该行实际上已经是一家真正意义上的民营银行

3.银行民营化是当前推进我国金融体制改革的必然途径，但现存在着许多技术层面的问题

就组建民营银行的政策方面，日前中国人民银行研究局副局长景学成在广州举行的“开放条件下的中国金融发展学术研讨会”上透露，中央银行更倾向于在改组现有金融机构的基础上成立民营银行，而非新设民营银行，民营企业可介入银行产权改造，而非大开政策之门放手新建民营银行。他认为，在改组和新设民营银行的两条途径上，景学成更倾向于前者。因为银行是经营特殊商品的特殊企业，需要特殊的技术。一个搞物流或钢铁或其它行业的企业如何能搞好一家银行？产权清晰和股权分散不是根本问题，因为产权不是万能的，股权分散更容易形成“内部人”控制，令银行沦为“控制人”的吸钱机器。产权不等于信用，而信用对于一个银行而言至关重要，但银行业的信用绝非一朝一夕之功。在存款保险制度缺失的情况下，部分农信社和城信社违规吸存或卷款而逃的现象，使老百姓可能更愿意选择一家国有银行而非民营银行。

中国人民银行广州分行副行长王自力认为，民间资本的加入有助于现存银行的产权制度改革，但一家优秀的商业银行是在市场竞争中磨练出来的，而不是设计出来的，产权制度变更并不意味着实现现代企业治理制度。因此，现阶段银行业的改革发展重点是加快改革存量，引导民间资本对现有城市商业银行和农信社进行“民营化”改造。而开放民营银行则宜谨慎缓行，因为各国的事实证明，在条件不具备的情况下开放金融市场，其结果必然是一场混乱，留下后遗症。因此，开放民营银行准入宜慎行，否则很可能是新一轮的乱铺金融新摊子。香港中文大学财务学系首席教授郎咸平认为，目前在我国国有银行涌动的民营化和外资化是一条极其危险的道路。他通过对全球78个国家的958家上市银行研究发现，国家股占比率最多达28％、而且股本回报率与国家持股、外资股和民营股多少根本无关。这就证明产权与股本回报率无关。他认为，现有银行改革不必从产权入手，而应从业务专业和防范风险入手。

银行民营化的必然与有秩序地改制

作者认为，我国金融业的实践与改革，就民间资本、民营银行与银行民营化的问题上，有三个现象必须正视：

（1）市场经济是多元所有制经济，就应该有民营经济与民间资本的内容。我国建立社会主义市场经济体制，国有经济、外资企业和民营资本都在经济发展中充当不可替代的角色；金融行业的竞争，与国际规则相一致，如果有外资金融机构的参与，就必须有民营金融机构的参与。市场经济是有秩序的竞争经济，而不是行业垄断的经济。

（2）产业资本与金融资本的融合，不是由资本的属性而是由资本的运行规律所决定的。资本的所有属性，只能说明它的产权归谁所有，而不是说明它能进入或不能进入某行业。在经济运行中，产业资本的壮大，就必然会按照它的趋势和规律流向合理的地方，就必然导致它与金融资本、流通资本的融合。任何国家或地区的经济发展证明，产业资本与金融资本的融合，将会带来经济上的良性循环，带来资产质量与经营效益的提高。随着我国民营企业的发展壮大，民营产业资本与银行资本之间的相互渗透与融合是发展的必然趋势。目前股份制银行已成为我国商业银行的改革方向，这为产业资本向银行业渗透创造了条件，特别是商业银行上市之门的进一步打开，使银行从社会大众中募集资本金成为现实，从而扩大了银行民营化的内涵。

（3）银行民营化将为我国金融体制改革带来利与弊的双重影响。根据《商业银行法》有关规定，我国商业银行的组织形式有股份有限公司、有限责任公司和国有独资公司3种。银行民营化，不是全部银行民营化，只是允许个人入股地方性银行，不允许个人办银行。银行民营化，有利于民营经济和民营企业的发展，但增加了金融体系运行、监管等方面的风险。因为金融业作为高风险行业，客观上要求股权分散和风险分散。实践中，要确实把握银行民营化的“风险度”，这要求有政策水平和监管能力。

诚然，我国银行民营化有利有弊，已成为人们对金融体制改革所关注的重心，我国金融业只有在三个方面取得进展，民营银行和银行民营化才谈得上有序开放和顺利推进：

一是民营银行的准入法规。中国人口众多，国土辽阔，究竟要多少家改组或新设民营银行才能适应市场需求？如果中国只需要十几家民营银行，那么审批的问题不大。如果估计需要200到300家，那么应该由谁来审批？在目前的行政审批制度下，银行审批权会造成相当大的权钱交易的寻租空间。因此，人们必须要研究建立一套金融市场准入的竞争规则。二是民营银行的监管法规。市场经济条件下，金融业的监管法规必须做到对各种所有制的金融机构一视同仁，创造一个清晰、公平的竞争规则。而为了达到有效监管的目标，必须实现金融监管的多元化。这是需要时间和实践的。三是民营银行的破产法规。民营银行必须有退出机制，但由谁来执行银行的破产清算，由谁来出示“黄牌”；如何在破产程序中保证广大储户的利益、如何才能够防止把民营银行的风险集中到中央银行等等，这些问题应当在推进银行民营化进程中必须有章可循。

参考文献：

1.国立台湾大学经济系教授许振明等“国政研究报告”2002.12.13

2.中国财经信息网“银行民营化不被看好,业界权威反对过度开放银行业”2002.12.24

3.菲律宾国家银行董事]陈永裁中国银行业的全球化策略

4、搜狐网丁秀洪“银行业曾陷入困境政府主导银行民营化”2002.12.3

5、新浪网“银行改革新路:上市突破?”2000.7.12

6.中经网“胡祖六:清理不良资产是中国改善金融环境的要务”2002.1.17

民营化范文篇4

传统经济理论认为,自然垄断产业存在着资源稀缺性、规模经济性、范围经济性及成本的弱增性,因而某种产品由一家企业生产比多家企业共同生产有效率。传统经济理论还认为,私人垄断企业会通过制定垄断高价侵害消费者的利益造成市场失灵,这就要求自然垄断产业由国有企业垄断经营。基于上述理论指导,而且考虑到财政收入、就业状况及国家安全等因素,具有自然垄断特性的我国电信产业在20世纪90年代以前一直由邮电部独家垄断经营。邮电部既是国家电信政策的制订与监督者,又是具体业务的经营者。具体表现为:在投资建设上,主要依靠国家投资,通过行政法规力量排斥了外资与民营资本的介入;经营机制上,沿用计划经济思路,运用行政权力决定企业的人事、分配等诸环节;价格形成上,不考虑业务特性,而由政府按成本加成定价法统一定价;企业目标上,不是以利润最大化为主要目标,而更多地考虑行政性目标;等等。这就决定了这种垄断是一种以政企合一为特征的行政性垄断,有别于基于技术原因或特定的经济原因而形成的自然垄断。因此我国的电信产业实质上是具有自然垄断特性的行政性垄断,这种具有超经济的强制性和排斥竞争的封闭性等特点的行政性垄断不仅导致了生产的低效率,而且还引发了分配的低效率,使得电信产业的民营化改革迫在眉睫。

二、民营化改革改善电信产业效率的内在机理分析

由于行政性垄断的存在,造成了社会效率的损失及我国电信产业国际竞争力的低劣,而且随着我国加入WTO,外资将逐步介入,开放的国际市场是不允许行政性垄断继续存在的,因而必须通过民营化改革破除电信产业的行政性垄断,以达到消除电信产业低效率的目的。

通过民营化改革,引入外资与民间资本,从而实现投资主体的多元化、公司治理结构的创新和现代企业制度的建立,使得以往管理国有电信企业的旧体制不再适用于对各种经营主体的管理,因而必须进行管制体制改革,将政企合一的政府管制体制改革成为政企分离的政府管制体制,使政府从以往直接干涉电信企业经营活动过渡到通过完善的法规间接控制企业市场行为上来,即通过倒逼的方法,迫使政府进行管制体制改革[3],实现电信产业内以政企分离为特征的新型政府管制体制的建立,达到破除行政性垄断的结果。行政性垄断的破除有利于形成有效竞争的市场格局,使竞争机制充分发挥作用。优胜劣汰的竞争机制将会促使企业自觉进行技术和管理的创新,努力降低成本,提高生产效率;而且,竞争这只“看不见的手”在不完全的信息世界中发挥一种信息发现机制,打破信息的垄断,使企业按照边际成本或平均成本定价,实现分配效率。最终实现消除我国电信产业低效率,提高国际竞争力的目的。即通过民营化改革,形成多种所有制并存的企业经营主体,进而引发政府管制体制改革以破除行政性垄断,从而形成有效竞争的市场格局,达到消除电信产业低效率的目的。

三、电信产业民营化改革的实现途径

借鉴国外电信产业民营化改革的成功经验,并结合本国电信产业的技术经济特征,笔者认为,电信产业民营化改革的有效实现途径应包括上市融资、成立合资企业、国有民营、转让部分竞争性领域的国有资产及鼓励民营企业进入等。

(一)民营化改革的实现途径比较

不同的民营化实现途径具有不同的优势和劣势,如表1所示:

由于优劣势上的差异,因而,不同的民营化实现途径,在电信产业的民营化改革过程中的重要性是不同的。上市融资是电信企业做大做强的必然选择,发展民族经济要求鼓励更多的民营企业及早地进入电信产业,对外资进入的限制使得合资成为外资进入的主要形式,而国有民营只能是一种过渡性形式,转让部分竞争性领域的国有资产只能作为一种辅助性形式。

(二)多种民营化途径的组合运用

尽管各种民营化途径的重要程度不同,但我们也不可能指望选择一种途径,而应该通过将多种途径加以组合运用,来实现民营化改革的各种目标。原因在于:(1)正如前面分析的,不同的实现途径具有不同的优缺点,只有通过组合运用,才能实现各种途径的优势互补。如让外商和员工同时持股,可同时享有提高员工工作积极性与引入国外先进生产管理技术的双重好处。(2)不同业务存在技术经济特征的差异,单一的民营化实现途径难以确保各领域的民营化改革成功,如采用鼓励民营企业进入的方式,虽然小型民营企业经营机制灵活,有利于增值业务领域的繁荣,但由于其投资能力相对不足,难以在基础电信领域发挥有效作用。(3)只有组合运用各种民营化实现途径,才能使公众、民营企业、外商等各种产权主体进入电信产业,真正实现电信产业产权主体多元化,进而促进政府管制体制改革的实现。

笔者认为,多种民营化实现途径的组合运用可以从两个角度加以分析:从静态的角度来看,对于电信产业的各个层次,均可以采用各种途径的组合运用以实现民营化改革。对于整个电信产业而言,我们可以针对不同的业务领域采用不同的实现途径,如基础电信运营企业通过上市融资方式实现其民营化,而增值业务可以通过鼓励新的民营企业进入的方式实现其民营化目标;对于同一电信业务,也可以采用多种实现途径,如增值业务领域,可以通过同时采用鼓励新的民营企业进入、成立合资企业、将部分国有企业承包或出售给民营企业经营等途径来实现民营化改革目标。从动态的角度来看,实现途径可以随着时间的推移而发生变化,如对于基础电信领域,开始可以通过使原国有垄断电信企业上市融资实现其民营化改革,但随着技术、需求等因素的发展变化使得多网竞争成为可能及民营企业实力的增强,可以适当鼓励民营企业进入基础电信领域参与竞争。

(三)按电信业务特性实行民营化改革

要确保我国电信产业民营化改革的顺利进行,促进电信产业的健康成长,需借鉴国际通行做法,对电信业务进行分类,进而改变以往大一统的管理方式。对《电信条例》附录进行第二次调整后的《电信业务分类目录》对全部业务进行了重新归类,分为第一类、第二类基础电信和第一类、第二类增值业务,将有助于我国电信产业与国际现行做法相接轨。

笔者认为可以通过借鉴上述分类法,依照自然垄断程度将电信业务进行归类,分为强自然垄断、弱自然垄断和竞争性业务。对于强自然垄断业务,由于其规模经济性显著,也为了避免重复建设引发的巨大浪费,应该由中国电信和中国网通进行双寡头垄断经营,并可考虑电信和广电相互进入,运用已有的广电网开展本地电话业务的竞争,投资需求的巨大性决定了通过国内外资本市场上市融资实现此类业务的民营化改革目标是最佳方式,因为民营企业还不具备进入的实力。对于弱自然垄断业务,如移动通信业务,可在原有中国移动和中国联通经营的基础上,再引入数家运营企业,实现多寡头有效竞争格局,而且部分民营企业也已具备进入的实力,因而可通过电信企业上市及允许民营企业进入的方式,实现此类业务领域的民营化改革目标。而对于竞争性业务,应该对其放松管制,以市场为导向,实现完全竞争的市场格局,使市场机制充分发挥作用,除上述途径外,还可通过成立合资企业、国有民营及转让部分国有资产等方式实现该业务领域的民营化改革目标。但为了避免过度竞争带来的严重后果,应对进入企业的最小规模加以限制。

四、结语

通过上述分析,我们发现行政性垄断导致了我国电信产业生产与分配的低效率,使得民营化成为其改革的必然方向。由于不同的民营化改革途径有不同的优、劣势,不同的电信业务领域有不同的技术经济特征,并处于动态的发展过程中,因而通过对电信业务的合理划分,通过多种民营化改革实现途径的组合运用,更有助于民营化改革目标的实现。

民营化改革必须进行相应的政府管制体制的改革,以实现有效竞争的市场格局,如何进行有效管制,确保民营化改革目标的顺利实现,将是笔者下一步研究的工作。此外,由于我国正处于由计划经济向市场经济过渡的特殊历史阶段,电信产业民营化改革必将受到较多因素的制约,比如:电信管制法规体系不够完善;阻碍改革的力量存在;市场发育并不成熟;民营化改革实现途径有待进一步探索等等。如何突破上述因素的制约,循序渐进地实行民营化改革也是有待进一步深入研究的问题。

参考文献

〔1〕E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

〔2〕国务院体改办国际体改中心.全球民营化发展趋势[J].经济工作导刊,2002(7).

〔3〕王俊豪.英国自然垄断产业企业所有制变革及其启示[J].财经论丛,2002(1).

民营化范文篇5

关键词：公共服务；体育场馆；政府职能；民营化改革

随着社会经济的迅猛发展和广大群众健康意识的不断深入，民众对公共体育场馆服务的需求与日俱增，而传统的公共体育场馆基本上是被政府垄断经营。据国家统计局2014年12月的数据显示：与发达国家人均体育场地面积近20m2相比，我国居民人均拥有体育场地面积存在着将近十多倍的差距。2014年10月国务院的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中也指出：我国现有的体育场馆80％以上都存在设施落后、场馆闲置、使用效率低下等问题，再加上计划经济时代的惯有管理思维使政府财力越来越不能满足公共体育场馆发展的需要，从而形成公共体育场馆严重的供需矛盾。传统的由体育部门运营的制度安排日益捉襟见肘，无法满足广大群众的健康与娱乐所需，特别是对公共体育场馆的需求呈现出供不应求的局面。因此公共体育场馆服务民营化改革也就应运而生。然而，如何建立一个与市场经济相适应的公共体育场馆服务民营化改革体系，借以提升政府公共事业的管理水平和投资效益，当下已经成为专家、学者及至政府领导皆高度关注的一个重大课题。

1公共体育场馆服务民营化改革的本质是公私部门合作治理

公共体育场馆服务民营化研究是以增强广大居民的身体健康为出发点，以丰富人民群众的娱乐生活和体育健身需求为目的，因此在进行公共体育场馆服务民营化改革过程中。首先在保证公共体育场馆参与社会性、服务公益性的基础上，积极开拓、创新民营化建设步伐。其次在进一步规范和完善公共体育场馆服务中政府与民间组织的工作职能，增强各自的义务与责任。第三在此基础上加深各自领域内的合作，建立相互间的管理和监督互动机制，努力促进公共体育场馆服务民营化改革的发展。公共体育场馆服务民营化现阶段急需解决的是如何改变政府在公共体育场馆服务中的角色问题，在实际操作中要真正实现公共体育场馆所有权和经营权的分离，充分发挥民营企业在市场中的竞争优势，调动社会资本力量参与公共体育场馆的经营管理，缓解政府财政压力，同时开拓民间企业多渠道经营空间，从而缓和公共体育场馆供需矛盾。公共管理理论认为，“提高公共体育场馆服务质量，建立良好的市场经营秩序，最好的办法就是打破政府一枝独秀的垄断地位”。事实上，世界各国公共体育场馆服务民营化改革的主要原因在于政府垄断公共体育场馆服务具有低效、无能和缺乏回应性的现实境地。究其原因，并不是政府部门的工作能力比私营部门低下、工作方法比私营部门差、员工素质比私营部门员工低，公共体育场馆服务问题的实质不在于是公营还是私营，重点在于是垄断还是竞争。因此公共体育场馆服务民营化改革的首要任务就是将竞争意识和市场力量引入到公共体育场馆服务中来。作为与人民群众生活息息相关的公共体育场馆服务，是基础的民生设施，但这不是意味着公共体育场馆服务只能由政府来亲自承担。因此为了满足广大市民的健康锻炼、娱乐生活、休闲活动的需要作为公共体育场馆服务安排者的政府部门完全可以选择由民营部门来组织生产，而自己只需要承担公共体育场馆服务质量标准的落实与监督。这种政府与民营部门之间的使用不仅能够有效消解政府的行政与经济压力，而且还为民营力量参与公共服务提供了契机，符合现代公共服务社会化、民主化、分散化的发展要求。

2公共体育场馆服务民营化改革中政府责任的主要表现

公共体育场馆服务民营化改革从现阶段来看，无论从理论还是从实践上取得的成效，公共体育场馆服务民营化改革的确存在着许多优越之处，如：节约运营成本、提高了经营效益、分担了投资风险、增加了政府收入、提供了民营部门参与政府行为的机会、提高了人民群众的就业率和促进地方经济的发展等方面。但公共体育场馆服务民营化改革也潜藏风险和弊端，如：产权归属不明、服务核心偏移、社会责任和公共利益的缺失、新的腐败现象产生和大量国有资产的流失等，导致体育场馆市场竞争十分紊乱、严重影响了政府的公众形象。因此笔者认为，政府在公共体育场馆服务民营化改革过程中政府不能对市场进行全面的干预，并不意味着免除了政府在民营化改革中的责任，而是重点放在民营化后存在的问题、强化民营化改革中的监督、规制等间接管理。具体而言，政府在公共体育场馆服务民营化改革应承担以下责任：

2．1引导民营化过程中的市场秩序责任

公共体育场馆服务民营化改革归根到底是一次政府行为，是社会主义市场经济条件下的一个制度变迁，政府作为行政制度改革的主要策划者、参与者，首先，应该积极为本次改革创造良好的外部环境，特别是相关政策、制度等方面，以保证公共体育场馆服务民营化改革顺利进行。其次，作为一个新的经济改革，可能会在产权归属、服务价格、利益分配等方面出现不完善或不成熟的现象，政府在这时候有责任主动规制相关制度，努力营造一个有利于民营化发展的制度环境。第三，政府在民营化改革中要自觉表明政府的立场与态度，并通过各种媒介渠道进行宣传、引导，消除民营部门对改革的顾虑。第四、规范民间组织进入公共体育场馆的经营工作，放宽市场准入机制，引导民营企业规范有序经营，以维护正常的市场秩序。

2．2积极营造良好的公共服务竞争环境

从现有的经济发展规律来看，市场化是迅速提高公共体育服务效率的一个有效手段，良好的体育市场竞争环境是提高公共体育场馆服务效率的关键所在。由于公共体育场馆服务的产品的特性决定了其具有不连贯性、自然垄断性和公益性，因此各地各级政府应从措施为公共体育场馆服务创造良好的外部竞争环境，为改革的进一步深入提供优越的经营环境。

2．3树立科学的政府规制行为，防止国有资产的流失

国有资产的大量流失不但是我国经济改革的一个重要弊端，也使经济改革的成果大受影响，公共体育场馆服务民营化改革也是国家经济改革的一部分，因此在实际操作过程中由于公共体育场馆的经营权、管理体制权一旦出让给了民营部门，容易使国有资产脱离了政府的管辖范围，难免也会出现国有资产私有化的现象，针对这种现象，各级政府职能部门应该树立科学的市场信息规制意识，采取正确的市场经济规制措施，维护国家和人民的利益，避免国有资产的大量流失。

2．4承担民营化过程中的监管责任

在公共体育场馆服务民营化改革过程中，由于民间组织经营的趋利性和经营信息的不对称性，如果政府部门对改革的进程不加以监管，极容易出现价格紊乱、服务质量下降、公共物品供给不合理、私人垄断等损害政府和公众利益的行为与现象。因此，政府应本着保障广大市民公众利益的理念，对改革过程中可能出现的问题要进行全方位的监督。

3民营化过程中政府职能的实现途径

公共体育场馆服务民营化改革不但是一项文化工程、体育工程，而且是一项民生工程，如果把体育场馆的建设、管理、营运、维修等责任全部交付于私营部门，容易导致体育场馆在经营过程中过于追求现代企业经营模式，在运作过程中偏面追求经济利益最大化，往往容易忽视体育场馆的公益性、社会性，造成公共体育场馆服务质量下降、市场价格混乱等现象，对公共利益会造成极大的损害。因此政府在公共体育场馆服务民营化进程中应做到：

3．1以角色转变为基础，提升政府的公信力

民营化意味着政府角色的转变和公共物品管理方式的变革，政府只有通过积极有效的转变观念，认真履行其行政职能，各政府职能部门在执政过程中应加强执政理念，特别是在日常的工作中努力把提升自身的服务素质、服务意识、服务态度及服务质量，努力从执法者的角色中走出来，把创导服务型政府为各职能部门的服务宗旨，提高政府部门在广大人民群众中的满意度、信任度。3．1．1明确政府的执政理念，调整政府的职能重心。在日常工作职能执行过程中要时刻以维护广大市民的利益要作为根本目标，积极主动做好公共体育场馆的管理体制和服务工作，切实有效地解决广大群众的文化娱乐、休闲体育和强身健体的工作，充分体现作为一个执政党的执政本色。在公共体育场馆服务民营化改革过程中扮演好决策者和监督者的角色，积极营造良好的市场秩序，避免对民营市场的过度干预。3．1．2优化管理机构，完善政府职能。政府在公共体育场馆服务民营化改革中的其中一个基本职能就是协调好社会、政府与市场之间的关系，使政府、社会、市场三者在民营化改革中能够更充分地发挥各自的主观能动性，创建一个共赢的合作互动关系。特别是在公共体育场馆服务民营化改革初期，面对复杂的公共服务体系，政府完善包括价格、质量、服务在内的各项公共事业管理机构，保证民营化改革的顺利进行。3．1．3转变政府管理角色的重要一个体现就是规范政府行政工作方式。各级地方政府，特别是体育职能部门在依法行政、公平行政、文明行政、绿色行政的基础上，重点在于如何抓好人性化行政这一现代执法手段。由于我国公共体育场馆服务民营化改革刚刚起步，目前还缺乏比较完整的、适应公共体育场馆服务民营化的相关法律法规和规章制度，作为决策者和监督者的政府很容易在具体的执法过程中出现新的问题，因此政府在行政过程中应更深入地了解民营化改革过程中出现的这样那样的问题，增强广大群众参政议政的意识，广泛征求市民的意见与建议，千万不能“习惯性”地行政，更不能“教条”式的执法，真正做到阳光行政、人性行政。

3．2完善法律法规和政策，提高政府的公正力

目前公共体育场馆服务民营化改革还处于摸索阶段，还没有一套与之相适应的法律法规和政策体系，在具体管理和监督的过程中往往依据的只是行业主管部门和地方政府的有关规定，容易出现盲目性执法和经验性执法，急需修改或制定一套全国范围内普遍适用的法律体系。使广大民营企业在民营化运作中有法可依、有章可循，政府也可以在行政管理过程中做到公平、公开、公正、准确，提高政府执法的公正力，维护政府在人民群众中地位与形象。

3．3建立合理的政府规制机制，提高市场有序竞争

随着公共体育场馆服务民营化改革的不断深入，政府的规制方式也进行了相应的调整与改善。然而，在公共体育场馆服务民营化方面，由于市场化还处于初级阶段，相应的政府规制机制还在不断的改正与完善之中，因此，笔者认为，依据市场竞争的发展流程，政府应当解决好以下几方面的问题：3．3．1建立严格的市场准入机制。随着广大市民经济水平的不断提高，人们对健身娱乐的需求也逐日增强，健身娱乐业作为新生产业包含着巨大的商机，因此经营公共体育场馆服务也逐渐成为当今社会一个新的经营渠道。然而面对纷至沓来的各种经营者，政府对经营者的选择一时无从下手，特许经营、合同承包、委托经营、租赁等方式层出不穷，但由于没有统一的市场准入规制，在具有的操作过程中容易出现类似于国有资产流失、贪污腐败等现象，政府在选择经营者过程中也容易出现“不作为”或“集体讨论”等行政陋习，造成新的市场混乱。3．3．2制定严格的价格规制。在市场经济过程中，价格永远是经营者与消费者之间不可调和的一对矛盾，前者总是希望在经营过程中获得最大的利益回报，而后者则希望以最低的价格获得最好的服务。因此如何在经营者与消费者之间求得平衡，就要求我们政府需要根据当地公共体育场馆服务行业的发展阶段、市场供需情况和社会效益等方面加以确定，使公共体育场馆使用价格更具科学性、灵活性。3．3．3严格执行质量管理制度。无论是政府职能部门还是民营部门经营公共体育场馆服务，都应当以服务质量的提升作为基准。公共体育场馆服务作为一种典型的公益性服务，始终要以安全、合理、良好的质量规制为目的，眼前最为现实的手段就是通过制定详细行业质量标准对公共体育场馆服务进行定期的评估与考核，并在此基础上做出进一步的处理和改正意见。3．3．4制定强有力的市场退出规制。由于市场经济的特点，无论政府还是公共体育场馆服务经营者都需要面对经营期限届满或中途退出等情况的出现。特别是由于公共体育场馆服务经营的周期往往较长，而经营期内又存在大量的不确定性因素和经营风险，因此当民营企业在体育场馆经营过程中，政府和市民的公众利益遭到损害或者威胁时，相关政府职能部门有必要对相关企业实施市场退出规制，并进行临时接管。

4结语

由此可见，公共体育场馆服务民营化改革的要旨并非政府从行政管理的全面脱离，而是政府责任的重新定位以及政府角色的变迁和职能实现新的途径。目的在于维护公共利益不受侵害、保障民营部门的合法权力和利益的基础上，本着恪守市场规律和政府规制的原则，在遵照新的政府规制的前提下，迅速由公共服务经营者向服务利益保障者的角色转变，促进我国民营化改革健康顺利地发展。

作者:蒋金山 崔世君 单位:浙江工商职业技术学院

参考文献

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民营化范文篇6

公路基础设施民营化的理论依据

公路基础设施的商品特性

按照经济学中私人产品和公共产品的区分标准来划分投资项目，可将项目划分为私人项目和公共项目。私人项目由私人部门投资生产，纯公共项目由政府投资，准公共项目则可由私人和政府共同投资。公共物品一词最早出现在萨谬尔森的论著中，定义为纯公共物品是这样的物品，即每个人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费减少，它具有两个特征：一是消费的非排他性：二是消费的非竞争性。公路基础设施具有这些特征，但是同时，公路基础设施具有可以量化的使用价值和明确的直接收益者，具有特定的服务性和一定的商品属性，公路基础设施的提供与使用在一定条件下存在竞争性和排它性，能够产生不同的服务水平与质量，不是纯粹的公共物品，具有鲜明的生产性。因此，公路基础设施介于竞争性和公益性投资项目之间，既具有公共物品的性质，又具有私人物品的性质，属于准公共物品，应该由政府和市场公共投资与管理。

诺贝尔经济学奖获得者布坎南曾经界定了“政府提供”和“政府生产”两个概念。“政府提供”是指政府通过预算安排或政策安排等某种适当的方式将公共物品委托给民营企业进行生产和经营，又称为“政府间接生产”。典型的“政府生产”是指政府直接通过财政支出拨款，给自己拥有的公营企业从事生产、经营公共物品，又称为“政府直接生产”。私人物品可能由公营企业生产，公共物品也可能由民营企业生产，二者并不存在截然分开的界限。公路作为准公共物品，也可以分为政府直接生产和政府间接生产两种方式，这两种方式都是正常、合理的，关键是要通过市场竞争的方式择优选择。

公路基础设施民营化的必要性

政府建设，经营公路基础设施的效率较低

我国公路基础设施建设和经营很大程度还属于一种政府行为，基本上还是由行政事业单位负责，这些机构垄断了公路基础设施的建设、经营，缺乏竞争压力和追求成本最小化的动力，导致了不适当的扩大机构、增加人员、提高薪金、人浮于事、工作效率低下等问题。何翔舟在《公共事物的高成本运作及其民营化改革》一文中给出的政府经营公共事物内部人偷懒的博弈与民营化内部人偷懒博弈的比较，政府经营与私人经营人员在编制方面的博弈的比较，更为深刻的说明了政府在经营公路基础设施中效率低下。

政府建设，经营公路基础设施存在失灵或失败

政府的软约束机制使政府在建设、经营基础设施过程中存在失灵和失败，如决策失误、政府扩张、寻租等。

——决策失误。公路建设决策是以集体作为决策主体，并通过有一定政治秩序的政治市场即用投票来购买公共物品来实现。它是一个十分复杂的过程，存在种种困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公路建设管理政策，难免决策失误，带来了巨大的浪费。

——政府扩张。公共选择理论家们特别指出，政府部门追求内部效应客观存在即谋求内部私利而非公共利益，这是政府失灵或失败的重要原因之一。现实中越权审批设立公路建设基金、违规收取各类行政性收费、挪用公路建设资金用于行政经费开支、设立小金库等都证实了这一点。

——寻租。政府及其官员在寻租过程中未必都是被动的角色，充当主动角色的情况也大量存在，即“政治创租”。它扭曲了经济资源的有效配置，导致政府失败，近年来，公路建设、经营领域的腐败大案就是明证。

公路基础设施资金缺口较大

经过年以来的加快发展，公路基础设施建设的良性发展进程已经启动，但是我国干线公路仍然处于大规模建设阶段，而且全国特别是西部地区农村交通基础设施建设的落后面貌还远远没有改变，“十五”到年正是公路交通发展突破“瓶颈”制约的关键时期，公路基础设施建设的力度不仅不能减缓，而且还需要继续加强。但各地公路交通基础设施建设目前仍然存在较严重的资金短缺问题，主要表现在两个方面：一是干线公路建设资本金来源不足，这在西部开发省际公路通道建设上表现尤为突出，由于中央专项资金有限，目前西部通道有一半以上的建设项目还没有落实资本金，这些项目前期工作已经明显滞后二是县乡农村公路建设需要稳定的资金来源渠道。张春贤部长在全国交通厅局长会议上提出了实现交通新的跨越式发展的目标和要求：年，公路总里程要达到万至万公里，全面建成“五纵七横”国道主干线；高速公路总里程达到万公里。年，全国公路总里程要达到万至万公里；高速公路总里程达到万公里以卜。“十五”期间全国公路基础设施建设投资还有约亿的需求，资金缺口将达到亿元，约的资金缺口仍需要通过市场融资来解决。

同时，根据××年公路水路公务员之家版权所有，全国公务员共同的天地!交通行业发展统计公报，全年公路建设累计到位资金亿元，其中国家预算内资金占，车购税占，国内贷款占，自筹及其它资金占。这说明，在以往的公路基础设施建设中国家预算的公路建设资金十分有限，自筹和其他资金占到将近一半，从我国财政对基本建设的投入趋势来看，这种情况在很长的一段时间内还会存在。我国财政对基本建设的投入趋势如图所示。

公路基础设施民营化的途径及措施

公路基础设施民营化的途径及模式

根据以上分析，结合我国公路基础设施建设的现实，公路基础设施民营化的途径主要有四种：一是建设承包，即将公路基础设施的建设转包给私营企业，二是管理承包，即所有权归国家，管理和经营责任委托给私营企业，三是特许经营，即在一定时期内，将资产的经营、管理和控制交给私营企业，四是全权转让，即将所有权彻底转让给私人部门，这种情况极少。具体模式见表所示。

公路基础设施民营化的措施

加强公路基础设施民营化的法律、法规建设

目前，没有一套完备的规章和标准来指导公路基础设施民营化进程，年颁布的《公路法》年修订也没有详细、必要的规定。虽然交通部和国家计委也都颁布了一系列的规定和通知，但这些规定和通知之间互相有冲突，因此需要对它们进行修改，并由国务院，制订一套统一和综合的程序。

——建立公路基础设施准入方面的法律法规，明确民营企业进入公路基础设施的领域、条件、空间和深度，为民营企业进入公路基础设施建设、运营领域指明方向。

——建立公路基础设施民营化监管、评估方面的法律法规，规范民营企业建设、经营公路基础设施的行为，保证公路基础设施民营化健康发展和公共利益的充分实现。

——建立公路基础实施民营化权益保障方面的法律法规，对民营企业发出明确的号召，排除民营企业的顾虑，积极引导民营企业进入公路基础设施建设、运营领域。

——建立公路基础设施成本—效益衡量方面的法律法规，为公路基础设施实施民营化提供科学、合理的定量依据，充分实现国有资产的增值保值

培育和发展公路基础设施民营化的资本市场

积极培育和发展资本市场，通过资本市场为公路基础设施筹集建设资金，是公路基础设施民营化的重要途径，目前，我国基础设施建设资本化、证券化程度很低，全国上市公司不到家，主业在基础设施领域的只有的多家，公路基础设施领域的上市公司更少，但是这些为数不多的上市企业筹集的资金数量远远大于政府在很多项目上的财政补贴、专项建设资金。因此，可以在公路基础设施领域，运用上市、债券等融资手段，培育和发展公路基础设施民营化的资本市场，加快公路基础设施民营化的进程。同时，还可以通过员工集资持股、管理层收购、个人委托贷款等方式，培育和发展公路基础设施民营化的资本市场。

有选择的实施公路基础设施民营化

在正确看待公路基础设施民营化，鼓励私营企业进入公路建设、运营领域的同时，还应该有选择地实施公路基础设施民营化，这是由公路基础设施的公益性所决定的。公路基础设施项目一般可分为盈利性、微利性和纯公益性。最后一类投资一般由政府财政承担；微利性项目以私人投资为主体辅以政府补贴；盈利性项目，只要给予的运营价格合理，在经营规范的条件下，可收回投资并获社会平均利润，这类项目本身就具有一定吸引力，除项目投资前期给予适当的政策优惠外，政府可不作其它担保。

民营化范文篇7

关键词：银行民营化问题

民间资本到民营银行的外在障碍

近来我国金融发展论坛上的中心议题之一就是民间资本、民营银行与银行民营化，民间的资本能否有条件地进入垄断的金融行业，某些银行的产权能否以非公有制经济成分为主等等。一般认为，民营银行是相对国有银行而言的一种经营组织形式，由非公有制企业入股的股份制商业银行。从投资经营角度看，股权投资大多数来自非国有企业，其重要特征有二：一是指经营权不受政府部门控制或与政府部门没有联系，完全由企业自主决定，包括主要管理层的任命；二是所有制结构中，其产权结构主要以非公经济成分为主，也可包括部分国有企业以企业法人的身份投入的国有资本，但不包括政府财政和国有资产管理部门直接投入的资本。显然，按民营银行的概念，目前我国的大部分股份制商业银行、城市商业银行与之是有区别的。

西安长城金融研究所徐滇庆教授，被称为“民营银行试点总设计师”，极力倡导我国推行民营银行试点。在我国与WTO的协议中，我国承诺在两年之内允许外资金融机构在中国境内经营外币业务，五年之内允许经营人民币业务，而且没有区域和业务的限制。他认为，外国银行一旦可以经营人民币业务，居民的存款就有可能流向外资银行。我国要适应未来的金融竞争，就要在国有四大银行之外，推动产生民营银行。他的主要观点，让一些好的民营企业的产业资本，通过资产运作，渐渐地成为金融资本，进而改变一些地区性的商业银行或信用社的资本结构，形成与国有银行、外资银行所有制结构不同的银行。这些民营银行与民营企业一样，首先是与国有银行竞争，补充国有银行经营与资本的不足，适应加入WTO后与外资金融机构的竞争。

我国经济体制改革成功的一项基本经验，是在国有企业尚未彻底改革之前，放手在体制外发展了多种所有制的非国有经济。依次类推，当我国金融体制的改革面临着一些难题时，民营银行的发展也应当遵循这样一条道路。事实上，在金融改革过程中，也存在引导民间资本投资商业银行的可能性。据统计，截至2002年6月底，中小商业银行的资产总额、存款总额和贷款总额已分别占全国商业银行的两成以上，尽管在中小商业银行的股权结构中，各级财政、国有独资或国家控股企业等公有股的比例还比较高。另据中国人民银行杭州中心支行的研究测算，在非公有经济活跃的浙江省，“十五”期间民间资本总额为8300亿左右。这部分资金是浙江省可调动的民间资本，即使仅有一半进入金融市场，对那些“嗷嗷待哺”的民营企业来说是最好的侯选的资源配置。

然而，在民间资本进入银行方面，我国仍存在许多体制上、观念上的障碍。这些障碍如果不清除，真正意义上的民营银行就不可能建立。这些障碍来自这几方面：

风险因素——开放民营银行会有风险。因为，中央银行严格限制民间资本进入银行，怕的就是出现金融风险，而那些最能引起金融风险的因素自然也就是阻碍民营银行发展的因素。对这个问题的最好回答当然是实践。从世界各国来看，开放民营银行的风险确实很高。比如，智利、墨西哥等拉美国家、捷克、俄罗斯以及一些前苏联国家，在政治、经济制度发生巨变之后，急急忙忙开放民间金融，实现银行民营化。由于民营银行的建立需要具备相应的政治、经济和法律配套体系，而这些国家法律体系和市场又不完善，因此，银行民营化的尝试无一例外地造成了严重的金融混乱。以印尼为例。据研究统计，上世纪80年代初印尼就开始鼓励民营银行的发展，到1997年，民营银行的市场占有率达到了50％。其中有些民营银行的资产质量和管理水平大大高于国有银行，但是，由于印尼在开放民营银行的过程中没有建立健全严格的准入法规，有些具有官方背景的民营银行混水摸鱼，问题比较复杂。当亚洲金融风暴席卷而来的时候，储户无法鉴别民营银行的好坏，觉得还是国有银行享有国家信用保证，比较保险。他们立即从民营银行提取存款，存入资产质量恶劣的国有银行。这样，在金融危机中最先倒闭的反而是资产质量较好的民营银行。而民营银行的灾难在一定程度上又导致市场信心和整个金融体系的崩溃。

监管因素——从单一监管到多元监管的转变。在我国改革开放初期，为了适应集体经济的需要，一批地方性金融机构，例如城市信用社、农村信用社以及一些投资信托公司应运而生。在这段时期内，中央银行也正在从计划经济的模式逐步向新的监管模式过渡，原有单一的金融监管模式不能适应对多元金融体制的监管。这种监管滞后不仅存在于国有专业银行，在对信用社的监管中尤为严重。由于没有设计好这些金融机构的运行机制和监管规则，这些地方性的金融机构和乡镇企业一样，很快就耗竭了发展动力，有些信用社出现了严重问题。一些信用社的金融问题损害了民间金融的商业信誉。正因为开放民营银行存在着上述因素，民间资本要进入到金融业就面临着不公平的竞争环境和较高的行业壁垒。

体制因素——我国传统投资理论认为，金融领域关系国家经济安全，允许民营投资进入将会扰乱金融市场秩序，所以应当由国家垄断投资，严格限制民营资本进入。早在1988年6月国务院《中华人民共和国私营企业暂行条例》中就提出，“私营经济不得从事军工、金融业的生产经营”。在目前体制条件下，国家对某些特殊的公共服务贸易行业往往给予了严格的准入限制，尤其是金融业，基本上局限在国有投资、包括控股或事业单位范围之内，各类民间投资是难以进入的，即使进入也要受到一系列前置审批的严格把关，从而形成了国家行政垄断金融的体制格局。这种体制格局不是偶然的，由于投资准入政策的排他性，虽然在金融业领域，国家已经对外有限度地开放了，但还没有明确对民间投资开放，民营金融机构还处于研究试点阶段，一般民营资本要想通过国家批准进入金融业难上加难；此外，投资垄断体制的独占性，使面向民营中小企业的低层次金融机构发展严重不足，而金融业市场需求又十分庞大，使得民间金融几乎没有生存空间，形成一种经济运行中的恶性循环。

推进银行民营化的选择

1．民营银行与银行民营化可以打破国有银行垄断局面，有利于加入WTO金融业的竞争

上述所言波兰、匈牙利和台湾地区的银行民营化进程特征，与我国银行业所遇到的困境、对外金融开放和金融体制改革的目标有相似之处。一大批海内外知名学者近期以来一直致力于倡导新建民营银行，理由是这种银行具备完善的公司治理结构和明晰的产权，加之又是“初生牛”，所以可抵御“外资老虎”，并能打破目前国有银行的垄断局面，提升银行业的竞争力。著名经济学家张曙光认为，目前四大国有商业银行把改革的目标放在股份公司上市上，未必能达到预期的效果，应放开民间金融，如果外资能进入金融市场，民间资本也可以进入。目前我国金融体制改革的思路，一是放开民间金融，二是国有商业银行基层民营化。只有这样，才能缩短国有商业银行管理的链条，对银行业的正常运行大有好处。而国有银行民营化，形成细分的金融市场，对于金融体制改革和国企改革均可获益。

国际知名的金融投资顾问公司高盛亚洲公司董事、总经理胡祖六认为，目前尽快清理国有不良资产已成为中国金融业改善投资环境的要务。银行体系不健全是中国经济发展的最大隐患，这集中体现在庞大的不良资产方面。中国为此专门成立了四大资产管理公司，但任务仍然艰巨。中国加入WTO后，有难以计数的外国资本在门外徘徊，能否尽快清理国有不良资产，建立健全银行体系，已成为中国金融业改善投资环境的关键。他认为，银行民营化是解决不良资产的途径之一，通过资本重组、上市和引进外资参股，运用证券市场融资来充足资本金和降低财政成本。

2．一些中小商业银行打造民营主办银行的实践，乃是我国金融体制改革的亮点

在浙江，杭州市商业银行等八家城市商业银行在增资扩股方面，有着显著的民营化特色。杭州市商业银行是浙江第一家地方性股份制商业银行，也是八家城市银行中实力最强的一家，原注册资本5亿元，其中，杭州市区两级财政占了近60％的股份，其余的股东还包括杭州市电信局、杭州市电力局、杭州百大集团等国有企业。杭州市商业银行从2002年4月份起就已经开始与当地的知名民营企业商讨，将资本金扩充到10亿元，其中新募资本5亿元将全部用于吸纳当地优秀民营企业资金。

绍兴市商行从2001年开始增资扩股工作，计划将注册资本由原来的1.58亿元，扩张到3亿元，扩股至今尚未结束，该行原来的股东包括绍兴市财政、当地上市公司以及一些民营企业，而新的招募计划中，除了新吸纳一些民营企业参股外，绍兴市财政和本地上市公司等原有股东也将增资。温州市商业银行是由当地35家城市信用社在1998年共同组建的，该行原有注册资本2.9亿元，其中财政出资1亿元，占到了39％的股份。该行在当地公开招募新股，对于新股东的出资要求至少是1000万元，当地政府也希望通过增资扩股稀释自己的股份和逐步淡出，已有数家当地企业与该行进行接洽。宁波市商业银行目前注册资本为4亿多元，资产总规模为160亿元。2002年内还没有增资扩股的计划，但是目前资本金还达不到8％的比例，2003年后可能进行增资扩股，民营企业肯定是在重点考虑之列。金华市商业银行已经开始对外招募新股的计划，原来的注册资本为1.32亿元，其中财政资金出资3000万元，计划增资后达到2-3亿元的规模，具体需要视情况而定。湖州市商业银行1998年才设立，该行目前还没有增资扩股的计划，但2003年后肯定会有行动。因为目前该行的注册资本为1亿元、总资产27亿元，面临扩充资本的需要。该行目前财政资金约占30％的股份，进一步增资扩股的话，不太可能再依靠财政出资，不过该行人士又表示，湖州本地经济与温州、杭州等地有较大差距，当地也缺乏有实力的大企业，因此即使增资扩股，也会有一定的难度。台州市商行是在原台州市银座、龙翔等8家市内城市信用社的基础上，剥离了不良贷款后，由台州市政府参股，于2002年3月正式成立的。与目前我国已组建的城市商业银行相比，台州市商业银行具有许多创新之举与突破，台州市商业银行注册资本3亿元，各项存款余额40亿元，经不良资产剥离后的台州市商业银行，贷款初始逾期率仅为2.02％。该行实际上已经是一家真正意义上的民营银行

3.银行民营化是当前推进我国金融体制改革的必然途径，但现存在着许多技术层面的问题

就组建民营银行的政策方面，日前中国人民银行研究局副局长景学成在广州举行的“开放条件下的中国金融发展学术研讨会”上透露，中央银行更倾向于在改组现有金融机构的基础上成立民营银行，而非新设民营银行，民营企业可介入银行产权改造，而非大开政策之门放手新建民营银行。他认为，在改组和新设民营银行的两条途径上，景学成更倾向于前者。因为银行是经营特殊商品的特殊企业，需要特殊的技术。一个搞物流或钢铁或其它行业的企业如何能搞好一家银行？产权清晰和股权分散不是根本问题，因为产权不是万能的，股权分散更容易形成“内部人”控制，令银行沦为“控制人”的吸钱机器。产权不等于信用，而信用对于一个银行而言至关重要，但银行业的信用绝非一朝一夕之功。在存款保险制度缺失的情况下，部分农信社和城信社违规吸存或卷款而逃的现象，使老百姓可能更愿意选择一家国有银行而非民营银行。

中国人民银行广州分行副行长王自力认为，民间资本的加入有助于现存银行的产权制度改革，但一家优秀的商业银行是在市场竞争中磨练出来的，而不是设计出来的，产权制度变更并不意味着实现现代企业治理制度。因此，现阶段银行业的改革发展重点是加快改革存量，引导民间资本对现有城市商业银行和农信社进行“民营化”改造。而开放民营银行则宜谨慎缓行，因为各国的事实证明，在条件不具备的情况下开放金融市场，其结果必然是一场混乱，留下后遗症。因此，开放民营银行准入宜慎行，否则很可能是新一轮的乱铺金融新摊子。香港中文大学财务学系首席教授郎咸平认为，目前在我国国有银行涌动的民营化和外资化是一条极其危险的道路。他通过对全球78个国家的958家上市银行研究发现，国家股占比率最多达28％、而且股本回报率与国家持股、外资股和民营股多少根本无关。这就证明产权与股本回报率无关。他认为，现有银行改革不必从产权入手，而应从业务专业和防范风险入手。

银行民营化的必然与有秩序地改制

作者认为，我国金融业的实践与改革，就民间资本、民营银行与银行民营化的问题上，有三个现象必须正视：

（1）市场经济是多元所有制经济，就应该有民营经济与民间资本的内容。我国建立社会主义市场经济体制，国有经济、外资企业和民营资本都在经济发展中充当不可替代的角色；金融行业的竞争，与国际规则相一致，如果有外资金融机构的参与，就必须有民营金融机构的参与。市场经济是有秩序的竞争经济，而不是行业垄断的经济。

（2）产业资本与金融资本的融合，不是由资本的属性而是由资本的运行规律所决定的。资本的所有属性，只能说明它的产权归谁所有，而不是说明它能进入或不能进入某行业。在经济运行中，产业资本的壮大，就必然会按照它的趋势和规律流向合理的地方，就必然导致它与金融资本、流通资本的融合。任何国家或地区的经济发展证明，产业资本与金融资本的融合，将会带来经济上的良性循环，带来资产质量与经营效益的提高。随着我国民营企业的发展壮大，民营产业资本与银行资本之间的相互渗透与融合是发展的必然趋势。目前股份制银行已成为我国商业银行的改革方向，这为产业资本向银行业渗透创造了条件，特别是商业银行上市之门的进一步打开，使银行从社会大众中募集资本金成为现实，从而扩大了银行民营化的内涵。

（3）银行民营化将为我国金融体制改革带来利与弊的双重影响。根据《商业银行法》有关规定，我国商业银行的组织形式有股份有限公司、有限责任公司和国有独资公司3种。银行民营化，不是全部银行民营化，只是允许个人入股地方性银行，不允许个人办银行。银行民营化，有利于民营经济和民营企业的发展，但增加了金融体系运行、监管等方面的风险。因为金融业作为高风险行业，客观上要求股权分散和风险分散。实践中，要确实把握银行民营化的“风险度”，这要求有政策水平和监管能力。

诚然，我国银行民营化有利有弊，已成为人们对金融体制改革所关注的重心，我国金融业只有在三个方面取得进展，民营银行和银行民营化才谈得上有序开放和顺利推进：

一是民营银行的准入法规。中国人口众多，国土辽阔，究竟要多少家改组或新设民营银行才能适应市场需求？如果中国只需要十几家民营银行，那么审批的问题不大。如果估计需要200到300家，那么应该由谁来审批？在目前的行政审批制度下，银行审批权会造成相当大的权钱交易的寻租空间。因此，人们必须要研究建立一套金融市场准入的竞争规则。二是民营银行的监管法规。市场经济条件下，金融业的监管法规必须做到对各种所有制的金融机构一视同仁，创造一个清晰、公平的竞争规则。而为了达到有效监管的目标，必须实现金融监管的多元化。这是需要时间和实践的。三是民营银行的破产法规。民营银行必须有退出机制，但由谁来执行银行的破产清算，由谁来出示“黄牌”；如何在破产程序中保证广大储户的利益、如何才能够防止把民营银行的风险集中到中央银行等等，这些问题应当在推进银行民营化进程中必须有章可循。

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3.菲律宾国家银行董事]陈永裁中国银行业的全球化策略

4、搜狐网丁秀洪“银行业曾陷入困境政府主导银行民营化”2002.12.3

5、新浪网“银行改革新路:上市突破?”2000.7.12

6.中经网“胡祖六:清理不良资产是中国改善金融环境的要务”2002.1.17

民营化范文篇8

关键词：公用事业，民营化，行政规制，规制改革

公用事业是现代社会赖以生存和发展的基础，其价格水平和服务方式又与公众的切身利益直接相关。因此，公用事业的改革是十分重要的。在公用事业发展的进程中，存在着市场失灵的方面，主要表现为公用事业不能完全通过市场机制供给，为了弥补市场的不足，政府不得不承担较大的公用事业建设与运营管理责任。由于政府用于城市公用事业的财政支出有限，造成公用事业的发展滞后，阻碍了城市建设现代化的进程。然而，随着市场功能的不断强化，私人部门对公用事业领域的渗透也越来越强——民营化，这就为公用事业的发展开辟了一条新的途径。目前，公用事业民营化已成为世界各国政府进一步改革公共产品供给体制的主要途径之一，同时这也是新时期中国政府发展公用事业的基本取向。

一、公共行政改革与公用事业的民营化

20世纪80年代以来，一些国家掀起了声势浩大的公共行政改革运动，浪潮汹涌，迅即席卷全球。这次公共行政改革的主题在于“体现了政府的退缩和市场价值的回归”，[i]于是“更多地依靠私人组织，更少地依靠政府来满足社会的需要”[ii]的民营化方式受到了人们的青睐。民营化的优势在于不仅使政府卸去了过多的不必要的职能，而且充分发挥了公民、企业与社会的力量，从而实现社会治理下的共赢，正如美国学者萨瓦斯所言的“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[iii]一般认为，民营化源于1979年撒切尔政府基于新自由主义的意识而雷厉风行推行的公营事业民营化运动。而此后，有些国家如美国里根政府则竭力要求政府的部分功能实现民营化。本文的研究重点在于公用事业的民营化，因为“民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。”[iv]

所谓公用事业（publicutilities），是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。如依美国加利福尼亚州《公用事业法典》的规定，公用企业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。在我国国家工商行政管理局的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，将公用企业定义为供水、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。作为从事公用事业的主要组织，公用企业既具有企业的一切特性，是从事某种生产经营的商品经济组织，又有其特殊性：营业目标的公益性；市场地位的垄断性；服务渠道的管网化和产品不可贮性；公用事业产品的生产与销售不可分离，因其产品基本上不可贮存，只在存在消费需求时才能进行生产；运行的规模化和国家补贴等等。基于这些特征，传统理论认为，公用事业属于自然垄断行业。所谓自然垄断，是指单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下降，从而要求该行业从最小有效规模出发，只是由一个企业进行生产。因此，历史上各国公用事业大多由国家垄断经营，或者由国家管制下的私人企业垄断经营，如美国。在公用事业垄断经营的情况下，从维护社会公共利益出发，为克服市场失灵，防止垄断企业滥用市场力量，保护消费者的利益，各国政府对公用企业普遍建立了行政规制制度，即行政机关依法通过审批或许可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。[v]行政规制的实质，是国家干预经济，以弥补市场调节的缺陷和不足。“实际上管制过程的目的在于创造一种人为的市场力量，而不是约束自然垄断。”[vi]公用事业垄断经营导致该领域产生了企业内部无效率、商品及服务价格偏高而消费者选择偏少，政府财政负担过重，企业不能适应社会经济结构变化等一系列弊端。为此，20世纪80年代以美、英等国为先导，全球范围内掀起了公用企业“放松规制，引入竞争”的改革浪潮。在此意义上，公用事业民营化属于公共行政改革的一部分，所谓的公用事业民营化是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。

公用事业民营化的实践是由经济学家成熟的理论反思作为前提的。他们认为，将公用企业笼统的视为自然垄断行业的理论并没有反映该行业的实际情况。因为：第一，科学和技术的发展减少了企业的规模收益，因而提高了很多部门引入竞争的可能性，某些技术革命甚至事实上结束了过去自然垄断的状态。第二，所谓自然垄断的论证，大多采用在一个有限市场的框架下进行静态分析的方法。这种分析方法，根本忽视了市场不断动态变化的现实。第三，市场需求的变化可以减少甚至消灭规模经济。但如果从行政法的角度来分析的话，传统的行政规制制度本身也存在问题，即存在“规制失灵”。第一，行政机关与被规制的企业之间存在着严重的信息不对称。即行政规制机构知道的有关垄断企业的信息要远少于企业所知道的相应信息。行政机关对企业直接规制的结果可能导致垄断企业内部无效率，资源无法合理配置。第二，政府部门及其工作人员的经济人行为可能导致规制失灵。直接充当规制者的政府部门或部分工作人员为追求自身利益往往被其规制的企业所俘虏，站在被规制者的立场而不是公众利益立场上实施规制行为。第三，行政规制机构的不完善承诺可能导致规制失灵。

从公共行政改革的视角来看，公用事业民营化有着三重目的和效能，即提高政府管理的效率，转变政府职能，调整和改善政府与民众的关系。公用事业民营化使得政府的管理重心向公共管理倾斜，“掌舵”而不是“划桨”，[vii]从一个新的层面推动了政府的机构改革、职能转换和政策制订。世界各国民营化的经验证明了这一观点。对于中国而言，公用事业的民营化会产生许多的问题，会对现行的行政规制体系带来冲击，要使公用事业民营化发挥作用，就必须改革现行的行政规制体制，放松规制以及重新规制。

二、中国公用事业行政规制的现状分析

现代行政可分为给付行政和规制行政两大类。前者是通过向相对人提供精神或物质的利益达到对社会施加影响的行政作用；后者是通过对相对人的权利和自由予以限制达到社会规制效果的行政作用。行政规制一般被划分为社会性规制和经济性规制。所谓社会性规制是指以保障人民的生命安全和身体健康，确保人民的生活秩序为目的而进行的规制，如环境规制。经济性规制是指对企业及其经济活动的规制。公用事业与人民的生活息息相关，各国都建立了较为完善的行政规制体系，从而确保公用事业公正且有效地实施，并切实保护消费者的利益。

与西方国家不同，我国公用事业领域国家垄断经营源自于高度集中的计划经济。新中国建立后，为了减少产业内国有产业（企业）之间的过度竞争，避免重复投资及确保必需性产品或服务的有效供给和公平利用，政府根据各个公用事业的自然垄断性强弱及其各自的产业特点，以有关法律、法规及政令、规章、条例为依据，采取批准、认可、许可、命令等手段，对公用事业进行了一系列的行政规制。这一方面有利于城市的快速发展，另一方面则也因为政府资金的匮乏，阻碍了城市公用事业的发展。为改变我国基础设施领域的落后面貌，适应加入WTO的需要。近年我国开始对公用企业进行引入竞争机制的改革，但目前我国的公用事业大体上仍然是政府占据着主导地位，其规制体制呈现出如下几个特征：

1.政企不分。目前中国各城市政府几乎都设有公用事业管理局或类似的政府机构，既负责城市公用事业的管理工作，又由其所属的企业垂直垄断公用事业的经营活动，在产权和管理体制上，城市公用事业局与其所属的公用事业运营企业之间的政企不分主要表现在：公用事业的投资决策由公用事业局制定，公用事业的生产、经营计划由公用事业局编制；公用事业运营企业的经营者由公用事业局委派和考评；公用事业的亏损通过公用事业局获取财政补贴。这种体制的负面影响是行政权的寻租及“规制的捕获”等现象的产生。

2.法制不健全。目前，中国规范公用事业行为的法律主要有两类。一类是规范一般市场竞争行为的法律，即1993年9月颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》及其配套的规章。反不正当竞争法第6条规定：“公用企业或其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”依据上述法律规定，1993年12月国家工商行政管理局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》。作为与上述第6条配套的规章，该规定具体列举并规范了当时实践中出现的几种公用企业限制竞争行为。另一类是部门行政法。如铁路法、民用航空法、电力法等法律法规。这些法律法规由于制定的时间较早，目前适用起来存在不少问题：反不正当竞争法是在公用企业依法具有独占地位的前提下的规定，不能适应公用企业领域引入竞争后，建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。而其他的几部部门行政法也是同样的问题，强调了保证国家基础设施的安全，对于经营主体的规范则较少一些。而一些急需规制的行业却没有部门法，这也是法制不健全的一个表现。

3.规制者行政能力不足。以价格规制机构为例可以说明这个问题。根据《中华人民共和国价格法》公用事业价格规制机构为县级以上城市人民政府的价格主管部门，物价部门作为专门的价格执法机构，依法负有执行有关价格法律法规、依定价目录制订有关商品和服务价格、查处各种违法行为等职责，具有丰富的价格执法经验。然而，在对有关商品和服务进行定价和价格调整时，是否具备相应的专业知识以及是否能够获得充分的相关信息是极为重要的。例如，如果对供水企业的生产经营过程没有较深入的了解，就很难合理行使价格决策权和监督检查权。成功的价格规制决不仅仅是一个单纯的价格问题，这就要求规制者应当具备较为丰富的专业知识，而目前的物价部门显然并不具备这一条件，可以说行政能力不足。

4.程序不透明、规制缺乏监督机制。由于目前中国并无一部统一的行政程序法，这使得许多行政机关在行使规制权力时没有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企业的听证权、知情权及参与权。规制机关、规制权力不受司法审查也是较为突出的一个问题。目前，在中国的司法审查的体制中，政府的规章制定行为尚未纳入法院的审查范围。法院的受案范围主要是审查具体行政行为是否合法，这样的现实使行政机关可以不顾相对人的利益而滥用规制权力，而公民、企业面对随心所欲的政府规制权力无可奈何。

5.规制内容过于严厉，成本过高。目前我国公用事业的行政规制内容包括价格规制（收费规制）、进入规制、退出规制、投资规制、质量规制、财务规制等，其中以价格规制和进入规制为最重要的规制内容。（1）价格规制。即政府根据以各个规制产业为对象的规范价格行为的法律和法规，从资源有效配置和服务公平供给观点出发，以限制具有较强的自然垄断性的公用企业制定垄断价格、谋取垄断利润的行为为目的，对公共服务的价格（收费）水平和价格体系进行规制。在现实生活中由于信息不对称使行政机关对公用事业的价格规制收效形式化，成本过高，收效不大。（2）进入规制。在公用企业中，从充分发挥规模经济效益和范围经济效益，并确保服务数量和质量的稳定性出发，政府允许特定一家或几家公司进入某行业，而限制其他企业进入，或从防止过度竞争的观点出发，政府视供求的平衡状况限制新的企业加入。中国长期以来，特别是在高度集中的计划经济时期，政府及其所属各部门在公用事业的市场进入规制方面是非常严厉的，许多行业处于独占或寡占状态，由政企不分的国有公用企业垄断经营，其他企业一般不能进入该领域。直到近年来，在某些行业的部分业务才放开经营。

这样的规制体制，带来了种种弊端，如公用企业亏损经营、政府财政补贴沉重；企业缺乏自主权和积极性；生产效率低，服务质量差；公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道等等，显然已经不能适应公众对公用事业日益增长的需求，借鉴国外公用事业的先进经营理念，中国公用事业民营化的思路也逐渐成了公共行政改革及公用事业改革的题中之义。一系列文件的出台成了公用事业民营化改革的主要标志。其一，2002年4月1日起施行的《外商投资产业指导目录》将原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次列为对外开放领域。其二，2002年12月27日建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确提出了“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构”；而江苏省2003年1月22日的《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》也在全国引起了巨大反响，建设部还专门向全国转发了这一文件，要求各地“重点研究深化市政公用事业改革，……加快市政公用企业改革步伐，推动市政公用行业市场化进程”。这些都说明了民营化正在朝着我们走来，明显地现行的公用事业的行政规制体制急需作出回应，否则将不利于民营化的发展。

三、中国公用事业民营化行政规制的思路

公用事业民营化是政府转变职能的重要方面，是政府通过市场化方式来提供公共产品的有益探索。在公用事业民营化的过程中，政府的职能主要是制定与监督有关公用事业的规制法律，颁发和修改企业经营许可证，制定与监督执行规制价格，对市场进入实行必要的规制等等。民营化过程是一个公用事业逐渐增加民营企业的比重，扩大其经营范围，相应减少国有企业比重，缩小其经营范围的过程，从国外的经验来看，民营化改革是一个渐进的过程。[viii]我国公用事业民营化的路径更应如此，走渐进道路，而且需要从经济学、行政学、行政法学等众多的学科出发来共同研究，需要从市场、企业以及公众、政府等多个维度来共同促进民营化改革的顺利进行。行政法学者研究公用事业民营化的目的在于使政府“规模和职能适度，但有充足的能力提供法律、经济和集体物品生产的制度基础，从而使私营部门充分发挥其潜力。”[ix]提供制度供给，保障公用事业民营化的顺利进行，是现行行政规制体制改革的重要思路，为此笔者认为应从以下几个方面进行研讨与建构：

（一）加强和完善立法，坚持依法规制（regulationbylaw）

从国外民营化的经验来看，以法律制度作为公用事业改革的准则，以立法为先导，依法行政，可以减少改革的盲目性。如英国政府根据电信产业规制体制改革的需要，在1981年制定了电信法，1984年又制定了新的电信法，在电力、煤气和自来水供应产业也分别制定了电力法（1989）、煤气法（1986）和自来水法（1989）。[x]这些法规由立法机构制定，它们确定了新的行政规制体制的基本框架，实际上就是政府规制体制改革的纲领性文件。有鉴于此，目前我国应当以促进有效竞争为导向修改《铁路法》、《电力法》、《航空法》，制定《电信法》。在这些部门行政法中，应促进有效竞争，保护消费者利益为根本指导思想，进而规定行政规制机构的设置、责权划分、市场结构等等；其次，还应抓紧修改和制定城市公共交通管理、城市排水和污水处理管理、城市燃气管理、城市供热管理、城市园林管理、风景名胜区管理等方面的行政法规、规章；再次可以借鉴我国台湾地区制定《公用事业民营化条例》，作为对公用事业民营化的指导性法律。在此条例中应重点解决公用事业民营化的范围，建立公用事业民营化后各行业提供服务的技术标准，以及民营化方式的规范问题。目前学界对公用事业的范围以及民营化的范围都是有争论的，但大家一致认为在解决公用事业民营化范围重点应放在分离公用事业的自然垄断业务和非垄断业务，自然垄断业务由国家授权的一家企业经营，对于非垄断业务则可以实行民营化。如电力输送（包括电力配送和分销业务）是自然垄断业务，而电力生产（发电）则是非垄断性业务。前者由单个公共企业或被规制的私人企业承担，而后者则可由多家私人企业竞争性经营。[xi]

（二）以政企分开为民营化的关键，建立独立性强的规制机构

所谓政企分开，就是要求规制机构一定要与规制对象分离，保持独立性。我国新近一轮的政府机构改革设立的电监会正是在这样的思路下成立的。借鉴国外的规制经验，笔者认为确立可以成立公用事业监管委员会作为规制的主要机构：第一，这样做在结构上使得其与政府政策部门分开，可以独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰，特别是作为现有公司股东的政府政策部门的不必要的干涉。其次，其由一个合议机构来集体领导，从人员构成来讲，该机构应当由行业管理专家、技术专家、经济学家、法学家组成，这些委员具有固定的、得到保证的、任命时间与政府的行政领导错开的任职年限，这种安排既可以保证监管的专业性也可以保证政策的连续性。第三，公用事业监管委员会要有足够的经费与人事支配权。建立公用事业监管委员会后，要在政府与公用企业之间形成行政指导与行政合同并存的法律关系。

1.政府应对公用企业实施行业性的行政指导。行政指导是指“行政主体为了实现一定的公共行政之目的，期待行政客体的一定行为（作为、不作为）而实施的，其本身没有法拘束力，但可对行政客体直接起作用的一种行为形式。”[xii]目前，行政指导已成为成熟市场经济国家政府调控经济事务的一项重要手段。在对公用企业运营模式的规制中，政府应从整个行业角度出发对所在行业的公用企业进行必要的行政指导，以促使其向预定目标靠拢。这是达到公用企业终极目标的需要，也是政企分开后，政府对公用企业进行管理的一种角色定位的需要。具体来说，政府可以通过指导性立法来规范行业竞争，预先阻却处于垄断地位公用企业的滥用行为；政府可以通过指导性政策、计划，来引导整个行业的发展方向；政府可以通过信息指导，引导民间投资的流向，启发产品的开发；政府也可以运用舆论工具，对公用企业进行弹性监督，等等。

2.建立政府与个体公用企业之间的行政合同关系。行政合同又称是行政契约，是指“设立、变更和终止公法上的法律关系的合同”。[xiii]在国外这是一种比较发达的制度，主要类型有公共事业的特许权合同，公共工程合同，供给品和服务合同，公债合同，服务租赁合同，等等。[xiv]由于公用企业所提供的是社会公众所需要的基本产品和服务，因而保证服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性就显得至关重要；又因公用企业与国家基础设施密切相关，其运营好坏影响到生产要素的流动进而影响经济增长；此外我国地区性的差异，也会引发公用企业倾向性投资行为。针对上述因素，政府往往需要与公用企业个体之间进行直接交涉，以达到其基本管理目标。在现阶段，政府与个体公用企业之间订立行政合同是较为合适的方法。在政府对公用企业的管理过程中，为达到社会福利最大化目标指引下的具体行政管理目标，就需要与公用企业订立行政合同，对某些具体事务作出权利、义务方面的规定。这是政企分开后，政府达到其公共目标的有效手段。当然，在建立行政合同关系后，政府的信用问题也是要特别注意的。政府一定要严格履行合同，合理行使规制手段。在规制的过程中不得以公共利益需要等理由而无视个体利益的实现，政府要遵循信赖保护原则。

（三）强调被规制者的参与，保障民营化程序的公正

在我国的公用企业面前，国际社会公认的几项消费者权利——安全权、知情权、建议权与索赔权等均较难实现。因此未来的行政规制体制必须强调公众参与。程序正义十分重要，在民营化过程中，所有程序都应该公开透明，让民众所有的意见都能得到合理表达，这样才能充分体现竞争及民意。以下三项制度尤其值得关注：

1.公开招标制度。以公开招标的方式进行公用事业民营化，无疑可以减少不正当交易和腐败现象的发生，应该根据《中华人民共和国招标投标法》制订公用事业民营化公开招标投标制度。

2.价格听证制度。公用事业民营化后，价格问题十分重要。各地已经结合本地区的实际开始探索一些有益的做法。应该根据价格法的规定，进一步完善公用事业的价格听证制度，并保证消费者有获取定价信息与参与制定价格的权利。

3.规制谈判制度。民营化政策的出台应当通过规制当事人的协商谈判程序。该程序要求行政机关在拟议规章前，先设立协商谈判委员会。该委员会成员由规制者和被规制者以及其他利害关系人和公众代表组成。协商谈判委员会的会议必须公开举行。规制机构的规章制定必须依据协商谈判达成的合意。韩国的“规制基本法”对协商谈判程序有不同程度的规定。[xv]

4.公用事业信息公开制度。公用事业关系民生，应该建立公用事业信息公开制度，允许公民获取有关公用事业规划、运作的信息。

（四）强化政府信用，规制规制者。

行政规制是以法律和与此有关的政令、命令、规章为基础来实施的，而法律、政令、命令、规章本身并非完全与现实一致，因而规制者拥有一定的行政裁量权。同时，规制者也是“法定垄断者”，在以规制法律作后盾的权限之外，还具有自我强化法律权限的机制。行政裁量权和自我强化法律权限机制的存在，使规制者在经济规制活动中可能滥用职权，牟取私利，不按经济福利最大化原则规范自己行动，或出于某一目的维护某些集团利益，或单凭主观意志行事。因此，必须加强和完善对规制者的规制和监督，使它们把消费者和企业双方的利益最大化作为行动基准，公正廉明，依法规制，当好“裁判员”而非做“运动员”。从传统行政法理论出发，对于规制者的规制主要包括三个方面，一方面是实体法方面的限制，其次是程序法的限制，再次则为司法审查。

1.行政程序法的限制。“行政程序的设计宗旨就必须是促进行政机关准确地、不偏不倚地、合理地适用立法指令于特定案件或各类案件。”[xvi]目前，我国尚无一部统一的行政程序法，但现实的需要使得我们必须加快制订行政程序法的步伐，只有遵循正当的行政程序，规制机关才能较好地运用行政裁量权，充分保障相对人的合法权益。

2.加强对行政规制的司法审查。随着行政诉讼实践和社会发展的需要，显然必然要修改现行行政诉讼法，将行政机关的经济规制行为纳入到司法审查的范围。在修改行政诉讼法的同时，应当相应地修改国家赔偿法的有关条款，并制定国家补赔法，对于因政府滥用规制权力而蒙受损害和损失的公民和企业，国家应当给予相应的赔偿和补偿。

总之，我们要根据经济、合理等原则建立公用事业民营化的行政规制体制，严格界定行政规制机关职能范围及其行使方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏经济合理性的规制制度予以废除，同时保留和完善合理的规制制度，通过制订行政程序法、行政许可法，建立起行政规制的合理程序和规制者的规制结构。完善行政规制体制的关键在于深化行政体制改革，只有彻底打破政企不分、政资不分、政事不分以及政社不分的传统体制格局及其惯性，才能建立起较为中立和有效的行政体制，才能使有关行政机构的职能朝着微观规制的方向健康演变。惟此，公用事业民营化才能顺利得以实施。

注释：

[i]周志忍著《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年版，序。

[ii][美]菲利克斯。A.尼格罗等著，郭晓来等译《公共行政学简明教程》，中共中央党校出版社，1997年版，第187页。

[iii][美]E.S.萨瓦斯著，周志忍等译《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年版，第350页。

[iv]同上，中文版前言。

[v][日]植草益著，朱绍文等译《微观规制经济学》，中国发展出版社，1992年版，第27页。

[vi][美]保罗。A.萨谬尔森、威廉。D.诺斯豪斯著，高鸿业等译《经济学》（下），第12版，中国发展出版社，1992年版，第872页。

[vii][美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒著，周敦仁等译《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996.

[viii]JohnVickersandGeorgeYarrow，1988，Privatization：AnEconomicAnalysis，TheMITPress，p428.

[ix]RonaldC.Moe，“ExploringtheLimitsofPrivatization”，PublicAdministrationReview，vol.47（1987）：453-460.

[x]SeeV.V.Ramanadham（ed，），1993，Privationaiton：AGlobalPerspective，Routledge，p.5.

[xi]GeorgeYarrow，1989，“DoesOwnershipmatter？”inG.Veljanovskieds.，PrivatizationandCompetition：AMarketProspectus，BillingsSonsLtd.，pp.52-69.

[xii][日]盐野宏著，杨建顺译《行政法》，法律出版社，1999年版，第142-143页。

[xiii][德]哈特穆特·毛雷尔著，高家伟译《行政法学总论》，法律出版社，2000年版，第348页。

[xiv][法]古斯塔夫·佩泽尔著，廖坤明等译《法国行政法》，国家行政学院出版社，2002年版，第82页。

民营化范文篇9

二、电信产业的行政性垄断与低效率

传统经济理论认为,自然垄断产业存在着资源稀缺性、规模经济性、范围经济性及成本的弱增性,因而某种产品由一家企业生产比多家企业共同生产有效率。传统经济理论还认为,私人垄断企业会通过制定垄断高价侵害消费者的利益造成市场失灵,这就要求自然垄断产业由国有企业垄断经营。基于上述理论指导,而且考虑到财政收入、就业状况及国家安全等因素,具有自然垄断特性的我国电信产业在20世纪90年代以前一直由邮电部独家垄断经营。邮电部既是国家电信政策的制订与监督者,又是具体业务的经营者。具体表现为:在投资建设上,主要依靠国家投资,通过行政法规力量排斥了外资与民营资本的介入;经营机制上,沿用计划经济思路,运用行政权力决定企业的人事、分配等诸环节;价格形成上,不考虑业务特性,而由政府按成本加成定价法统一定价;企业目标上,不是以利润最大化为主要目标,而更多地考虑行政性目标;等等。这就决定了这种垄断是一种以政企合一为特征的行政性垄断,有别于基于技术原因或特定的经济原因而形成的自然垄断。因此我国的电信产业实质上是具有自然垄断特性的行政性垄断,这种具有超经济的强制性和排斥竞争的封闭性等特点的行政性垄断不仅导致了生产的低效率,而且还引发了分配的低效率,使得电信产业的民营化改革迫在眉睫。

三、民营化改革改善电信产业效率的内在机理分析

由于行政性垄断的存在,造成了社会效率的损失及我国电信产业国际竞争力的低劣,而且随着我国加入WTO,外资将逐步介入,开放的国际市场是不允许行政性垄断继续存在的,因而必须通过民营化改革破除电信产业的行政性垄断,以达到消除电信产业低效率的目的。

通过民营化改革,引入外资与民间资本,从而实现投资主体的多元化、公司治理结构的创新和现代企业制度的建立,使得以往管理国有电信企业的旧体制不再适用于对各种经营主体的管理,因而必须进行管制体制改革,将政企合一的政府管制体制改革成为政企分离的政府管制体制,使政府从以往直接干涉电信企业经营活动过渡到通过完善的法规间接控制企业市场行为上来,即通过倒逼的方法,迫使政府进行管制体制改革[3],实现电信产业内以政企分离为特征的新型政府管制体制的建立,达到破除行政性垄断的结果。行政性垄断的破除有利于形成有效竞争的市场格局,使竞争机制充分发挥作用。优胜劣汰的竞争机制将会促使企业自觉进行技术和管理的创新,努力降低成本,提高生产效率;而且,竞争这只“看不见的手”在不完全的信息世界中发挥一种信息发现机制,打破信息的垄断,使企业按照边际成本或平均成本定价,实现分配效率。最终实现消除我国电信产业低效率,提高国际竞争力的目的。即通过民营化改革,形成多种所有制并存的企业经营主体,进而引发政府管制体制改革以破除行政性垄断,从而形成有效竞争的市场格局,达到消除电信产业低效率的目的。

四、电信产业民营化改革的实现途径

借鉴国外电信产业民营化改革的成功经验,并结合本国电信产业的技术经济特征,笔者认为,电信产业民营化改革的有效实现途径应包括上市融资、成立合资企业、国有民营、转让部分竞争性领域的国有资产及鼓励民营企业进入等。

(一)民营化改革的实现途径比较

不同的民营化实现途径具有不同的优势和劣势,如表1所示:

由于优劣势上的差异,因而,不同的民营化实现途径,在电信产业的民营化改革过程中的重要性是不同的。上市融资是电信企业做大做强的必然选择,发展民族经济要求鼓励更多的民营企业及早地进入电信产业,对外资进入的限制使得合资成为外资进入的主要形式,而国有民营只能是一种过渡性形式,转让部分竞争性领域的国有资产只能作为一种辅助性形式。

(二)多种民营化途径的组合运用

尽管各种民营化途径的重要程度不同,但我们也不可能指望选择一种途径,而应该通过将多种途径加以组合运用,来实现民营化改革的各种目标。原因在于:(1)正如前面分析的,不同的实现途径具有不同的优缺点,只有通过组合运用,才能实现各种途径的优势互补。如让外商和员工同时持股,可同时享有提高员工工作积极性与引入国外先进生产管理技术的双重好处。(2)不同业务存在技术经济特征的差异,单一的民营化实现途径难以确保各领域的民营化改革成功,如采用鼓励民营企业进入的方式,虽然小型民营企业经营机制灵活,有利于增值业务领域的繁荣,但由于其投资能力相对不足,难以在基础电信领域发挥有效作用。(3)只有组合运用各种民营化实现途径,才能使公众、民营企业、外商等各种产权主体进入电信产业,真正实现电信产业产权主体多元化,进而促进政府管制体制改革的实现。

笔者认为,多种民营化实现途径的组合运用可以从两个角度加以分析:从静态的角度来看,对于电信产业的各个层次,均可以采用各种途径的组合运用以实现民营化改革。对于整个电信产业而言,我们可以针对不同的业务领域采用不同的实现途径,如基础电信运营企业通过上市融资方式实现其民营化,而增值业务可以通过鼓励新的民营企业进入的方式实现其民营化目标;对于同一电信业务,也可以采用多种实现途径,如增值业务领域,可以通过同时采用鼓励新的民营企业进入、成立合资企业、将部分国有企业承包或出售给民营企业经营等途径来实现民营化改革目标。从动态的角度来看,实现途径可以随着时间的推移而发生变化,如对于基础电信领域,开始可以通过使原国有垄断电信企业上市融资实现其民营化改革,但随着技术、需求等因素的发展变化使得多网竞争成为可能及民营企业实力的增强,可以适当鼓励民营企业进入基础电信领域参与竞争。

(三)按电信业务特性实行民营化改革

要确保我国电信产业民营化改革的顺利进行,促进电信产业的健康成长,需借鉴国际通行做法,对电信业务进行分类,进而改变以往大一统的管理方式。对《电信条例》附录进行第二次调整后的《电信业务分类目录》对全部业务进行了重新归类,分为第一类、第二类基础电信和第一类、第二类增值业务,将有助于我国电信产业与国际现行做法相接轨。

笔者认为可以通过借鉴上述分类法,依照自然垄断程度将电信业务进行归类,分为强自然垄断、弱自然垄断和竞争性业务。对于强自然垄断业务,由于其规模经济性显著,也为了避免重复建设引发的巨大浪费,应该由中国电信和中国网通进行双寡头垄断经营,并可考虑电信和广电相互进入,运用已有的广电网开展本地电话业务的竞争,投资需求的巨大性决定了通过国内外资本市场上市融资实现此类业务的民营化改革目标是最佳方式,因为民营企业还不具备进入的实力。对于弱自然垄断业务,如移动通信业务,可在原有中国移动和中国联通经营的基础上,再引入数家运营企业,实现多寡头有效竞争格局,而且部分民营企业也已具备进入的实力,因而可通过电信企业上市及允许民营企业进入的方式,实现此类业务领域的民营化改革目标。而对于竞争性业务,应该对其放松管制,以市场为导向,实现完全竞争的市场格局,使市场机制充分发挥作用,除上述途径外,还可通过成立合资企业、国有民营及转让部分国有资产等方式实现该业务领域的民营化改革目标。但为了避免过度竞争带来的严重后果,应对进入企业的最小规模加以限制。

五、结语

通过上述分析,我们发现行政性垄断导致了我国电信产业生产与分配的低效率,使得民营化成为其改革的必然方向。由于不同的民营化改革途径有不同的优、劣势,不同的电信业务领域有不同的技术经济特征,并处于动态的发展过程中,因而通过对电信业务的合理划分,通过多种民营化改革实现途径的组合运用,更有助于民营化改革目标的实现。

民营化改革必须进行相应的政府管制体制的改革,以实现有效竞争的市场格局,如何进行有效管制,确保民营化改革目标的顺利实现,将是笔者下一步研究的工作。此外,由于我国正处于由计划经济向市场经济过渡的特殊历史阶段,电信产业民营化改革必将受到较多因素的制约,比如:电信管制法规体系不够完善;阻碍改革的力量存在;市场发育并不成熟;民营化改革实现途径有待进一步探索等等。如何突破上述因素的制约,循序渐进地实行民营化改革也是有待进一步深入研究的问题。

参考文献

〔1〕E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

〔2〕国务院体改办国际体改中心.全球民营化发展趋势[J].经济工作导刊,2002(7).

〔3〕王俊豪.英国自然垄断产业企业所有制变革及其启示[J].财经论丛,2002(1).

民营化范文篇10

关键词：银行民营化问题

民间资本到民营银行的外在障碍

近来我国金融发展论坛上的中心议题之一就是民间资本、民营银行与银行民营化，民间的资本能否有条件地进入垄断的金融行业，某些银行的产权能否以非公有制经济成分为主等等。一般认为，民营银行是相对国有银行而言的一种经营组织形式，由非公有制企业入股的股份制商业银行。从投资经营角度看，股权投资大多数来自非国有企业，其重要特征有二：一是指经营权不受政府部门控制或与政府部门没有联系，完全由企业自主决定，包括主要管理层的任命；二是所有制结构中，其产权结构主要以非公经济成分为主，也可包括部分国有企业以企业法人的身份投入的国有资本，但不包括政府财政和国有资产管理部门直接投入的资本。显然，按民营银行的概念，目前我国的大部分股份制商业银行、城市商业银行与之是有区别的。

西安长城金融研究所徐滇庆教授，被称为“民营银行试点总设计师”，极力倡导我国推行民营银行试点。在我国与WTO的协议中，我国承诺在两年之内允许外资金融机构在中国境内经营外币业务，五年之内允许经营人民币业务，而且没有区域和业务的限制。他认为，外国银行一旦可以经营人民币业务，居民的存款就有可能流向外资银行。我国要适应未来的金融竞争，就要在国有四大银行之外，推动产生民营银行。他的主要观点，让一些好的民营企业的产业资本，通过资产运作，渐渐地成为金融资本，进而改变一些地区性的商业银行或信用社的资本结构，形成与国有银行、外资银行所有制结构不同的银行。这些民营银行与民营企业一样，首先是与国有银行竞争，补充国有银行经营与资本的不足，适应加入WTO后与外资金融机构的竞争。

我国经济体制改革成功的一项基本经验，是在国有企业尚未彻底改革之前，放手在体制外发展了多种所有制的非国有经济。依次类推，当我国金融体制的改革面临着一些难题时，民营银行的发展也应当遵循这样一条道路。事实上，在金融改革过程中，也存在引导民间资本投资商业银行的可能性。据统计，截至2002年6月底，中小商业银行的资产总额、存款总额和贷款总额已分别占全国商业银行的两成以上，尽管在中小商业银行的股权结构中，各级财政、国有独资或国家控股企业等公有股的比例还比较高。另据中国人民银行杭州中心支行的研究测算，在非公有经济活跃的浙江省，“十五”期间民间资本总额为8300亿左右。这部分资金是浙江省可调动的民间资本，即使仅有一半进入金融市场，对那些“嗷嗷待哺”的民营企业来说是最好的侯选的资源配置。

然而，在民间资本进入银行方面，我国仍存在许多体制上、观念上的障碍。这些障碍如果不清除，真正意义上的民营银行就不可能建立。这些障碍来自这几方面：

风险因素——开放民营银行会有风险。因为，中央银行严格限制民间资本进入银行，怕的就是出现金融风险，而那些最能引起金融风险的因素自然也就是阻碍民营银行发展的因素。对这个问题的最好回答当然是实践。从世界各国来看，开放民营银行的风险确实很高。比如，智利、墨西哥等拉美国家、捷克、俄罗斯以及一些前苏联国家，在政治、经济制度发生巨变之后，急急忙忙开放民间金融，实现银行民营化。由于民营银行的建立需要具备相应的政治、经济和法律配套体系，而这些国家法律体系和市场又不完善，因此，银行民营化的尝试无一例外地造成了严重的金融混乱。以印尼为例。据研究统计，上世纪80年代初印尼就开始鼓励民营银行的发展，到1997年，民营银行的市场占有率达到了50％。其中有些民营银行的资产质量和管理水平大大高于国有银行，但是，由于印尼在开放民营银行的过程中没有建立健全严格的准入法规，有些具有官方背景的民营银行混水摸鱼，问题比较复杂。当亚洲金融风暴席卷而来的时候，储户无法鉴别民营银行的好坏，觉得还是国有银行享有国家信用保证，比较保险。他们立即从民营银行提取存款，存入资产质量恶劣的国有银行。这样，在金融危机中最先倒闭的反而是资产质量较好的民营银行。而民营银行的灾难在一定程度上又导致市场信心和整个金融体系的崩溃。

监管因素——从单一监管到多元监管的转变。在我国改革开放初期，为了适应集体经济的需要，一批地方性金融机构，例如城市信用社、农村信用社以及一些投资信托公司应运而生。在这段时期内，中央银行也正在从计划经济的模式逐步向新的监管模式过渡，原有单一的金融监管模式不能适应对多元金融体制的监管。这种监管滞后不仅存在于国有专业银行，在对信用社的监管中尤为严重。由于没有设计好这些金融机构的运行机制和监管规则，这些地方性的金融机构和乡镇企业一样，很快就耗竭了发展动力，有些信用社出现了严重问题。一些信用社的金融问题损害了民间金融的商业信誉。正因为开放民营银行存在着上述因素，民间资本要进入到金融业就面临着不公平的竞争环境和较高的行业壁垒。

体制因素——我国传统投资理论认为，金融领域关系国家经济安全，允许民营投资进入将会扰乱金融市场秩序，所以应当由国家垄断投资，严格限制民营资本进入。早在1988年6月国务院《中华人民共和国私营企业暂行条例》中就提出，“私营经济不得从事军工、金融业的生产经营”。在目前体制条件下，国家对某些特殊的公共服务贸易行业往往给予了严格的准入限制，尤其是金融业，基本上局限在国有投资、包括控股或事业单位范围之内，各类民间投资是难以进入的，即使进入也要受到一系列前置审批的严格把关，从而形成了国家行政垄断金融的体制格局。这种体制格局不是偶然的，由于投资准入政策的排他性，虽然在金融业领域，国家已经对外有限度地开放了，但还没有明确对民间投资开放，民营金融机构还处于研究试点阶段，一般民营资本要想通过国家批准进入金融业难上加难；此外，投资垄断体制的独占性，使面向民营中小企业的低层次金融机构发展严重不足，而金融业市场需求又十分庞大，使得民间金融几乎没有生存空间，形成一种经济运行中的恶性循环。

推进银行民营化的选择

1．民营银行与银行民营化可以打破国有银行垄断局面，有利于加入WTO金融业的竞争

上述所言波兰、匈牙利和台湾地区的银行民营化进程特征，与我国银行业所遇到的困境、对外金融开放和金融体制改革的目标有相似之处。一大批海内外知名学者近期以来一直致力于倡导新建民营银行，理由是这种银行具备完善的公司治理结构和明晰的产权，加之又是“初生牛”，所以可抵御“外资老虎”，并能打破目前国有银行的垄断局面，提升银行业的竞争力。著名经济学家张曙光认为，目前四大国有商业银行把改革的目标放在股份公司上市上，未必能达到预期的效果，应放开民间金融，如果外资能进入金融市场，民间资本也可以进入。目前我国金融体制改革的思路，一是放开民间金融，二是国有商业银行基层民营化。只有这样，才能缩短国有商业银行管理的链条，对银行业的正常运行大有好处。而国有银行民营化，形成细分的金融市场，对于金融体制改革和国企改革均可获益。

国际知名的金融投资顾问公司高盛亚洲公司董事、总经理胡祖六认为，目前尽快清理国有不良资产已成为中国金融业改善投资环境的要务。银行体系不健全是中国经济发展的最大隐患，这集中体现在庞大的不良资产方面。中国为此专门成立了四大资产管理公司，但任务仍然艰巨。中国加入WTO后，有难以计数的外国资本在门外徘徊，能否尽快清理国有不良资产，建立健全银行体系，已成为中国金融业改善投资环境的关键。他认为，银行民营化是解决不良资产的途径之一，通过资本重组、上市和引进外资参股，运用证券市场融资来充足资本金和降低财政成本。

2．一些中小商业银行打造民营主办银行的实践，乃是我国金融体制改革的亮点

在浙江，杭州市商业银行等八家城市商业银行在增资扩股方面，有着显著的民营化特色。杭州市商业银行是浙江第一家地方性股份制商业银行，也是八家城市银行中实力最强的一家，原注册资本5亿元，其中，杭州市区两级财政占了近60％的股份，其余的股东还包括杭州市电信局、杭州市电力局、杭州百大集团等国有企业。杭州市商业银行从2002年4月份起就已经开始与当地的知名民营企业商讨，将资本金扩充到10亿元，其中新募资本5亿元将全部用于吸纳当地优秀民营企业资金。

绍兴市商行从2001年开始增资扩股工作，计划将注册资本由原来的1.58亿元，扩张到3亿元，扩股至今尚未结束，该行原来的股东包括绍兴市财政、当地上市公司以及一些民营企业，而新的招募计划中，除了新吸纳一些民营企业参股外，绍兴市财政和本地上市公司等原有股东也将增资。温州市商业银行是由当地35家城市信用社在1998年共同组建的，该行原有注册资本2.9亿元，其中财政出资1亿元，占到了39％的股份。该行在当地公开招募新股，对于新股东的出资要求至少是1000万元，当地政府也希望通过增资扩股稀释自己的股份和逐步淡出，已有数家当地企业与该行进行接洽。宁波市商业银行目前注册资本为4亿多元，资产总规模为160亿元。2002年内还没有增资扩股的计划，但是目前资本金还达不到8％的比例，2003年后可能进行增资扩股，民营企业肯定是在重点考虑之列。金华市商业银行已经开始对外招募新股的计划，原来的注册资本为1.32亿元，其中财政资金出资3000万元，计划增资后达到2-3亿元的规模，具体需要视情况而定。湖州市商业银行1998年才设立，该行目前还没有增资扩股的计划，但2003年后肯定会有行动。因为目前该行的注册资本为1亿元、总资产27亿元，面临扩充资本的需要。该行目前财政资金约占30％的股份，进一步增资扩股的话，不太可能再依靠财政出资，不过该行人士又表示，湖州本地经济与温州、杭州等地有较大差距，当地也缺乏有实力的大企业，因此即使增资扩股，也会有一定的难度。台州市商行是在原台州市银座、龙翔等8家市内城市信用社的基础上，剥离了不良贷款后，由台州市政府参股，于2002年3月正式成立的。与目前我国已组建的城市商业银行相比，台州市商业银行具有许多创新之举与突破，台州市商业银行注册资本3亿元，各项存款余额40亿元，经不良资产剥离后的台州市商业银行，贷款初始逾期率仅为2.02％。该行实际上已经是一家真正意义上的民营银行

3.银行民营化是当前推进我国金融体制改革的必然途径，但现存在着许多技术层面的问题

就组建民营银行的政策方面，日前中国人民银行研究局副局长景学成在广州举行的“开放条件下的中国金融发展学术研讨会”上透露，中央银行更倾向于在改组现有金融机构的基础上成立民营银行，而非新设民营银行，民营企业可介入银行产权改造，而非大开政策之门放手新建民营银行。他认为，在改组和新设民营银行的两条途径上，景学成更倾向于前者。因为银行是经营特殊商品的特殊企业，需要特殊的技术。一个搞物流或钢铁或其它行业的企业如何能搞好一家银行？产权清晰和股权分散不是根本问题，因为产权不是万能的，股权分散更容易形成“内部人”控制，令银行沦为“控制人”的吸钱机器。产权不等于信用，而信用对于一个银行而言至关重要，但银行业的信用绝非一朝一夕之功。在存款保险制度缺失的情况下，部分农信社和城信社违规吸存或卷款而逃的现象，使老百姓可能更愿意选择一家国有银行而非民营银行。

中国人民银行广州分行副行长王自力认为，民间资本的加入有助于现存银行的产权制度改革，但一家优秀的商业银行是在市场竞争中磨练出来的，而不是设计出来的，产权制度变更并不意味着实现现代企业治理制度。因此，现阶段银行业的改革发展重点是加快改革存量，引导民间资本对现有城市商业银行和农信社进行“民营化”改造。而开放民营银行则宜谨慎缓行，因为各国的事实证明，在条件不具备的情况下开放金融市场，其结果必然是一场混乱，留下后遗症。因此，开放民营银行准入宜慎行，否则很可能是新一轮的乱铺金融新摊子。香港中文大学财务学系首席教授郎咸平认为，目前在我国国有银行涌动的民营化和外资化是一条极其危险的道路。他通过对全球78个国家的958家上市银行研究发现，国家股占比率最多达28％、而且股本回报率与国家持股、外资股和民营股多少根本无关。这就证明产权与股本回报率无关。他认为，现有银行改革不必从产权入手，而应从业务专业和防范风险入手。

银行民营化的必然与有秩序地改制

作者认为，我国金融业的实践与改革，就民间资本、民营银行与银行民营化的问题上，有三个现象必须正视：

（1）市场经济是多元所有制经济，就应该有民营经济与民间资本的内容。我国建立社会主义市场经济体制，国有经济、外资企业和民营资本都在经济发展中充当不可替代的角色；金融行业的竞争，与国际规则相一致，如果有外资金融机构的参与，就必须有民营金融机构的参与。市场经济是有秩序的竞争经济，而不是行业垄断的经济。

（2）产业资本与金融资本的融合，不是由资本的属性而是由资本的运行规律所决定的。资本的所有属性，只能说明它的产权归谁所有，而不是说明它能进入或不能进入某行业。在经济运行中，产业资本的壮大，就必然会按照它的趋势和规律流向合理的地方，就必然导致它与金融资本、流通资本的融合。任何国家或地区的经济发展证明，产业资本与金融资本的融合，将会带来经济上的良性循环，带来资产质量与经营效益的提高。随着我国民营企业的发展壮大，民营产业资本与银行资本之间的相互渗透与融合是发展的必然趋势。目前股份制银行已成为我国商业银行的改革方向，这为产业资本向银行业渗透创造了条件，特别是商业银行上市之门的进一步打开，使银行从社会大众中募集资本金成为现实，从而扩大了银行民营化的内涵。

（3）银行民营化将为我国金融体制改革带来利与弊的双重影响。根据《商业银行法》有关规定，我国商业银行的组织形式有股份有限公司、有限责任公司和国有独资公司3种。银行民营化，不是全部银行民营化，只是允许个人入股地方性银行，不允许个人办银行。银行民营化，有利于民营经济和民营企业的发展，但增加了金融体系运行、监管等方面的风险。因为金融业作为高风险行业，客观上要求股权分散和风险分散。实践中，要确实把握银行民营化的“风险度”，这要求有政策水平和监管能力。

诚然，我国银行民营化有利有弊，已成为人们对金融体制改革所关注的重心，我国金融业只有在三个方面取得进展，民营银行和银行民营化才谈得上有序开放和顺利推进：

一是民营银行的准入法规。中国人口众多，国土辽阔，究竟要多少家改组或新设民营银行才能适应市场需求？如果中国只需要十几家民营银行，那么审批的问题不大。如果估计需要200到300家，那么应该由谁来审批？在目前的行政审批制度下，银行审批权会造成相当大的权钱交易的寻租空间。因此，人们必须要研究建立一套金融市场准入的竞争规则。二是民营银行的监管法规。市场经济条件下，金融业的监管法规必须做到对各种所有制的金融机构一视同仁，创造一个清晰、公平的竞争规则。而为了达到有效监管的目标，必须实现金融监管的多元化。这是需要时间和实践的。三是民营银行的破产法规。民营银行必须有退出机制，但由谁来执行银行的破产清算，由谁来出示“黄牌”；如何在破产程序中保证广大储户的利益、如何才能够防止把民营银行的风险集中到中央银行等等，这些问题应当在推进银行民营化进程中必须有章可循。

参考文献：

1.国立台湾大学经济系教授许振明等“国政研究报告”2002.12.13

2.中国财经信息网“银行民营化不被看好,业界权威反对过度开放银行业”2002.12.24

3.菲律宾国家银行董事]陈永裁中国银行业的全球化策略

4、搜狐网丁秀洪“银行业曾陷入困境政府主导银行民营化”2002.12.3

5、新浪网“银行改革新路:上市突破?”2000.7.12

6.中经网“胡祖六:清理不良资产是中国改善金融环境的要务”2002.1.17